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SERVICIO NACIONAL DE REAS PROTEGIDAS SERNAP CONFEDERACIN DE PUEBLOS INDGENAS DE BOLIVIA CIDOB

PROPUESTA PARA LA GESTIN COMPARTIDA DEL SISTEMA NACIONAL DE REAS PROTEGIDAS

La Paz, Bolivia Septiembre de 2007

Contenido
I. II. 1. 2. 3. PRESENTACIN MARCO INSTITUCIONAL El Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP) El Servicio Nacional de reas Protegidas (SERNAP) La Agenda Estratgica para el Cambio

III. BASES POLTICO NORMATIVAS PARA LA GESTIN COMPARTIDA IV. 1. LA PROPUESTA DE GESTIN COMPARTIDA Antecedentes Mecanismos de participacin social actuales: Comit de Gestin y Co-administracin Propuestas desde las reas protegidas (AP) Iniciativas sociales para el nivel nacional (SNAP) Desafos a cumplir y funciones a definir y consolidar 2. El concepto de Gestin Compartida 3. Los actores sociales e institucionales 4. Niveles de Gestin Compartida: nacional y local 5. Los mbitos de Gestin Compartida: poltico-normativo, estratgico-ejecutivo y tcnico - operativo 6. Funciones y responsabilidades en el marco de la Gestin Compartida 7. Posibles estructuras para la Gestin Compartida 8. El proceso de cambio hacia la Gestin Compartida

Anexos: Propuestas de las AP Detalle de funciones y responsabilidades segn actores en la Gestin Compartida Normas relevantes relacionadas con la propuesta de Gestin Compartida

I. PRESENTACIN El presente documento es un esfuerzo conjunto del SERNAP y de la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), en el que se han profundizado ideas de ambas instancias en torno a la Gestin Compartida del SNAP, entre el Estado y las organizaciones sociales representativas de la poblacin de las reas protegidas. El documento recoge insumos y aportes generados en varios eventos de consulta y trabajo, tanto internos a cada parte, como sesiones de trabajo conjunto. A lo largo del proceso de formulacin de esta propuesta se han producido varias reuniones entre SERNAP y representantes de las organizaciones sociales de las AP, en especial aqullas que ya contaban con propuestas de Gestin Compartida; a ellas se sumaron sesiones de trabajo y discusin con personal tcnico del SERNAP directamente vinculado al tema. La propuesta se nutre, y se basa a la vez, en documentos institucionales como la Agenda para el Cambio, as como trabajos anteriores de evaluacin sobre la co-administracin y los procesos de participacin social en las reas protegidas. Finalmente, el documento incluye los aportes y ajustes propuestos por la CIDOB que con anterioridad desarroll un proceso de informacin y consulta con sus niveles de base. Si bien se trata de una elaboracin conjunta, el documento contina siendo una propuesta hasta que cuente con el reconocimiento formal del ente rector (Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y el Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente) y el respaldo de otros actores sociales de importancia estratgica, tanto a nivel local como nacional. Por esta razn no se considera un documento con planteamientos definitivos, sino una propuesta base que ser permanentemente enriquecida en los diferentes niveles de discusin y socializacin con los principales

actores de la Gestin Compartida: el Estado y las organizaciones sociales. II. 1. MARCO INSTITUCIONAL El Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP)

El SNAP fue creado en 1992, mediante la Ley de Medio Ambiente (Ley 1330) que lo define como patrimonio natural y cultural del Estado y de inters pblico y social. Si bien antes de esta fecha ya exista un nmero de reas protegidas en el pas el primer Parque Nacional ya se cre en 1939, su organizacin y manejo no respondan a un enfoque sistmico, ni se articulaba con polticas y normas ambientales de manera integral. Desde su instauracin hasta la fecha, el Sistema experiment un crecimiento espacial de ms del 1000% en su superficie. Su gestin fue diversificndose y consolidndose con la participacin de nuevos actores (sociales, pblicos y privados), con la apertura de las polticas y estrategias de gestin hacia nuevas formas y mbitos de manejo, esenciales para la sostenibilidad de las AP, tales como el aprovechamiento sostenible de los recursos de la biodiversidad, la gestin de tierras y la participacin social en el manejo. Como resultado de este proceso, el SNAP hoy en da constituye un Sistema altamente complejo y diversificado cuyos elementos constitutivos son: 1 Territorios delimitados, de diferentes extensiones, categoras de manejo y niveles de gestin, tomando en cuenta adems las zonas aledaas (zonas externas de amortiguacin) 2 Poblacin, habitantes de las AP y de su entorno 3 Valores y recursos de la diversidad biolgica y cultural 4 Instituciones y organizaciones, tanto pblicas como de la sociedad civil 5 Polticas y normas 6 Programas y proyectos y un sistema de financiamiento

Dimensiones territoriales El SNAP consiste actualmente de 22 reas protegidas de carcter nacional que abarcan alrededor del 15% (= 167.000 Km.) del territorio del pas y 50 AP de carcter departamental y municipal que ocupan un 7% adicional. Las AP del pas se administran en diferentes categoras de manejo legalmente establecidas, que permiten diferentes intensidades de uso de la biodiversidad. Las reas protegidas nacionales se relacionan de una u otra forma con 100 municipios 66 con superposiciones territoriales directas y diez mancomunidades municipales. Adems, estas reas protegidas tienen coincidencias espaciales con ms de 14 territorios indgenas o TCO (Tierras Comunitarias de Origen); dos de ellas han adquirido doble estatus por la superposicin total de sus territorios con el rea protegida. Tambin se considera parte de la gestin de las AP a los espacios externos con relaciones funcionales (zonas externas de amortiguacin y otros), complementarios en sus objetivos y medidas de gestin a las AP relacionadas. Poblacin La mayora de las reas protegidas del pas estn habitadas principalmente por pueblos indgenas y comunidades campesinas originarias y tienen adems relaciones funcionales de uso con la poblacin en sus alrededores. En las 22 reas de carcter nacional viven y producen alrededor de 200.000 habitantes en ms de 800 comunidades que se identifican con 12 pueblos o nacionalidades indgena originarias. Los municipios relacionados cuentan con aproximadamente dos millones de habitantes, sin contar la poblacin de las grandes urbes cercanas a las AP (La Paz, Santa Cruz, Tarija). Estas reas de mayor biodiversidad coinciden ampliamente con las reas de extrema pobreza rural. Valores y recursos de la diversidad natural y cultural
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Slo las reas protegidas de carcter nacional albergan la mayor parte de la diversidad biolgica de Bolivia. Esto abarca tanto la presencia global de especies de plantas y animales como la de especies endmicas. El 75% de las especies amenazadas de flora y fauna est protegido en el SNAP. La mayor parte de las unidades biogeogrficas (71%), ecorregiones (89%), ecosistemas principales (80%) y bioclimas (89%) est representada en las AP de carcter nacional. Los servicios ambientales que prestan las AP son fundamentales para el desarrollo de grandes regiones del pas, especialmente en torno a la regulacin atmosfrica (O2, CO2) e hdrica, el suministro de aguas y el potencial turstico. Tambin una gran parte de la riqueza cultural del pas se encuentra en las AP. La mayor parte de sus habitantes son parte de pueblos indgenas y originarios que conservan prcticas culturales y conocimientos ancestrales relacionados con la proteccin y el uso sostenible de los recursos de la biodiversidad. Ellos son, en gran medida, los que mejor conservan las reas protegidas, beneficindose al mismo tiempo de las oportunidades que presentan stas para mantener sus culturas, usos y costumbres y para consolidar sus territorios tradicionales. El patrimonio cultural tangible del pas est representado en abundantes muestras y sitios arqueolgicos e histricos, donde se encuentran desde pinturas rupestres, chullpares, testigos de sistemas de produccin, asentamientos y fortalezas prehispnicas hasta mltiples expresiones de la cultura colonial y republicana. Marco normativo para la gestin La Ley del Medio Ambiente (1992) asigna la organizacin y administracin del SNAP a travs de un ente pblico. Desde 1993 estuvo a cargo del Sistema la Direccin Nacional de Conservacin de la Biodiversidad (DNCB) que en 1997 se convirti en la Direccin General de Biodiversidad (DGB). A fines de 1997, la Ley 1788 que reorganiz el Poder Ejecutivo, cre Servicios Nacionales como
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estructuras operativas de los ministerios encargadas de administrar regmenes especficos, siendo uno de ellos el Servicio Nacional de reas Protegidas (SERNAP). Adems del marco legal global que proporciona la Ley del Medio Ambiente, el funcionamiento del SNAP est regulado desde 1997 por el Reglamento General de reas Protegidas (RGAP). Los esfuerzos por fortalecer la gestin del SNAP con normas de mayor jerarqua (Ley de reas Protegidas o Ley de Biodiversidad) no prosperaron en los ltimos aos por razones principalmente de orden poltico. Instituciones y organizaciones En la gestin del SNAP interviene un gran nmero de instrumentos y organizaciones, tanto sociales (indgenas, orginarias y campesinas), privadas (asociaciones de productores, ONG, cooperantes) y pblicas (ministerios, alcaldas, prefecturas, SERNAP, de cada AP, otras entidades del Estado), cada una con roles definidos por la naturaleza de su constitucin. 2. El Servicio Nacional de reas Protegidas (SERNAP) En 1998, el gobierno de Bolivia estableci, mediante Decreto Supremo 25158, las normas de organizacin y funcionamiento del SERNAP como Autoridad Nacional competente en reas protegidas, constituyndose en una estructura operativa desconcentrada del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (MDSP; desde 2002 Ministerio de Desarrollo Sostenible), dependiente funcionalmente (en el sentido de una supervisin general) del Viceministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Con el cambio de gobierno en 2006 y la disolucin del Ministerio de Desarrollo Sostenible, el SERNAP pas a depender del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. Las funciones principales del SERNAP se circunscriben a la formulacin de normatividad especfica para el SNAP, la fiscalizacin y supervisin de la gestin, y la planificacin y promocin de su desarrollo. La institucin tiene independencia de gestin tcnica, administrativa y legal, as como estructura propia y competencia de alcance nacional. En el pasado, el SERNAP slo ha atendido las reas
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de carcter nacional, a travs de administracin directa o en coadministracin con ONG, organizaciones indgenas y acadmicas. La norma otorga al SERNAP como autoridad nacional un peso institucional fuerte en aspectos importantes de la gestin del SNAP. Esto va desde la propia condicin de Servicio Nacional con amplia autonoma tcnica, administrativa y normativa en el mbito de su competencia hasta su rol predominante en los comits de gestin y en las relaciones de co-administracin. Sin embargo, el SERNAP en su corta historia tambin ha mostrado alta vulnerabilidad frente a coyunturas polticas que amenazaban su institucionalidad a travs de la intromisin de intereses econmicos y polticos. Adems, las capacidades de gestin no siempre estaban a la altura de los retos tcnicos y de organizacin institucional, tanto a nivel central como a nivel de las reas protegidas. Un punto dbil ha sido su limitacin para ordenar el accionar de diferentes actores locales y de las cooperaciones y sus proyectos, que en muchos casos se desarrollaban sin coordinacin entre s y con deficiente control de las instancias gubernamentales y las organizaciones locales, contribuyendo a la imagen de una determinacin externa de la gestin del SNAP. Especialmente organizaciones no gubernamentales con comportamientos asistencialistas y de descoordinacin han generado desconfianza y conflictos con organizaciones sociales a nivel local y con el propio SERNAP. Para corregir esta situacin, el SERNAP ha comenzado en 2004/2005 a generar un marco de ordenamiento poltico y procedimental bajo su liderazgo, mediante el proceso del Plan para el Desarrollo Integral del Sistema Nacional de reas Protegidas. La estructura orgnica actual del SERNAP e instrumentos de gestin importantes (planificacin operativa, monitoreo de gestin, capacitacin y evaluacin de personal) tienen que ser adecuados para poder atender los retos cambiantes de la gestin, especialmente en relacin a asuntos como la participacin social y el manejo sostenible de la biodiversidad. Se avizoran cambios hacia una nueva forma de hacer gestin compartiendo roles entre Estado y sociedad civil.

3.

La Agenda Estratgica para el Cambio

De cara a los cambios en el pas en su conjunto, y el SNAP en especfico, el SERNAP, como ente responsable del marco normativo y poltico del Sistema, ha impulsado un nuevo planteamiento estratgico para orientar el accionar de los distintos actores involucrados con las reas protegidas. Se trata de La Nueva Gestin del Sistema Nacional de reas Protegidas Nuestra Agenda para el Cambio, que constituye para el SERNAP y para las organizaciones y comunidades de las reas protegidas y su entorno un punto de inflexin que plantea la gestin del patrimonio de las reas protegidas en una alianza entre Estado y sociedad civil. Objetivos y polticas generales para el SNAP Los objetivos principales de la gestin del SNAP son: Conservar el patrimonio natural y cultural de las reas protegidas y su entorno y Contribuir al desarrollo sostenible nacional, regional y local. Ambos son el punto de partida de los principios y polticas del Sistema y reflejan una orientacin amplia de las funciones de las AP hacia un desarrollo integral y la reduccin de la pobreza. A partir de los principios, polticas y objetivos generales, la gestin del SNAP contribuir a cumplir con los objetivos de desarrollo del milenio, formulados por la ONU, especialmente con los que apuntan a erradicar la pobreza extrema (objetivo 1) y garantizar la sostenibilidad del medio ambiente (objetivo 7). Visin del SNAP El Sistema Nacional de reas Protegidas cumple de manera sostenida con sus funciones ambientales y culturales y con sus funciones sociales y econmicas; se ha constituido a travs de ello en un factor relevante para el desarrollo del pas y es plenamente reconocido por la sociedad nacional. La gestin del Sistema es asumida como responsabilidad conjunta entre las instancias competentes del Estado y las organizaciones sociales de las reas protegidas y su entorno, en el marco de la Gestin Compartida, tanto
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para el manejo de reas protegidas de importancia nacional como de reas protegidas comunales, municipales y departamentales. En esta visin se concibe el futuro del Sistema vinculado a la Gestin Compartida, donde tanto el Estado como la sociedad civil asumen responsabilidades complementarias respetando la naturaleza, derechos, obligaciones y atribuciones de cada actor. Desde este planteamiento estratgico, el SERNAP pretende que todos los programas y proyectos para las reas protegidas, tanto del sector pblico, sociedad civil (organizaciones sociales indgenas, originarias y campesinas) como de la cooperacin externa, se inserten en esta Agenda y se orienten al cumplimiento de los objetivos y el alcance de la visin. Los principales elementos y lneas de accin en la Agenda para el Cambio, se refieren a: 1 El marco poltico, normativo e institucional general

Actualizacin/ adecuacin de las polticas generales de gestin para el SNAP Generacin y adecuacin de normas marco (Ley de Biodiversidad, Ley de reas Protegidas, Reglamento General de reas Protegidas y otros) Formulacin y adecuacin de polticas especficas de la gestin (poltica para la gestin social, poltica para el manejo de la biodiversidad) Formulacin y adecuacin de estrategias y planes estratgicos de gestin (Plan Estratgico para el Desarrollo Integral del SNAP, Plan Estratgico Institucional, Plan Estratgico Financiero, estrategias para el manejo de la biodiversidad, para la integracin poltica y social, entre otras) 2 Preservacin del patrimonio natural y cultural Desarrollo del sistema de proteccin de la diversidad biolgica y cultural
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Manejo biolgico y ambiental 1 Desarrollo econmico social sostenible Manejo de la biodiversidad (incluyendo el turismo) en AP y su entorno para la generacin de beneficios socioeconmicos Ordenamiento territorial, saneamiento de la tierra y consolidacin de su propiedad en AP y zonas externas Vinculacin del SNAP con instancias relevantes para el desarrollo econmico nacional Facilitacin de acceso a servicios sociales. 2 Participacin social en la gestin de las AP Establecimiento y fortalecimiento de instancias de participacin compartida a nivel local y nacional. 3 Fortalecimiento de las capacidades de gestin de actores relevantes Desarrollo organizacional SERNAP (en base a Plan Estratgico Institucional) Planificacin estratgica/ territorial y operativa de AP Monitoreo de la gestin Consolidacin de capacidades de gestin de los socios Fortalecimiento de mecanismos institucionales alternativos para la gestin Implementacin de un esquema de transferencia de funciones ejecutoras a terceros 4 Vinculacin con el contexto poltico administrativo, institucional, organizativo y territorial Posicionamiento del SERNAP y de la gestin del Sistema Articulacin de la gestin de las AP de importancia nacional con municipios, mancomunidades municipales, TCO y otras unidades territoriales Promocin del desarrollo de AP municipales y departamentales Promocin del desarrollo de AP comunales Fortalecimiento de las relaciones internacionales

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5 Gestin de financiamiento sostenible Generacin de ingresos propios de las AP Fuentes y mecanismos de financiamiento por terceros (nacionales y externos) III. BASES POLTICO NORMATIVAS PARA LA GESTIN COMPARTIDA Las normas nacionales e internacionales reconocen claramente los derechos sociales, econmicos y culturales de los pueblos indgenas originarios a ser parte decisiva en la gestin y administracin sostenible de los recursos naturales, especialmente all donde coincide con sus tierras comunitarias (ver artculo 171 de la Constitucin Poltica del Estado (CPE) y artculos 7 y 15 del Convenio 169 de la OIT). Precisamente, la CPE establece los fundamentos de la participacin, reconociendo la diversidad tnica y cultural de la nacin, y obliga al Estado y a las personas a proteger las riquezas culturales y naturales de la nacin para lograr los fines propios del Estado, teniendo en cuenta que lo esencial para ste es el bienestar de los individuos que lo integran, as como el respeto a sus derechos fundamentales. La Ley N 1715 o INRA, amparada en la propia CPE (artculo 171), proclama la garanta de los pueblos y comunidades indgenas y originarias sobre sus tierras comunitarias de origen, as como el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, lo que implicara tambin dentro de las reas protegidas, ya que esta norma no hace mencin sobre restricciones o prohibiciones de este tipo de propiedades, fuera o dentro de las reas protegidas. Otro elemento normativo fundamental para la Gestin Compartida se encuentra en el artculo 62 y 64 de la Ley de Medio Ambiente, donde se define que en la administracin de las reas protegidas podrn participar comunidades tradicionales establecidas y pueblos indgenas, y establece la compatibilidad entre la declaratoria de AP con la existencia de comunidades tradicionales y pueblos indgenas.

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Esta regulacin es la ms categrica al reconocer y al amparar de manera clara que las reas protegidas pueden y deben coexistir con la poblacin. A ello se suma lo establecido en el Art. 78 de la Ley de Medio Ambiente que refiere la importancia del rol que debe jugar el Estado para crear los mecanismos necesarios para garantizar el acceso de las comunidades tradicionales y pueblos indgenas al uso racional de los recursos naturales renovables, considerando sus particularidades sociales, econmicas y culturales, en el medio donde desenvuelven sus actividades. El Reglamento General de reas Protegidas (RGAP) que se deriva de la Ley de Medio Ambiente, se constituye en una norma legal que complementa y corrobora el reconocimiento de las reas protegidas con gente, cuando hace referencia a la gestin y administracin de las AP, tal como lo establece el Art. 3, cuyos objetivos son aportar a la conservacin, garantizar la participacin efectiva de la poblacin regional en la gestin de las AP y, sobre todo, asegurar que el manejo y conservacin de las AP contribuyan a mejorar la calidad de vida de la poblacin local. El mismo RGAP ratifica de manera ms clara lo que define la Ley de Medio Ambiente sobre la administracin compartida del rea por parte de los pueblos indgenas y campesinos y establece que ellas pueden asumir esta funcin administrativa cuando se encuentren en condiciones de hacerlo (art. 70 y 72) Todas estas normativas compatibilizan con el respeto y valoracin de la diversidad cultural, reconocimiento de derechos, usos y costumbres de las poblaciones locales y la participacin social con equidad en las AP. En el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio formulados por la Organizacin de las Naciones Unidas, especialmente con los que apuntan a erradicar la extrema pobreza y garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP, 2001), el SERNAP defini el ao
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2001 un conjunto de principios, polticas y objetivos generales, bajo el concepto de reas Protegidas con Gente que apunta a reforzar la participacin de la poblacin en la gestin de las reas protegidas del SNAP. La nueva Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo (LOPE) corrobora ampliamente el reconocimiento de los derechos de las comunidades y organizaciones econmicas campesinas e indgenas para proteger sus derechos sociales, econmicos y culturales, y fomentar su desarrollo. Con estas atribuciones, queda clara la posicin poltica y legal para dar una mayor apertura a la atencin de las demandas sociales con relacin a la participacin y al acceso de los recursos naturales renovables, situacin que se manifiesta categricamente, segn lo sealado en su Reglamentacin aprobada el 9 de marzo de 2006, entre cuyas regulaciones se destacan aquellas para impulsar el fomento a la gestin y custodia de los recursos silvestres a los pueblos u comunidades indgenas y campesinas. Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno para Vivir Bien, presentado en junio de 2006, prioriza como eje central de su poltica de cambio la participacin decisiva de los pueblos indgenas originarios y campesinos en todo el proceso de desarrollo del pas, donde el manejo de la biodiversidad constituye uno de sus principales pilares estratgicos. Todo este marco normativo y poltico citado se orienta principalmente a garantizar una mayor participacin de la sociedad en general y los pueblos indgena originarios en especial, en la definicin, ejecucin y fiscalizacin de las polticas de gestin sustentable de la biodiversidad y los recursos naturales, donde se incluyen a las reas protegidas. A partir de estos argumentos jurdicos y polticos, los habitantes de las reas protegidas y su entorno, principalmente pueblos indgena originarios y campesinos, tienen claramente establecidos sus derechos, tanto a la propiedad de la tierra como al uso, conservacin y administracin de los recursos naturales y biodiversidad existentes

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dentro de ellas; es decir, de lo que llamamos gestin de las reas protegidas. Y en este contexto, la gestin de las reas protegidas tiene a los pueblos indgenas originarios y campesinos, conjuntamente al Estado, como los socios fundamentales para su conservacin y desarrollo, bajo un enfoque de Gestin Compartida. IV. LA PROPUESTA DE GESTIN COMPARTIDA 1. Antecedentes En la historia de Bolivia, las experiencias de cogestin y/o cogobierno constituyen antecedentes de gestin compartida como modelo de administracin y gobierno de una determinada entidad. La cogestin ha sido un asunto mayormente relacionado a trabajadores y empresas estatales como una de las opciones de organizacin participativa de la gestin empresarial, y se inspira en los movimientos cooperativistas de Europa de finales del siglo XIX. En Bolivia, la cogestin aparece como una demanda concreta del movimiento obrero en dos momentos: El primero entre los aos 197071, durante el gobierno de Torres, en el marco de la Asamblea Popular instaurada el 1 de mayo de 1971. Esta demanda queda acallada con la cada del gobierno de Torres y el sangriento golpe de estado de Banzer, en agosto de 1971. La cogestin vuelve a aparecer como demanda obrera durante el gobierno de la UDP (Unidad Democrtica y Popular) con el objetivo de defensa de la economa estatal. Destaca en este perodo el Proyecto de Cogestin de COMIBOL (Corporacin Minera de Bolivia), con el cual los mineros participaron en la administracin de esa empresa, precisamente en sus momentos ms difciles; el planteamiento central de la cogestin era el Control Obrero con Derecho a Veto y representacin mayoritaria de los obreros en el Directorio.

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Los resultados del modelo de nacionalizacin acompaado de la cogestin de COMIBOL, fueron funestos. Una de las fuentes consultadas atribuye la muerte de la minera nacionalizada a causas como: Falta de honradez a todo nivel, injerencia poltica en una empresa de produccin, mediocridad tcnica y administrativa, falta de visin gerencial, falta de patriotismo en todo su personal, presin internacional, deudas y falta de capital de operaciones e inversin. Los dos contextos polticos en los que surge la cogestin como demanda obrera se caracterizaron por una significativa apertura del Estado y el gobierno a las demandas polticas y sociales, entonces abanderadas por la Central Obrera Boliviana (COB), a la cabeza del sector minero. Paradjicamente, ambos momentos de nuestra historia acabaron en profundas crisis econmica, poltica, social en las cuales el Estado fue rebasado por las demandas de la sociedad civil y entr tambin en crisis. Ambos momentos derivaron luego en regmenes duros, de violencia o recorte de derechos de los trabajadores. La Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), en la dcada de los 80, gener CORACA (Corporacin Agropecuaria Campesina), un proyecto propio para el desarrollo de los pueblos y organizaciones campesinas, que cont con el apoyo del Estado, en principio, y de la cooperacin externa. Esta experiencia nacional, de carcter inicialmente cogestionario y autogestionario posteriormente, tuvo grandes dificultades de administracin y sostenibilidad institucional. Slo quedaron algunas experiencias aisladas en dos poblaciones. Esta mirada a una parte de nuestra historia hace que en primera instancia el tema de la cogestin genere escepticismo, pero en lo sucesivo se ver que en el mbito de la gestin de las reas protegidas el trmino adquiere nuevos sentidos e implicaciones. Existen pocas experiencias de gestin compartida similares a la que en este momento se plantean el SERNAP y la CIDOB. Se encuentra un antecedente importante en la Recomendacin No. 5.25 del

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Congreso Mundial de Parques de Durban especficamente a la cogestin en reas protegidas.

2003,

referida

En el mbito internacional, desde hace algunos aos, el tema de la Gestin Compartida aparece en el debate del manejo de los recursos naturales, con el nombre de co-management1, que en espaol viene a ser co-manejo. Se trata de planteamientos surgidos de la constatacin de que no es posible hacer desarrollo y conservacin sin revisar crticamente las ideas obsoletas de mando y control, que tienden a culpar a la gente por la mala administracin de los recursos. Pero los niveles de crtica y propuesta no son siempre los mismos; en nuestra propuesta de Gestin Compartida existen varios planteamientos coincidentes con los enfoques de co-manejo, pero tambin existen diferencias importantes. Es por ello que preferimos usar el trmino de Gestin Compartida. Si caracterizamos el planteamiento de Gestin Compartida en comparacin con el de comanejo, podemos sealar lo siguiente: 1 Si bien se reconoce que el Estado tiene dificultades para llevar solo la gestin de las AP, tambin se ha constatado que es insustituible en sus funciones claves para la conservacin y tiene que ser fortalecido para ello. 2 Compartir poder con la sociedad civil privilegia claramente el rol de las organizaciones sociales que representan a los habitantes de las reas protegidas y su entorno (como dueos de los territorios y de sus recursos naturales), otorgando a las ONG un rol de apoyo, no de decisin poltica en la gestin de las AP y del Sistema. 3 Relacionado con esto, la Gestin Compartida, como forma de compartir poder, no slo se basa en la conveniencia de complementar/compensar capacidades sino explcitamente en el respeto y el ejercicio de derechos (territoriales, de desarrollo socioeconmico, de uso sostenible de los recursos naturales, de participacin en la gestin, etc.) de los pueblos que habitan las reas protegidas.

Destacan entre ellos los trabajos impulsados por la UICN, realizados por Borrini Feyerabend, Oviedo, Khotari y otros.

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4 Se busca un alto grado de responsabilidad/participacin en decisiones conjuntas que rebasan lo meramente operativo. 5 Es una gestin a dos niveles (nacional/local) que se interrelacionan y condicionan mutuamente. Experiencia institucional en participacin social A continuacin presentamos las experiencias de participacin social en el SNAP, de las cuales tambin emerge la propuesta de gestin compartida: Las reas protegidas coinciden, en una significativa parte, con territorios de pueblos indgenas y originarios y tierras de comunidades campesinas. El conjunto de AP de Bolivia se vincula directamente a una poblacin de 160.000 habitantes, 14 territorios indgenas y cerca de 90 municipios rurales. Desde esta realidad, la importancia socioeconmica, cultural y poblacional de las AP es tan grande como la biodiversidad existente en su interior. En la mayora de los casos, las AP fueron creadas con una relativa concertacin con las comunidades, pero en sus inicios el SERNAP se preocup ms por la conservacin de la biodiversidad que por la gente que viva en las AP, pues primaba una visin conservacionista y ortodoxa de la conservacin, que consider a la gente como una amenaza para las AP. Esto le vali una serie de cuestionamientos por parte de las propias comunidades, las organizaciones indgenas y campesinas de la poblacin, e incluso de los municipios. Sin embargo, durante los ltimos aos esta situacin se ha ido modificando. En las polticas y estrategias desarrolladas por el SERNAP2 se refleja el paradigma reas protegidas con gente; en la actualidad se denomina a ese enfoque reas protegidas de la gente. Se trata de un planteamiento donde las AP, con su biodiversidad, recursos naturales y culturales, son percibidas como la base para el desarrollo social con identidad donde la poblacin, sus organizaciones e

MDSP- SERNAP: Polticas para el Sistema Nacional de reas Protegidas. La Paz, Bolivia. 2002

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instituciones se constituyen en los actores ms importantes en la gestin de las AP y del Sistema en su conjunto. Los mecanismos actuales de participacin Uno de los referentes ms importantes de donde surgen las propuestas de Gestin Compartida en el SNAP son las experiencias de participacin que se han desarrollado en el Sistema en los ltimos diez aos. La legislacin vigente establece dos modalidades de participacin social en la gestin de las AP: Los comits de gestin y la co-administracin entre Estado y ONG u organizaciones indgenas. Los comits de gestin (CG): Son el principal mecanismo de participacin. Existen 16 CG sobre un total de 22 reas protegidas en el SNAP. Sus funciones son concebidas como de apoyo a la gestin y estn establecidas en el artculo 52 del Reglamento de reas Protegidas3. En algunas reas, los CG estn funcionando adecuadamente, pero en la mayor parte de ellas presentan dificultades y resultan insuficientes frente a la complejidad, la diversidad de actores sociales y sus demandas de participacin. Sus principales limitaciones son: 1 En los CG estn mezclados actores sociales e instituciones de diferente ndole: Organizaciones indgenas, originarias, campesinas, de colonizadores, municipios, ONG, prefecturas, etc. Todos ellos con las mismas atribuciones y derechos, segn el RGAP. 2 Segn el marco normativo actual, el CG no accede directamente a la toma de decisiones sobre la gestin del AP, sus resoluciones
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a) Participar en la definicin de polticas de manejo del rea, as como en la elaboracin, ejecucin y evaluacin del Plan de Manejo y los Planes Operativos. B)Coadyuvar con la Direccin del rea en la priorizacin, ejecucin y evaluacin de los programas, subprogramas, proyectos y actividades a desarrollarse en el rea; c)Colaborar eficazmente en la generacin de una participacin activa en favor del rea protegida por parte de la comunidad local; d)Velar por la integridad territorial y la inviolabilidad del AP, de conformidad con su categora y zonificacin; e) Proponer proyectos y actividades para mejorar la calidad de vida de la comunidad local. F) Participar en las evaluaciones peridicas realizadas por la AN o AD a la Direccin del rea. G) Denunciar ante la Direccin del rea infracciones o delitos que sean de su conocimiento. H) Poner en conocimiento de la AN o AD de reas protegidas problemas inherentes a la gestin o administracin, de cualquier ndole que se suscitaren al interior del rea protegida. I) Denunciar ante la AN o AD de AP cuando conociere sobre acciones u omisiones de la direccin del rea o de la entidad administradora, en perjuicio de los objetivos del rea. J) Fiscalizar la gestin administrativo-financiera de la entidad administradora y/o de la Direccin del AP, k) Participar en la seleccin de los postulantes a Guardaparques. L) Participar en la evaluacin anual de las actividades que cumplen los Guardaparques.

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tienen carcter de recomendaciones, el director del AP puede aceptarlas o no. Sin embargo, los CG s son de mucho apoyo a la direccin del AP cuando se trata de resolver conflictos entre diferentes sectores, buscar apoyo financiero para proyectos o coordinar con otras entidades estatales, funciones no contempladas en la norma. 3 El vnculo de los CG con la poblacin de comunidades es dbil, la informacin no llega a las bases. 4 Los recursos financieros al alcance de los CG son insuficientes para desarrollar sus funciones. 5 Los cambios imprevistos de delegados de municipios, prefecturas y algunas organizaciones sociales quitan continuidad al CG. Frente a las limitaciones de los CG, existen dos posiciones: En algunas AP, las organizaciones sociales proponen su reajuste, en trminos de composicin, estructura y funciones, con miras a mayor poder de decisin para la poblacin local. En otras AP4 las organizaciones sociales, especialmente las indgenas, han desechado los CG como mecanismos de participacin y han generado propuestas de Gestin Compartida. Las propuestas tienen en comn la bsqueda de que los actores sociales locales con derechos territoriales preconstituidos y comprometidos con la conservacin y el desarrollo sostenible, compartan con el SERNAP las decisiones y las responsabilidades en la gestin de las AP. Independientemente de las posiciones respecto a los CG, una mirada a los conflictos que se producen en las AP permite sealar que el SNAP tiene problemas de legitimidad y poca capacidad institucional y financiera para una gestin integral de las AP acorde con su visin. La gestin presenta desde hace varios aos, un bajo grado de gobernabilidad, marcado por conflictos entre actores que han superado las capacidades institucionales del Estado y amenazan la sostenibilidad del Sistema. La co-administracin: Partiendo de esta lectura de la situacin, desde hace aos el SERNAP ha buscado opciones para hacerle frente. Una experiencia de la que se esperaba mucho fue la co-administracin de
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TIPNIS, Noel Kempff, Carrasco, Madidi, Aguarage, Tariqua.

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algunas AP, ya sea con ONG o con organizaciones indgenas. Evaluaciones realizadas sobre esas experiencias concluyen que los mejores co-administradores hasta la fecha han sido los pueblos indgenas, a travs de sus organizaciones. Destacan las experiencias del Parque Nacional Kaa-Iya del Gran Chaco, co-administrado con CABI (Capitana del Alto y Bajo Isoso) y la co-administracin del TIPNIS (Territorio Indgena Parque Nacional Isiboro Scure) con la Subcentral del TIPNIS. Esto no significa que esta modalidad de gestin carezca de limitaciones y dificultades. La principal de ellas es que la coadministracin es una delegacin de funciones de tipo tcnico y administrativo del Estado a entidades de la sociedad civil, mientras que la gestin de las AP demanda sobre todo de fuertes capacidades polticas (concertacin, ejercicio de autoridad con legitimidad) que permitan articular intereses y resolver conflictos entre una diversidad muy grande de actores locales. Las evaluaciones sealan una dbil capacidad estatal para el control de AP co-administradas y un dbil control social sobre las mismas. Esto se complica con el hecho de que los co-administradores, en el caso de organizaciones indgenas, no contaban con las capacidades tcnicas para las funciones delegadas aunque s tenan capacidades polticas que, pese a no estar contempladas en la figura de co-administracin, resultaron ser ms relevantes para una gestin exitosa pues permitieron un mejor manejo de los conflictos y una mayor proximidad a la poblacin. En el caso de la co-administracin con ONG, la figura fue casi inversa: Las capacidades tcnicas no fueron acompaadas de una buena gestin poltica y de procesos de participacin social abiertos: Las AP llegaron a ser vistas como bienes privados, manejadas a criterio de quienes tenan el dinero. A pesar de las limitaciones sealadas, los pueblos indgenas y originarios han resultado ser los aliados ms comprometidos en la gestin de las AP. Este hecho y la existencia de ms de 14 TCO, con derechos preferenciales en relacin a los recursos naturales, motivan al SERNAP a plantear una relacin ms profunda con los pueblos

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indgenas y originarios en la gestin del Sistema a travs de la Gestin Compartida. En base a lo referido en las lneas anteriores se puede concluir que las normas actuales (Ley de Medio Ambiente, Reglamento General de reas Protegidas y otros), las polticas del SNAP y los mecanismos dispuestos para la participacin han posibilitado, en su momento, desarrollar procesos de participacin social en la gestin del SNAP, considerando que dicha participacin es indispensable para garantizar su viabilidad y sostenibilidad social, institucional y poltica. Pero esos procesos, as como la dinmica del Sistema, y del pas en su conjunto, han llegado a un punto de desarrollo tal que el marco normativo existente les queda chico pues circunscribe la participacin de los pueblos y comunidades que habitan en las AP a procesos de mera consulta o recomendacin sin dejar la plena posibilidad de compartir las decisiones con el Estado. Los procesos econmicos, sociales y polticos acontecidos en nuestro pas en los ltimos diez aos han determinado una creciente presin sobre la tierra y los recursos naturales. Las reas protegidas presentan un grado alto de conflictividad, tanto entre actores locales de la sociedad civil (indgenas, colonos, ganaderos, empresas forestales, mineras, petroleras, etc.) como entre stos y el Estado, ya sea en sus niveles local, departamental o nacional. Las capacidades del Estado y de los actuales mecanismos de participacin para manejar y resolver procesos conflictivos tienen serias limitaciones.5 Los cambios polticos experimentados en el pas entre 2000-2005 han puesto de manifiesto que estamos atravesando un proceso de crisis con caractersticas muy profundas y distintas a las de otros perodos: No est en crisis solamente un modelo de desarrollo o un modelo econmico; estn tambin en crisis el modelo de sociedad y el de Estado. Los rasgos ms marcados de la crisis son la agudizacin de las desigualdades y la prdida de legitimidad de las instituciones. Esto nos confronta con la necesidad de construir un nuevo tipo de Estado y
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Para un anlisis detallado de los mecanismos actuales de participacin, vase: SERNAP- Direccin de Planificacin.Consultora en Procesos de Participacin Social y Poltica en el SNAP: Anlisis de la situacin actual de los mecanismos y procesos de participacin vigentes y sus necesidades de mejora, ajuste o actualizacin. Financiado por el Proyecto GEF II. La Paz, junio de 2006. pp 165.

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repensar la gestin pblica, teniendo como fundamentos la justicia social, inclusin, interculturalidad, eficiencia, transparencia y la cercana a la ciudadana. El SERNAP, en tanto parte del Estado, debe encarar esos retos en lo que concerniente a la gestin del SNAP en su conjunto y no puede sustraerse a los cambios. Ha quedado clara la necesidad de revertir desde el Estado y la gestin pblica, la exclusin histrica de las grandes mayoras pertenecientes a pueblos indgenas y originarios, y reconocer su posicin como principales protagonistas, destinatarios y beneficiarios de su accionar. La experiencia acumulada en el SNAP deja establecido que la participacin de los actores locales ya no puede ser entendida como un medio para apoyar, complementar y legitimar la gestin o la presencia del Estado en territorios en los cuales ha estado histricamente ausente. Superar el desencuentro entre Estado y sociedad desde la gestin de las AP implica reconocer los rganos locales de autoridad, pensar en la participacin desde una perspectiva poltica que reconozca a la gente el derecho a la toma de decisiones y la asuncin de responsabilidades en las AP. En ese contexto, la Gestin Compartida entre el Estado y las poblaciones organizadas que habitan las AP es una de las pocas respuestas posibles. Lo anterior no significa que una participacin ms profunda en forma de Gestin Compartida sea, por s misma, suficiente para solucionar todos los males. El desempeo del directorio del ex CIONAP (Consejo Indgena Originario Nacional de las reas Protegidas), hoy desconocido por quienes lo crearon, nos ofrece una primera leccin al respecto: La contribucin que puede hacer la participacin social y poltica en la gestin del SNAP en sus diversas modalidades, no es automtica. Cada mecanismo de participacin requiere demostrar equidad, transparencia y pluralismo, mostrar que puede contribuir a la eficiencia de la gestin y contener sus propios mecanismos de regulacin. Propuestas desde las reas protegidas Uno de los precedentes importantes para la presente propuesta institucional es la existencia de varias propuestas de Gestin
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Compartida a nivel de las AP. Las principales son: Aguarage, TIPNIS, Carrasco, Madidi y Noel Kempff. En Sajama y Ambor las organizaciones sociales se encuentran elaborando planteamientos al respecto. La mayor parte de estas iniciativas proviene de organizaciones indgenas, empezando por la del TIPNIS que data del ao 2003. Todas ellas tienen en comn la bsqueda de mecanismos alternativos que posibiliten una participacin efectiva con la toma de decisiones y responsabilidades compartidas entre el Estado y las organizaciones indgenas, originarias y campesinas. (En documento adjunto, Anexo 1, se pueden ver detalles de cada propuesta). Iniciativas sociales para la Gestin Compartida en el nivel nacional (SNAP) En septiembre de 2006 se produjo una movilizacin de los pueblos y organizaciones indgenas y originarios habitantes de las reas protegidas de Bolivia, en la cual se cuestion de manera profunda la arbitrariedad y el atropello de procesos institucionales en que haba incurrido la Direccin del SERNAP que inici gestin en junio del mismo ao. Los pueblos y organizaciones movilizados plantearon la necesidad de hacer cambios sustanciales en la gestin del Sistema Nacional de reas Protegidas y del SERNAP. Se trat de un proceso de reivindicacin de derechos constituidos de los pueblos indgenas y originarios: Derechos a la tierra y el territorio, consulta y participacin en la gestin. El proceso dio lugar a la conformacin del CIONAP y, simultneamente, la designacin de un indgena como nuevo Director Nacional del SERNAP. Este escenario institucional vigente desde el 28 de septiembre de 2006 fecha de posesin del actual Director Ejecutivo Nacional del SERNAP implica en los hechos un nuevo perodo en la vida de la institucin y en la gestin del Sistema en general, marcado por el signo ms importante de la movilizacin: La participacin efectiva de la poblacin y la toma de decisiones compartidas entre el Estado y los pueblos indgenas y originarios. Asimismo signific un retorno al

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respeto de los derechos constituidos, vigentes en la normatividad del pas. En este proceso de reconstruccin caracterizado por una considerable complejidad tcnica y administrativa as como por una alta vulnerabilidad debida a los intereses polticos adversos a la nueva administracin del SERNAP el rol de las organizaciones y pueblos indgenas y originarios que habitan en las AP es fundamental y ser decisivo para el futuro desarrollo del Sistema. La creacin de una Instancia Nacional de las Organizaciones de las reas Protegidas6 (ex CIONAP) formada por las organizaciones de las AP en sus distintos niveles, debe articular a las organizaciones, comunidades y pueblos de las reas protegidas, constituyndose as en el brazo poltico social de la gestin del SNAP, complementario a la gestin poltica tcnica del ente pblico. A dos meses de su existencia, el entonces llamado CIONAP present problemas internos. Miembros del directorio ad hoc nombrado en septiembre incurrieron en actos reidos con su mandato (trfico de influencias, intentos de destituir e imponer funcionarios en el SERNAP contra todo procedimiento institucional, solicitud de fondos sin la correspondiente rendicin de cuentas y otros) y, en lugar de ser un apoyo, se tornaron en un obstculo para la gestin. A raz de esto, las organizaciones indgenas, originarias y campesinas de las diferentes AP desconocieron a la dirigencia del CIONAP (existen un total de 22 pronunciamientos en este sentido) y solicitaron que la CIDOB reconduzca el proceso en los siguientes meses. Desafos a cumplir En lo sucesivo, el SERNAP y las organizaciones indgenas y originarias necesitan encarar el desafo de profundizar los cambios en la gestin del SNAP hacia la Gestin Compartida del SNAP en sus diferentes niveles de funcionamiento: nacional y local. Esto pasa por una sustancial reestructuracin del SERNAP y la consolidacin de la
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Por la experiencia negativa que se ha tenido con el CIONAP y el desconocimiento de que han sido objeto sus dirigentes ad hoc, consideramos conveniente usar un trmino genrico: Instancia Nacional de Organizaciones de las reas Protegidas, hasta que las organizaciones definan cual ser el nombre especfico de esta instancia.

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Instancia Nacional de Organizaciones de las reas Protegidas (ex CIONAP). De igual manera implica la redefinicin de roles de los actores pblicos y de la sociedad civil en la gestin del Sistema en su conjunto y de cada AP en especfico. Esto, a su vez, requiere de cambios al marco normativo actual. La consolidacin de la Instancia Nacional de Organizaciones de las reas Protegidas implica reencauzar y articular esta instancia a corto y mediano plazo en diferentes planos; el principal de ellos es fortalecer su vnculo con las organizaciones indgenas y originarias existentes en cada AP; el otro, de igual importancia, es su articulacin con las organizaciones regionales del movimiento indgena-originario y sus matrices nacionales; un tercer plano prioritario es el relacionamiento de la Instancia Nacional de Organizaciones de las reas Protegidas con instancias gubernamentales del nivel nacional. Como parte de los esfuerzos dirigidos a ello se realiz en diciembre del 2006 una primera Asamblea Nacional del CIONAP, la cual mostr muy poco avance por los conflictos internos referidos. Se ha previsto una segunda Asamblea en el segundo trimestre del presente ao. Con ello se pretende reencauzar el proceso organizativo, fortalecer los nexos entre las organizaciones locales de todas las reas, as como entre sus matrices regionales y nacionales. De igual manera se apunta a consolidar las bases poltico-conceptuales y formales, as como definir estrategias y pasos concretos para el desarrollo organizativo en torno a los procesos de Gestin Compartida. 1. El concepto de Gestin Compartida En el esfuerzo por definir la Gestin Compartida es necesario tocar otros conceptos que se relacionan con ella. As por ejemplo hay que distinguir gestin de administracin de las AP. Tambin es importante visualizar la dimensin territorial en la Gestin Compartida de las AP, para entender el porqu de la Gestin Compartida y no la gestin a secas. Diversos marcos normativos incluyendo la Ley de Medio Ambiente y el RGAP emplean de manera confusa, y a veces indistinta, los
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trminos de gestin y administracin7, sin dar definiciones explcitas de los mismos; sin embargo, una lectura deductiva del referido marco y otros relacionados a la gestin pblica8 permite sealar lo siguiente: Desde la Ley 1178, la administracin es entendida como un conjunto de procesos que abarcan bsicamente las funciones de planificar, organizar, ejecutar y controlar, pero en el RGAP la administracin aparece como una funcin distinta de la planificacin. Por su parte, la gestin a veces abarca funciones normativas y de fiscalizacin y otras veces no. Comprese los artculos 73 y 74 del documento de referencia. La confusin alcanza un nivel crtico cuando, por un lado, se dice funciones indelegables de gestin y, a la vez, se usa el trmino de Comits de Gestin para designar a los mecanismos actuales de participacin, los cuales, por sus funciones, deberan llamarse comits de consulta o comits de apoyo, porque de gestin no tienen mucho. En el marco normativo se observa tambin un nfasis fuerte en entender la administracin como un conjunto de procesos predominantemente tcnicos. Las evaluaciones de las AP co-administradas de alguna manera advierten esto cuando sealan que esta manera (tcnica) de entender y hacer la administracin de las AP ha dado lugar a una limitada apropiacin y participacin social en la mayor parte de las reas coadministradas9.

7 Se entiende por gestin ambiental, a los efectos del presente Reglamento, al conjunto de decisiones y actividades concomitantes, orientadas a los fines del desarrollo sostenible (Reglamento General de Gestin Ambiental, Art. 2). La gestin de las AP establece dos modalidades de administracin de las mismas: directa y compartida (RGAP:Art. 69). Los Convenios de Participacin en la Administracin que suscriba la AN o AD de APs, no implican prdida de las funciones indelegables de gestin, normativa y fiscalizacin sobre stas por parte del Estado ni le exime de su responsabilidad de aplicar la norma legal pertinente. (RGAP, Art. 73). El Inciso b del artculo 74 del RGAP referido a los objetivos de la administracin de las APs, dice: Asegurar que la gestin (planificacin, administracin y manejo) de las AP, se realicen en el marco de las polticas, estrategias y objetivos de conservacin de la diversidad biolgica de Bolivia y de los PM y Planes Operativos Anuales establecidas por el rea. 8 Como la ley 1178. 9 Vase supra.

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Cmo salimos de esta confusin? Retomando los planteamientos vistos y recuperando la experiencia concreta en la administracin las AP, proponemos aceptar que la administracin es un conjunto procesos predominantemente tcnicos, que abarcan las funciones planificar, organizar, ejecutar y controlar.

ya de de de

Vamos a entender la gestin de las AP y del Sistema en su conjunto a diferencia de la mera administracin como un equilibrio, una integralidad entre procesos tcnicos, polticos y sociales. La gestin abarca no slo los cuatro procesos comprendidos bajo la administracin, sino tambin la direccin o conduccin polticoinstitucional del SNAP en sus diferentes niveles: los procesos normativos y los de control y fiscalizacin en un sentido amplio, donde la fiscalizacin meramente gubernamental va articulada y complementada por el control social. Casi podramos ofrecer ya una definicin de Gestin Compartida, pero antes de ello es necesario pasar por un anlisis de la dimensin territorial en la gestin de las AP y del Sistema en su conjunto. Ese anlisis nos permitir entender porqu la gestin ya no puede ser slo gestin a secas, sino Gestin Compartida. Gestin Compartidagestin territorial La gestin de las reas protegidas es, en esencia, la gestin de territorios o gestin territorial. Puesto que ya hemos presentado una definicin de gestin, se hace necesario especificar qu entendemos por territorio. El territorio es un espacio geogrfico que ha adquirido una dimensin poltica, jurisdiccional y cultural, dependiendo de la escala y el actor que lo define. A escala nacional, regional y local, el territorio puede ser visto como el espacio geogrfico donde un Estado ejerce su soberana y realiza planes y programas de desarrollo social, econmico, poltico y ambiental; a escala subregional y local, el territorio adquiere adems una dimensin cultural e identitaria, pues constituye el espacio
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geogrfico que los grupos sociales dominan y perciben como suyo, desarrollando hacia l un sentido de pertenencia e identidad. Todo territorio es localizado pues tiene caractersticas naturales especficas pero su definicin como territorio emerge de un proceso de apropiacin en sentido de construccin de una identidad en torno a l. Asimismo, todo territorio es producto de la actividad humana, porque en l existen procesos de manejo y de transformacin del espacio apropiado por parte del ser humano. El territorio tambin es dinmico pues tiene una historia y su construccin depende en gran parte de su configuracin anterior. La definicin de un territorio es relativa a un grupo o actor social 10, esto constituye un elemento clave para la Gestin Compartida por lo siguiente: En un mismo espacio existen siempre diferentes tipos de actores interrelacionados, cada cual tiene sus propias percepciones sobre el mismo; es decir, le asigna diferentes significados y valores; asimismo, cada actor desarrolla diferentes funciones y estrategias relacionadas a intereses y objetivos tambin muy diferentes y a veces contradictorios. Finalmente, cada actor tiene diferentes recursos de poder para acceder al control del territorio o parte de l. Por ejemplo, el SERNAP concibe determinados territorios como reas protegidas y las funciones que desarrolla en ellos estn dirigidas a cumplir mandatos institucionales otorgados por norma; las municipalidades conciben esos mismos espacios como municipios o distritos municipales y, al igual que el SERNAP, operan bajo un marco normativo que les ha asignado mandatos y competencias; las Prefecturas conciben los mismos territorios como partes (provincias, cantones) de determinados departamentos. Los pueblos indgenas de tierras altas y tierras bajas conciben esos mismos espacios como territorios ancestrales y como base de su existencia como pueblos11. Estos pueblos han llevado siglos de denuncia por el atropello a sus derechos y la expulsin de sus territorios, de que han sido objeto desde la Colonia hasta tiempos actuales. Desde esta visin, los pueblos indgenas han generado
10 y el la medida en que en un mismo espacio existen varios grupos sociales y actores institucionales, existir tambin superposicin de los territorios de los mismos. 11 Los pueblos indgenas y originarios ven en el territorio una fuente de vida tanto en trminos materiales como culturales, pues el territorio y los elementos que lo componen son la expresin de su historia, contienen sitios sagrados, en fin el territorio est indisolublemente ligado a su identidad como pueblos.

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planteamientos para el reconocimiento de sus derechos territoriales. Es as que en el actual proceso de preparacin de una nueva Constitucin Poltica del Estado se visualizan definiciones de territorio indgena como la siguiente: Se reconoce la integralidad del territorio indgena originario de las comunidades que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por ley, la consulta previa e informada y la participacin en los beneficios por la explotacin de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de representacin y la definicin de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armnica con la naturaleza. El territorio indgena originario y de las comunidades comprenden reas de produccin, reas de aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales y espacios de reproduccin social, espiritual y cultural. La ley regular la forma de ejercicio de los derechos colectivos, sobre sus reas de ocupacin actual y de acceso tradicional, mediante procedimientos que garanticen su acceso y control, a favor de los pueblos indgenas originarios y comunidades, conforme lo prescrito por esta Constitucin (Artculo 76, Informe de Mayoras Asamblea Constituyente. Comisin RRNN, Tierra, Territorio y Medio Ambiente). Otros actores como las empresas pueden ver en el territorio una fuente de explotacin de los recursos naturales que alberga; su vnculo con el territorio y el inters en l existen mientras haya recursos para explotar. Y as, se puede identificar una infinidad de intereses y relaciones entre los actores y el territorio que permiten ver afinidades, estimar los alcances de las alianzas entre actores y los conflictos entre ellos, para finalmente y, sobre esta base, disear modelos de Gestin Compartida.

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En sntesis, lo anterior deja ver que la gestin de un territorio (que al mismo tiempo es AP, municipio, TCO, etc.) es, en esencia, la gestin de relaciones de poder entre una heterogeneidad de actores interrelacionados, cada uno con mandatos, intereses, lgicas, derechos, estrategias y recursos de poder propios. El Estado, en sus diferentes expresiones, es sin duda un actor importante en ello, pero no es el nico. La gestin de los territorios demanda la construccin de visiones compartidas, la identificacin de intereses y estrategias comunes, de acciones donde se respete la diversidad de actores y se d curso a procesos reales y equitativos de participacin. Gestin Compartida y participacin social Existen una infinidad de polticas, planes, propuestas, proyectos participativos. En la actualidad el trmino de participacin es todo y nada. Los actores que contribuyeron a su definicin e integracin como eje transversal en el desarrollo de los pueblos tambin han contribuido a que se convierta en un discurso retrico, una credencial poltica. Las dinmicas de participacin para el desarrollo continan yendo de arriba para abajo, de lo abstracto hacia la realidad concreta. Pero, es esta una razn para desechar el concepto? Es correcto responsabilizar a un objeto por el mal uso que se hace de l? Creemos que no. La participacin surge como demanda de la sociedad civil o sectores de ella ante procesos de exclusin12 y, en la medida que en una sociedad como la nuestra persistan diferentes formas de exclusin (social, econmica, cultural), seguir teniendo sentido pensar, re pensar y desarrollar procesos de participacin. Tratando de recuperar el sentido esencial de la participacin y los aportes que se han hecho respecto al tema, proponemos entender la participacin como un derecho fundamental y un proceso dinmico organizado, a travs del cual actores (interesados) individuales y colectivos, organizados (en diferentes niveles) o no, sin discriminacin de su sexo ni su etnicidad, son informados, consultados, influyen, comparten decisiones y responsabilidades sobre polticas, planes, proyecto y programas que
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Vase: SERNAP-Direccin de Planificacin:Marco conceptual orientador del SNAP para casos y procesos de participacin social y poltica. Consultora en Procesos de Participacin Social y Poltica en el SNAP, financiada por Proyecto GEF II. La Paz, Mayo de 2006.

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afectan directa e indirectamente sus vidas, as como el control sobre las instituciones encargadas de desarrollarlos. La Nueva Agenda para el Cambio expresa la relacin entre participacin y Gestin Compartida en los siguientes trminos: En el marco de la cogestin13 se requiere de modelos de participacin social que trasciendan los esquemas legalmente vlidos hasta el momento (comits de gestin) y que se caracterizan por sus restricciones en la participacin de los habitantes de las AP y sus limitaciones en procesos de toma de decisin. Las nuevas modalidades de participacin social ms bien deben basarse en la implementacin de conceptos de responsabilidad compartida entre el Estado y las organizaciones locales en la gestin de las reas protegidas, a travs de instancias locales de cogestin. Criterios importantes para esta participacin se refieren adems a quienes deben estar representados en las instancias de cogestin: la poblacin que vive tradicionalmente en el interior y en el entorno inmediato, sea esta poblacin indgena, campesina o colona y que tiene derechos (territoriales, de acceso y uso de recursos naturales, etc.) adquiridos en ellas. Para todo ello se requiere la adecuacin del marco normativo y la generacin o perfeccionamiento de capacidades en las organizaciones locales que les permitan asumir gradualmente estas responsabilidades. Cmo definimos la Gestin Compartida? La Gestin Compartida es una nueva modalidad de gestin del SNAP, en sus niveles nacional y local, donde el Estado establece alianza con las organizaciones sociales representativas de la poblacin que habita en las AP y en sus zonas de amortiguacin (influencia directa) y teniendo en cuenta sus vnculos con el territorio, su compromiso, sus intereses, derechos, mandatos y estrategias, comparte con ellas la autoridad, la toma de decisiones y las responsabilidades respecto al
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Inicialmente en el SERNAP se us este trmino para referirse a la Gestin Compartida.

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conjunto de procesos inherentes a la gestin (polticonormativos, de fiscalizacin y control social, tcnicooperativos, administrativofinancieros y de promocin). En atencin a los procesos polticos que vive el pas, a la historia y las luchas de los pueblos indgenas, originarios y campesinos por sus derechos al territorio, a la autonoma y a la autogestin, la Gestin Compartida reconoce que estos actores sociales tienen un rol protagnico que desempear junto al Estado en la gestin del SNAP. Superando los conceptos y prcticas instrumentales de participacin social que, en el mejor de los casos, han llegado a la informacin y la consulta a las organizaciones sociales, la Gestin Compartida apunta sobre todo a construir relaciones horizontales. Esta modalidad de gestin del SNAP implica, se abre y requiere que la sociedad civil tome decisiones conjuntamente con el Estado y asuma responsabilidades sobre las decisiones tomadas. La Gestin Compartida puede asumir diferentes composiciones y formas organizativas, segn el contexto especfico en que se plantea, pues implica (se inicia con) procesos en que las organizaciones sociales y el Estado identifican, negocian y acuerdan los alcances de sus objetivos, intereses, responsabilidades, competencias y capacidades en torno a los diferentes procesos inherentes a la gestin. Gestin Compartida tiene mucho que ver con participacin, entendiendo a sta como un derecho fundamental y un proceso dinmico organizado, a travs del cual actores sociales individuales y colectivos, sin discriminacin de su sexo ni su etnicidad, influyen y comparten decisiones sobre proyectos, programas y polticas que afectan directa e indirectamente sus vidas, as como el control sobre las instituciones encargadas de desarrollarlos. Para qu la Gestin Compartida? La Gestin Compartida surge del encuentro entre los mandatos, objetivos y actores, tanto del Estado como de las organizaciones sociales.

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Para el SERNAP, en tanto responsable por el SNAP, el objetivo de la Gestin Compartida no puede ser otro que el de sus mandatos institucionales: Conservar el patrimonio natural y cultural de las reas protegidas y su entorno y contribuir al desarrollo sostenible nacional, regional y local. Los pueblos indgenas y originarios que viven en las AP consideran que la Gestin Compartida es una posibilidad de alianza entre sus organizaciones y el Estado para asegurar una gestin integral de sus territorios que permita la vida de sus actuales y futuras generaciones, acorde con sus identidades, sus visiones de desarrollo y basada en el ejercicio de sus derechos. La CIDOB opina que la aplicacin de la Gestin Compartida permitir generar un proceso innovativo, complejo, as como dinmico y enriquecedor, que promete superar los alcances de la consulta, el intercambio de informacin, etc.; y ms bien esta tendencia orienta a beneficiar a la sociedad civil en la aprehensin de la toma de decisiones con una modalidad donde se comparte responsabilidades con la autoridad del Estado. Partiendo de sus mandatos especficos, el SERNAP y la CIDOB han identificado en la Gestin Compartida del SNAP un instrumento para la conservacin del patrimonio natural y cultural de las reas protegidas y la consolidacin de los derechos territoriales de los pueblos y comunidades indgenas. (Convenio CIDOB-SERNAP) Cmo entendemos la responsabilidad compartida? Tradicionalmente se ha entendido que la gestin pblica es tarea exclusiva del Estado y se ha pensado que es el Estado y/o los funcionarios quienes tienen la total responsabilidad sobre ella,

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asociando la responsabilidad con hechos punibles que merecen castigo. Para ver esto basta una mirada a la ley 117814. Es as que se dice: juicio de responsabilidades o responsabilidad penal o responsabilidad civil. No es competencia de este documento cuestionar la validez de esta manera de entender la responsabilidad pues comprendemos que uno de los principales sentidos que se le ha dado es buscar la transparencia y cambiar la gestin pblica de corte patrimonial; pero consideramos que como consecuencia de ella, el trmino responsabilidad genera temor pues se castiga por hacer y por no hacer. As, los ciudadanos prefieren hacer uso de sus derechos y olvidar sus responsabilidades; a su vez, los burcratas evitan tomar decisiones por temor a las responsabilidades. se no es el sentido de la gestin pblica. De lo que se trata es de buscar eficiencia, eficacia, transparencia, inclusin y resultados, de poner la gestin pblica al servicio de la ciudadana, pero es imposible pensar en procesos de cambio hacia una gestin pblica inclusiva y democrtica, sin toma de decisiones y sin responsabilidades compartidas entre Estado y sociedad civil. En nuestro criterio, responsabilidad se relaciona en primera instancia con tener la posibilidad de elegir y decidir entre varias opciones; cuando se decide por una de ellas, se debe responder, dar cuenta de la misma. En procesos de participacin social, donde una organizacin representa a un sector social en nombre del cual expresar posiciones, tomar decisiones y realizar acciones, la responsabilidad est
Artculo 29.- La responsabilidad es administrativa cuando la accin u omisin contraviene el ordenamiento jurdicoadministrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor pblico. Se determinar por proceso interno de cada entidad que tomar en cuenta los resultados de la auditoria si la hubiere. La autoridad competente aplicar, segn la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta un veinte por ciento de la remuneracin mensual; suspensin hasta un mximo de treinta das; o destitucin. Artculo 30.- La responsabilidad es ejecutiva cuando la autoridad o ejecutivo no rinda las cuentas a que se refiere el inciso c) del artculo 1 y el artculo 28 de la presente Ley; cuando incumpla lo previsto en el primer prrafo y los incisos d), e), o f) del artculo 27 de la presente Ley; o cuando se encuentre que las deficiencias o negligencia de la gestin ejecutiva son de tal magnitud que no permiten lograr, dentro de las circunstancias existentes, resultados razonables en trminos de eficacia, eficiencia y economa. En estos casos, se aplicar la sancin prevista en el inciso g) del artculo 42 de la presente Ley. Artculo 31.- La responsabilidad es civil cuando la accin u omisin del servidor pblico o de las personas naturales o jurdicas privadas cause dao al Estado valuable en dinero. Su determinacin se sujetar a los siguientes preceptos: a) Ser civilmente corresponsable el superior jerrquico que hubiere autorizado el uso indebido de bienes, servicios y recursos del Estado o cuando dicho uso fuere posibilitado por las deficiencias de los sistemas de administracin y control interno factibles de ser implantados en la entidad. b) Incurrirn en responsabilidad civil las personas naturales o jurdicas que no siendo servidores pblicos, se beneficiaren indebidamente con recursos pblicos o fueren causantes de dao al patrimonio del Estado y de sus entidades. c) Cuando varias personas resultaren responsables del mismo acto o del mismo hecho que hubiese causado dao al Estado, sern solidariamente responsables.
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ntimamente ligada a un hacerse cargo de mandatos sobre los cuales cada actor deber dar cuenta ante sus representados. Llamamos a esto responsabilidad social. Pero no solamente las organizaciones sociales tienen responsabilidad social, tambin el Estado la tiene en la medida en que es depositario de mandatos de la sociedad a la que representa. En la medida en que el Estado es responsable de las AP como patrimonio pblico y, a su vez, las organizaciones sociales indgenasoriginarias, campesinas y otras tambin son responsables sobre sus territorios ancestrales frente a sus pasadas, actuales futuras generaciones, existe un encuentro de intereses que determina la necesidad de construir mecanismos en que el Estado y las organizaciones sociales, en especial las indgenas15 compartan decisiones sobre las diferentes funciones que abarca la gestin de las AP. A su vez, las decisiones, en la medida que afectan a ambas partes y a otros, implican tambin responsabilidades compartidas entre Estado y organizaciones sociales. Sin embargo, como veremos en acpites posteriores, el grado de implicacin de cada parte en las diferentes funciones de la gestin es variable y, por lo tanto, el tipo de responsabilidad tambin. La responsabilidad no es slo individual, muchas veces las decisiones son colectivas y fruto de complicados ejercicios deliberativos colectivos, dentro de reglas y formas de actuacin determinadas. De ah que tambin se hable de responsabilidad de las organizaciones como instituciones. Desde el momento en que los resultados no pueden ser atribuidos a un solo individuo, representante o lder, desde el momento en que nos encontramos con un carcter o modo organizativo de funcionar, la organizacin es la que debe dar razones. En este caso tambin hablamos de responsabilidad social. Luego de haber observado las relaciones entre el concepto de Gestin Compartida y otros queda claro que en nuestro pas es imposible pensar en la gestin pblica sin una participacin profunda y empoderada de la ciudadana, sin un acercamiento real entre el Estado
15 Teniendo en cuenta que los pueblos indgenas tienen derechos establecidos por ley (convenio 169 OIT, CPE actual, Ley INRA, Ley de Participacin Popular), los cuales reconocen su derechos colectivos, entre ellos derechos al territorio (en el marco actual de Bolivia las TCO), sus normas propias (derecho consuetudinario) y sus propias formas de autoridad.

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y la sociedad civil, en especial de aquellos sectores tradicionalmente excluidos, como los pueblos indgenas y originarios. De ah que la gestin (pblica) de las AP y del Sistema en su conjunto deba pensarse como Gestin Compartida. Adems, es importante aclarar que la Gestin Compartida del SNAP entre el Estado y las organizaciones sociales, debe ser entendida como un proceso gradual que, en el nivel local, implicar la incorporacin paulatina de AP y bajo modalidades especficas para cada cual. La gradualidad tambin significa que en aquellas AP donde se implemente la Gestin Compartida deber cuidarse que las responsabilidades y niveles de autoridad a compartir se introduzcan poco a poco, a medida que se van desarrollando las capacidades, tanto del SERNAP como de las organizaciones locales para asumir nuevos roles. Finalmente, debe quedar claro que la Gestin Compartida implica tomar en cuenta a una serie de actores con diferentes mandatos, intereses y derechos sobre la tierra y los recursos naturales que existen en las AP; implica tambin distinguir niveles de gestin (nacional y local); asimismo, implica la distincin de bsicamente tres planos de decisin y responsabilidad en los que se estructura la gestin de las AP: Un mbito poltico- normativo, un mbito de gestin estratgica y un mbito tcnico-operativo. En las siguientes partes de este documento desarrollamos con mayor detalle cada uno de los factores referidos. Haciendo un esfuerzo por articular las diferentes propuestas de Gestin Compartida en un modelo bsico sobre el cual se puede ajustar la figura en cada AP, consideramos que es posible pensar en los siguientes trminos: 2. Los actores sociales e institucionales En torno a la gestin de las reas protegidas existe una amplia gama institucional y organizativa, donde es posible distinguir actores sociales con diferentes tipos de mandatos, intereses, derechos, atribuciones y capacidades que hacen que algunos de ellos tengan
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mayor relevancia e importancia estratgica que otros para la Gestin Compartida de las AP y del SNAP en su conjunto. En trminos genricos, se pueden establecer las siguientes categoras: Actores sociales locales, incluye comunidades, organizaciones, grupos e individuos que viven y trabajan cerca de los recursos, usan los mismos, ya sea en forma directa o indirecta, con fines de subsistencia y/o comerciales. Tienen conocimientos, capacidades, aspiraciones que son relevantes para el manejo. Muchos de los actores sociales locales, como los pueblos y comunidades indgenas y originarias reconocen en el rea un valor cultural, religioso o de recreacin. Organizaciones sociales y polticas regionales y nacionales: Tienen un nexo formal fuerte con las comunidades y organizaciones de nivel local, pueden ser organizaciones reivindicativas campesinas, indgenas, usuarios de agua, activistas verdes, etc. Sus demandas en general son sectoriales y tienen contenido poltico; este tipo de actores pueden estar articulados a otros sectores y conformar movimientos sociales con reivindicaciones de alto contenido poltico. Bajo ellas consideramos a las federaciones, confederaciones, matrices indgenas de nivel regional y nacional, pensamos que son entidades con enormes potenciales para la Gestin Compartida a nivel del Sistema; es decir, a nivel nacional. Autoridades estatales nacionales, con mandato explcito sobre el territorio o los recursos (forestal, agua, pesca, caza, turismo, agricultura, militares, etc.): ministerios, superintendencias, entidades desconcentradas como el SERNAP, etc. Autoridades estatales sub-nacionales, como municipalidades, prefecturas, consejos municipales, etc. Instituciones no gubernamentales de desarrollo e investigacin (locales, nacionales, internacionales) tienen objetivos de conservacin y desarrollo. Entre ellas las ONG, cooperacin internacional, fundaciones, proyectos, etc.

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Empresas privadas (locales, nacionales, internacionales), por ejemplo del rubro industrial, turstico, forestal, maderero, uso de agua, etc. y otras que aprovechan y se benefician de los recursos. Los pueblos indgenas y originarios como actores sociales estratgicos en la Gestin Compartida: Un estudio comparado sobre Gestin Compartida de reas protegidas en diferentes partes del mundo destaca la importancia de los pueblos indgenas en los siguientes trminos: Los pueblos indgenas y comunidades locales son unidades sociales que poseen una relacin fuerte, a menudo histrica, con un determinado territorio y sus recursos naturales. Estas unidades estn involucradas en diferentes aspectos con los medios de vida locales tienen un rol preeminente que desempear en el manejo de recursos naturalesellos poseen vnculos de largo aliento con la naturaleza y una profunda comprensin (conocimiento) de ella. A menudo estos pueblos y comunidades han hecho contribuciones significativas a la manutencin de varios de los ecosistemas ms frgiles de la tierra, a travs de sus prcticas de uso tradicional y sustentable de los recursos y de su respeto a la naturaleza basado en su cultura. (Borrini et al:43) 16 El SERNAP considera a los pueblos indgenas como actores sociales y polticos estratgicos para la Gestin Compartida de las reas protegidas por las siguientes razones: La composicin tnica de Bolivia seala que ms del 60% de la poblacin pertenece a alguno de los 34 pueblos indgenas existentes en el pas. Se trata de poblaciones ancestrales y mayoritarias del pas, que fueron desplazadas por la sociedad y el Estado en trminos
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Grazia Borrini-Feyerabend, Ashish Kothari and Gonzalo Oviedo: Indigenous and Local Communities and Protected Areas. Towards Equity and Enhanced Conservation. Guidance on policy and practice for Co-managed Protected Areas and Community Conserved Areas. Documento World Commission on Protected Areas (WCPA) , con apoyo de UICN. 2004.

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espaciales, sociales, polticos y culturales a situaciones de marginalidad y exclusin desde la Colonia. Esto ha resultado hasta nuestros das en un pas fragmentado, donde una parte importante de la poblacin no se reconoce en el Estado ni en sus instituciones. Marcos legales como el Convenio 160 de la OIT parten de esta lectura y definen una serie de derechos especiales para los pueblos indgenas. Sus contribuciones culturales, conocimientos y prcticas econmicas, sociales y polticas permitieron la sobrevivencia de ecosistemas vulnerables e importantes para la humanidad y para el pas en especial. Se trata de uno de los actores sociales y polticos ms fuertes de la ltima dcada, que emerge justamente por sus luchas y demandas territoriales de refundacin del pas con inclusin y respeto a la diversidad. Como lo demostr diciembre de 2005, los pueblos indgenas son parte de movimientos sociales que por la va democrtica han sido capaces de interpelar a toda la sociedad, ganar una eleccin nacional con mayora absoluta y acceder al control del Estado. Las reas protegidas que componen el SNAP se sobreponen con ms de 14 TCO, adems tienen relacin de influencia directa con un nmero similar de pueblos indgenas. Las TCO tienen caractersticas especiales adquiridas por mandato de Ley, donde se reconoce el derecho colectivo de propiedad a favor de un pueblo o comunidad indgena. La TCO es una categora de propiedad diferente de las otras; no son tierras pblicas porque salen del dominio y administracin del Estado. Las TCO se administran internamente de acuerdo a normas propias (usos y costumbres). Los pueblos indgenas que las habitan tienen derecho a decidir y planificar sobre estos territorios en base a sus prioridades de desarrollo. Los gobiernos municipales en la Gestin Compartida de las AP

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Son 96 los municipios que tienen superposicin total o parcial con las 22 reas protegidas de carcter nacional. Los mandatos y atribuciones de los gobiernos municipales estn establecidos por ley y la gestin de las AP no modifica ni pretende ir en contradiccin con tales mandatos; al contrario, busca su fortalecimiento ya que la poblacin de las AP requiere de ello para su desarrollo. Consecuentemente, los municipios podran ser actores clave en el fortalecimiento de la gestin de las AP. Sin embargo, no todos los municipios tienen una misma trayectoria ni el mismo grado de compromiso respecto a las AP. Algunos han cumplido con sus mandatos y han aportado considerablemente al desarrollo de la poblacin de las AP; otros han descuidado los mismos bajo el argumento falso de que el SERNAP se encarga de ellas17; otros municipios han desempeado roles ambiguos y en muchas AP han generado ms conflictos que servicios para la poblacin18. Se trata de municipios manejados por viejas elites de pueblo que tienen una larga trayectoria de aprovechamiento irracional de recursos naturales y despojo de tierras a los campesinos e indgenas. Vista esta gama de diferentes perfiles de los municipios, la Gestin Compartida visualiza dos formas de articulacin de los municipios, la concretizacin de una u otra opcin depende del anlisis del perfil y trayectoria de los municipios en cada AP: La primera consiste en que los municipios sean parte de las instancias poltico normativas y las instancias tcnico operativas de Gestin Compartida en el AP. Esta opcin significa que el/los municipios son actores con acceso a la toma de decisiones poltico institucionales referidas al AP y, a su vez, tambin tienen responsabilidades en la ejecucin de proyectos y programas en la gestin de la misma.

Pero en ninguna parte del marco legal se le asigna a SERNAP los mandatos de desarrollo y prestacin de servicios inherentes al municipio y a la prefectura. 18 Vase la identificacin de actores que se hace en la formulacin participativa de los planes de manejo de cada AP.

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La segunda opcin es que el municipio sea parte nicamente de las instancias tcnicas e institucionales de apoyo y coordinacin en la gestin de las AP, a travs de la articulacin de Planes de Manejo con los PDM y los POA, y proyectos correspondientes a cada entidad.

En conclusin, los actores institucionales ms importantes a tomar en cuenta en la Gestin Compartida son, por una parte, las organizaciones indgenas, originarias y campesinas de base y sus matrices CIDOB, CONAMAQ, CSUTCB, CSCB y, por otra, el Estado representado por el SERNAP, el MDRAMA y el Viceministerio de Biodiversidad Lo anterior no implica desconocer que existen en las AP otros actores relevantes que podran desempear funciones de coordinacin, apoyo social y tcnico. Al respecto, la discusin no est agotada pues las caractersticas de cada AP son muy especficas. En las discusiones avanzadas en el SERNAP existen los siguientes planteamientos: Las entidades desconcentradas del Estado, gobiernos municipales, prefecturas y ONG, podran constituir una coordinadora o comit interinstitucional de apoyo en la implementacin de programas y proyectos en cada rea protegida. Las organizaciones econmicas indgenas (asociaciones, empresas comunitarias) podran constituirse en la instancia tcnica principal del equipo tcnico en cada rea protegida. Podra tambin alternativamente conformarse una instancia de coordinacin con entidades estatales en base a municipios y prefecturas con el objetivo de articular sus mandatos y competencias territoriales, polticas y administrativas a la gestin de las AP. 4. Niveles de Gestin Compartida

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Se identifican dos niveles de Gestin Compartida indiscutibles: el nivel nacional y el local. El nivel nacional responde a la necesidad de gestionar las AP como Sistema; esto implica contar con principios, normas, polticas y estrategias generales aplicables al conjunto de la AP y disponer de una autoridad nacional acompaada de instancias tcnicas capaces de operativizar, dar seguimiento y asegurar el cumplimiento de esas normas, principios, etc. Desde la creacin del SNAP hasta septiembre de 2006, este nivel estaba conformado, dirigido y manejado por el Estado, sin ninguna participacin de la sociedad civil. La participacin de actores no estatales se ha dado sobre todo en los espacios locales, a travs de los comits de gestin y la co-administracin de algunas AP. A partir de la creacin del CIONAP, el SNAP se abre a la participacin de la poblacin de las reas protegidas en niveles de decisin de carcter poltico normativo y ya no slo a nivel local sino tambin en el nivel nacional. Como se ver en lneas y grficos posteriores, la Gestin Compartida busca la creacin de instancias nacionales donde el Estado y las organizaciones sociales confluyen para la toma conjunta de decisiones y la ejecucin de las mismas. El nivel local. Es el de cada rea protegida y se encarga de principios, normas, polticas, estrategias, programas y proyectos propios para cada AP, acordes a sus caractersticas. La Gestin Compartida implica entender a las AP no slo como territorios especiales, geogrficamente definidos, jurdicamente declarados y sujetos a legislacin, manejo y jurisdiccin especial para la consecucin de objetivos de conservacin de la diversidad biolgica, sino tambin como espacios de vida y, en muchos casos, territorios ancestrales, de la gente que habita en ellas desde antes de su declaracin como AP, gente portadora de derechos, de identidades culturales, formas de vida y de organizacin especficas. A partir de su especificidad, en cada AP se definirn actores, estructuras, normas, procedimientos y procesos especficos para dar cuerpo y curso a la Gestin Compartida.
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Los avances y dificultades del actual proceso constituyente tienen implicaciones fuertes para la Gestin Compartida de las reas protegidas en dos sentidos. Por un lado, puede cuestionar la existencia y definicin actual del Sistema como tal, aunque no necesariamente la de las AP. Por otra parte, al abordar temas como las autonomas departamentales, las autonomas indgenas, la descentralizacin y desconcentracin de funciones del nivel nacional, es inminente la discusin de las competencias sobre la administracin de la AP. Teniendo en cuenta que el surgimiento de autonomas regionales e indgenas implican el surgimiento de nuevos niveles de autoridad y gobierno, la Gestin Compartida del Sistema y de las AP deber estar abierta a nuevas definiciones en trminos de estructuras organizativas, niveles de autoridad, funciones y competencias entre diferentes niveles del Estado y, a su vez, entre esos niveles y las organizaciones sociales vinculadas a la gestin de las AP y a las autonomas indgenas. Sin embargo, no es posible hacer afirmaciones ms concretas al respecto, pues si bien es inminente el surgimiento de las autonomas departamentales e indgenas, no se sabe cul ser el diseo, es decir, la forma concreta que asumirn las mismas. Las leyes y reglamentos que regularn las autonomas estn pendientes de elaboracin. 5. Los mbitos de gestin Tanto en el nivel nacional como en el de cada AP se puede distinguir tres mbitos de gestin, segn autoridad y responsabilidad: El mbito poltico-normativo, el mbito de la gestin estratgica y el mbito tcnico- operativo. El mbito de la gestin poltico-normativa y fiscalizadora, es el de las grandes decisiones entre el Estado y las organizaciones sociales respecto al AP o el SNAP; marca la direccin institucional de la gestin ya sea del Sistema (nivel nacional) o del AP (nivel local). Los actores que integran este mbito tienen autoridad y definen normas, polticas y estrategias generales para la gestin; asimismo, fiscalizan

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el cumplimiento de las mismas y el funcionamiento de las diferentes instancias involucradas en la gestin. El mbito de la gestin estratgica se encarga de plasmar las directrices, normas y polticas dadas por el mbito poltico normativo, en estrategias de gestin ms concretas; tambin se encarga de la obtencin y manejo adecuado de los recursos financieros y humanos que demanda la gestin del SNAP en su conjunto o de cada AP en especfico. En este mbito se combinan lo poltico institucional con lo tcnico operativo, tambin est integrado por el Estado y las organizaciones sociales. El mbito tcnico operativo tiene un carcter ejecutor pues los actores que lo integran son responsables de planificar y ejecutar las acciones necesarias definidas en las polticas, planes y estrategias a travs de programas, proyectos y otros instrumentos o medios de gestin. Esta distincin es til para diferenciar la autoridad, responsabilidad y alcances de las funciones de los actores que los integran, pero tambin es til sealar que no son mbitos totalmente separados ya que estn en constante interaccin y retroalimentacin. 6. Funciones y responsabilidades en el marco de la Gestin Compartida Cada una de las entidades pblicas o privadas que tomarn parte en la Gestin Compartida, tiene mandatos asignados ya sea por el Estado o por el sector social al que representan; los mandatos son la razn de ser de cada entidad, el para qu existe. En este documento utilizamos el trmino funciones para referirnos a conjuntos de acciones y procesos que cada entidad necesita desarrollar para cumplir con sus mandatos. En este documento hemos agrupado las funciones inherentes a la gestin del SNAP. De acuerdo al carcter de las mismas hemos establecido las siguientes categoras:

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Funciones polticonormativas, funciones de fiscalizacin, funciones tcnicooperativas, funciones administrativo-financieras, funciones de facilitacin y promocin19. Si bien la Gestin Compartida implica compartir esencialmente autoridad y responsabilidad entre Estado y sociedad civil, esto no significa que todo debe hacerse entre todos. En el diseo de la Gestin Compartida es importante delimitar lo mejor posible el campo de cada quien y evitar que, a ttulo de Gestin Compartida, una u otra parte invadan las competencias y responsabilidades de la otra. En cada tipo de funciones existen responsabilidades que solamente el Estado, (SERNAP, ministerio, viceministerio) puede y debe desempear, donde el rol de otros actores es mnimo; se trata de responsabilidades de carcter fundamentalmente pblico-estatal como las de aprobar y dictar leyes, administrar fondos pblicos, fiscalizar el cumplimiento de normas y procedimientos administrativos. A su vez existen campos o mbitos de la gestin donde el Estado debe respetar la exclusividad e independencia de las organizaciones sociales y no inmiscuirse en sus funciones y responsabilidades; se trata de mbitos o asuntos donde los ciudadanos y las organizaciones sociales ejercen derechos como la eleccin de autoridades o representantes, la resolucin interna de conflictos segn sus formas tradicionales de derecho (en el caso de los pueblos indgenas y originarios), la definicin de normas comunales de acceso y uso de los recursos naturales y sobre todo la fiscalizacin o control social sobre la gestin pblica. Vamos a denominar responsabilidades exclusivas a aquellas que de acuerdo a principios, criterios y normas establecidas por ley o por acuerdo entre las partes, solamente deben ser desempeadas por un actor en el marco de la Gestin Compartida. El actor que las desempea asume la responsabilidad y debe dar cuenta de las mismas ante el Estado y ante la sociedad civil.

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Vase en los anexos un detalle de las diferentes funciones y los alcances de los actores en ellas.

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Pero tambin existen asuntos que estn a cargo de dos o ms actores, donde cada quien toma parte y contribuye de acuerdo a su mandato, nivel, autoridad y capacidad. Un buen ejemplo es la formulacin de planes, estrategias y polticas institucionales donde el Estado y las organizaciones sociales se sientan en una misma mesa para decidir juntos el rumbo de la gestin del Sistema o de cada AP: el Estado aporta con criterios e instrumentos tcnicos y las organizaciones con criterios sociales y polticos consultados con sus bases; ambas partes son responsables de las decisiones tomadas. A este tipo de responsabilidades vamos a llamar concurrentes. No son responsabilidades fijas, se pueden modificar con el tiempo de acuerdo a las caractersticas y capacidades de los diferentes actores en cada AP. El siguiente grfico ilustra la idea anterior:
Responsabili dades exclusivas del Estado Responsabili dades exclusivas de las organizacion es sociales

Responsabilidades concurrentes

Funcin Poltico-Normativa: Es una de las funciones que implica mayor decisin, autoridad y responsabilidad pues est orientada a definir la direccin y las reglas de juego en la gestin del Sistema en su conjunto y de cada AP. El ejercicio de esta funcin implica proponer, aprobar, promulgar, fiscalizar la aplicacin, denunciar y/o sancionar incumplimientos sobre normas, polticas, estrategias, mecanismos e instrumentos20 relacionados a la gestin del SNAP en su conjunto y de cada AP. Las normas son de diversa ndole y categora: leyes, decretos, resoluciones ministeriales, resoluciones administrativas, entre otros. Pero tambin tienen el valor de norma los documentos estratgicos y de polticas institucionales; asimismo, los acuerdos y arreglos internos dentro de los pueblos indgenas y originarios en el marco del derecho
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Planes, convenios etc.

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consuetudinario referidos al acceso y aprovechamiento de los RRNN tambin son normas (internas) importantes. Respecto a normas nacionales y normas marco de alta jerarqua para el Sistema, la aprobacin, promulgacin y fiscalizacin son atribuciones exclusivas de instancias superiores del Estado. El SERNAP y las organizaciones sociales tienen amplias posibilidades de propuesta. Bajo la modalidad de Gestin Compartida, el SERNAP y las organizaciones sociales tendran bajo su alcance el proponer, aprobar y fiscalizar el cumplimiento de normas, polticas y estrategias especficas. Asimismo se busca que en los niveles locales de las organizaciones, incluyendo a las comunidades, el Estado y la poblacin de las AP construyan una institucionalidad comn (normas y autoridades construidas y reconocidas por ambas partes), llegando las autoridades comunales a tener atribuciones sancionatorias de carcter preventivo. Funcin de Fiscalizacin: Comprende dar seguimiento y/o controlar la implementacin de normas, polticas y estrategias relacionadas a la gestin del AP o del SNAP en su conjunto. Supervisar el funcionamiento de mecanismos e instrumentos de gestin y a las instancias responsables de los mismos. Evaluar el desarrollo de procesos globales de gestin y procesos especficos de carcter administrativo, tcnico-operativo, poltico. Proteccin, control y vigilancia de cada AP. Las instancias involucradas en la fiscalizacin seran varias, segn el nivel y el mandato que tengan: Fiscaliza el Estado, lo hacen tambin las organizaciones sociales, stas a su vez son fiscalizadas por sus instancias mximas (asambleas, etc.). Pero el carcter de la fiscalizacin del Estado es distinto del de las organizaciones sociales. El Estado fiscaliza el cumplimiento de normas y procedimientos administrativos referidos a fondos, bienes y recursos humanos del
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Estado; las organizaciones fiscalizan desde el punto de vista social la gestin en su conjunto, el cumplimiento de normas y procedimientos, los resultados e impactos que tiene la accin de las instituciones pblicas y privadas en la poblacin de las AP. Funcin Administrativo-Financiera: En base a las definiciones que establecen los documentos estratgicos, polticas, planes, etc., esta funcin se dirige a buscar, conseguir y canalizar el soporte econmico financiero y apoyo tcnico para la gestin del AP. Tambin implica planificar, organizar, aplicar procedimientos administrativos, asignar y facilitar el flujo de recursos materiales, financieros y humanos, adems de elaborar informes financieros y administrativos y presentar los mismos ante instancias de decisin21. Finalmente, esta funcin comprende la seleccin, contratacin, seguimiento y evaluacin de personal. La propuesta de SERNAP es: El SERNAP se encarga del conjunto de procedimientos administrativos y financieros relacionados con fondos, bienes y personal que provienen del Estado o por medio de l. Asimismo, el SERNAP rinde cuentas e informes ante instancias superiores del Estado, financiadores y las organizaciones sociales de nivel nacional y local. En este plano, el rol de las organizaciones sera fundamentalmente el apoyo a las gestiones de bsqueda de financiamiento, seguimiento y control social. Respecto a la administracin de recursos humanos, la organizacin social de nivel nacional participara en igualdad de condiciones que el Estado en la seleccin y evaluacin del Director Ejecutivo de SERNAP. En el nivel local las organizaciones cogestoras compartiran con el Estado esas mismas atribuciones respecto al personal del AP (DAP, cuerpo de proteccin y personal administrativo). El contratante en ambos casos sera el Estado. En cuanto a los fondos, recursos humanos y bienes de las organizaciones sociales, sean ellas de nivel nacional o local, la propuesta es que los requerimientos de las organizaciones para la
21 Para fines de consulta seguimiento o fiscalizacin por parte de otras instancias del Estado u organizaciones sociales, en el marco de las instancias de gestin compartida.

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Gestin Compartida deben quedar establecidos en los diferentes planes y programas de gestin, tanto a nivel del Sistema como de cada AP. El SERNAP y las propias organizaciones deben encargarse coordinadamente de la bsqueda de financiamiento. La administracin de fondos sera variable, de acuerdo a las fuentes y vas del financiamiento. En lo posible, esta responsabilidad estara a cargo de las propias organizaciones, que debern informar al SERNAP y rendir cuentas ante sus financiadores y ante sus propias instancias de fiscalizacin (sus bases, asamblea, etc.). Funcin Tcnico-Operativa: Abarca el diseo, planificacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de planes, programas y proyectos en el marco de las normas, polticas y estrategias de gestin 22 de cada AP o del Sistema en su conjunto. Tareas importantes son informar, consultar y coordinar con instancias comunales y supracomunales, emitir dictmenes tcnicos y sociales respecto a los proyectos, organizar y dirigir equipos tcnicos, informar y coordinar con otras instancias del Estado y de la cooperacin tcnica. Segn el nivel de gestin del que se trate y las fuentes de financiamiento23, las partes intervienen con distintos alcances. El planteamiento esencial de la Gestin Compartida en este tipo de funciones es que las organizaciones sociales sean plenamente informadas, generen planteamientos, definan prioridades y decidan en igualdad de condiciones con el Estado qu tipo de proyectos y programas deben impulsarse en cada AP, quines y cmo deben desarrollarlos para asegurar que los mismos contribuyan, tanto al desarrollo de la poblacin como a la conservacin de los recursos naturales y se enmarquen en los objetivos, estrategias y polticas definidas conjuntamente (vase funcin poltico normativa). Funcin Facilitadora y de Promocin: Implica en esencia la creacin de condiciones materiales, sociales y polticas favorables a la gestin del SNAP en su conjunto y de cada AP en especfico. Abarca
De diferente ndole: de conservacin, investigacin, vigilancia y control fsico del territorio, comunicacin, productivos, educativos, organizativos, de capacitacin, etc. 23 En el cuadro anexo se ha visualizado: 1. Programas y proyectos a nivel del SNAP. 2 Programas y Proyectos a nivel de cada AP. a) Proyectos con fondos del Estado o de la cooperacin bilateral o multilateral, b) Proyectos de ONGs va SERNAP, c) Proyectos de las Organizaciones sociales (nacional y local)
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el desarrollo de capacidades24 institucionales para la gestin, tanto en el SERNAP como en las organizaciones sociales; tambin implica la concertacin poltica con diferentes actores sociales dentro y fuera del AP, la bsqueda y la consecucin de apoyo social de la poblacin de las AP, as como el apoyo institucional pblico y privado para la gestin. Algo esencial es facilitar condiciones para una mayor participacin de las comunidades en la gestin del AP, considerando que la participacin, a su vez, consiste en el acceso a la informacin, consulta, toma conjunta de decisiones, implementacin compartida de las mismas y control sobre instancias responsables de la implementacin. Bajo la Gestin Compartida esta funcin es compartida con el mismo grado de decisin y responsabilidad entre el Estado y las organizaciones sociales en calidad de cogestoras.

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Entendiendo por tales: conocimientos, recursos (humanos, materiales y no materiales), condiciones.

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7. Posibles estructuras para la Gestin Compartida GESTIN COMPARTIDA NIVEL NACIONAL mbitos de Estado Organizaciones Sociales Gestin Compartida Gestin Poltico Normativa y Fiscalizacin
MDRAMA Viceministerio

Mecanismos de Gestin Compartida


Confederaciones nacionales CIDOB y otras

Relacin Ministerio, Vice Min, con CIDOB y .. Gestin Compartida entre MDRAMA y Vicemin con la Organizacin Nal. de AP Organizacin Nacional de

Asamblea Nacional de Organizaciones de AP

Funciones principales: reas -Definicin y aprobacin de polticas y planes estratgicos Protegi-Aprobacin de normas nacionales das -Fiscalizacin y seguimiento general -Seleccin y evaluacin del director nacional
Gestin Compartida entre Direccin Nacional de SERNAP y Directiva de la Organizacion Nal. de las AP

Directiva Nacional de Organizaciones de AP*

Gestin Estratgica

SERNAP NACIONAL (Direccin Nacional)

(Conduccin de ejecucin) Funciones principales: -Proponer y concertar polticas, planes y normas -Proponer concertar y aprobar el POA nacional -Dirigir y supervisar la ejecucin de planes y normas -Propone, aprueba y viabiliza proyectos -Se articula y coordina con instancias del Estado y Organizacion. Gestin Tcnica Operativa
Equipo tcnico SERNAP nacional (Unidad Central) Equipos tcnicos mixtos de trabajo compartido

Equipo tcnico nacional de las organizaciones de las AP

-Coordinar trabajo tcnico compartido definido en los otros mbitos

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GESTIN COMPARTIDA EN EL NIVEL NACIONAL ENTIDADES Y FUNCIONES MBITOS GESTIN DE ENTIDADES ESTADO Y SUS FUNCIONES DEL INSTANCIAS O MECANISMOS ORGANIZACIONES DE RESPONSABILIDAD Y SUS COMPARTIDA ENTRE EL FUNCIONES ESTADO Y LAS ORGANIZACIONES *CIDOB Y LAS OTRAS CONFEDERACIONES Funciones y mandato propio de cada organizacin *ASAMBLEA DE LAS ORGANIZACIONES DE LAS AP Se realiza cada dos aos y su principal funcin es la de definir

mbito de gestin poltica normativa EN ESTE MBITO LA MAYOR PARTE DE LAS DECISIONES IMPORTANTES SON COMPARTIDAS

MINISTERIO (MDRAMA) VICEMINISTERIO DE BIODIVERSIDAD

Por un lado est la relacin entre Ministerio, Vicemin con CIDOB y tambin coordinacin Gestin Compartida con la Organizacin Nacional de las AP

FUNCIONES EXCLUSIVAS Mantienen las funciones exclusivas que tienen estas instancias, por FUNCIONES COMPARTIDAS: mandato del Estado Definicin y aprobacin de polticas Aprobacin de planes

estratgicos Aprobacin de normas nacionales (las que requieren Res. Ministerial) Fiscalizacin y seguimiento general Seleccin y evaluacin del director nacional

y aprobar las polticas, planes y estrategias de mediano y largo plazo, y la renovacin de la directiva nacional *DIRECTIVA NACIONAL DE LA ORGANIZACIN DE LAS AP Creacin y funciones tienen que ver directamente con la Gestin Compartida del sistema nacional de AP

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Continuacin cuadro ENTIDADES Y FUNCIONES MBITOS GESTIN DE ENTIDADES DEL INSTANCIAS O MECANISMOS ORGANIZACIONES ESTADO Y SUS DE RESPONSABILIDAD Y SUS FUNCIONES COMPARTIDA ENTRE EL FUNCIONES ESTADO Y LAS ORGANIZACIONES SERNAP NACIONAL (en esta instancia pueden sumarse los municipios y las futuras autonomas regionales territoriales) DIRECTIVA DE LA ORGANIZACIN NACIONAL DE AP

mbito de gestin estratgica (direccin de la ejecucin)

Gestin Compartida entre Direccin Nacional de SERNAP y Directiva de la Organizacion Nal. de las AP

(Puede tener dos instancias de decisin, una reunin ampliada EN ESTE con toda la directiva MBITO LAS nacional y tres PRINCIPALES reuniones, y otra ms FUNCIONES FUNCIONES COMPARTIDAS: DECISIONES EXCLUSIVAS: Proponer y concertar polticas, ejecutiva y permanente SON con slo 2 a 3 -Aprobar normas planes, POA y normas COMPARTIDAS tcnicas Supervisar y acompaar la miembros)
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-Dirigir la ejecucin de las polticas, planes y POA -Elaboracin, seleccin y aprobacin de proyectos -Gestin financiera

ejecucin de las polticas, planes y POA Articulacin Proponer proyectos y viabilizar permanente con las su gestin y ejecucin Confederaciones y Articulacin con las instancias las organizaciones polticas del Estado regionales y bases Coordinacin con las organizaciones sociales nacionales, regionales (y locales) EQUIPO TCNICO DE LA (S) ORGANIZACIN (ES) FUNCIONES EXCLUSIVAS Asesoramiento tcnico a las organizaciones en temas relacionados a la gestin de las AP Elaboracin de
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mbito de gestin tcnico operativa LAS DECISIONES Y EL TRABAJO SON MAYORMENTE DE CADA PARTE

EQUIPO Equipos tcnicos mixtos de TCNICO DE trabajo compartido LA UNIDAD CENTRAL FUNCIONS EXCLUSIVAS: - Ejecucin tcnica del FUNCIONES COMPARTIDAS: POA - Administracin de Coordinacin de tareas tcnicas los recursos compartidas en comits tcnicos econmicos y mixtos (SERNAP y Equipo tcnico humanos de la(s) organizacin(es) - Planificacin y Elaboracin de propuestas

monitoreo - Seguimiento tcnico a las reas - Seguimiento tcnico a los programas y proyectos Elaboracin de propuestas tcnicas y normativas

tcnicas y normativas

propuestas tcnicas y normativas Supervisin tcnica de proyectos nacionales

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GESTIN COMPARTIDA NIVEL LOCAL (AP)

mbitos de Estado Organizaciones Sociales


SERNAP NACIONAL Direccin Nacional

Mecanismos de Gestin Compartida gestin


Asamblea o Reunin Ampliada de Organizaciones de AP con Direccin Nacional de SERNAP Organizaciones Indgenas, Originarias y Campesinas del AP y ZEA

Gestin Poltico Normativa

Asamblea de las Organizaciones del AP

Gestin Estratgica (Conduccin de ejecucin)

SERNAP AP (Direccin de AP)

Reuniones peridicas del director de AP con directiva del Consejo Social Local

Directiva del Consejo Local de Gestin

Gestin Tcnica Operativa

Equipo Tcnico y de Proteccin del AP

Equipos tcnicos mixtos de trabajo compartido*

Equipos tcnicos de las organizaciones del AP

Este mbito puede incluir tcnicos de otras instituciones locales (prefecturas, municipios, ONG)

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REAS PROTEGIDAS GESTIN COMPARTIVA EN EL MBITO LOCAL (DEL AP) ENTIDADES Y FUNCIONES MBITOS GESTIN DE ENTIDADES INSTANCIAS O MECANISMOS DE ORGANIZACIONES DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD COMPARTIDA Y SUS SUS ENTRE EL ESTADO Y LAS FUNCIONES FUNCIONES ORGANIZACIONES

SERNAP *ORGANIZACIONES mbito de NACIONAL INDGENAS, gestin poltica Asamblea o Reunin Ampliada de organizaciones (Segn las ORIGINARIAS O normativa de AP con Direccin Nacional condiciones CAMPESINAS QUE del SERNAP VIVEN DENTRO EL LA MAYOR pueden integrarse y REA O ESTN PARTE DE LAS prefecturas municipios) DIRECTAMENTE DECISIONES RELACIONADAS IMPORTANTES -Mantienen las CON ELLA SON COMPARTIDAS funciones exclusivas que Funciones y mandato tienen estas REUNIONES O ASAMBLEAS ENTRE propio de cada instancias de SERNAP NACIONAL Y LAS organizacin

acuerdo a norma y ORGANIZACIONES DE CADA REA por mandato del (tres veces por ao) Estado - Contratacin del Definicin y aprobacin de polticas ( director del AP y a nivel del rea) del personal del Definicin y aprobacin formal de AP los planes de manejo y estratgicos del AP Proceso de seleccin del director del AP Aprobacin del POA del AP Aprobacin de las normas (reglamentos y otros instrumentos normativos especficos del rea y las comunidades) Fiscalizacin y evaluacin general a la direccin del AP

*ASAMBLEA DE LAS ORGANIZACIONES DEL AP (tres veces por ao)

Continuacin cuadro ENTIDADES Y FUNCIONES


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MBITOS GESTIN

DE ENTIDADES DEL INSTANCIAS O MECANISMOS DE ORGANIZACIONES ESTADO Y SUS RESPONSABILIDAD Y SUS FUNCIONES COMPARTIDA ENTRE EL FUNCIONES ESTADO Y LAS ORGANIZACIONES SERNAP DEL AP (direccin del AP)

mbito de Reuniones peridicas del gestin director de AP con direcestratgica tiva del Consejo Social Local (direccin de la FUNCIONES EXCLUSIVAS: ejecucin) -Proponer y elaborar planes, EN ESTE polticas, MBITO LA POA y normas. MAYOR PARTE -Dirigir la ejecucin DE LAS del Plan de Manejo y (en algunos casos pueden integrarse GM y prefecturas) POA DECISIONES FUNCIONES COMPARTIDAS: IMPORTANTES -Elaboracin, seleccin y SON Proponer y concertar polticas, COMPARTIDAS aprobacin de planes, POA y normas especficas proyectos del AP - Gestin financiera Seleccin de personal (slo a nivel

*DIRECTIVA DEL CONSEJO LOCAL DEL AP Sus funciones tienen que ver directamente con la Gestin Compartida del AP: FUNCIONES EXCLUSIVAS Articulacin social con las organizaciones del rea
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local) Informar a las Seguimiento y evaluacin del organizaciones del personal tcnico y de proteccin rea sobre el Supervisar y acompaar la proceso de Gestin ejecucin del Plan de Manejo y Compartida POA Proponer proyectos y viabilizar su gestin y ejecucin Articulacin con las instancias polticas del Estado a nivel local y regional Coordinacin con las organizaciones del rea y su rea de influencia

Continuacin cuadro
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ENTIDADES Y FUNCIONES MBITOS DE ENTIDADES DEL INSTANCIAS O MECANISMOS DE ORGANIZACIONES GESTIN ESTADO Y SUS RESPONSABILIDAD Y SUS FUNCIONES COMPARTIDA ENTRE EL ESTADO FUNCIONES Y LAS ORGANIZACIONES EQUIPO TCNICO EQUIPO COMUNAL ) TCNICO DE Asesoramiento MANEJO tcnico a las INTEGRAL LAS organizaciones DEL AP DECISIONES Propuestas Y EL tcnicas y TRABAJO EN - Ejecucin tcnica Ac se pueden sumar tcnicos de los normativas para municipios, prefecturas y ONG ESTE MBITO del POA ser considerados - Administracin de SE los recursos FUNCIONES COMPARTIDAS DISTRIBUYEN EN LO financieros del AP Coordinacin de tareas tcnicas y COMPARTIDO - Planificacin compartidas y/o comits tcnicos monitoreo del AP Y EXCLUSIVO mixtos Elaboracin de propuestas tcnicas y normativas locales Seguimiento a los proyectos del AP mbito de gestin tcnico operativa
Equipos tcnicos mixtos de trabajo compartido

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8.

El proceso de cambio hacia la Gestin Compartida

Si bien hemos presentado un planteamiento respecto a actores, funciones y estructuras para la Gestin Compartida, no debe entenderse que el cambio puede suceder de forma inmediata, ni que el modelo presentado es aplicable a todas y cada una de las AP pues las diferencias entre ellas son muy grandes en trminos fsicos, sociales y polticos. Cada AP es una realidad distinta. Desde esta perspectiva es fundamental entender el cambio hacia la modalidad de Gestin Compartida como proceso con distintas etapas, tanto a nivel del Sistema como de cada AP. Sobre la base del modelo genrico se debe encarar: La construccin de un modelo propio para cada AP: Existen AP que renen condiciones para entrar en la Gestin Compartida, otras an no estn preparadas o no han considerado necesario ocuparse de ello. En cada AP, las organizaciones sociales y el SERNAP debern analizar a los diferentes actores sociales e institucionales vinculados al AP y definir un modelo con instancias y estructuras propias para llevar adelante la Gestin Compartida. El cambio normativo: A lo largo de todo el documento se ha evidenciado que las normas actuales son insuficientes frente a la complejidad de los intereses, procesos, actores y conflictos en las AP. Desde diversos ngulos se puede sealar que ser muy difcil hacer Gestin Compartida sin cambio de norma, pues no se trata de ajustes o parches a las modalidades de gestin existentes sino de un replanteo de nuestros conceptos de Estado, gestin pblica, relacin Estado-sociedad civil, etc. Partir de experiencias, mecanismos y condiciones existentes: Los comits de gestin y la co-administracin han dejado lecciones positivas y negativas que permiten tener ideas sobre lo que puede y no puede funcionar en cada AP, los actores estratgicos y los secundarios, sus intereses reales, sus capacidades, etc. Mientras se desarrolle el proceso de cambio de norma, estas modalidades de participacin debern
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mantenerse con determinados ajustes de acuerdo a la realidad de cada AP, tratando de abrir espacios para una mayor participacin con toma de decisiones. En otras palabras, esto significa que la Gestin Compartida no es incompatible, no anula los mecanismos existentes como los comits de gestin o las coadministraciones, pero demanda su modificacin. Desarrollo de capacidades: El SERNAP y las organizaciones sociales, requieren de nuevas y mejores capacidades para hacer la Gestin Compartida y asumir cada vez mayores responsabilidades. Una vez identificadas y consensuadas las funciones y responsabilidades de cada parte, hay que desarrollar acciones de autoevaluacin de los actores involucrados y sus capacidades, tanto a nivel del Sistema en su conjunto, como de cada AP en concreto. Hecho esto se debe considerar el desarrollo de capacidades de cada parte con objetivos, indicadores, etc. en los planes y programas del SNAP y de cada AP en especfico. Gradualidad: No es posible el cambio drstico de una modalidad de gestin a otra; es necesario pensar en fases de desarrollo del modelo segn AP, partiendo de lo que existe y buscando el equilibrio entre responsabilidades y capacidades. A su vez, a nivel del SNAP no se puede hacer el cambio en todas las AP simultneamente, queda pendiente evaluar, las posibilidades y demandas y definir por cules AP empezar. Esta discusin tendr que darse entre el SERNAP, el Viceministerio y las organizaciones sociales. Si nos preguntamos por los modelos, formas y composiciones que podran presentarse en las AP en el proceso de cambio hacia la Gestin Compartida y considerando los diferentes avances y experiencias de gestin participativa existentes, a grandes rasgos se pueden identificar cuatro escenarios posibles, que no excluyen otros que podrn surgir en el proceso. Primer escenario: De profundizacin de los modelos actuales de participacin social vigentes en el SNAP, bsicamente en base a los
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comits de gestin. Este escenario consiste en fortalecer, afianzar y ampliar la correlacin social y las capacidades de decisin de las organizaciones indgenas, originarias o campesinas en la estructura de los comits de gestin. Para alcanzar esto slo se requiere una aplicacin ms efectiva de la norma existente. Segundo escenario: De profundizacin de las experiencias actuales de co-administracin con pueblos indgenas y campesinos, las cuales han sido valoradas positivamente, como paso transitorio de condiciones sociales, econmicas y poltico normativas hacia la Gestin Compartida. Este paso implicara transitar de las funciones asumidas en la experiencia coadministrativa hacia otros con mayor grado de corresponsabilidad en la gestin. En algunos casos de reas protegidas donde no existe gestin, sta podra iniciarse con este modelo. Tambin es un escenario aplicable plenamente con las normas vigentes. Tercer escenario: El de la Gestin Compartida propiamente dicha, como escenario de corresponsabilidad y autoridad compartida entre el Estado en sus diferentes instancias (Ministerio, Viceministerio y SERNAP, fundamentalmente, prefecturas y alcaldas, en algunos casos) con las organizaciones sociales de pueblos indgenas, originarios y campesinos. Algunas experiencias de reas protegidas apuntan a este escenario como consecuencia de sus propios avances y/o las condiciones especficas de que disponen actualmente, ya sea como co-administracin o por el peso social y la propia dinmica de las organizaciones. Para este paso existen bases legales que la respaldan como proceso, pero es necesario generar una norma especfica que regule su funcionamiento, ya que supone la estructuracin de mecanismos y atribuciones que en muchos casos se encuentran ms all de las regulaciones vigentes. Cuarto escenario: Es el de la gestin local plena; es un escenario ideal al que se debera llegar despus de haber transitado por las anteriores
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etapas; implica un desarrollo de condiciones para la gestin plena por parte de las organizaciones sociales a nivel local (de las AP), en el marco de las autonomas indgenas, en la medida que stas se constitucionalicen en la Asamblea Constituyente. Sin embargo, dado el carcter de Patrimonio Nacional y Bien Comn de las AP, este escenario no implicar que el pueblo boliviano, a travs del Estado, pierda sus facultades constitucionales.

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