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O Poder de Polcia Flvia Martins Andr da Silva Graduada em Direito e Cincias Contbeis, pela UNI ANHANGUERA e Ps-Graduao em Direito

Pblico e Direito Privado pela Faculdade Araguaia. Texto publicado tambm no website http://jusonline.visaonet.com.br. Inserido em 2/5/2006 Parte integrante da Edio no 176 Cdigo da publicao: 1235

1. INTRODUO EVOLUO HISTRICA A partir do momento em que o homem passou a viver em sociedade, foi necessrio criar normas e regulamentos para se condicionar o bem-estar da coletividade. Para alcanar esse objetivo, foram criadas as Constituies e as leis infraconstitucionais, dando aos cidados vrios direitos, mas o exerccio desses direitos deveria ser compatvel com o bem-estar social. O uso da liberdade e da propriedade deveria estar entrosado com a utilidade coletiva, para que no implicasse em uma barreira realizao dos objetivos pblicos. Foram, portanto, condicionados os direitos individuais diretamente nas leis, e quando a lei no especifica determinado direito ou limitao a esse direito, incumbe a Administrao Pblica reconhecer e averiguar. Foi necessria a criao de vrios rgos, para que a Administrao Pblica pudesse exercer suas funes, sendo que um dos rgos responsveis pela adequao do direito individual ao interesse da coletividade, se convencionou chamar de poder de polcia. A palavra polcia vem do latim politia e do grego politea, ligada como o poltica, ao vocbulo polis.

termo

Poder de Polcia na Idade Mdia, tambm foi usada nesse sentido amplo, mas no sculo XI, retira-se da noo de polcia, o aspecto referente s relaes internacionais. Ainda na Idade Mdia, detectou-se o exerccio do poder de polcia tal como hoje considerado, contribuindo para fixar a raiz nascente da Idade Moderna. No comeo do sculo XVIII, polcia designa o total da atividade pblica interna. A partir da o sentido amplo de polcia passa a dar lugar noo de Administrao Pblica. O sentido de polcia se restringe, principalmente sobre

influncia das idias da Revoluo Francesa, da valorizao dos direitos individuais e das concepes de Estado de direito e Estado liberal. Polcia passa a ser vista como uma parte das atividades da Administrao, destinada a manter a ordem, a tranqilidade e a salubridade pblicas. Aos poucos se deixou de usar o vocbulo polcia isoladamente para designar essa parte da atividade da administrao. Surgiu primeiro a expresso polcia administrativa na Frana, em contraponto a polcia judiciria. A expresso poder de polcia ingressou pela primeira vez na terminologia legal no julgamento da suprema corte norte-americana, no caso Brown x Maryland, de 1827; a expresso fazia referencia ao poder dos Estados-membros de editar leis limitadoras de direitos, em beneficio do interesse coletivo. No direito brasileiro, a Constituio Federal de 1824, em seu artigo 169, atribuiu a uma lei a disciplina das funes municipais das cmaras e a formao de suas posturas policiais; a lei de 1 de outubro de 1828, continha ttulo denominado Posturas Policiais. A partir desse momento, firma-se no nosso ordenamento jurdico o uso da locuo poder de polcia, para definir o poder da Administrao de limitar o interesse particular. 2. PODER DE POLCIA Como se sabe, o Estado dotado de poderes polticos exercidos pelo Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judicirio no desempenho de suas funes constitucionais, e de poderes administrativos que surgem secundariamente com atos da Administrao Pblica e se efetivam de acordo com as exigncias do servio pblico e com os interesses da coletividade, no deixando que o interesse particular se sobreponha. Enquanto os poderes polticos se identificam com os poderes do Estado e s so exercidos pelos respectivos rgos constitucionais do Governo, os poderes administrativos se difundem e se apresentam por toda a Administrao. O poder de polcia destina-se assegurar o bem estar geral, impedindo, atravs de ordens, proibies e apreenses, o exerccio anti-social dos direitos individuais, o uso abusivo da propriedade, ou a prtica de atividades prejudiciais coletividade. Expressando-se no conjunto de rgo e servios pblicos incumbidos de fiscalizar, controlar e deter as atividades individuais que se revelem contrrias higiene, sade, moralidade, ao sossego, ao conforto pblico e at mesmo tica urbana. Visando propiciar uma convivncia social mais harmoniosa, para evitar ou atenuar conflitos no exerccio dos direitos e atividades do individuo entre si e, ante o

interesse de toda a populao, concebida por um conjunto de atividades de polcia que fazem parte dos diversos rgos da Administrao e que servem para a defesa dos vrios interesses especiais comuns. Tem como compromisso zelar pela boa conduta em face das leis e regulamentos administrativos em relao ao exerccio do direito de propriedade e de liberdade. A funo do Estado restringir o direito dos particulares, devendo organizar a convivncia social a partir da restrio a direitos e liberdades absolutas em favor do interesse geral. Todas essas funes so exercidas pelos seus rgos que tem a tarefa de estabelecer as restries e limites ao particular a partir da realizao de atividades concretas que observem o interesse geral. O direito administrativo - em relao aos direitos individuais - cuida de que colocam em confronto dois aspectos opostos:

temas

- a autoridade da administrao pblica, que tem a incumbncia de condicionar o exerccio dos direitos individuais ao bem estar coletivo e - e a liberdade individual, no qual o cidado quer exercer plenamente os seus direitos. Para administrar esse conflito de forma mais enrgica, aplicou-se ao poder de polcia, dois sentidos: um sentido amplo e um sentido estrito. Sendo que o segundo, responsvel pelo poder de polcia administrativo. Observamos ento, que o poder de polcia administrativo tem intervenes genricas ou especificas do Poder Executivo, destinadas a alcanar o mesmo fim de interferir nas atividades de particulares tendo em vista os interesses sociais. A livre atividade do particular em uma sociedade organizada tem que se basear em determinados limites fixados pelo Poder Pblico, que define em leis as garantias fundamentais conferidas aos cidados para o exerccio das liberdades pblicas, dos direitos de cada um e das prerrogativas que integra o cidado. Por um lado, o cidado procura expandir-se ao mximo, e por outro lado, a Administrao analisa cada um dos atos do cidado, verificando at que ponto as atividades desenvolvidas se harmonizam entre si e com o Poder Pblico. Nos incisos IV, XIII, XV e XXII do artigo 5, da Constituio Federal, uma srie de direitos relacionados com o uso, gozo e disposio da propriedade e com o exerccio da liberdade, so conferidas aos cidados no nosso ordenamento jurdico. O exerccio desses direitos deve ser compatvel com o bem-estar social ou com o prprio interesse do poder pblico. Todo direito tem seu limite de utilizao, pois

a utilizao de um direito individual no pode ferir o direito de outros indivduos, nem o interesse coletivo. Sendo que o direito coletivo goza de superioridade em relao ao direito individual. A administrao Pblica tem como atividade limitar as liberdades individuais em prol da coletividade e interferir na dimenso dos direitos do individuo em particular. Torna-se necessrio ento, que exista uma atividade em seguimento a prpria consagrao dos direitos individuais, consistente na adaptao, no ajuste desses direitos para uma utilizao tida por tima. E essa atividade cumprida, em primeiro momento, pelo Poder Legislativo, a quem cabe a edio das leis condicionadoras para fruio dos mesmos. Essa atividade do Poder Legislativo chamada de poder de polcia, onde temos de um lado, o aspecto da liberdade do direito individual do cidado e de outro, a obrigao da Administrao de condicionar o exerccio daqueles direitos coletivos. O Legislativo, tem a prerrogativa de traar os contornos, autorizando a lei a inserir certas restries sem que com isto fira a Constituio, j que o exerccio dessa atividade decorre da prpria vontade constitucional. O poder de polcia permite expressar a realidade de um poder da administrao de limitar de modo direto, as liberdades fundamentais em prol do bem comum com base na lei. Conforme ensinamentos de alguns doutrinadores que abordam esse assunto: Poder de Policia a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em beneficio da coletividade ou do prprio Estado (MEIRELLES, 2002p. 127). O Poder de Policia , em suma, o conjunto de atribuies concedidas a Administrao para disciplinar e restringir, em favor do interesse pblico adequando, direitos e liberdades individuais (TCITO, 1975, apud MEIRELLES, 2002, p. 128). O Poder de Policia , em suma, o conjunto de atribuies concedidas a Administrao para disciplinar e restringir, em favor do interesse pblico adequando, direitos e liberdades individuais (TCITO, 1975, apud MEIRELLES, 2002, p. 128). O Poder de Policia (police power), em seu sentido amplo, compreende um sistema total de regulamentao interna, pelo qual o Estado busca no s preservar a ordem pblica seno tambm estabelecer para a vida de relaes do cidado quelas regras de boa conduta e de boa vizinhana que se supem necessrias para evitar conflito de direitos e para garantir a cada um o gozo ininterrupto de seu prprio direito, at onde for razoavelmente compatvel com o direito dos demais (COOLEY, 1903, p. 829, grifo do autor, apud MEIRELLES, 2002, p.128).

Poder de polcia a faculdade discricionria do Estado de limitar a liberdade individual, ou coletiva, em prol do interesse pblico (JUNIOR, 2000, p.549). O Poder de Policia , em suma, o conjunto de atribuies concedidas a Administrao para disciplinar e restringir, em favor do interesse pblico adequando, direitos e liberdades individuais (TCITO, 1975, apud MEIRELLES, 2002, p. 128). Poder de Polcia pode ser entendido como o conjunto de restries e condicionantes a direitos individuais em prol do interesse pblico prevalente. Traduzse, portanto, no conjunto de atribuies outorgadas Administrao para disciplinar e restringir, em favor do interesse social, determinados direitos e liberdades individuais (FRIEDE, 1999, p. 109). Poder de polcia a faculdade de manter os interesses coletivos, de assegurar os direitos individuais feridos pelo exerccio de direitos individuais de terceiros. O poder de polcia visa proteo dos bens, dos direitos, da liberdade, da sade, do bem-estar econmico. Constitui limitao liberdade e os direitos essenciais do homem (CAVALCANTI, 1956, p. 07, apud MEDAUAR, 2000, P.390). O poder de polcia constitui limitao liberdade individual, mas tem por fim assegurar esta prpria liberdade e os direitos essenciais do homem (CAVALCANTI, 1956, p. 07, apud MEDAUAR, 2000, P.390). O que todos analisam a faculdade que tem a Administrao Pblica de ditar e executar medidas restritivas do direito do individuo em benefcio do bem-estar da coletividade e da preservao do prprio Estado, esse poder inerente a toda a administrao e se reparte entre todas as esferas administrativas da Unio, dos Estados e dos Municpios. Essa conceituao doutrinria j passou para nossa legislao, valendo citar o Cdigo Tributrio Nacional, que, em texto amplo e explicativo, dispe seu entendimento: Art. 78 Considera-se poder de policia a Atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a pratica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, a disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Publico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e os direitos individuais ou coletivos. Uma das funes da Administrao Pblica aplicar as leis de ofcio aos casos concretos. O Poder Legislativo edita as leis decorrentes do poder de polcia, condicionando a conduta dos indivduos no exerccio do direito de propriedade e de liberdade. A Administrao, em virtude de sua supremacia geral, fiscaliza a conduta dos

indivduos em face dessas leis. Cita-se tambm, como fundamento da polcia administrativa, a defesa da ordem pblica. Confere-se aos indivduos em geral o direito liberdade e o direito propriedade, mas o exerccio destes deve compatibilizar-se com o interesse coletivo. 3. FUNDAMENTAO DO PODER DE POLCIA O poder de polcia administrativa se fundamenta no principio da predominncia do interesse pblico sobre o do particular, dando a Administrao Pblica uma posio de supremacia sobre os particulares. Supremacia esta, que o Estado exerce em seu territrio sobre todas as pessoas, bens e atividades, revelando-se nos mandamentos constitucionais e nas normas de ordem pblica, em favor do interesse social. O poder que a atividade da polcia administrativa expressa o resultado da sua qualidade de executora das leis administrativas. Para exercer estas leis, a Administrao no pode deixar de exercer sua autoridade indistintamente sobre todos os cidados que estejam sujeitos ao imprio destas leis. Da manifesta-se na Administrao uma supremacia geral. Cabe a polcia administrativa, manuteno da ordem, vigilncia, e proteo da sociedade, assegurando os direitos individuais e auxiliando a execuo dos atos e decises da justia. A atividade da polcia administrativa multiforme. A polcia precisa intervir sem restries no momento oportuno, motivo pelo qual certa flexibilidade ou a livre escolha dos meios inseparvel da polcia administrativa. 4. PODER DE POLCIA ADMINISTRATIVA Pode-se definir polcia administrativa, como as aes preventivas para evitar futuros danos que poderiam ser causados pela persistncia de um comportamento irregular do individuo. Tenta impedir que o interesse particular se sobreponha ao interesse pblico. Este poder atinge bens, direitos e atividades, que se difunde por toda a administrao de todos os Poderes e entidades pblicas. A polcia administrativa manifesta-se atravs de atos normativos concretos e especficos. Seu objetivo a manuteno da ordem pblica geral, impedindo preventivamente possveis infraes das leis. A polcia administrativa multiforme, sendo tal atividade simplesmente discricionria.

A polcia administrativa pode fazer tudo quanto se torne til a sua misso, desde que com isso no viole direito de quem quer que seja. Direitos esses, que esto declarados na Constituio Federal. No h limitao a direito, mas sua conformao de acordo com os contornos que as normas constitucionais e legislativas, e as administrativas como manifestao do poder de polcia conferem a um direito determinado. A polcia administrativa preocupa-se com o comportamento anti-social e cabe a ela zelar para que cada cidado viva o mais intensamente possvel, sem prejudicar e sem ocasionar leses a outros indivduos. A atividade da polcia administrativa policiar, por exemplo, os estabelecimentos comerciais, orientando os comerciantes sobre o risco de expor a venda produtos deteriorados ou imprprios para o consumo. A polcia administrativa tanto pode agir preventivamente (orientando os comerciantes sobre o risco de expor a venda produtos deteriorados ou imprprios para o consumo), como pode agir repressivamente (apreendendo os produtos vencidos dos estabelecimentos comerciais). Nas duas hipteses a sua funo impedir que o comportamento do indivduo cause prejuzos para a coletividade. 5. A POLCIA JUDICIRIA A polcia judiciria em tese, a atividade desenvolvida por organismos o da polcia de segurana, com a funo de reprimir a atividade de delinqentes atravs da instruo policial criminal e captura dos infratores da lei penal, tendo como trao caracterstico o cunho repressivo e ostensivo. Incide sobre as pessoas, e exercido por rgos especializados como a polcia civil e a polcia militar. Tem como finalidade, auxiliar o Poder Judicirio no seu cometimento de aplicar a lei ao caso concreto, em cumprimento de sua funo jurisdicional. Seu objetivo principal a investigao de delitos ocorridos, agindo como auxiliar do Poder Judicirio. A polcia judiciria atua, em regra, repressivamente na perseguio de marginais ou efetuando prises de pessoas que praticam delitos penais. Mas essa no a funo nica da polcia judiciria, ela atua tambm na esfera preventiva, quando faz policiamento de rotina em regies de risco. Mesmo nos casos de efetuao de prises, pode-se entender que se trata de medida preventiva, considerando que ela evita a prtica de outros crimes.

6. DIFERENA ENTRE POLCIA ADMINISTRATIVA E A POLCIA JUDICIRIA Vrios doutrinadores tm uma linha de raciocnio diferente para se diferenciar poder de polcia administrativa do poder de polcia judiciria. Vejamos o pensamento de alguns deles: A linha de diferenciao est na ocorrncia ou no de ilcito penal. Com efeito, quando atua na rea do ilcito puramente administrativo (preventiva ou repressivamente), a polcia administrativa. Quando o ilcito penal praticado, a policia judiciria que age (LAZZARINI, RJTJ-SP, v.98:20-25, apud DI PIETRO, 2002, P. 112). O que efetivamente aparta Polcia Administrativa de Polcia Judiciria que a primeira se predispe unicamente a impedir ou paralisar atividades anti-sociais enquanto a segunda se pr-ordena a responsabilizao dos violadores da ordem jurdica (MELO, 1999. P. 359). Diferenciam-se ainda ambas as polcias pelo fato de que o ato fundado na polcia administrativa exaure-se nele mesmo. Dada uma injuno, ou emanada uma autorizao, encontra-se justificados os respectivos atos, no precisando ir buscar o seu fundamento em nenhum ato futuro. A polcia judiciria busca seu assento em razes estranhas ao prprio ato que pratica. A perquirio de um dado acontecimento s se justifica pela inteno de futuramente submet-lo ao Poder Judicirio. Desaparecida esta circunstncia, esvazia-se igualmente a competncia para a pratica do ato (BASTOS, 2000, p. 153). A polcia administrativa ou poder de polcia inerente e se difunde por toda a Administrao; a polcia judiciria concentra-se em determinados rgos, por exemplo, Secretaria Estadual de Segurana Pblica, em cuja estrutura se insere, de regra, a polcia civil e a polcia militar (MEIRELLES, 1994, p.115). A polcia administrativa ou poder de polcia restringe o exerccio de atividades licitas, reconhecidas pelo ordenamento como direitos dos particulares, isolados ou em grupo. Diversamente, a polcia judiciria visa a impedir o exerccio de atividades ilcitas, vedadas pelo ordenamento; a polcia judiciria auxilia o Estado e o Poder Judicirio na preveno e represso de delitos (MEDAUAR, 2000, p.392). Observamos que no se pode diferenciar o poder de polcia administrativa do poder de polcia judiciria, somente pelo carter preventivo da primeira e pelo carter repressivo da segunda, pois tanto a polcia administrativa como a polcia

judiciria, possui caractersticas do carter preventivo e repressivo, mesmo que de forma implcita. A melhor maneira de diferenciar o poder de polcia administrativa do poder de polcia judiciria seria analisar se houve o ilcito penal (a polcia responsvel a judiciria), ou se a ao fere somente questes administrativas que buscam o bem coletivo (a polcia responsvel a administrativa). 7. CARACTERSTICAS A Administrao Pblica tem o dever de condicionar o interesse dos particulares ao interesse da coletividade, pois muitas pessoas se esquecem que esto vivendo em sociedade e que deve ser respeitado o direito do prximo. Para defender os interesses coletivos, necessrio se faz que a Administrao Pblica disponha de alguns atributos ou prerrogativas, tais como: 7.1. Auto-executoriedade

A auto-executoriedade da polcia administrativa, a possibilidade que tem a Administrao de, com os prprios meios, por em execuo as suas decises sem precisar recorrer previamente ao Poder Judicirio, ou seja, a Administrao pode tomar decises que a dispensam de dirigir-se a um juiz, para ento impor uma obrigao ao administrado, sob pena de perecimento dos valores sociais da Administrao, resguardados atravs das medidas de polcia administrativa. No caso de j ter tomado uma deciso executria, a faculdade de utilizar a fora pblica para obrigar ao administrado cumprir sua deciso. A Administrao impe diretamente as medidas ou sanes de polcia administrativa necessrias conteno da atividade anti-social que ela visa obstar. A interrupo de um espetculo teatral, por ser considerado obsceno, ter a interveno da Administrao Pblica, sem que esta obtenha prvia declarao judicial reconhecendo e autorizando a paralisao da exibio teatral. O Supremo Tribunal Federal, concluindo que no exerccio regular da autotutela administrativa, pode a Administrao executar os atos emanados de seu poder de polcia sem usar as vias cominatrias que so postas a sua disposio em carter facultativo. Existe julgado do Tribunal de Justia de So Paulo que: Exigir-se previa autorizao do Poder Judicirio equivale a negar-se o prprio poder de polcia administrativa, cujo ato tem que ser sumrio, direto e

imediato, sem as delongas e as complicaes de um processo judicirio prvio (TJSPPleno, RT 138/823, apud MEIRELLES, 2002, p. 133). Alguns autores desdobram esse atributo da polcia administrativa em: a exigibilidade e a executoriedade. A exigibilidade resulta da possibilidade que tem a Administrao Pblica de tomar decises executrias, sendo que pelo atributo da exigibilidade, a administrao se vale de meios indiretos de coao. A executoriedade consiste na faculdade que tem a Administrao, quando j tomou alguma deciso executria, de realizar diretamente a execuo forada, usando, se necessrio, da fora pblica para obrigar o particular a cumprir a deciso da Administrao. A deciso Administrativa impe-se ao particular ainda contra a sua concordncia, pois a Administrao um rgo do Estado e este, sempre busca o bem da sociedade. Se o particular quiser se opor ter que recorrer ao Poder Judicirio. Os meios eficazes que podem ser usadas pelo particular quando ele se sentir lesado por algum ato praticado pela Administrao Pblica atravs de seus agentes, so o hbeas corpus e o mandado de segurana, que so os remdios processuais mais efetivos para tais casos, mas mesmo nesse caso o particular que tem que recorrer ao Poder Judicirio. 7.2. Discricionariedade

A discricionariedade se d quando a lei deixa certa margem de liberdade para determinadas situaes, mesmo porque, ao legislador, no dado prever todas as hipteses possveis. Em vrios casos a Administrao ter que decidir qual o melhor meio, momento e sano aplicvel para determinada situao. Neste caso o poder de polcia discricionrio, pois a Administrao que ir escolher a melhor forma de resolver determinada situao. Na maior parte das medidas de polcia, a discricionariedade esta presente, mas nem sempre ocorre, pois em alguns casos a lei determina que a Administrao deva adotar solues j estabelecidas, sem qualquer forma de discricionariedade, portanto, neste caso teremos o poder vinculado aos mandamentos da lei escrita. 7.3. Coercibilidade

Essa coao esta expressa nas medidas auto-executrias da Administrao, ou seja, a

coercibilidade indissocivel da auto-executoriedade. Esta medida da polcia dotada de fora coercitiva. Alguns autores destacam o poder de polcia como uma atividade negativa e positiva. Em relao atividade negativa, diz respeito ao particular frente Administrao, pois o particular sofrer uma limitao em sua liberdade de atuao imposta pela Administrao. Impe sempre uma absteno ao particular, ou seja, uma obrigao de no fazer. Um exemplo ter que fazer exame de habilitao para motorista, para evitar um dano ao interesse coletivo, pelo mau exerccio do direito individual. J em relao atividade positiva, desenvolver uma atividade que vai trazer um acrscimo aos indivduos, isoladamente ou em conjunto. A Administrao exerce uma atividade material, que vai trazer um benefcio ao cidado. Um exemplo quando a Administrao executa o servio de transporte coletivo, impondo limites s condutas individuais. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2000.

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