V Semana de Administrao, Oramentria, Financeira e de Contrataes Pblicas

Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal

Organizao: EDSON RONALDO NASCIMENTO

1. Introduo ao Estudo das Finanas Pblicas

As questes que envolvem a participao do Estado na economia ganharam relevncia com os estudos empreendidos por Peggy e Richard Musgrave (1980), autores que relacionaram o papel do Setor Pblico s trs funes econmicas clssicas: alocao de recursos, estabilidade econmica e distribuio de renda e riqueza. Para Musgrave, a gesto oramentria vista como pea fundamental no desenvolvimento econmico e social de um pas. Dentro dessa perspectiva, uma alocao eficiente dos recursos (materiais e humanos) determinar a estabilidade econmica e a distribuio eqitativa dos recursos sociais. Alocar recursos de forma eficiente significa, nessa perspectiva, condicionar o aumento das despesas capacidade de arrecadao das receitas e a real capacidade de pagamentos do setor pblico. Em sntese, uma poltica oramentria eficiente no que se refere alocao dos recursos pblicos, de acordo com Musgrave, torna-se pea determinante na busca pelo bem-estar social . Dentro de uma anlise evolutiva do Setor Pblico em nosso pas, podemos identificar a funo alocativa durante o Regime Militar, onde um governo empresrio realizou grandes obras de infra-estrutura; o Governo FHC que teve como meta fundamental a estabilidade econmica atingida com o Plano Real e a Lei de Responsabilidade Fiscal; e o Governo Lula, com uma filosofia socialista, influenciada pelo Estado do Bem-Estar Social (Welfare State), desenvolvendo uma poltica distributiva de renda por meio de Programas de Transferncias Condicionadas como o Bolsa Famlia. 1.1. Princpios e Objetivos da Poltica Fiscal Os principais objetivos da poltica econmica so a gerao de um maior nvel de emprego, o controle da inflao por meio da poltica monetria e o crescimento econmico. Nesse sentido, a poltica fiscal engloba a interveno do governo na economia por intermdio da arrecadao de tributos e dos gastos pblicos com o propsito de regular a atividade econmica. Essa interveno afeta diretamente a demanda agregada e, dessa forma, influencia o nvel de emprego e crescimento econmico de curto prazo. Segundo as orientaes de polticas econmicas derivadas do modelo keynesiano, o aumento do gasto pblico (poltica expansionista) tem papel semelhante ao de expanso dos investimentos. Ao incrementar a demanda agregada, as empresas ampliam a produo, gerando renda adicional na economia. Parte dessa nova renda ser consumida, gerando nova demanda agregada e novo aumento do PIB e da renda. Esse processo ocorre sucessivamente pelo mecanismo conhecido como multiplicador da renda . Se o governo adotar polticas de reduo de impostos (expansionista), o impacto da interveno econmica atua sobre o consumo medida que menos tributos significam mais renda disponvel para os consumidores. De qualquer forma, o objetivo ser sempre deixar a economia mais prxima do produto potencial, ou seja, sem desemprego dos fatores. Entretanto, existe a possibilidade de ocorrer defasagens de tempo entre a adoo de uma medida poltica e os efeitos dessa interveno, 2

o que reduziria a eficcia da poltica fiscal sobre a atividade econmica. Se isso acontece, uma poltica restritiva poderia comear a ter efeitos no momento errado, isto , seus efeitos surgiriam num perodo de recesso, quando a economia necessitasse realmente de efeitos de poltica expansionista. O governo dispe de alguns mecanismos para evitar esse descompasso de tempo entre a execuo e os impactos da poltica fiscal sobre as flutuaes econmicas. Trata-se dos chamados estabilizadores automticos , que compreendem aes do prprio sistema econmico que contribuem para reduzir mecanicamente as foras de recesso ou de expanso da demanda agregada, sem que o governo tenha que adotar medidas discricionrias de poltica econmica para cada situao. So exemplos de estabilizadores automticos: -os impostos progressivos: o imposto de renda, em que as alquotas (e, portanto, a arrecadao) so crescentes em razo da renda; - o sistema de seguro-desemprego: os gastos do governo aumentam automaticamente quando a renda e o emprego da economia diminuem, sustentando a demanda agregada nos perodos de crise. Em resumo, a poltica fiscal uma opo para minimizar as flutuaes econmicas de curto prazo, mas sua utilizao exige cuidado medida que seu impacto depende da capacidade produtiva da economia e do grau de utilizao dessa capacidade. Caso contrrio, a poltica fiscal pode expandir o dficit pblico e aumentar a taxa de juros, sem alcanar seus objetivos sobre o produto. A Lei de Responsabilidade Fiscal nos termos da Constituio Federal uma lei complementar de finanas pblicas (art. 163 da CF/88). As caractersticas e os objetivos da LRF, em especial o equilbrio das contas e a observao de limites para gastos e endividamento, permite associar a norma legal funo estabilizadora na economia, conforme proposta por Musgrave. Com a estabilidade econmica os governos reunem condies para o aumento na oferta de servios pblicos essenciais, alm da execuo de programas governamentais voltados para a distribuio de renda. Nesse sentido, Matias-Pereira (2006) destaca que o Estado tem o poder de atuar como indutor da economia, criando condies bsicas para estimular, de forma seletiva, grande nmero de atividades econmicas. No se pode dissociar o desenvolvimento social de uma nao sem levar em considerao a situao econmica, a produo e a diviso das riquezas. Outra questo importante no que se refere atuao do setor pblico na economia est na manuteno do equilbrio nas contas governamentais. Quando o volume de despesas pblicas mantm-se em patamar muito superior ao das receitas arrecadadas, as alternativas buscadas para o equilbrio passam pela alienao de ativos e a contratao de operaes de crdito (receitas de capital). De acordo com Nascimento (2006), quando o setor pblico realiza um volume de despesas muito superior a arrecadao de tributos fomenta o dficit pblico, aumentando o nvel de 3

endividamento, o que traz como conseqncia uma maior absoro de recursos financeiros disponveis ao setor privado. A busca por recursos financeiros para a cobertura do dficit nas contas de custeio principalmente prejudica a formao da poupana interna cujo objetivo o financiamento do investimento produtivo. Esse mecanismo conhecido como fenmeno crowding-out. Nesse caso, para cobrir sua necessidade de financiamento, o setor pblico, por meio de uma poltica de juros elevados, absorve parte da poupana interna sinalizando ao setor financeiro as taxas que devero ser praticadas no mercado. De fato, funciona nesse caso a lei bsica de oferta e procura por moeda. Em outras palavras, o desajuste das contas governamentais contribui para a elevao do preo da moeda e das taxas de juros. Portanto, o endividamento pblico, em ltima instncia, representa um fator de desajuste na economia. Durante o Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), buscou-se por meio de alienao de ativos federais a reduo do estoque da dvida. Nesse perodo, os recursos das privatizaes juntamente do supervit primrio em nvel federal reduziram o montante da dvida em R$ 135 bilhes, aproximadamente (Nascimento e Debus 2002). No que se refere ao supervit primrio, o Governo FHC conseguiu destinar, em mdia, cerca de 2,8% do PIB para o pagamento dos encargos da dvida entre 1995 e 2001. J durante o Governo Lula, sem novos ativos disponveis para alienao, o governo vem optando por uma poltica fiscal restritiva no sentido de gerar supervit primrio em nvel superior ao praticado no governo anterior visando dessa forma reduzir o endividamento pelo aumento no fluxo de pagamentos. 2. Caractersticas Gerais da LRF De acordo com Nascimento e Debus (2002), a Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, visa a regulamentar a Constituio Federal, na parte da Tributao e do Oramento (Ttulo VI), cujo Captulo II estabelece as normas gerais de finanas pblicas a serem observadas pelos trs nveis de governo: Federal, Estadual e Municipal, alm do Distrito Federal. Em particular, a LRF vem atender prescrio do artigo 163 da CF de 1988, cuja redao a seguinte: Lei complementar dispor sobre: I - finanas pblicas;(grifo nosso) II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo poder pblico; III - concesso de garantias pelas entidades pblicas; IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica; V - fiscalizao das instituies financeiras; VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; VII - compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e condies operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

Matias-Pereira (2006), refora esse entendimento, destacando que a LRF surge no cenrio nacional como instrumento legal definidor de normas nacionais de finanas pblicas, complementando, entre outros, o artigo 163 da Constituio Federal de 1988 . A LRF atende tambm ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da Unio a partir de Lei Complementar. Nesse sentido revoga legislao anterior (Lei Complementar n 96/1999), conhecida como Lei Camata . 2.1. Origens da Lei de Responsabilidade Fiscal Dentro da perspectiva de uma Administrao Pblica Comparada, pode-se verificar que a LRF incorpora alguns princpios e normas internacionais, conforme analisaremos a seguir. Os modelos que foram tomados como referencial para a elaborao da Lei de Responsabilidade Fiscal so destacados a seguir:
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Fundo Monetrio Internacional - FMI, organismo do qual o Brasil Estadomembro, e que tem editado e difundido normas de gesto pblica em diversos pases. A principal influncia recebida do FMI diz respeito ao princpio da transparncia nas contas pblicas por meio de uma abertura das contas governamentais populao de forma simplificada e inteligvel. Nova Zelndia, atravs do Fiscal Responsibility Act, de 1994 de onde se buscou a idia da imposio de limites e restries aos gastos pblicos na busca do ajuste fiscal, juntamente da transparncia das contas pblicas, de acordo com metodologia do FMI . Comunidade Econmica Europia, a partir do Tratado de Maastricht que estabeleceu condies e regras para os pases membros, destacando-se o estabelecimento de metas de uma relao estvel entre dvida e Produto Interno Bruto (dvida/PIB), alm do compromisso da manuteno do equilbrio fiscal visando a auto-sustentabilidade. Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram edio do Budget Enforcement Act, aliado ao princpio de accountability . Nesse caso, as influncias referem-se s experincias daquele pas na administrao financeira oramentria, em especial por meio de dois mecanismos bsicos: o sequestration e o pay as you go, que do fundamento ao artigo 9 da LRF na forma de limites para empenhos de despesas e medidas de compensao.

Cumpre ainda ressaltar que antes da LRF outro instrumento legal j estabelecia normas e regras para uma gesto fiscal responsvel e o equilbrio nas contas pblicas no Brasil. Em setembro de 1997, com a edio da Lei n 9.496, a Unio ficou autorizada a assumir a dvida pblica mobiliria dos Estados e do Distrito Federal, alm de outras dvidas autorizadas pelo Senado Federal . A exigncia para esse que seria o ltimo programa de refinanciamento de dvidas antes da edio da LRF , consistia na assinatura de um Programa de Reestruturao e de Ajuste Fiscal com a observao de metas compromissos referentes a:

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Dvida financeira em relao receita lquida real RLR, que tinha por objetivo garantir que o endividamento nos Estados no cresceria nos anos seguintes; Resultado primrio, entendido como os recursos que deveriam ser gerados para o pagamento dos juros e do principal da dvida refinanciada; Limites para as despesas com funcionalismo pblico, medida que visava controlar o principal componente das despesas pblicas em nvel estadual: a folha de pagamentos; Intensificao na arrecadao das receitas prprias, o que importava no aumento da eficincia na arrecadao de tributos estaduais; Programa de privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos, alm de uma reforma administrativa e patrimonial; Limites para despesas de investimento como proporo das receitas lquidas (RLR).

A assinatura do Programa de Ajuste e a observncia rigorosa do cumprimento das metas fiscais passaram a ser as principais caractersticas desta nova etapa de refinanciamento de dvidas, estendida tambm aos municpios brasileiros por meio da Medida Provisria n 2.118/1998 e suas reedies. Ressalte-se que a partir da edio da LRF, a prtica de refinanciamento, ou mesmo a postergao de dvidas contratadas por entes pblicos, est proibida no Brasil (art. 35 da LRF).

3. A LRF e o Planejamento A Constituio de 1988, no tocante ao planejamento na administrao pblica, teve a clara preocupao de institucionalizar a integrao entre os processos de planejamento e oramento, ao tornar compulsria a elaborao dos trs instrumentos bsicos para esse fim. O primeiro deles, o Plano Plurianual - PPA, destinado s aes de mdio prazo, coincidindo com a durao de um mandato do Chefe do Executivo; o Oramento Anual, para discriminar os gastos de um exerccio financeiro; e, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, para servir de elo de ligao entre aqueles dois instrumentos. A LRF procura aperfeioar a sistemtica traada pela norma constitucional, atribuindo novas e importantes funes ao Oramento e LDO. 3.1. Plano Plurianual - PPA Previsto no Art. 165, inciso I, da Constituio Federal, o PPA tem a funo de estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administrao para as despesas de capital e outras delas decorrentes, abrangendo um perodo de quatro anos. Nosso entendimento que no se aplicam, nas esferas estadual e municipal, as disposies concernentes regionalizao, pois, conforme se depreende da leitura do pargrafo 7 do referido mandamento, so elas mais pertinentes ao PPA federal. O objetivo visado pelo Poder Constituinte de 1988 era a reduo das disparidades entre as regies geogrficas do Pas, em especial do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, em relao s regies Sul e Sudeste, estas mais desenvolvidas sob 6

todos os aspectos. E uma das formas idealizadas para alcanar esse objetivo foi atravs do investimento pblico, do qual o PPA vem a ser o instrumento canalizador de recursos. O texto da LRF, aprovado no Senado Federal, previa a antecipao, em cento e vinte dias do prazo para remessa da proposta do PPA ao Legislativo (at o final de maio), alm da elaborao de um Anexo de Poltica Fiscal, destinado a demonstrar a compatibilidade dos objetivos e metas plurianuais nele contidos, com as linhas gerais da poltica econmica nacional e de desenvolvimento social. Dessa forma, assegurar-se-ia, ao menos em tese, uma certa uniformidade de linhas de ao entre as esferas Federal, Estadual e Municipal, de modo a lograr-se o mximo de resultado nas aes desenvolvidas, com o mnimo de conflitos e superposies. No entanto, essa parte foi objeto de veto pelo Presidente da Repblica, sob o argumento de que a exigidade do prazo inviabilizaria o aperfeioamento metodolgico do PPA, bem como a seleo mais criteriosa de programas e aes prioritrias de governo. O que deve ser ressaltado a condio do PPA como documento de mais alta hierarquia no sistema de planejamento de qualquer ente pblico, razo pela qual todos os demais planos e programas devem subordinar-se s diretrizes, objetivos e metas nele estabelecidos. 3.2.Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO A LDO, na sua concepo original, tinha como funo bsica orientar a elaborao dos oramentos anuais, alm de estabelecer as prioridades e metas da administrao, no exerccio financeiro subseqente. Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebe novas e importantes funes, sendo as mais importantes: dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas; estabelecer critrios e formas de limitao de empenho, na ocorrncia de arrecadao da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primrio e nominal previstas para o exerccio; dispor sobre o controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados pelo oramento; disciplinar as transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; quantificar o resultado primrio a ser obtido com vistas reduo do montante da dvida e das despesas com juros; estabelecer limitaes expanso de despesas obrigatrias de carter continuado. De acordo com a doutrina, a LDO dever estabelecer os parmetros necessrios alocao dos recursos no oramento anual, de forma a garantir a realizao das metas e objetivos contemplados no PPA. Trata-se, portanto, de instrumento que funciona como elo entre o PPA e os oramentos anuais, compatibilizando as diretrizes do Plano estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exerccio. Conforme o artigo 35, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT, da Constituio Federal de 1988, o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro (at meados de abril) e 7

devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa (final de junho). Esses prazos dizem respeito Unio, prevalecendo para Estados, Distrito Federal e Municpios o que estiver disposto nas suas respectivas Constituies e Leis Orgnicas. Alm disso, a LDO estabelece regras gerais substantivas, traa as metas anuais e indica os rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exerccio financeiro, no se detendo em situaes especficas ou individuais, prprias do oramento. O seu papel consiste em ajustar as aes de Governo, previstas no PPA, s reais possibilidades de caixa. A Lei de Diretrizes Oramentrias tem tambm o mrito de submeter soberania popular a definio das prioridades para a aplicao dos recursos pblicos. Anteriormente vigncia da atual Carta Magna, as prioridades do setor pblico eram definidas unilateralmente pelo Poder Executivo, sem trnsito pelo Parlamento. A LRF, por sua vez, ampliou o papel e a importncia da LDO tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realizao de receitas e o controle de despesas pblicas, com o objetivo de alcanar e manter o equilbrio fiscal. 3.3. Lei Oramentria Anual - LOA Da mesma forma que na LDO, vrias alteraes esto sendo introduzidas, pela LRF, na sistemtica de elaborao do oramento anual. Dentre as principais, destacam-se: 1. o demonstrativo da compatibilidade da programao do oramento com as metas da LDO previstas no respectivo Anexo de Metas Fiscais. 2. a previso da reserva de contingncia, em percentual da RCL, destinada ao pagamento de restos a pagar e passivos contingentes, alm de outros imprevistos fiscais; A LOA dever apresentar as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual e respectivas receitas, sendo o refinanciamento da dvida (e suas receitas) demonstrado de forma separada, tanto na LOA como nas leis de crditos adicionais. A Lei Oramentria Anual, prevista no artigo 165, pargrafo 5 da Constituio Federal, constitui o mais importante instrumento de gerenciamento oramentrio e financeiro da Administrao Pblica, cuja principal finalidade administrar o equilbrio entre receitas e despesas pblicas. Conforme o artigo 35 do ADCT, o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado ao Legislativo at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro (final de agosto) e devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (at meados de dezembro). Estes prazos, em geral, tambm so observados pelos Estados e Municpios. De acordo com o artigo 5 da LRF, a LOA demonstrar que est compatvel e adequada ao Anexo de Metas Fiscais, analisado na sesso anterior, tendo ainda, por acompanhamento, o demonstrativo de efeitos sobre as receitas e as despesas decorrentes de anistias, isenes, subsdios, etc. Neste caso, a LOA, sendo orientada pela LDO, deve manter os objetivos definidos nesta. o que se observa, ainda, na reserva de contingncia, que a LDO dever prever para o atendimento s despesas previstas no Anexo de Riscos Fiscais. 8

A dvida pblica ter um tratamento especial na LOA, de acordo com o artigo 5. O servio da dvida (encargos mais amortizaes), previsto contratualmente, e as receitas para esse fim devem estar destacadas na Lei. 4. A LRF e as Receitas e Despesas Pblicas A Constituio Federal de 1988 possibilitou o incremento na carga tributria brasileira a partir daquele perodo. Em 1989 ela representava cerca de 22% do PIB nacional, tendo atingido 29,5% em 1990. A Carta Magna aumentou significativamente a participao dos Estados e dos Municpios na repartio do bolo fiscal , em detrimento da Unio. Isso ocorreu em virtude do aumento das transferncias de recursos atravs dos fundos de participao (FPE e FPM). Alm disso, no foram repassados aos governos estaduais e municipais as obrigaes e os encargos pertinentes, na proporo do incremento das transferncias. Houve, ainda, uma queda nas receitas prprias do Governo Central, j que a Constituio Federal retirou os impostos nicos sobre energia eltrica, combustveis e minerais, do campo da competncia Federal. Estes impostos passaram a fazer parte da base de clculo do ICMS, cabendo aos Municpios a fatia de 25% deste que o principal imposto estadual. Desta forma, a Unio, que detinha cerca de 75% do total dos recursos tributrios arrecadados no Pas antes da Constituio de 1988, passou a contar com cerca de 66% desse total, a partir de 1989. Outras transformaes importantes foram observadas na estrutura tributria brasileira a partir da CF/88, dentre elas: o IOF, antes instrumento de poltica monetria, passou a assumir carter arrecadatrio; as contribuies sociais aumentaram a sua participao na carga tributria (de 24% em 1988, para 26%, em 1992); como o IOF e as contribuies sociais no so transferidos aos Estados e Municpios, a participao da Unio na arrecadao apresentou uma ligeira recuperao em 1994, chegando prximo aos 70% do "bolo fiscal" no perodo; O incremento nas receitas de Estados e Municpios no livrou esses entes do problema do endividamento pblico, que aumentou significativamente na dcada de 90. Neste caso, verificou-se que a busca pelo equilbrio fiscal no Brasil no se restringe ao incremento na arrecadao mas, tambm, a uma poltica de gastos mais restritiva. Finalmente, o aumento das transferncias da Unio trouxe como conseqncia a renncia a parte das receitas prprias em alguns governos subnacionais. No havia estmulo para a arrecadao de impostos que, em alguns casos, representavam percentual pouco significativo das receitas correntes totais. Portanto, a LRF, atravs do Captulo III, visa a resgatar a importncia das receitas prprias na realizao de projetos e manuteno da mquina pblica, em nvel local. Estados e 9

Municpios possuem legislao tributria prpria e devem explorar com eficincia o seu potencial de arrecadao, desvinculando-se cada vez mais da dependncia do Governo Federal. A determinao para a cobrana de tributos deve ser vista como um estmulo ao administrador para o desenvolvimento do sistema tributrio prprio. Na verdade, nos termos da LRF e, nos termos da Lei 10.028 (Lei de Crimes Fiscais), cobrar impostos, mais do que um direito da administrao pblica, passa a ser uma obrigao. 4.1.Previso e Arrecadao da Receita A instituio, previso e a efetiva arrecadao de todos os tributos ressaltada pelo texto da LRF como requisito essencial da responsabilidade na gesto fiscal. O descumprimento dessa norma ter como conseqncia a imediata suspenso das transferncias voluntrias ao ente pblico que se mostrar negligente nessa questo. Para a sua previso, alm de observar as normas tcnicas e legais e a respectiva metodologia de clculo, as estimativas da receita devem estar acompanhadas de demonstrativo da sua evoluo, nos trs anos anteriores e nos dois seguintes quele a que se referirem. Permanece tambm o mandamento constitucional que somente admite reestimativa de receita, pelo Poder Legislativo, nos casos de erro ou omisso, de ordem tcnica ou legal. 4.2. Metas Bimestrais de Arrecadao O art. 13 da LRF determina que o Poder Executivo dever, at trinta dias aps a publicao do oramento anual, efetuar o desdobramento das receitas em metas bimestrais de arrecadao, informando quais medidas sero adotadas para o combate a sonegao, a cobrana da dvida ativa e os crditos executveis pela via administrativa. Ressalte-se a importncia dessa medida, uma vez que tais metas bimestrais de receita serviro de parmetro para a limitao de empenho e movimentao financeira a que se refere o art. 9, h comentado. 4.3. Renncia de Receita A concesso indiscriminada dos chamados incentivos fiscais prtica danosa s finanas de qualquer ente pblico, e deve estar sujeita a regras disciplinadoras. A partir da vigncia da LRF, tais iniciativas devero atender, no s ao que dispuser a LDO, mas ainda aos seguintes requisitos: Estimar o impacto oramentrio financeiro no exerccio inicial de sua vigncia e nos dois seguintes; Demonstrar que a renncia delas decorrente foi considerada ao se estimar a receita do oramento e que no afetar as metas de resultados fiscais previstas na LDO; Prever medidas de compensao nos trs exerccios j referidos, podendo ser atravs de: elevao de alquota, ampliao da base de clculo ou novos tributos ou contribuies, sendo que nos dois ltimos casos o benefcio s entrar em vigor aps a 10

ocorrncia do aumento da receita. Estas medidas devero observar ainda, o princpio da anterioridade, nos termos do Cdigo Tributrio Nacional. Esto isentos das restries acima apenas os cancelamentos de dbitos em valor inferior aos seus custos de cobrana. 4.4. Despesa Pblica A regra bsica da LRF (art. 15), para todo e qualquer aumento de despesa pode ser assim traduzida: toda e qualquer despesa que no esteja acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro nos trs primeiros exerccios de sua vigncia, da sua adequao oramentria e financeira com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de despesa obrigatria de carter continuado, de suas medidas compensatrias, considerada: no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico. Essa norma, de acordo com o 4 do artigo 16 da LRF, condio prvia, no s para a aquisio de bens, servios e obras, como tambm para a desapropriao de imveis urbanos, que, de acordo com a Constituio, dever ser paga em dinheiro . A novidade aqui est no conceito de despesa obrigatria de carter continuado que, nos termos do art. 17:
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despesa corrente; derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo; geradora de obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.

Algumas aes governamentais objetivas podero esclarecer um pouco mais este conceito: em nvel municipal, por exemplo, o pagamento de bolsa-escola para famlias carentes que comprovem a freqncia dos filhos em idade escolar na rede pblica de ensino; projeto para criao de Territrios Federais na Regio Amaznica, aprovado no Plenrio do Senado Federal em 2000. Como se v, as despesas geradas a partir dessas aes, atendem aos requisitos propostos: geraro despesas correntes, derivadas de lei e execuo por perodo superior a dois exerccios financeiros. Diante do que estabelece a nova lei, para a questo do aumento nas despesas, duas alternativas so dadas, ambas de grande nus poltico: aumento permanente de receita ou reduo permanente de despesa. Some-se ainda a restrio do pargrafo 3 do art. 17 que, sem deixar margem para criatividade, define o aumento permanente de receita como o proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.

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De nada valero, pelo menos para esse fim, iniciativas do tipo combate sonegao , bolo fiscal e outras medidas do gnero. E, para que no haja a menor chance de alguma brecha ou artifcio legal, a lei equipara a aumento de despesa a prorrogao daquela j criada por prazo determinado. No de estranhar, portanto, que este seja um dos pontos que mais tem suscitado crticas por parte dos governantes nos diversos nveis da Federao, diante das barreiras que so impostas a aumentos de despesa, sem a correspondente fonte de recursos. No entanto, o princpio que embasa tal conduta no outro que o de gastar apenas o que se arrecada . 4.5. Despesas com Pessoal: fiscalizao e controle Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesas de todo o setor pblico brasileiro. Entre 1996 e 2000, o conjunto dos Estados brasileiros gastou em mdia, 67% de suas receitas lquidas (receitas disponveis) com pagamento de pessoal. O que acontece quando um ente pblico despende 70% de suas receitas lquidas com a folha de pagamento? Significa que restam 30% para a realizao dos servios pblicos bsicos, como educao, saneamento, sade e segurana, sem considerar a manuteno de estradas e vias urbanas, a preservao do patrimnio pblico, etc. Alm disso, o crescimento populacional demanda um programa de investimentos crescente por parte dos governos. Uma crtica constante Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito imposio de limites para os gastos com pessoal. A definio desses limites busca simplesmente permitir que o administrador pblico cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar populao, a partir dos recursos que lhe so entregues na forma de impostos. Certamente que o aumento da participao da folha de pagamento nas receitas de Estados e Municpios deveu-se, como j foi visto, estabilidade econmica e a queda nos ndices inflacionrios. Alm disso, a despesa com pessoal apresenta um componente vegetativo importante, responsvel pelo crescimento deste tipo de despesa de forma continuada. Por conseguinte, a limitao dos gastos com pessoal em percentual da RCL deve-se, antes de mais nada, necessidade de manter o setor pblico com os recursos necessrios sua manuteno e ao atendimento das demandas sociais. 4.6. Limites com Pessoal De acordo com a LRF, entende-se como despesas de pessoal: 1. Somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos; 2. Despesas com inativos e pensionistas; 3. Mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias; 4. Vencimentos e vantagens, fixas e variveis; 12

5. Subsdios, proventos de aposentadoria; 6. reformas e penses; 7. Adicionais de qualquer natureza; 8. Gratificaes, horas extras e vantagens pessoais; 9. Encargos sociais e 10. Contribuies recolhidas pelo Ente s entidades de previdncia. A apurao dos gastos com pessoal ser feita com base em um perodo de 12 meses. Neste caso, os limites a serem apresentados no Relatrio de Gesto Fiscal - RGF do primeiro e do segundo quadrimestre, somaro despesas com pessoal relativas a dois exerccios financeiros, j que a contagem retroage 11 meses12. Somente o RGF referente ao ltimo quadrimestre do ano apresentar as despesas de pessoal verificadas na unicidade do exerccio financeiro. A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor pblico: 50% da RCL para a Unio; e 60% da RCL para Estados e Municpios. Cumpre ressaltar que aps a publicao da LRF, fica revogada qualquer outra legislao que verse sobre estes limites. o caso da Lei Complementar n 96 de 1999, conhecida como Lei Camata II. De acordo com a LRF, tais limites sero agora repartidos entre todos os Poderes pblicos, com percentuais especficos para cada Poder. Na esfera estadual o limite de 60% ser repartido da seguinte forma: 2% para o Ministrio Pblico; 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado; 6% para o Judicirio; e 49% para o Executivo. Na esfera municipal o limite de 60% ser assim repartido: 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; e 54% para o Executivo. Na esfera Federal o limite ser de 50% da RCL, assim dividido: 40,9% para o Executivo; 6% para o Judicirio; 2,5% para o Legislativo; e 0,6% para o Ministrio Pblico. Nos Poderes Legislativo e Judicirio, os limites sero repartidos, entre os seus diversos rgos, na proporo das despesas que vinham sendo realizadas em exerccios anteriores.

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Um exemplo: digamos que nos trs exerccios financeiros anteriores publicao da LRF (1997,1998 e 1999) dentro do Poder Judicirio a mdia das despesas com pessoal foi dividido entre o rgo A e o rgo B na proporo de 40% e 60% respectivamente. A partir de maio de 2000, com a limitao dos gastos com pessoal sendo igual a 6% da RCL para o Poder Judicirio, isto significa que o rgo A ter um limite de 2,4% da RCL para as despesas com pessoal, enquanto que para o rgo B, este limite ser igual a 3,6%. Nos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Municpios, o limite para os gastos com pessoal do Legislativo ser igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Executivo perder este percentual a maior do seu limite (0,4%), que passar ento para 48,6% da RCL. Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que no sero computadas para o atendimento dos limites definidos nesta seo: As despesas com indenizao por demisso de servidores ou empregados; As despesas relativas ao incentivo demisso voluntria, o chamado PDV. No faria sentido deciso diferente, j que, por ocasio do afastamento, o servidor recebe valores superiores queles que receberia se continuasse na ativa. Em outras palavras, o PDV, em geral utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos servidores, aumentar a despesa com pessoal no ms em que estiver sendo executado. Sua contagem no limite de pessoal desestimularia programas dessa natureza; As despesas com pessoal verificadas em decorrncia de convocao extraordinria do Congresso Nacional; As despesas decorrentes de deciso judicial (em geral classificadas na rubrica Sentenas Judiciais ), e da competncia de perodo anterior ao da apurao das despesas com pessoal (somando-se o ms de referncia com os onze meses anteriores), de acordo com o 2 do artigo 18; As despesas com pessoal do Estado do Amap, Roraima e do Distrito Federal, custeadas pela Unio. Parece lgico que, se estas despesas no so pagas com as receitas destes Estados, no h porque serem somadas aos limites (60%). As despesas com inativos custeadas com recursos de fundos prprios. Atente-se para o fato de que as receitas originrias das contribuies a fundos no compem o clculo da RCL, o que torna nula esta operao do ponto de vista contbil. 5. Despesas com a Seguridade Social Embora este assunto tenha merecido apenas um breve artigo, nem por isso a LRF menos severa em relao aos aumentos de gastos com a seguridade social. De modo idntico aos demais aumentos de despesa, a criao, majorao ou extenso de qualquer benefcio que integre a seguridade social requer, alm da indicao de sua fonte de custeio total, o cumprimento do art. 17, que versa sobre a despesa obrigatria de carter continuado. Apenas para relembrar, aquele dispositivo obriga demonstrao da origem dos recursos que custearo qualquer aumento na despesa, assim como a comprovao de que no sero afetadas as metas de resultados fiscais previstas na LDO, a partir de mecanismos de compensao.

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6. A LRF e a Dvida Pblica A dvida lquida do setor pblico brasileiro cresceu significativamente entre os anos de 1994 e 2000. E este endividamento desproporcional e crescente arquitetou-se a partir do aumento nas despesas pblicas, sem a contrapartida do incremento das receitas prprias, principalmente nos Estados e Municpios. Por definio, existem dois mecanismos fundamentais utilizados para a cobertura do dficit pblico: os recursos prprios, que provm nas receitas de impostos e transferncias; e os recursos de terceiros, o que significa endividar-se. Como j foi ressaltado anteriormente, a Constituio Federal de 1988 aumentou a disponibilidade de recursos para Estados e Municpios, a partir do aumento nas transferncias do Governo Federal. Como explicar ento o fato de que a dvida dos entes subnacionais (Estados e Municpios), que em 1994 representava 10% do PIB, tenha chegado, em 2000 a 18% do PIB, quase o dobro, portanto, em 6 anos ? No Captulo I da Resoluo do Senado Federal n 43, de 21/12/2001, em atendimento ao disposto no artigo 30, inciso I da LRF, so apresentadas as definies dos termos relacionados dvida pblica consolidada, dvida pblica mobiliria, operaes de crdito e empresa estatal dependente. Considera-se dvida pblica consolidada o montante total apurado, sem duplicidade: das obrigaes financeiras do ente da Federao, inclusive as decorrentes de emisso de ttulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados; das obrigaes financeiras do ente da Federao, assumidas em virtude da realizao de operaes de crdito para amortizao em prazo superior a doze meses ou que, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no oramento; dos precatrios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e no pagos durante a execuo do oramento em que houverem sido includos. Pelo disposto no pargrafo primeiro do art. 29 da LRF, a assuno, o reconhecimento e a confisso de dvidas pelo ente pblico so equiparadas as operaes de crdito, devendo, ainda, observar os termos dos arts. 15 e 16, que condicionam os aumentos de despesa a: Estimativa de impacto oramentrio-financeiro nos trs primeiros exerccios de sua vigncia; Adequao oramentria e financeira com o PPA, a LDO e a LOA. Alm disso, a dvida pblica consolidada no inclui as obrigaes entre cada ente pblico e seus respectivos fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes ou entre estes. J a dvida pblica mobiliria representada por ttulos emitidos pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios. Operaes de crdito correspondem a compromissos assumidos com credores situados no Pas ou no exterior, em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, 15

aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. Equiparam-se a operaes de crdito o recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Pblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislao, a assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou operao assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou servios, mediante emisso, aceite ou aval de ttulos de crdito e a assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e servios. Quanto dvida consolidada lquida, corresponde dvida pblica consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicaes financeiras e os demais haveres financeiros, considerando-se ainda as obrigaes a pagar que devero ser deduzidas das disponibilidades financeiras. Empresa estatal dependente, de acordo com a Resoluo n 43/01, empresa controlada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Municpio, que tenha, no exerccio anterior, recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excludos, neste ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria, e tenha, no exerccio corrente, autorizao oramentria para recebimento de recursos financeiros com idntica finalidade. Posteriormente, a Portaria n 589 da STN, de 27-12-2001, a partir do seu artigo 3, d continuidade a esse conceito, definido pela Resoluo n 43/01. De acordo com esse dispositivo legal: A subveno de que trata o caput do art. 18 da Lei 4.320, de 17 de maro de 1964 e o repasse de recursos previsto no inciso III, do art. 2, da Lei Complementar n 101 de 2000 destinam-se exclusivamente cobertura de dficits de empresas e devem ser alocados diretamente no oramento da empresa beneficiria, nos termos do art. 7 da Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 04-05-2001. Pargrafo nico. Para efeitos desta portaria, considera-se ainda subveno econmica a transferncia permanente de recursos de capital para empresa controlada deficitria nos termos do caput deste artigo . (Art. 3 Port. 589). Cabe por fim ressaltar que a LRF no revoga a Lei n 4.320/64. Os objetivos das duas legislaes so claramente distintos: enquanto a Lei n 4320/64 estabelece as regras gerais para a elaborao e o controle dos oramentos e balanos, a LRF estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a gesto fiscal. No que tange dvida fundada, a exemplo do conceito de empresa estatal dependente e de algumas classificaes oramentrias, prevalece a vontade da Lei mais recente. Embora a Lei n 4.320/64 tenha sido recepcionada pela Constituio Federal com status de Lei Complementar, existindo algum dispositivo

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conflitante entre as duas normas jurdicas, deve ser observada a Lei de Responsabilidade Fiscal. 6.1.Limites de Endividament o de acordo com a LRF Diz o artigo 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal: Art. 30. No prazo de noventa dias aps a publicao desta Lei Complementar, o Presidente da Repblica submeter ao: I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, Estados e Municpios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituio, bem como de limites e condies relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo; II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabelea limites para o montante da dvida mobiliria federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituio, acompanhado da demonstrao de sua adequao aos limites fixados para a dvida consolidada da Unio, atendido o disposto no inciso I do 1o deste artigo. O Poder Executivo respeitou o prazo para encaminhamento das propostas ao Senado Federal e ao Congresso Nacional, consoante os incisos I e II. No entanto, at o ms de maro de 2003 apenas as Resolues do Senado Federal, estabelecendo limites e condies para contratao de operaes de crdito e endividamento de Estados e Municpios j haviam sido publicados. O Senado Federal editou em dezembro de 2001 (portanto, 16 meses aps encaminhamento das propostas) as Resolues n 40 e n 43 versando sobre limites globais para o montante da dvida pblica consolidada e da dvida pblica mobiliria do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios e sobre limites e condies para contratao de operaes de crdito e concesso de garantias, respectivamente. 6.2.Sntese da Resoluo n 40 do Senado Federal: 1. A dvida consolidada lquida dos Estados e do Distrito Federal ter por limite 2 vezes a sua RCL, calculada na forma do art. 2, 3 da LRF (receita de 12 meses); 2. A dvida consolidada lquida dos Municpios ter um limite igual a 1,2 vezes (ou 120%) a RCL, calculada na forma do art. 2, 3 da LRF (receita de 12 meses); 3. A observao desses limites valer a partir de dezembro de 2001, sendo que os entes que estavam acima dos limites legais (Estados acima de 2 vezes a RCL e Municpios acima de 1,2 vezes) nessa data, e apenas eles, tero um prazo de 15 anos para retorno ao limite dentro de uma trajetria decrescente, na proporo de 1/15 avos por ano; 4. Os entes que em dezembro de 2001 estavam dentro do limite legal e ultrapassarem os limites aps dezembro de 2001 no tero 15 anos, mas dois quadrimestres para ajustarem-se, conforme disposto no artigo 31. Conforme relatrios fiscais publicados em dezembro de 2001 (e republicaes posteriores) existiam no Brasil 6 Estados com excesso de endividamento quando da publicao da 17

Resoluo n 40: Gois, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Maranho, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Esses Estados tero at o exerccio de 2016 para chegarem a uma relao Dvida Consolidada Lquida/Receita Corrente Lquida igual a 2, reduzindo o excesso dentro de uma proporo de 1/15 avos ao ano. Alm desses Estados, cerca de 20 Municpios estavam em dezembro de 2001 acima de 1,2 para a relao Dvida Consolidada Lquida/Receita Corrente Lquida, entre eles o Municpio de So Paulo e o Municpio de Macei. 6.3.Sntese da Resoluo n 43: 1. A contratao de operaes de crdito para Estados e Municpios, dentro de um exerccio financeiro, dever observar o limite de 16% da RCL; 2. O comprometimento anual com o servio da dvida (encargos mais amortizaes), no poder ultrapassar a 11,5% da RCL. Ressalte-se que, para aqueles contratos em andamento (cujo pagamento de dvidas superem os limites da Resoluo n 43), valero as regras contratuais; 3. O saldo global das garantias concedidas pelos Estados, Distrito Federal e Municpios ser o equivalente a 22% da RCL, podendo chegar a 32% da RCL, nas condies previstas na Resoluo n 43; 4. O saldo devedor das operaes de crdito por antecipao de receita oramentria (aros) no poder ultrapassar, no exerccio em que estiver sendo apurada, a 7% da RCL; As novas regras para contratao de operaes de crdito esto dispostas no Manual de Instruo de Pleitos - MIP editado pelo Ministrio da Fazenda. O Ministrio da Fazenda substituiu o Banco Central nas anlises dos pleitos para a contratao de operaes de crdito estaduais e municipais. No que se refere aos limites e condies para endividamento do Governo Federal, o projeto encaminhado ao Congresso Nacional determinava um limite de endividamento (Dvida Consolidada Lquida) igual a 3,5 vezes (ou 350%) a RCL anual do Governo Federal. J a dvida mobiliria teria um limite diferenciado, equivalente a 6,5 vezes a RCL. Ressalte-se que a Resoluo n 43 de 2001 revogou a Resoluo n 78 de 1998. Enquanto no forem editadas as novas Resolues que trataro do endividamento do Governo Federal, devem ser observadas as regras dispostas na Resoluo n 96, de 1989. Finalmente, a Resoluo n 20 do Senado Federal, de 7 de novembro de 2003 alterou dispositivos da LRF e da Resoluo SF n 40/2001, a saber: o prazo para reenquadramento aos limites da dvida consolidada, conforme previsto inicialmente no artigo 31 da LRF, passa de 3 para 4 quadrimestres; de 1 de janeiro de 2003 a 30 de abril de 2005 fica suspensa a obrigatoriedade de cumprimento dos limites e condies estabelecidos nos artigos 3 e 4 da Resoluo SF n 40/2001; em 1 de maio de 2005, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem estar ajustados aos limites fixados ou trajetria da dvida. 18

7.Despesas com Sade e Educao A Constituio de 1988 determinou que, dos recursos oriundos dos impostos, ao menos 25% devem ser aplicados pelos Estados na manuteno e desenvolvimento do ensino. Isso no quer dizer, entretanto, que todos os recursos aplicados na manuteno e desenvolvimento do ensino so oriundos exclusivamente de impostos. O Estado, alm dos impostos, utiliza recursos oriundos de outras fontes, como os recursos do FUNDEF (FUNDEB) e Salrio-Educao, previstos em lei, podendo ainda lanar mo de recursos transferidos por convnios, por exemplo. De acordo com o artigo 212 da CF/88, A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.A distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatrio, nos termos do plano nacional de educao. O ensino fundamental pblico ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas, na forma da lei. A educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas na forma da lei. As cotas estaduais e municipais da arrecadao da contribuio social do salrio-educao sero distribudas proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados na educao bsica nas respectivas redes pblicas de ensino. De acordo com o texto da Emenda Constitucional n 29, de setembro de 2000, at o exerccio financeiro de 2004, os recursos mnimos aplicados nas aes e servios pblicos de sade sero aqueles definidos a seguir.No caso da Unio, no ano 2000, o montante empenhado em aes e servios pblicos de sade no exerccio financeiro de 1999 acrescido de, no mnimo, cinco por cento; do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variao nominal do Produto Interno Bruto PIB. No caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alnea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos municpios. Ainda, no caso dos Municpios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alnea b e 3.Dos recursos da Unio apurados nos termos deste artigo, quinze por cento, no mnimo, sero aplicados nos Municpios, segundo o critrio populacional, em aes e servios bsicos de sade, na forma da lei. Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios destinados s aes e servios pblicos de sade e os transferidos pela Unio para a mesma finalidade sero aplicados por meio de Fundo de Sade que ser acompanhado e fiscalizado por Conselho de Sade.

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8.Eficincia na Administrao Pblica A Constituio Federal do Brasil, publicada em outubro de 1988 (CF/88), trouxe em seu artigo 37 os chamados princpios da administrao pblica brasileira . Elencados no texto original da Carta Magna, esses princpios correspondiam originalmente legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, normas que passaram a orientar os administradores e gestores do patrimnio pblico nas trs esferas de governo. Passados dez anos da promulgao da Lei Maior, o princpio da eficincia foi acrescentado ao texto constitucional por meio da EC n 19/98, no mbito de um Programa de Reestruturao e Reforma da Administrao Pblica nacional. No meio jurdico, alguns autores ligados ao Direito Administrativo vm discorrendo a respeito das origens epistemolgicas e conceituais do princpio da eficincia e da sua relevncia no contexto da Administrao Pblica. Analisando diversos trabalhos publicados, tendo por tema o artigo 37 da CF/88, percebe-se que no existe consenso entre os doutrinadores. Para Rigolin (2002, p. 69), por exemplo, a EC 19/98 no passa de indisfarada fraude, farsa teatral do governo para dar satisfao sociedade . Na mesma linha de raciocnio caminha o magistrio de Santos (2004) para quem a irracionalidade desse processo de pseudo-reforma agravada pelo vis alienado dos que no conseguem superar o formalismo e se apegam a mudana das normas . Por outro lado, Moraes (2004) entende que o princpio da eficincia visa garantir maior qualidade na atividade pblica e na prestao dos servios pblicos , enquanto que Meirelles (1996) entende que a eficincia impe a todo agente pblico a necessidade de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional . Cumpre por fim ressaltar que entre os juristas existe ao menos um ponto em comum: a certeza de que o princpio da eficincia sempre esteve implcito da Constituio Federal, na medida em que no possvel ao Estado Democrtico de Direito conviver com uma Administrao Pblica ineficiente. J os estudos econmicos sobre eficincia, em geral ligados rea das Finanas Pblicas, destacam a preocupao mais com as questes da mensurao da eficincia do que com seus fundamentos epistemolgicos. Considerando a necessidade da interveno do Governo na Economia, as cincias econmicas procuram entender o princpio da eficincia dentro de um modelo de Equilbrio Geral, onde os bens e os recursos pblicos devem ser alocados de forma a alcanar uma situao tima de mercado (RIANI, 2001, p.19). Estabelecendo um paralelo entre a concepo jurdica e a abordagem econmica a respeito da eficincia na Administrao Pblica, podemos inferir que trabalhos na rea do Direito Administrativo associam a eficincia a uma busca pela satisfao dos cidados (viso qualitativa), no indicando, no entanto, uma forma de mensurar essa satisfao. J para os economistas a eficincia est relacionada maximizao na utilizao dos recursos sociais (viso quantitativa), sendo que a mensurao da eficincia poder ser feita a partir de modelos matemticos como o Data Envelopment Analysis (DEA) e o Free Disposable Hull (FDH). Nessa linha de raciocnio destacam-se os trabalhos de Thanassoulis (2001) e Afonso, Schuknecht e Tanzi (2005).

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Cumpre ainda ressaltar que algumas normas legais vigentes no Brasil sugerem formas para a aferio de uma eficincia econmica e financeira na alocao dos recursos pblicos. Destacam-se nesse sentido a Portaria n 89, de 1997 do Ministrio da Fazenda, instrumento que associa a eficincia capacidade de pagamentos dos entes pblicos e a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, legislao federal que relaciona a eficincia observao de limites para o endividamento pblico e para as despesas com pessoal. 9. Final de Mandato em 2008: regras gerais para os Municpios 9.1. Introduo O ano de 2008 finaliza uma etapa poltica de 4 anos para o mandato municipal. A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF introduziu algumas regras de final de mandato que devero ser observadas pelos governantes nessa fase da administrao dos Municpios brasileiros. Basicamente, essas regras referem-se aos gastos com pessoal, contratao de operaes de crdito, endividamento, realizao de despesas que se estendero at o exerccio seguinte (Restos a Pagar) e as chamadas transferncias voluntrias. Esse texto apresenta as principais regras que devero ser observadas nesse perodo de transio e de final de mandato e visa orientar os gestores municipais na observao das normas da responsabilidade fiscal. 9.2. Gastos com Pessoal No que se refere s despesas de pessoal, nos 180 dias que antecedem o trmino da legislatura ou do mandato do Chefe do Poder Executivo, nenhum ato que provoque aumento desses gastos poder ser editado (art. 21, nico da LRF). Alm disso, sendo excedido o limite de gastos ou descumprido o compromisso de reduo quadrimestral do excesso, aplicam-se as penalidades previstas (recluso de 1 a 4 anos, nos termos do art. 359-G do Cdigo Penal). Atente-se para o fato de que tal mandamento no alcana os aumentos originrios de vantagens pessoais a que os servidores pblicos tm direito por fora de dispositivo constitucional. o caso dos anunios, qinqnios, salrio-famlia, etc, que devero ser pagos normalmente, mesmo durante o ltimo ano de mandato. Outra exceo regra definida no referido pargrafo nico da LRF a que se refere s despesas com pessoal da educao. As despesas, nesse caso, dependero do desempenho das receitas que comporo os recursos transferidos para os fundos de educao estaduais e municipais, dos quais, 60% devero ser utilizados no pagamento de salrios. No entanto, no h prejuzo ao equilbrio fiscal j que as despesas com a folha de pagamentos aumentaro na mesma proporo das receitas recebidas, o que dever manter as despesas dentro do mesmo limite porcentual para gastos com pessoal definido na LRF (60% da RCL para Estados e Municpios e 50% para Unio). Tambm se configura como exceo a esse pargrafo os casos de excepcional interesse pblico para a contratao de servio pblico, obedecendo-se o disposto no inciso IX, do art. 37 da Constituio Federal, que determina, in verbis:

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Art. 37 A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) Omissis IX - a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico (grifei); Nos demais casos, o aumento nas despesas sujeitar os titulares dos Poderes ou rgo referidos no art. 20 da LRF, s sanes previstas na Lei 10.028 de 2000, a chamada Lei de Crimes Fiscais LCF. Ressalte-se que o aumento nas despesas com folha de pagamentos (incluindo pessoal ativo e inativo) dever observar como parmetro as receitas dos entes pblicos. Em outras palavras, o descumprimento regra no est no aumento nominal das despesas, mas no seu descolamento em relao s receitas arrecadadas. Os gastos com pessoal devero obedecer o limite da receita disponvel. No entanto, o nico do artigo 21 da LRF claro: nessa etapa, qualquer aumento salarial, mesmo sendo aumento nominal, est vedado. De acordo com o artigo 20 da LRF, as despesas com pessoal nos Estados e Municpios no podero superar a 60% da Receita Corrente Lquida (RCL)1 e 50% da RCL na Unio. Ainda nos termos da Lei Fiscal, se um ente pblico ultrapassar o limite em um quadrimestre, dever reduzir o excesso nos dois quadrimestres seguintes, sendo que em ano de final de mandato, no haver esse prazo para o reenquadramento: as aes punitivas ocorrero imediatamente se houver excesso no ltimo ano da administrao do Municpio. 9.3. Dvida Pblica No que se refere s operaes de crdito (emprstimos), h trs regras que devero ser observadas no final do mandato: para o montante da dvida, para as operaes de crdito por antecipao de receitas (AROs) e para os Restos a Pagar. Operaes de ARO S so aquelas em que o setor financeiro antecipa aos entes pblicos as receitas tributrias futuras (IPTU, ISSQN), sendo que, nessas operaes, os tributos so oferecidos em garantia. J os Restos a pagar so despesas contratadas em um exerccio e que sero pagas no todo ou em parte nos exerccios seguintes. Alm disso, se o limite mximo para a dvida consolidada lquida - DCL2, estabelecido em Resoluo do Senado Federal (200% da RCL para Estados e 120% da RCL para Municpios), for ultrapassado no primeiro quadrimestre do ltimo ano de mandato, ficar vedada a realizao de operaes de crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria, se houver. As ARO s, por sua vez, so proibidas no ltimo ano do

Receita disponvel, aps as transferncias constitucionais.

Corresponde ao total da dvida contratual (de longo prazo, fundada), deduzida das disponibilidades de caixa.

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mandato do Chefe do Poder Executivo - em anos normais podero ser contratadas at 10 de dezembro. Alm disso, nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano da legislatura e do mandato do Chefe do Poder Executivo, no poder ser assumida obrigao cuja despesa no possa ser paga no mesmo exerccio, a menos que haja igual ou superior disponibilidade de caixa para o sucessor. 9.4. Restos a Pagar A rubrica Restos a Pagar, na sua origem, destinava-se a compatibilizar o trmino do exerccio financeiro com a continuidade da administrao pblica. Isto porque nem todos os pagamentos de despesas coincidem com o trmino do exerccio financeiro e natural que algumas despesas que pertencem a um exerccio venham a ser pagas no exerccio seguinte (NUNES,2003). Com o passar do tempo, os Restos a Pagar foram sendo utilizados como instrumento de rolagem de dvidas. Essa prtica decorria, em grande medida, de deficincias do processo oramentrio como instrumento de planejamento. O oramento, alimentado por superestimativas de receitas e/ou subestimativas de despesas, embutia autorizao para assuno de compromissos que no eram acompanhados pela efetiva arrecadao de receitas. A falta de sincronia entre oramento e execuo financeira e a ausncia de medidas corretivas ocasionava uma sobra de pagamentos que no podiam ser atendidos no mesmo exerccio e, portanto, eram transferidos para o exerccio seguinte sob a forma de Restos a Pagar. O oramento do exerccio seguinte, por sua vez, freqentemente no contemplava espao para esses gastos que, para serem atendidos, ocasionavam deslocamento de outras despesas. Estas, por sua vez, seriam tambm transferidas sob a mesma rubrica para o exerccio subseqente, configurando-se ento uma rolagem extra-oramentria de dvidas. A situao tornava-se mais grave quando a srie de planejamentos deficientes fazia com que os problemas se acumulassem, dando origem a uma trajetria crescente de endividamento de curto prazo. E, ainda mais, quando em ltimo ano de mandato, a presso pela acomodao de despesas tambm aumentava, elevando o volume de Restos a Pagar a tal magnitude que, muitas vezes, o sucessor era forado a consumir um ou mais anos de seu mandato apenas para saldar dvidas contradas em mandatos anteriores. Aps a LRF, esse tipo de rolagem de dvidas fica vedado no ltimo ano de mandato. O art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal foi concebido com o esprito de, por um lado, evitar que, em ltimo ano da administrao, sejam irresponsavelmente contradas novas despesas que no possam ser pagas no mesmo exerccio, sob presso do prprio pleito. Por outro lado, o fim do mandato serviria tambm como ponto de corte para equacionamento de todos os estoques. Em outras palavras, eventuais dvidas poderiam ser roladas ao longo de um mesmo mandato, mas jamais transferidas para o sucessor. A regra busca obrigar o governante a deixar a casa arrumada para o sucessor .

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Posteriormente, a Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, denominada Lei de Crimes Fiscais, caracterizou como crime, ordenar ou autorizar a assuno de obrigao em desacordo com a determinao do referido art. 42 da LRF. Vrias dvidas surgiram em relao interpretao desse dispositivo, tornando-se necessrios alguns esclarecimentos. Vamos utilizar como referncia o ano de 2008 que ltimo ano de mandato municipal. Nos termos do artigo 36 da Lei n 4.320/64, somente poder ser inscrita em Restos a Pagar a despesa empenhada, mas no paga at 31 de dezembro. Alm disso, a LRF, no seu artigo 50, inciso II, determina que a despesa e a assuno de compromisso sero registradas segundo o regime de competncia, disposio esta que se aplica tambm aos Restos a Pagar. Tambm a Lei n 11.514, de 13 de agosto de 2007 (LDO da Unio para 2008), em seu artigo 108 determina: Art. 108. Para efeito do disposto no art. 42 da Lei Complementar n 101, de 2000, considera-se contrada a obrigao no momento da formalizao do contrato administrativo ou instrumento congnere. Pargrafo nico. No caso de despesas relativas prestao de servios j existentes e destinados manuteno da administrao pblica, consideram-se compromissadas apenas as prestaes cujo pagamento deva se verificar no exerccio financeiro, observado o cronograma pactuado. Deste entendimento, decorrem algumas concluses: 1. Se o governante realizar um contrato com execuo prevista em vrios exerccios (plurianual), no poder inscrever em Restos a Pagar ao final do exerccio de 2008 despesas que no sejam da competncia daquele exerccio. Pela mesma razo, tambm no se deve esperar que o administrador pblico deixe disponibilidade de caixa para atender a todas as parcelas futuras que no so da competncia de 2008. Caso contrrio, se essa conduta fosse exigida, ficariam inviabilizados investimentos, pagamento da dvida pblica e contratos de prestao de servios (recolhimento de lixo, transporte, etc.) que se estendem alm do final deste exerccio. So a razoabilidade das leis e a continuidade da Administrao Pblica que impem a interpretao do dispositivo luz do conceito de Restos a Pagar. Alm disso, a expresso contrair obrigao de despesa do artigo 42 insere-se em seo denominada Dos Restos a Pagar e assim deve ser entendida. Ressalte-se que na Administrao Pblica, a assinatura de contrato no basta para caracterizar a obrigao de despesa, a qual deve tambm ser empenhada e liquidada para que possa ser paga. 2. preciso observar ainda que as despesas que legalmente pertencem ao exerccio devero ser pagas no mesmo exerccio ou serem acompanhadas de disponibilidade de caixa. Ento, o ente pblico que empenha as folhas do exerccio em janeiro de cada ano e 24

liquida parte da folha de dezembro no dia 5 do ms subseqente, dever deixar disponibilidade de caixa. A LRF no contraria a lei trabalhista, a qual permite o pagamento posterior; apenas exige a disponibilidade de caixa. Infringe o artigo 42 quem, nos oito meses que antecedem o final do mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele ou que a inscreva em Restos a Pagar (e para tanto dever previamente empenhar a despesa) sem deixar igual disponibilidade de caixa para que o sucessor possa atend-la. Individualizao de responsabilidades. Em consonncia com a LRF, a qual respeita e preserva o princpio constitucional de independncia dos Poderes, um Poder no ser responsabilizado pela ao irregular de outro. Assim, no artigo 20, definido o nvel de individualizao das responsabilidades por Poder, que dever acompanhar toda a LRF. Decorrem, ento algumas concluses: 1. A disponibilidade de caixa e os Restos a Pagar a serem considerados para efeito de aplicao do artigo 42 so os do Poder ou rgo referido no art. 20. No se tratam aqui das Secretarias, enquanto rgos do Poder Executivo Municipal, por exemplo, pois no esse o nvel de responsabilizao definido no art. 20. Os rgos referidos no art. 20 so, no caso dos municpios, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver e outros que possuem autonomia. O Poder Executivo Municipal, nesse sentido, funciona um rgo nico e geral. 2. A regra possui cunho de responsabilizao pessoal e aplica-se no ltimo ano de mandato dos chefes de Poder (Prefeito) ou rgo (Cmara, Tribunais) referido no art. 20, portanto, a todos os Poderes independentemente de ser o mandato eletivo ou no. 3. A regra do artigo 42 aplica-se ao ltimo ano de mandato independentemente de quem seja o sucessor. Assim, ainda que o sucessor seja o prprio Prefeito, em caso de reeleio, a regra precisar ser atendida. 4. A independncia dos Poderes no isenta o Municpio das sanes fiscais no caso de o Poder Legislativo, por exemplo, estar acima dos limites para gastos com pessoal (6% da RCL), mesmo que o Poder Executivo esteja cumprindo o seu limite percentual (54% da RCL). Respeito aos contratos. A LRF tambm no autoriza nem incentiva a quebra de contratos ou a maquiagem contbil . O comportamento do Gestor Pblico dever pautar-se pela prudncia, evitando contrair despesas sem que tenha certeza de que haver condies financeiras para sald-las. No obstante a regra do artigo 42 aplicar-se apenas s despesas contradas nos ltimos oito meses do ltimo ano de mandato, no dever ser dada prioridade a liquidao desses dbitos em detrimento dos assumidos em meses anteriores. Isto porque, primeiro, a Lei n 8.666/93 veda tal conduta: em seu art. 5 a referida legislao determina, in verbis... Devendo cada unidade da Administrao... obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronolgica das datas de suas exigibilidades, salvo quando relevantes razes de interesse pblico e mediante prvia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada . Assim, no deve ser dada prioridade liquidao dos dbitos dos ltimos 8 meses do mandato em detrimento dos anteriores.

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A LRF no autoriza nem incentiva a realizao de contratos margem do processo oramentrio. Ao contrrio, o artigo 37 da LRF probe a assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e servios ( contratos de gaveta ), caracterizando-se tal ao como operao de crdito irregular. A Lei de Crimes Fiscais, por sua vez, pune com pena de recluso de um a dois anos a realizao de operao de crdito sem autorizao legislativa ou com inobservncia de condio estabelecida em lei. Assim, recomenda-se que toda a despesa transite pelo oramento e que toda a despesa a pagar seja efetivamente registrada na rubrica Restos a Pagar . Em determinadas circunstncias, e sendo necessrio, possvel cancelar empenhos sem prejuzo a fornecedores. Assim, embora o ideal seja agir prudencialmente, em situaes extremas possvel e at recomendvel promover o ajuste fiscal por meio do cancelamento de empenhos. Contudo, h limites para faz-lo. Uma vez assumido o compromisso e tendo sido o bem ou servio entregue (liquidado), o pagamento devido e o fornecedor que o fez de boa-f no deve ser lesado. Os contratos assumidos que se referirem a servios j prestados devero ser honrados. Em decorrncia do art. 35 da Lei n 4.320/64, pertencem ao exerccio financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas legalmente empenhadas. Por isso, diz-se que temos um regime contbil misto adotado no Brasil, qual seja, de caixa para a receita e de competncia para a despesa, da decorrendo, em uma anlise conjunta e em conformidade com os artigos 58 a 65 da Lei n 4.320/64, que todo o empenho gera obrigao de despesa. O termo obrigao de despesa como posto na LC n 101/2000 tem o objetivo de atingir no somente o empenho de despesa, mas, tambm todo aquele compromisso assumido e que efetivamente ainda no esteja materializado na fase do empenho. Uma leitura rpida e descontextualizada dos princpios constitucionais oramentrios, notadamente o princpio da anualidade oramentria, e com o prprio pargrafo nico do art. 42, poderia levar interpretao de que o administrador pblico teria a obrigatoriedade de manter, em sua integralidade, no caixa do Poder ou rgo, recursos necessrios satisfao das obrigaes de despesa contradas. Porm, tal entendimento no se afiguraria como procedente. Ocorre que o caput do art. 42 da LRF refere-se obrigao de despesa; contudo, o seu pargrafo nico, ao regulamentar o caput, esclarece que, na determinao das disponibilidades de caixa, devero ser consideradas as despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio. As despesas compromissadas so aquelas que foram ou iro ultrapassar a fase da liquidao do empenho at o final do exerccio; logo, do total da obrigao de despesa contrada nos dois ltimos quadrimestres, que ultrapassassem aquele exerccio, para fins da apurao das disponibilidades de caixa, somente seriam consideradas aquelas parcelas do compromisso assumido que fossem liquidadas at o final do exerccio, ficando as demais, em obedincia ao princpio da anualidade oramentria, com fonte de financiamento nos oramentos dos prximos exerccios. Por conseqncia da aplicao do princpio contbil da competncia da despesa, a obrigao de despesa de que trata o artigo 42 da LRF, quando do final do exerccio, seria praticamente sinnimo de despesa liquidada ou em execuo, que deveria ter o seu 26

pagamento efetuado dentro ainda do exerccio financeiro ou, no mnimo, que houvesse recursos em caixa disponveis, neste mesmo exerccio, para satisfao da obrigao, mesmo que o pagamento ocorresse no exerccio seguinte. Outra situao prtica que tem suscitado dvida de interpretao, a que se refere contratao de execuo de obra pblica ou de servios nos ltimos oito meses de mandato. A interpretao desse caso, a exemplo do que j foi exposto, deve propiciar a integrao do princpio do equilbrio e da continuidade da administrao destacado pela LRF, com os princpios e normas constitucionais oramentrias e legislao correlata, de forma que preserve a razoabilidade das aes de governo. Nesse sentido, no se poderia interpretar que, em relao a uma determinada obra de vulto considervel ou a um contrato para prestao de servios de engenharia de 60 meses, cuja execuo do respectivo objeto fosse iniciada nos ltimos oito meses de mandato, fosse o administrador compelido a dispor de todo o recurso financeiro necessrio quando da celebrao do contrato de execuo. No esse o interesse da Lei, e nem poderia ser. Convm destacar, por importante, que para uma obra ser licitada, preliminarmente, deve ser atendido o princpio constitucional do planejamento integrado (CF, art. 165), ou seja, essa obra deve ser objeto de previso no Plano Plurianual - PPA, na Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e na Lei Oramentria Anual - LOA. De acordo com o transcrito art. 7 da Lei de Licitaes, deve haver, ainda, projeto bsico, projeto executivo e normas de execuo dessa obra, que incluiro um cronograma de execuo. Um dos principais dispositivos que elucidam o impasse encontra- se na Lei n 8.666/93, que o art. 7, 2, III, prev, acertadamente, que a dotao oramentria necessria licitao deve ser conjugada com o planejamento da execuo a ser realizada no exerccio financeiro, tosomente. Esta disposio da Lei de Licitaes, conforme j asseverado, est em conformidade com o princpio da anualidade previsto no art. 2 da Lei n 4.320/64 e no art. 165 da CF/88, que determina que a receita e a despesa devem referir-se, sempre, ao perodo coincidente com o exerccio financeiro. Por conseqncia, se o crdito oramentrio deve limitar-se quelas parcelas da execuo da obra que forem planejadas para o exerccio, o mesmo ocorrer em relao aos respectivos empenhos da despesa, liquidao e pagamento. No que tange s parcelas subseqentes, alm de a obra estar includa no PPA, dever haver previso da mesma tanto na LDO, quanto na LOA, relativas a cada exerccio ao qual a mesma se estenda, tudo nos limites financeiros em consonncia com o cronograma de execuo fsico-financeiro. Em concluso, os contratos para a execuo de obras ou prestao de servios sero empenhados e liquidados no exerccio, no pelo valor total, mas, somente, as parcelas do cronograma fsico-financeiro que correspondam ao executado no exerccio financeiro. 9.5. Transferncias Voluntrias A definio legal para o conceito de Transferncia Voluntria encontra-se no artigo 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. As Transferncias Voluntrias permitem atribuir aos 27

Municpios ou a instituies vinculadas a responsabilidade final pela aplicao de recursos, no podendo ser utilizadas com finalidade diversa daquela pactuada. Portanto, para efeitos da LRF, transferncia voluntria representa: a) Transferncia entre os entes pblicos de recursos correntes ou de capital, ou seja, que podero ser utilizados tanto nas despesas de custeio quanto em investimentos; b) Ocorrer ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, sendo formalizados por meio de Convnios, Termos de Cooperao, Termos de Parceria, Acordos; c) So voluntrias porque no decorrem de determinao constitucional, sendo, nesse caso, obrigatrias (transferncias do para o SUS, etc). d) Ressalte-se que no representa ato discricionrio, na medida em que deve obedecer aos critrios definidos na Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, nos termos do art. 4, I, f da LRF. e) As Transferncias Voluntrias permitem atribuir aos Estados e Municpios ou a instituies vinculadas a responsabilidade final pela aplicao de recursos, no podendo ser utilizadas com finalidade diversa daquela pactuada. f) O setor pblico tambm faz transferncias voluntrias para o setor privado, em geral por meio de Convnios ou Termos de Parceria.

Termos de Cooperao Modalidade de Transferncias Voluntrias entre rgos da Administrao Pblica Federal, direta e indireta para a execuo de programa de governo, envolvendo projeto, atividade, aquisio de bens ou evento, mediante Portaria Ministerial e sem a necessidade de contgrapartida. Previsto na Portaria Interministerial MP/MF/MCT n 127, de 29 de maio de 2008, art. 1, XVIII. Contrato de Repasse Instrumento administrativo por meio do qual a transferncia dos recursos financeiros se processa por intermdio de instituio ou agente financeiro pblico federal, atuando como mandatrio da Unio. Previsto na Portaria Interministerial MP/MF/MCT n 127, de 29 de maio de 2008, art. 1, IV. As agncias financeiras oficiais, por meio do Contrato de Repasse, atuaro como mandatrias da Unio para a execuo e fiscalizao das trasnferncias de recursos federais, a qualquer ttulo, a Estados, Distrito Federal ou Municpios. Esse instrumento vem sendo utilizado pelo Governo Federal predominantemente para a execuo de programas sociais nas reas de habitao, saneamento e infra-estrutura urbana, esporte e agricultura. A Caixa Econmica Federal vem publicando o Manual de Orientaes Tcnicas aos Municpos, onde apresenta a operacionalizao dos repasses financeiros da Unio via Contrato de Repasse.

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Termo de Parceria Est definido a partir do artigo 9 da Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999, representando instrumento destinado formao de vnculo de cooperao entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip s). O Termo de Parceria consolida um acordo de cooperao entre as partes e constitui uma alternativa ao convnio para a realizao de projetos entre as Oscip s e os rgos das trs esferas de governo. So clusulas essenciais do Termo de Parceria:
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a do objeto, que conter a especificao do programa de trabalho proposto pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico; a de estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execuo ou cronograma; a de previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; a de previso de receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento, estipulando item por item as categorias contbeis usadas pela organizao e o detalhamento das remuneraes e benefcios de pessoal a serem pagos, com recursos oriundos ou vinculados ao Termo de Parceria, a seus diretores, empregados e consultores; a que estabelece as obrigaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, entre as quais a de apresentar ao Poder Pblico, ao trmino de cada exerccio, relatrio sobre a execuo do objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados, acompanhado de prestao de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados, independente das previses mencionadas no inciso IV: a de publicao, na imprensa oficial do Municpio, do Estado ou da Unio, conforme alcance das atividades celebradas entre o rgo parceiro e a Organizao da Sociedade Civil de interesse pblico, de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execuo fsica e financeira, conforme modelo simplificado estabelecido no regulamento desta Lei, contendo os dados principais da documentao obrigatria do inciso V, sob pena de no liberao dos recursos previstos no Termo de Parceria.

Acordos So instrumentos utilizados para a fromalizao de cooperaes entre a nio e outros organismos (inclusive estrangeiros) destinados a transferncia de tecnologias Convnios Acordo ou ajuste que discipline a transferncia de recursos financeiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da administrao pblica federal, direta ou 29

indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da administrao pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao. Para a formalizao de convnios e contratos de repasse com o setor pblico federal, Estados e Municpios devero observar o seguinte:
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a demonstrao de instituio, previso e efetiva arrecadao dos impostos de competncia constitucional do ente federativo comprovado por meio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria - RREO do ltimo bimestre do exerccio encerrado ou do Balano-Geral, nos termos do art. 11 da Lei Complementar n 101, de 2000; o Certificado de Regularidade Previdenciria - CRP, exigido de acordo com o Decreto n 3.788, de 11 de abril de 2001; o pagamento de emprstimos e financiamentos Unio, como previsto no art. 25 da Lei Complementar n 101, de 2000; a aplicao dos limites mnimos de recursos nas reas de sade e educao, comprovado por meio do RREO do ltimo bimestre do exerccio encerrado ou no Balano Geral; a observncia dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, de inscrio em restos a Pagar e de despesa total com pessoal, mediante o Relatrio de Gesto Fiscal; a publicao do Relatrio de Gesto Fiscal de que tratam os arts. 54 e 55 da Lei Complementar n 101, de 2000; o encaminhamento das contas anuais, conforme o art. 51 da Lei Complementar n 101, de 2000; a publicao do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de que trata o disposto no art. 52 da Lei Complementar no 101, de 2000; e a apresentao de suas contas Secretaria do Tesouro Nacional ou entidade preposta nos prazos referidos no art. 51, 1o, incisos I e II, da Lei Complementar no 101, e 2000, observado o que dispe o art. 50 da referida Lei; Demonstrao de que existe contrapartida financeira (ou na forma de bens e servios) por parte do ente que receber a transferncia voluntria (convenente); Credenciamento no SICONV (sistema de gesto de convnio, contrato de repasse e termo de parceria); Elaborao de Plano de Trabalho; Incluso de receitas e despessas referentes ao convnio na LOA dos Estados e Muncicpios convenentes; Abertura de conta bancria exclusiva.

J as entidades privadas devem apresentar:

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a comprovao do recolhimento de tributos, contribuies, inclusive as devidas Seguridade Social, multas e demais encargos fiscais devidos Fazenda Pblica federal; a inexistncia de pendncias pecunirias registradas no CADIN, de acordo 30

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com o art. 6, da Lei n 10.522, de 2002; a comprovao de regularidade quanto ao depsito das parcelas do Fundo de Garantia por Tempo de Servio - FGTS; as prestaes de contas de recursos anteriormente recebidos da Unio, conforme dispe o art. 84, do Decreto-Lei n 200, d e 25 de fevereiro de 1967, e art. 70, pargrafo nico, da Constituio Federal.

As regras para as transferncias voluntrias, em ano eleitoral, devero observar as disposies da Lei n 9.504, de 1997 que determina em seu artigo 73, in verbis: Art. 73. So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou no, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: I - ceder ou usar, em benefcio de candidato, partido poltico ou coligao, bens mveis ou imveis pertencentes administrao direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, ressalvada a realizao de conveno partidria; II - usar materiais ou servios, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos rgos que integram; III - ceder servidor pblico ou empregado da administrao direta ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus servios, para comits de campanha eleitoral de candidato, partido poltico ou coligao, durante o horrio de expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado; IV - fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido poltico ou coligao, de distribuio gratuita de bens e servios de carter social custeados ou subvencionados pelo Poder Pblico; V - nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exerccio funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor pblico, na circunscrio do pleito, nos trs meses que o antecedem e at a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados: a) a nomeao ou exonerao de cargos em comisso e designao ou dispensa de funes de confiana; b) a nomeao para cargos do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos rgos da Presidncia da Repblica; c) a nomeao dos aprovados em concursos pblicos homologados at o incio daquele prazo; 31

d) a nomeao ou contratao necessria instalao ou ao funcionamento inadivel de servios pblicos essenciais, com prvia e expressa autorizao do Chefe do Poder Executivo; e) a transferncia ou remoo ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitencirios; VI - nos trs meses que antecedem o pleito: a) realizar transferncia voluntria de recursos da Unio aos Estados e Municpios, e dos Estados aos Municpios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigao formal preexistente para execuo de obra ou servio em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situaes de emergncia e de calamidade pblica; b) com exceo da propaganda de produtos e servios que tenham concorrncia no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administrao indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pblica, assim reconhecida pela Justia Eleitoral; c) fazer pronunciamento em cadeia de rdio e televiso, fora do horrio eleitoral gratuito, salvo quando, a critrio da Justia Eleitoral, tratar-se de matria urgente, relevante e caracterstica das funes de governo; VII - realizar, em ano de eleio, antes do prazo fixado no inciso anterior, despesas com publicidade dos rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administrao indireta, que excedam a mdia dos gastos nos trs ltimos anos que antecedem o pleito ou do ltimo ano imediatamente anterior eleio. VIII - fazer, na circunscrio do pleito, reviso geral da remunerao dos servidores pblicos que exceda a recomposio da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleio, a partir do incio do prazo estabelecido no art. 7 desta Lei e at a posse dos eleitos. 1 Reputa-se agente pblico, para os efeitos deste artigo, quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nos rgos ou entidades da administrao pblica direta, indireta, ou fundacional. 2 A vedao do inciso I do caput no se aplica ao uso, em campanha, de transporte oficial pelo Presidente da Repblica, obedecido o disposto no art. 76, nem ao uso, em campanha, pelos candidatos a reeleio de Presidente e VicePresidente da Repblica, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito 32

Federal, Prefeito e Vice-Prefeito, de suas residncias oficiais para realizao de contatos, encontros e reunies pertinentes prpria campanha, desde que no tenham carter de ato pblico. 3 As vedaes do inciso VI do caput, alneas b e c, aplicam-se apenas aos agentes pblicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleio. 4 O descumprimento do disposto neste artigo acarretar a suspenso imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitar os responsveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR. 5 Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos I, II, III, IV e VI do caput, sem prejuzo do disposto no pargrafo anterior, o candidato beneficiado, agente pblico ou no, ficar sujeito cassao do registro ou do diploma. (Redao dada pela Lei n 9.840, de 28.9.1999). 6 As multas de que trata este artigo sero duplicadas a cada reincidncia. 7 As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se s disposies daquele diploma legal, em especial s cominaes do art. 12, inciso III. 8 Aplicam-se as sanes do 4 aos agentes pblicos responsveis pelas condutas vedadas e aos partidos, coligaes e candidatos que delas se beneficiarem. 9 Na distribuio dos recursos do Fundo Partidrio (Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995) oriundos da aplicao do disposto no 4, devero ser excludos os partidos beneficiados pelos atos que originaram as multas. 10. No ano em que se realizar eleio, fica proibida a distribuio gratuita de bens, valores ou benefcios por parte da Administrao Pblica, exceto nos casos de calamidade pblica, de estado de emergncia ou de programas sociais autorizados em lei e j em execuo oramentria no exerccio anterior, casos em que o Ministrio Pblico poder promover o acompanhamento de sua execuo financeira e administrativa. (Includo pela Lei n 11.300, de 2006) 9.6. Responsabilizao Solidria Resta ainda considerar que o Administrador Pblico que assumir a administrao nos ltimos meses de mandato, ser responsvel pelos fatos que ocorreram no seu perodo de gesto, bem como, em alguma medida, pelos danos causados pelo seu antecessor. O raciocnio aqui bastante simples: quem suceder, por exemplo, um prefeito municipal que

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tentar uma candidatura legislativa, em geral, teve alguma participao nas aes da Administrao municipal3. Por outro lado, conhecendo os problemas causados por seu antecessor, o novo Administrador dever denunciar irregularidades e tentar sanar os danos ao errio. Atitude diferente poder representar omisso ou mesmo convivncia com a prtica irregular, cabendo ao gestor que fica, portanto, a responsabilidade objetiva e solidria pelos atos de gesto da administrao da qual participou. 9.7. Regras de Transio As regras referentes ao final de mandato devero considerar ainda aspectos relacionados a transio de governo que ocorrer entre o perodo do processo eleitoral (primeiro e segundo turno) e a data da titulao dos novos administradores pblicos. necessrio, nesse caso, que a administrao que encerra seu mandato forme Equipe de Transio que ser responsvel pela elaborao de relatrios e a separao daqueles documentos (mesmo em verso preliminar) que comprovem o cumprimento das regras com despesas de pessoal, restos a pagar, nvel de endividamento, servios terceirizados, convnios, processos judiciais em andamento etc. Esse procedimento garante a transparncia e a responsabilidade do administrador pblico em relao a continuidade da administrao. A Administrao que assume tambm dever constituir sua Equipe de Transio entre profissionais qualificados que possam se debruar sobre as informaes disponveis e apresentar relatrios consistentes a respeito da sade econmica e financeira do Municpio. Nesse caso, e a ttulo de exemplo, havendo um volume de Restos a Pagar superior s disponibilidades de caixa (referentes s despesas de competncia dos ltimos oito meses) o novo Prefeito dever ser informado para dar cincia aos rgos de controle (Tribunais de Contas e Controladorias). 10.Transparncia, Controle e Fiscalizao Este captulo da LRF rene todos os comandos normativos necessrios confeco e divulgao de relatrios e demonstrativos ligados s atividades de conduo das finanas pblicas, estabelecendo regras e procedimentos de fiscalizao, controle e avaliao do grau de sucesso obtido na administrao das finanas pblicas, particularmente sob o prisma das normas previstas na LRF. 10.1 Transparncia na Gesto Fiscal Nesta seo, verifica-se a existncia de dois blocos normativos distintos: um de carter geral, dedicado explicitao dos instrumentos de transparncia na gesto fiscal; outro, especfico, voltado s contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo.

Em geral, quem assume o posto algum indicado pelo antecessor (o Vice-Prefeito, por exemplo).

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Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparncia: Os planos, os oramentos e a lei de diretrizes oramentrias; As prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e a sua verso simplificada; Relatrio de Gesto Fiscal e a sua verso simplificada. A transparncia da gesto pblica exige tambm o incentivo participao popular e pela realizao de audincias pblicas, tanto durante a elaborao como no curso da discusso dos planos, da lei de diretrizes oramentrias e dos oramentos. Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar disposio do pblico, no mbito tanto do respectivo Poder Legislativo como do rgo tcnico responsvel por sua elaborao. Tratando-se da Unio, as contas devem ser acompanhadas por demonstrativos, confeccionados pelo Tesouro Nacional e pelas agncias financeiras oficiais de fomento, especificando as aplicaes efetuadas com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da seguridade social, assim como o impacto fiscal das operaes realizadas pelas agncias de fomento. 10.2.Relatrio Resumido da Execuo Oramentria - RREO Neste item, cuidam as normas da LRF de especificar, em carter nacional, os parmetros necessrios elaborao do chamado Relatrio Resumido da Execuo Oramentria. Trata-se de documento cuja publicao comandada pela prpria Constituio Federal, por intermdio de seu 3 do art. 165, devendo ocorrer em at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre. O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria composto de duas peas bsicas e de alguns demonstrativos de suporte. As peas bsicas so o balano oramentrio, cuja funo especificar, por categoria econmica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo de execuo das receitas (por categoria econmica e fonte) e das despesas (por categoria econmica, grupo de natureza, funo e subfuno). Nessas peas, devem os valores referentes ao refinanciamento da dvida mobiliria ser destacados dentre as demais receitas de operaes de crdito. J os demonstrativos de suporte visam evidenciar a receita corrente lquida, as receitas e despesas previdencirias, os resultados primrio e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar. Tratando-se do Relatrio de ltimo bimestre de cada exerccio, exige-se a demonstrao das projees atuariais dos regimes de previdncia social, da variao patrimonial e da conformidade do montante das operaes de crdito com aquele das despesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da Constituio. As limitaes impostas ao empenho de dotaes devem ser justificadas, assim como relacionadas as medidas destinadas elevao da arrecadao, no caso de frustrao na previso de receitas. O quadro a seguir apresenta um modelo do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria RREO publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Todos os

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Municpios brasileiros (inclusive aqueles que possurem menos de 50 mil habitantes) devero apresentar o RREO a cada bimestre, sob risco de punies fiscais e penais. O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria - RREO exigido pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988, que estabelece em seu artigo 165, pargrafo 3, que o Poder Executivo o publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre. A Unio j o divulga, h vrios anos, mensalmente. O objetivo dessa periodicidade permitir que, cada vez mais, a sociedade, por meio dos diversos rgos de controle, conhea, acompanhe e analise o desempenho da execuo oramentria do Governo Federal. A Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, que se refere s normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, estabelece as normas para elaborao e publicao do RREO. O RREO e seus demonstrativos abrangero os rgos da Administrao Direta, dos Poderes e entidades da Administrao Indireta , constitudas pelas autarquias, fundaes, fundos especiais, empresas pblicas e sociedades de economia mista que recebem recursos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, inclusive sob a forma de subvenes para pagamento de pessoal e de custeio, ou de auxlios para pagamento de despesas de capital, excludas, neste caso, aquelas empresas lucrativas que recebam recursos para aumento de capital. O RREO ser elaborado e publicado pelo Poder Executivo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Quando for o caso, sero apresentadas justificativas da limitao de empenho e da frustrao de receitas, especificando as medidas de combate sonegao e evaso fiscal, adotadas e a adotar, e as aes de fiscalizao e cobrana . As informaes devero ser elaboradas a partir do consolidado de todas as unidades gestoras, no mbito da Administrao Direta, autarquias, fundaes, fundos especiais, empresas pblicas e sociedades de economia mista. O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria composto de duas peas bsicas e de alguns demonstrativos de suporte. As peas bsicas so: balano oramentrio, cuja funo especificar, por categoria econmica, as receitas e as despesas; e demonstrativo de execuo das receitas (por categoria econmica e fonte) e das despesas (por categoria econmica, grupo de natureza, funo e subfuno). Nessas peas, devem os valores referentes ao refinanciamento da dvida mobiliria ser destacados dentre as demais receitas de operaes de crdito. J os demonstrativos de suporte visam evidenciar a receita corrente lquida, as receitas e despesas previdencirias, os resultados primrio e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar. Tratando-se do Relatrio de ltimo bimestre de cada exerccio, exige-se a demonstrao das projees atuariais dos regimes de previdncia social, da variao 36

patrimonial e da conformidade do montante das operaes de crdito com aquele das despesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da Constituio. As limitaes impostas ao empenho de dotaes devem ser justificadas, assim como as medidas destinadas elevao da arrecadao, no caso de frustrao na previso de receitas. O modelo do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria RREO foi publicado na Portaria STN 517/2002. Cumpre ressaltar que o veto presidencial ao item a do inciso II do artigo 63 impediu a apresentao semestral do RREO para os municpios com menos de 50 mil habitantes. Apenas os demonstrativos definidos no artigo 53 da LRF que podero ser apresentados semestralmente por esses Municpios. Todos os Municpios brasileiros (inclusive aqueles que possurem menos de 50 mil habitantes) devero apresentar o RREO a cada bimestre, sob risco de sofrerem punies fiscais e penais. A faculdade de apresentao semestral refere-se aos anexos do RREO. 10.3. Relatrio de Gesto Fiscal - RGF Do ponto de vista do regime de finanas pblicas implantado com a LRF, o Relatrio de Gesto Fiscal ocupa posio central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, alm do Ministrio Pblico, deve emitir o seu prprio Relatrio de Gesto Fiscal, abrangendo todas as variveis imprescindveis consecuo das metas fiscais e observncia dos limites fixados para despesas e dvida. Constam, portanto, do Relatrio: As informaes necessrias verificao da conformidade, com os limites de que trata a LRF, das despesas com pessoal, das dvidas consolidada e mobiliria, da concesso de garantias, das operaes de crdito e das despesas com juros; Elenco de medidas adotadas com vistas adequao das variveis fiscais aos seus respectivos limites; tratando-se do ltimo quadrimestre, demonstrao do montante das disponibilidades ao final do exerccio financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar. A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 concernente s normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, estabelece que, ao final de cada quadrimestre, ser emitido Relatrio de Gesto Fiscal pelos titulares dos Poderes e rgos. Para fins de emisso do Relatrio de Gesto Fiscal, entende-se como Poder e rgo: Poder: - na esfera federal, Legislativo ( includo o Tribunal de Contas da Unio), Judicirio, Executivo e Ministrio Pblico da Unio; - na esfera estadual e Distrito Federal, Legislativo (includo o Tribunal de Contas do Estado e do Distrito Federal), Judicirio, Executivo e Ministrio Pblico dos Estados e do Distrito Federal; e 37

- na esfera municipal, Legislativo (includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver) e Executivo. rgo: - o Ministrio Pblico; - as respectivas Casas do Poder Legislativo Federal; - o Tribunal de Contas da Unio; - a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas do Poder Legislativo Estadual; - a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; - a Cmara de Vereadores do Poder Legislativo Municipal e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; - o Supremo Tribunal Federal; - o Superior Tribunal de Justia; - os Tribunais Regionais Federais e Juzes Federais; - os Tribunais e Juzes do Trabalho; - os Tribunais e Juzes Eleitorais; - os Tribunais e Juzes Militares; - os Tribunais e Juzes dos Estados e do Distrito Federal e Territrios; - o Tribunal de Justia dos Estados e outros, quando houver. O Relatrio de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos abrange administrao direta, autarquias, fundaes, fundos, empresas pblicas e sociedades de economia mista beneficirios de recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social, para manuteno de suas atividades, excetuadas aquelas empresas que recebem recursos exclusivamente para aumento de capital oriundos de investimentos do respectivo ente. O relatrio ser emitido pelos titulares dos Poderes e rgos e assinado pelo: - Chefe do Poder Executivo; - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou rgo decisrio equivalente, conforme regimentos internos dos rgos do Poder Legislativo; - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administrao ou rgo decisrio equivalente, conforme regimentos internos dos rgos do Poder Judicirio; - Chefe do Ministrio Pblico, da Unio e dos Estados. O relatrio tambm ser assinado pelas autoridades responsveis pela administrao financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato prprio de cada Poder ou rgo. O Relatrio de Gesto Fiscal, conforme determina a supracitada Lei, conter demonstrativos com informaes relativas despesa total com pessoal, dvida consolidada, concesso de garantias e contragarantias, bem como operaes de crdito, devendo, no ltimo quadrimestre, ser acrescido de demonstrativos referentes ao montante das

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disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro, das inscries em Restos a Pagar e da despesa com servios de terceiros. A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que o relatrio dever ser publicado e disponibilizado ao acesso pblico, inclusive em meios eletrnicos, at trinta dias aps o encerramento do perodo a que corresponder. Prazo que, para o primeiro quadrimestre, se encerra em 30 de maio, para o segundo quadrimestre, se encerra em 30 de setembro e, para o terceiro quadrimestre, se encerra em 30 de janeiro do ano subseqente ao de referncia. facultado aos Municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes optar por divulgar, semestralmente, o Relatrio de Gesto Fiscal. A divulgao do relatrio com os seus demonstrativos dever ser realizada em at trinta dias aps o encerramento do semestre. Prazo que, para o primeiro semestre, se encerra em 30 de julho e, para o segundo semestre, se encerra em 30 de janeiro do ano subseqente ao de referncia. A no divulgao do referido relatrio, nos prazos e condies estabelecidos em lei, punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal. Alm disso, o ente da Federao estar impedido de receber transferncias voluntrias e contratar operaes de crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria . O Relatrio de Gesto Fiscal conter demonstrativos comparativos com os limites de que trata a LRF, dos seguintes montantes : a) despesa total com pessoal, evidenciando as despesas com ativos, inativos e pensionistas; b) dvida consolidada; c) concesso de garantias e contragarantias; e d) operaes de crdito. e) demonstrativo dos limites Alm disso, o referido relatrio indicar as medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites. No ltimo quadrimestre, o relatrio dever conter, tambm, os seguintes demonstrativos: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; b) da inscrio em Restos a Pagar das despesas liquidadas, das empenhadas e no liquidadas, inscritas at o limite do saldo da disponibilidade de caixa e das no inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados; c) do cumprimento do disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere liquidao da operao de crdito por antecipao de receita, com juros e outros encargos

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incidentes, at o dia dez de dezembro de cada ano, alm do atendimento proibio de contratar tais operaes no ltimo ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal; d) da despesa com servios de terceiros . O demonstrativo da despesa com servios de terceiros, embora no conste explicitamente, na LRF, como parte integrante do Relatrio de Gesto Fiscal, ir comp-lo, no ltimo quadrimestre, tendo em vista que o gestor dever observar os limites fixados para essas despesas. Este demonstrativo far parte do Relatrio de Gesto Fiscal at o final do exerccio de 2003. A extrapolao dos limites definidos na legislao em um dos poderes (Legislativo, Judicirio ou Executivo) compromete toda a esfera correspondente (federal, estadual ou municipal), no havendo, portanto, compensao entre os poderes.Do ponto de vista do regime de finanas pblicas implantado pela LRF, o Relatrio de Gesto Fiscal ocupa posio central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, alm do Ministrio Pblico, deve emitir o seu prprio Relatrio de Gesto Fiscal, abrangendo todas as variveis imprescindveis consecuo das metas fiscais e observncia dos limites fixados para despesas e dvida. Constam, portanto, do Relatrio: As informaes necessrias verificao da conformidade, com os limites relativos s despesas com pessoal, s dvidas consolidada e mobiliria, concesso de garantias, e s operaes de crdito; O elenco de medidas adotadas com vistas adequao das variveis fiscais aos seus respectivos limites; Tratando-se do ltimo quadrimestre, demonstrao do montante das disponibilidades ao final do exerccio financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar. 10.4. Prestaes de Contas Trs so os aspectos abordados, nesta seo, quanto s prestaes de contas: a sua composio, as condies para a emisso do respectivo parecer prvio e o seu contedo. Quanto sua composio, devem as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo ser acompanhadas pelas dos Presidentes do rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, alm das do Chefe do Ministrio Pblico. Todas as contas so objeto de parecer prvio do respectivo Tribunal de Contas. A emisso do parecer prvio deve ocorrer no prazo de sessenta dias, contados da data do recebimento das contas, e, tratando-se de Municpio com menos de duzentos mil habitantes, desde que no seja capital, esse prazo dilatado para cento e oitenta dias. Acaso as constituies estaduais ou as leis orgnicas municipais disponham diferentemente, prevalece o prazo, para a emisso do parecer, por elas estabelecido. Em todo e qualquer caso, veda-se aos Tribunais de Contas o recesso de suas atividades enquanto houver contas pendentes do respectivo parecer. 40

Finalmente, deve o contedo das prestaes de contas englobar, sem prejuzo de que se abordem outros assuntos, o desempenho da arrecadao de receitas, destacando: as providncias adotadas quanto fiscalizao e ao combate sonegao; as medidas administrativas e judiciais de recuperao de crditos e as destinadas ao incremento das receitas tributrias e de contribuies. 10.5. Fiscalizao da Gesto Fiscal A responsabilidade pela fiscalizao quanto ao cumprimento das normas de gesto fiscal atribuda ao Poder Legislativo, este com o auxlio do Tribunal de Contas, e aos sistemas de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico. nfase especial deve ser atribuda, na fiscalizao, a alguns aspectos especficos: Verificao do cumprimento das metas previstas na lei de diretrizes; Observncia dos limites e das condies para a realizao de operaes de crdito e a inscrio de despesas em restos a pagar; Adoo de medidas para a adequao das despesas com pessoal e das dvidas mobiliria e consolidada aos respectivos limites; Observncia das normas atinentes destinao dos recursos oriundos da alienao de ativos; Respeito aos limites aplicveis aos gastos do Poder Legislativo municipal, caso existam tais limites. Cabe ainda aos Tribunais de Contas, alm de verificar o cumprimento dos limites relativos s despesas com pessoal, alertar Poderes e rgos: Sobre a possibilidade de extrapolao do limite referencial para as despesas com juros; Quando s despesas com pessoal e os montantes das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e das garantias concedidas ultrapassarem 90 por cento dos limites a elas aplicveis; Que as despesas com inativos e pensionistas se encontram acima do limite correspondente; Sobre fatos que comprometam os custos ou os resultados de programas, assim como indcios de irregularidades na gesto. Ao Tribunal de Contas da Unio foi dada a especial incumbncia de acompanhar a legalidade das operaes com ttulos pblicos, realizadas entre a Unio, por intermdio do Tesouro Nacional, e o Banco Central do Brasil. 11. Bibliografia Consultada 1.AFONSO, Antnio. A Eficincia do Estado. Boletim de Desenvolvimento Fiscal n 03, IPEA, Braslia, 2006. 2.AFONSO. A.,SCHUKNECHT, L e TANZI, V. Public Sector Efficiency: an international comparison. Public Choice, 2005, 123: 321-347 41

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