Direito Administrativo II: O regulamento administrativo O regulamento define-se como uma deciso de um rgo da administrao pblica que, ao abrigo

de normas de direito pblico, visa produzir efeitos jurdicos em situaes gerais e abstractas (ao contrrio do acto administrativo, que individual e concreto), da que (art.120.CPA) se possa identificar como aspectos integrantes do regulamento como um acto positivo, imaterial e unilateral, sendo tambm um acto da administrao, e, por ser emitido ao abrigo de normas de direito pblico, necessariamente um acto de gesto pblica; ao determinar a produo de efeitos jurdicos tambm um acto jurdico e tambm normativo. Traduz, tambm, o exerccio da funo administrativa, pelo que se distingue da lei, que traduz a funo legislativa. A confuso pode advir do facto de o regulamento, a par da lei, ser dotado de natureza geral e abstracta (portanto, uma lei em sentido material). Contudo, e no nosso ordenamento jurdico, o art. 112./1 identifica de forma taxativa os tipos de lei existente, do qual no faz parte o regulamento, excluindo, alis, o conceito de leis baseadas apenas nas caractersticas (veja-se o Ac. 26/85 TC) da generalidade e da abstraco. Para tanto bastaria o argumento de que o que caracteriza a lei de um ponto de vista material , no o seu aspecto de generalidade ou abstrao, mas sim o carter poltico: merc do princpio da separao de poderes, a lei partilha do carcter primrio, prprio da funo legislativa, enquanto o regulamento partilha o carcter secundrio da funo administrativa. Est, por isso mesmo, sujeito ao princpio da legalidade, tal como toda a actividade administrativa.1 Ora, concretamente acerca da vinculatividade do regulamento ao princpio da legalidade, MARCELO REBELO DE SOUSA defende uma aplicao das duas vertentes (preferncia e reserva de lei) do princpio da legalidade. Contudo, em opinio diversa, e, para ns, mais correcta, DAVID DUARTE sustenta, com base no art. 112. CRP o seguinte argumento: seguindo a terminologia de um autor diferente, divide o princpio da legalidade em duas vertentes: a vertente da compatibilidade, na qual s se exige AP que no viole a lei. Corresponde, como se v, preferncia de lei, no mbito da qual necessria, de modo a legitimar a aco da Administrao, uma norma de competncia. A outra vertente, a vertente da conformidade do princpio da legalidade administrativa, segundo o qual o rgo no s no pode violar a lei, mas tem que ter nesta o seu fundamento, agindo, por isso, apenas nos termos prescritos pela lei. Corresponde vertente de reserva de lei, sendo, aqui, no s necessria uma norma de competncia, mas tambm uma norma de conduta. Ora, e quanto aos regulamentos inovatrios, pelo facto de estes regulamentos existirem, defende que apenas a vertente da compatibilidade aplicvel: por definio, sendo os regulamentos inovatrios, estes no podem ser previstos in totum por lei precedente, ou deixavam de ser inovatrios, argumento que se retira do art. 112.7 CRP. Contudo, e como MRS o regente, ir ser analisada a sujeio dos regulamentos, em primeiro lugar, preferncia de lei, e, depois, reserva de lei. Sujeio ao princpio da legalidade. Daqui surge, concretamente, cinco consequncias. Em primeiro lugar, os regulamentos que contrariem o bloco de legalidade a que esto sujeitos, so ilegais e, por isso, invlidos. Desta forma so constitucionalmente proibidos os regulamentos delegados, i.e., aos quais a lei permite que, com eficcia externa, interpretem, integrem, modifiquem, suspendam ou revoguem preceitos legais: art. 112./5 CRP. No se confunda isto com a deslegalizao (a operao legislativa pela qual se baixa o nvel hierrquico de uma disciplina normativa at ento constante de lei, acompanhada de habilitao legal para a emisso de regulamentos sobre a matria), que permitida. A segunda consequncia a de que uma lei posterior revoga um regulamento cuja matria contrria quela sobre a qual dispe. A terceira que a revogao ou cesso de vigncia da
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Sendo, contudo, certo que a existncia de uma aplicao total, no sentido de no haver conduta administrativa que esteja condicionada, ou por outras palavras, sujeita ao princpio da legalidade no seja ponto assente na doutrina portuguesa. Assim, MARCELO REBELO DE SOUSA defende que toda a aco da Administrao Pblica se encontra sob a alada do princpio da legalidade. Contra, vide DAVID DUARTE.

lei habilitante para a produo de regulamento determina a cesso da sua vigncia por caducidade (vide infra), salvo se a manuteno do regulamento na ordem jurdica for salvaguardada por lei (encontrando nesta o regulamento o seu novo fundamento) e desde que ele seja compatvel com o regime legal. A quarta consequncia que, tal como a interpretao da lei deve ser conforme Constituio, tambm a interpretao de regulamentos deve ser conforme lei, devendo ser ainda, positivamente orientada para a prossecuo plena e integral dos fins da lei regulamentada, aspectos decorrentes da primazia hierrquica da lei, coerncia intrnseca da ordem jurdica, bem como decorrncia da funo secundria da administrao. Resta acrescentar que, enquanto CRP constitui um limite actividade legislativa (pelo que esta no necessita de habilitao constitucional expressa, para alm da competncia2), a lei constitui, simultaneamente, limite e fundamento da actividade administrativa. A quinta e ltima consequncia de que os regulamentos ilegais devem ser desaplicados pelos tribunais, art. 204. CRP por maioria de razo e art. 73./2 CPTA), sendo susceptiveis de impugnao contenciosa, na sequncia da qual os tribunais podem declarar a sua ilegalidade com fora obrigatria geral: art. 268./5 CRP, arts. 72./1,72.1,2,4, e 76./2 CPTA. Sujeio dos regulamentos reserva de lei. Deste facto resultam duas consequncias: Em primeiro lugar, os regulamentos tm, necessariamente, de ser habilitados por lei. Contudo, este grau de densidade normativa de lei habilitante pode variar entre a vinculao total (margem discricionria de zero) e, no extremo oposto, limitando-se a identificar a competncia em sentido objectivo e subjectivo para a sua emisso. No primeiro caso, ex. lei que determina que o montante de uma taxa seja anualmente actualizado por regulamento, e na segunda as leis habilitantes da emisso de regulamentos independentes e internos. Depois, so, regra geral, proibidos regulamentos retroactivos. A estatuio de efeitos para o passado no pode considerar-se implcita na norma de habilitao regulamentar, antes implicando uma habilitao especfica. S nos casos em que a lei positivamente o admita que um regulamento pode ter efeitos retroactivos, sob pena de violao da reserva de lei.

Hierarquia de Regulamentos
Ao contrrio do que ocorre com a lei, onde todas as formas tm igual posio hierrquica, nem todos os regulamentos so iguais. Assim, existem trs critrios de hierarquia regulamentar. a) Critrio da posio do rgo emissor. Segundo este critrio, os regulamentos emitidos por rgos supra ordenados so hierarquicamente superiores queles que so emitidos por rgos infra ordenados. O art. 241. CRP contm um afloramento desta regra, quando estabelece que os regulamentos das autarquias locais devem respeitar os regulamentos emitidos pelas autoridades com poder tutelar. Desta forma, os regulamentos emitidos por superior hierrquico, delegante, superintendente so superiores ao subalterno, delegado superintendido e tutelado. Alis, cumpre ressalvar que os regulamentos do Governo, enquanto rgo superior da Administrao Pblica (art.198. CRP) so hierarquicamente superiores a todos os regulamentos. b) Critrio do mbito geogrfico das atribuies prosseguidas. Segundo este critrio, os regulamentos emitidos por rgos inseridos em pessoas colectivas de atribuio territorial mais amplo so superiores queles emitidos por rgos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuies sejam de mbito territorial mais restrito. Tambm aqui o art.241. contm um afloramento quando estabelece que os regulamentos aprovados por rgos das A.L.s devem respeitar os regulamentos emitidos por autarquias de grau superior.

Cfr. Arts. 161. ss e 198.ss da CRP, que determinam as competncias legislativas, respectivamente, da Assembleia da Repblica e do Governo. Existe, ainda, e nos termos constitucionalmente previstos, competncia legislativa das Regies Autnomas, plasmado no conceito de lei do art. 112. CRP.

c)

Critrio da forma. Segundo este terceiro critrio, os regulamentos de forma mais solene so hierarquicamente superiores queles que revistam forma menos solene.

Os critrios de hierarquia regulamentar no so, contudo, absolutos. Quanto classificao (funes, fundamento e distino quanto ao acto administrativo no so muito importantes e, mais do que isso, so fceis), so as seguintes: (relao com a lei) regulamentos execuo: executam a lei; regulamentos complementares: desenvolvem aspectos de uma disciplina normativa que a lei no regulou mas que so necessrios para a sua exequibilidade; regulamentos independentes: contm disciplinas materialmente inovatrias; (interesse pblico prosseguido) regulamentos autnomos: emanam de um rgo de uma pessoa colectiva de administrao autnoma; regulamentos autonmicos: emanam de um rgo de uma pessoa colectiva da administrao autonmica, ambos por definio portadores de interesses prprios; (contedo) regulamentos de organizao: incidem sobre aspectos que dizem respeito estruturao orgnica e institucional da administrao; regulamentos de polcia: disciplinam as relaes entre AP e os particulares, ou destes entre si; regulamentos fiscais: estabelecem taxas, tarifas e preos a pagar pelos particulares em contrapartida de determinada prestao administrativa. (eficcia) regulamentos internos: ex. circulares, disciplinam a organizao da pessoa colectiva a que pertence o rgo da qual emanam; regulamentos externos: visam a produo de efeitos para fora da pessoa colectiva em causa.

Procedimento Regulamentar (arts.115. a 118. CPA) Nota: S se aplica aos regulamentos externos. O procedimento regulamentar tem quatro fases: a iniciativa, preparao do projecto de regulamento, a participao dos interessados e a concluso. i) Fase da iniciativa: pode ser pblica ou particular, art.54. CPA, aplicvel subsidiariamente, sendo que a publica se d mediante a emisso pelo rgo com competncia regulamentar de um acto administrativo atinente abertura do procedimento. J a particular, exerce-se mediante a apresentao de uma petio, pela qual se solicita a elaborao, modificao ou revogao de um regulamento: vide art. 115./1 CPA, devendo o rgo competente informar os interessados do destino da petio a ele realizada com a posio que adoptou (art. 115./2 CPA); Fase da Preparao do projecto de regulamento. uma fase que no disciplinada pela lei. Durante a preparao do projecto, a AP pode ouvir rgos e servios pblicos que esto encarregues da sua aplicao, solicitar pareceresetc. Justifica-se, no domnio das diligncias administrativas, uma aproximao tendencial ao regime da instruo do procedimento para a emisso de actos administrativos arts. 86. a 97. CPA sendo que, uma vez concludo o projecto, deve ser feita uma nota justificativa fundamentada, de acordo com o art.116. CPA, fundamentao a qual deve incluir a demonstrao de uma necessidade ou, pelo menos, convenincia da adopo do regulamento, para alm do seu contedo. Fase da participao dos interessados. Esta pode ocorrer por via de audincia (art.117. CPA) ou apreciao pblica (art.118. do mesmo diploma). Caso, da participao dos interessados, resulte uma modificao substancial do projecto de regulamento, volta a recair sobre este a obrigao de audincia/apreciao pblica. A lei configurou a audincia como obrigatria apenas nos procedimentos que visem a adopo de

ii)

iii)

regulamentos desfavorveis para os destinatrios, art.117./1 CPA, dado que uma audincia total seria impraticvel. A audincia s no dever, contudo, ter lugar quando razoes de interesse pblico devidamente fundamentado a torne inconveniente: art.117./1. Uma vez que a lei no densifica essas razes dever-se- aplicar, analogicamente, o disposto no art. 103. (MRS). O art. 118./1 estatui que a apreciao pblica obrigatria para todos os regulamentos, mesmo os que j foram sujeitos a audincia dos interessados., devendo, para o efeito, o projecto ser publicado no Dirio da Repblica (art.118./1). Tambm este preceito admite a no realizao por fora de interesse pblico fundamental. Mais uma vez se v como aplicvel o disposto no art.103.. iv) Fase da Concluso. A forma normal de concluso do procedimento regulamentar feito pela aprovao do regulamento, que feita mediante deciso ou deliberao do rgo com competncia regulamentar.

Quanto interpretao do regulamento administrativo, e em virtude com a sua semelhana (generalidade e abstraco) com a lei, justifica-se, pelas razes atrs demonstradas, que se aplique o art. 9. CC, com a restrio j referida supra do limite que se impe pela submisso da Administrao Pblica do princpio da legalidade, o que altera o argumento teleolgico: no o fim da norma, mas sim o da lei habilitante que releva. Requisitos de existncia; Requisitos de legalidade do regulamento Quanto aos primeiros, exige-se que se esteja perante um acto jurdico, imaterial, unilateral, normativo, de administrao e de gesto pblica. Relativamente aos segundos, so requisitos subjectivos de legalidade a competncia e a idoneidade do autor do regulamento, na medida em que no se podem observar as situaes de impedimento discriminadas no art.44. CPA, so requisitos objectivos materiais, o contedo, e o objecto, os pressupostos de facto e direito. Quanto aos regulamentos revogatrios, acresce como requisito que contenham uma nova disciplina da matria sobre a qual incidem, merc do disposto no art. 119./1 CPA, so requisitos objectivos formais a forma (decreto regulamentar, resolues do Conselho de Ministros, portarias, despachos normativos, despachos simples, postura, estatuto, em ordem decrescente de solenidade) exigida constitucionalmente ou por lei, e as formalidades prvias, e consequentes, nomeadamente a audincia e a emisso de lei que defina a competncia objectiva e subjectiva (art.112./7), o resto v. p. 266. Os requisitos objectivos funcionais redundam na prossecuo do interesse pblico definido por lei. Inexistncia do regulamento: Este desvalor jurdico constitucionalmente atribudo, de forma expressa, aos decretos regulamentares no promulgados, ou cuja promulgao no tenha sido objecto de referenda ministerial: arts. 134./b), 140./1, 137., e 140./2 CRP. Tirando isso, a inexistncia regulamentar de verificao muito pouco frequente. Ilegalidade e invalidade do regulamento: Salvo nos casos de irregularidade (infra) a invalidade a consequncia regra reservada pela ordem jurdica aos regulamentos ilegais. Quanto ao desvalor, resta distinguir entre a inconstitucionalidade, a violao de lei ordinria e a violao de parmetros infra legais de actividade administrativa. O primeiro caso (inconstitucionalidade) redunda no desvalor da nulidade, nos mesmos termos das leis inconstitucionais. Quanto aos regulamentos que violem lei ordinria, o nico desvalor admissvel , mais uma vez, a nulidade., o mesmo se passando relativamente a regulamentos que violem regulamentos superiores, embora no seja to claro como nos casos atrs descritos. Desta forma, e ao contrrio do acto administrativo, o desvalor regra a nulidade, e no a anulabilidade, com mais uma diferena: enquanto a invalidade dos actos

administrativos sempre total (em sede de nulidade), a invalidade dos regulamentos pode ser total ou parcial, consoante se esteja perante a preterio de requisitos de legalidade respeitante a todas as suas normas, o que comprovado pelo art. 72./1 CPTA. Quanto aos casos de irregularidade, os casos so, a ttulo de exemplo, os dos arts. 116. e 119./2 do CPA. Eficcia e vigncia: Por serem actos unilaterais e impositivos, exige-se que s produzam efeitos aps publicao: nomeadamente, no Dirio da Republica: arts. 119./1, h) CRP, sob pena de ineficcia (art.119./2 CRP, sendo as formas previstas no n3). A eficcia pode ser suspensa, quer administrativamente, quer jurisdicionalmente: art.130. CPTA, pelo que a ausncia de suspenso constitui um requisito negativo de eficcia dos regulamentos externos. Cesso de vigncia: Ocorre por trs vias: ou por revogao, que pode operar em virtude da supervenincia de um outro regulamento de categoria superior ou idntica, bem como acto jurdico hierarquicamente superior, como a lei, que com ele seja incompatvel, a caducidade, que decorre da supervenincia de qualquer facto do qual dependa a vigncia do regulamento, nomeadamente a cesso de vigncia da lei habilitante, e a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral (arts. 72./1 e 76. CPTA) que pode (nos arts. Citados) ser jurisdicional ou administrativa, sendo que esta ultima no especificamente prevista mas decorre de um dever genrico administrativo de eliminao das ilegalidades cometidas, que imposto, como se sabe, pelo principio da legalidade.