Institucional
del Mercosur:
de la intergubernamentalidad
hacia la supranacionalidad
Antonio Martnez Pual
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Otros ttulos de la coleccin
Pueyo Losa, J. y Ponte Iglesias, M.T.
(Coords.)
DERECHO INTERNACIONAL PBLICO.
ORGANIZACIN INTERNACIONAL
UNIN EUROPEA. RECOPILACIN
DE INSTRUMENTOS JURDICOS
INTERNACIONALES. 3 EDICIN.
Ponte Iglesias, M.T.
CONFLICTOS ARMADOS, REFUGIADOS Y
DESPLAZADOS INTERNOS EN EL DERECHO
INTERNACIONAL ACTUAL
Martnez Pual, A.
LA SOLUCIN DE CONTROVERSIAS EN EL
MERCADO COMN DEL SUR (MERCOSUR):
ESTUDIO DE SUS MECANISMOS.
Jorge Urbina, J.
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO.
CONFLICTOS ARMADOS Y CONDUCCIN DE
LAS OPERACIONES MILITARES.
Martnez Pual, A. y Ponte Iglesias, M.T.
LA EDUCACIN EN E PROCESO DE
INTEGRACIN DEL MERCOSUR
Pueyo Losa, J. y Jorge Urbina, J. (Coords.)
EL DERECHO INTERNACIONAL
HUMANITARIO EN UNA SOCIEDAD
INTERNACIONAL EN TRANSICIN.
Pueyo Losa, J. (Director)
CONSTITUCIN Y AMPLIACIN DE LA
UNIN EUROPEA. CRISIS Y NUEVOS
RETOS.
Arenas Meza, M.
LOS LMITES AL RECURSO A LA FUERZA
TRANSFRONTERIZA EN EL ACTUAL
DERECHO INTERNACIONAL. EL PRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD.
1
EL SI STEMA I NSTI TUCI ONAL
DEL MERCOSUR:
DE LA
I NTERGUBERNAMENTALI DAD
HACI A LA SUPRANACI ONALI DAD
An t on io MART NEZ PUAL
Profesor Titular de Derecho Internacional Pblico y
Relaciones Internacionales
Universidade de Santiago de Compostela
TRCULO EDI CI NS
SANTI AGO DE COMPOSTELA, 20 0 5
COLECCI N DE ESTUDI OS I NTERNACI ONALES
COLECCI N DE ESTUDI OS I NTERNACI ONALES
Com i t Ci en t f i co
Di r ect or es
J or ge Pu eyo Los a
Catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales
Universidade de Santiago de Compostela
Ma r a Ter es a Pon t e I gles ia s
Catedrtica de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales
Universidade de Santiago de Compostela
An t on io Ma r t n ez Pu a l
Profesor Titular de Derecho Internacional Pblico y Relaciones
Internacionales
Universidade de Santiago de Compostela
S ecr et a r i a
Ma r a I s a bel Lir ola Delga d o
Profesora Titular de Derecho Internacional Pblico y Relaciones
Internacionales
Universidade de Santiago de Compostela
**********************************
Or iol Ca s a n ova y La Ros a
Catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales
Universitat Pompeu Fabra de Barcelona
Ma n u el Pr ez Gon z lez
Catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales
Universidad Complutense de Madrid
Alber t o Her r er o d e la Fu en t e
Catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales
Universidad de Valladolid
Celes t in o d el Ar en a l Moy a
Catedrtico de Relaciones Internacionales
Universidad Complutense de Madrid
Ed u a r d o Vila r i o Pin t os
Catedrtico de Derecho Diplomtico y Consular
Universidad Complutense de Madrid
Rom u a ld o Ber m ejo Ga r ca
Catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales
Universidad de Len
J os Ma n u el Sobr in o Her ed ia
Catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales
Universidade da Corua
Con cep cin Es coba r Her n n d ez
Catedrtica de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales
Universidad de Cantabria
J or ge Ca r d on a Llor en s
Catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales
Universitat Jaume I de Castelln
lmprime: 1rculo Artes Orficas, S.A.
Va Ldison, 33-35 - lol,ono del 1ambre - Santia,o
l.S.B.N.: 8+-8+08-361-6
Depsito Le,al: C-2853-05
3
A Eduardo e Annie Corredoira,
amigos,
e a Eva e Victoria,
suas fillas,
como mostra sentida
que quere agradecer
a incondicional amizade
e a clida acollida
que a min e outros tantos
en Xenevra teen dispensado
ao longo de moitos anos
5
NDI CE
ABREVI ATURAS................................................................... 9
PRLOGO............................................................................... 11
CAP TULO PRI MERO. EVOLUCIN DEL MERCOSUR:
ASPECTOS SOCIO-ECONMICOS Y J URDICO-
INSTITUCIONALES ................................................................. 17
I) MERCOSUR, globalizacin y regionalizacin. Una
respuesta estratgica ........................................................... 17
II) Crecimiento y estancamiento socio-econmico.................. 43
III) Sobre el dficit jurdico-institucional. Hacia una
revitalizacin del proceso de integracin ......................... 72
CAP TULO SEGUNDO.
INTERGUBERNAMENTALIDAD, INTERESES
NACIONALES Y DESARROLLO INSTITUCIONAL................ 93
I) Desarrollo institucional y limitaciones............................. 93
1) Del Tratado de Asuncin al Protocolo de Ouro Preto.
El carcter evolutivo y flexible del sistema
institucional ................................................................. 93
2) Modelo institucional e influencia de los intereses
nacionales .................................................................... 105
a) Argentina, entre la dinmica intergubernamental
y la idea de supranacionalidad ............................... 116
b) Brasil y su tradicional percepcin
antisupranacionalista. ......................................... 122
c) Paraguay a la expectativa de los cambios .............. 134
d) Uruguay y las tendencias de corte supranacional.. 137
II) Consideraciones finales .................................................... 140
6 Antonio Martnez Pual
CAP TULO TERCERO. LOS DESEQUILIBRIOS EN EL
ACTUAL SISTEMA INSTITUCIONAL..................................... 145
I) Reflexiones preliminares: la dinmica institucional en
su estadio presente. Luces y sombras .............................. 145
II) Instituciones normativas. Un sistema institucional
jerarquizado y de competencias asimtricas .................... 150
1) Un rgano superior, poltico y normativo: El
Consejo del Mercado Comn (CMC)........................... 151
a) El CMC como rgano poltico y superior y con
capadidad decisoria ................................................ 151
b) Las Reuniones de Ministros como rganos
auxiliares. Los mbitos de la economa y la
educacin ................................................................ 168
c) La cooperacin poltica: el Foro de Consulta y
Concertacin Poltica.............................................. 181
2) Un rgano normativo y ejecutivo: El Grupo
Mercado Comn (GMC) .............................................. 189
a) El GMC con competencias normativas y
ejecutivas ................................................................ 189
b) Los Subgrupos de Trabajo y otros rganos
auxiliares................................................................. 199
3) Un rgano normativo y predominantemente
ejecutivo (resistencia de mnimos y base de
supranacionalizacin): La Comisin de Comercio
del MERCOSUR (CMC) ............................................... 219
a) La CMC como rgano de asistencia y con
competencias normativas....................................... 219
b) Los Comits Tcnicos como rganos auxiliares..... 227
III) Instituciones consultivas. En expectativa de consulta .... 230
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 7
7
1) A la espera de la representacin popular: La
Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) ................... 230
a) La CPC como un rgano sin competencias
legislativas .............................................................. 230
b) Las Subcomisiones y la Secretara Administrativa
Parlamentaria Permanente como rganos
auxiliares................................................................. 261
2) Un desconocido en escena: El Foro Consultivo
Econmico Social (FCES) ............................................ 264
a) El FCES como un rgano de representacin de los
sectores econmicos y sociales............................... 264
b) Las Comisiones como rganos auxiliares .............. 280
IV) Instituciones administrativas. La Secretara
Administrativa en proceso de refuerzo y
transformacin................................................................. 281
V) Instituciones jurisdiccionales. A la espera de un
Sistema Permanente de Solucin de Controversias: Los
Tribunales Arbitrales y el Tribunal (Arbitral)
Permanente de Revisin (Protocolo de Olivos)................ 303
1) Planteamientos del Tratado de Asuncin, Protocolo
de Brasilia y Protocolo de Ouro Preto ......................... 303
2) El Protocolo de Olivos ................................................. 318
A) Procedimientos previos a los Tribunales
Arbitrales ................................................................ 318
B) Tribunales Arbitrales.............................................. 346
B.1) Tribunales Arbitrales Ad Hoc ......................... 346
B.2) El Tribunal Permanente de Revisin ............. 359
a) Como Tribunal Arbitral Ad Hoc en nica
instancia ....................................................... 359
8 Antonio Martnez Pual
b) Como Tribunal (Arbitral) Permanente de
Revisin........................................................ 362
VI) Consideraciones finales .................................................... 376
CAP TULO CUARTO. COOPERACIN, INTEGRACIN,
SUPRANACIONALIDAD Y PLANTEAMIENTOS DE
REFORMAS INSTITUCIONALES. DIFICULTADES
CONSTITUCIONALES.............................................................. 395
I) Cooperacin, integracin y supranacionalidad................ 395
II) Propuestas de reformas institucionales. Del
continuismo a la supranacionalidad................................. 413
1) Hacia la articulacin de instituciones de corte
supranacional bajo una divisin de poderes ............... 413
2) Especial referencia a la creacin de un rgano
judicial de carcter permanente .................................. 435
III) Revisiones constitucionales en clave integracionista....... 459
1) Argentina. Una constitucin en trminos
integracionistas............................................................ 460
2) Brasil y la necesidad de una reformulacin
constitucional .............................................................. 463
3) Paraguay y su nueva constitucin de corte
supranacionalista......................................................... 475
4) Uruguay y la conveniencia de una reformulacin
constitucional .............................................................. 478
CONSI DERACI ONES FI NALES Y CONCLUSI ONES......... 487
DI AGRAMA I NSTI TUCI ONAL DEL MERCOSUR.............. 579
BI BLI OGRAF A CI TADA ......................................................... 519
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 9
9
ABR EVI ATUR AS
A. E. C. Arancel Externo Comn
C. C. M. Comisin de Comercio del MERCOSUR
C. M. C. Consejo del Mercado Comn
C. P. C. Comisin Parlamentaria Conjunta
C. T. Comit Tcnico
Dec. Decisin
Di r . Directiva
F. C. E. S . Foro Consultivo Econmico y Social
G. M. C. Grupo Mercado Comn
P. O. Protocolo de Olivos
P. O. P. Protocolo de Ouro Preto
R es . Resolucin
S . A. M. Secretara Administrativa del MERCOSUR
T. A. Tratado de Asuncin
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 11
11
PRLOGO
Esta nueva obra del Dr. Antonio Martnez Pual, fruto de
su fecunda experiencia investigadora en ese proceso regional
abierto y dinmico encarnado por el MERCOSUR, representa, a
mi juicio, una valiosa contribucin doctrinal de referencia
inexcusable para los especialistas y analistas de esta temtica por
no haber hasta el presente ninguna obra monogrfica en la que se
aborde desde una perspectiva global y con rigor crtico el objeto
nuclear de este trabajo.
La presente obra, en un anlisis jurdico serio y riguroso,
expone qu es y cmo funciona el sistema institucional del
MERCOSUR. Desde sus primeras pginas el autor muestra como
uno de los elementos principales que le dan solidez a un proceso
de integracin regional o subregional concebido desde los
esquemas propios del fenmeno de la Organizacin internacional
consiste en la incorporacin de un sistema institucional que
debidamente desarrollado forme parte directamente del Acuerdo
regional.
Pensado el MERCOSUR como un proyecto abierto y, por
tanto, con una estructura institucional transcendida por un
carcter evolutivo, que le posibilitara, en principio, su
acomodacin a la propia cadencia del proceso; dinmica desde la
que hay que explicar la naturaleza de sus mecanismos
institucionales; estaramos ante una dinmica presidida por la
transitoriedad, y encaminada a alcanzar una estructura
12 Antonio Martnez Pual
institucional definitiva de los rganos de administracin del
Mercado Comn, tal cual se dispone en el artculo 18 del Tratado
de Asuncin.
Desde ese carcter evolutivo y flexible segn el que se
concibe la estructura orgnica del MERCOSUR, el Dr. Martnez
Pual realiza un detallado examen del sistema institucional actual
con el fin de considerar la oportunidad de su renovacin,
valorando al respecto las posibilidades de cambio insinuadas por
sus limitaciones, habida cuenta de las numerosas demandas
advertidas durante los ms de diez aos de vida del MERCOSUR,
y procurando, asimismo, llevar a cabo un diagnstico de los rasgos
y patologas propios de tal proceso de integracin, en orden a la
consideracin de unas medidas correctoras viables. Todo ello a
travs de un enfoque esencialmente jurdico pero sin obviar los
factores polticos, econmicos y sociales implicados.
A lo largo de este estudio crtico del actual sistema
institucional se procede al anlisis de los rganos principales
comenzando por las instituciones con capacidad normativa
diferenciada, Consejo del Mercado Comn, Grupo Mercado
Comn y Comisin de Comercio del MERCOSUR, as como de los
respectivos rganos auxiliares, para seguidamente tratar las
instituciones consultivas, Comisin Parlamentaria Conjunta y
Foro Consultivo Econmico Social, y, a continuacin, la Secretara
Administrativa del MERCOSUR, terminando con una valoracin
de las instituciones jurisdiccionales a la luz de los Protocolos de
Brasilia sobre Solucin de Controversias y Ouro Preto, sin olvidar
sus reformas tras la entrada en vigor del Protocolo de Olivos.
Como resultado de este estudio sobre las instituciones
mercosureas, surgen un conjunto de valoraciones, entre las que
cabe destacar la relacin existente entre las instituciones
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 13
13
normativas, en las cuales el autor advierte un original sistema
institucional jerarquizado con competencias asimtricas, tal como
se deduce de las disposiciones del Tratado de Asuncin y del
Protocolo de Ouro Preto. Dicha jerarqua institucional, con sus
lgicas consecuencias en el mbito de la jerarqua normativa
constituye ciertamente un valioso complemento del principio de
distribucin de la competencia funcional, teniendo en cuenta la
ambigedad con que se pronuncian los instrumentos originarios
respecto a la atribucin de competencias.
Una vez efectuado el diagnstico general a que nos
venimos refiriendo, el autor est en condiciones de poder apreciar
la existencia de una cierta atona institucional en el MERCOSUR --
siendo extensible, por lo dems, dicha atona al sistema
normativo, lo cual, como era de esperar, resultar en opinin
del Dr. Martnez Pual-- un fiel y expresivo reflejo de los distintos
perfiles que integran los especficos intereses nacionales y,
consecuentemente, un claro exponente de la concepcin propia
del proceso y de la valoracin instrumental de cada uno de los
correspondientes Estados miembros.
Constatada, ante todo, la sintona entre los distintos
intereses nacionales y la arquitectura institucional de naturaleza
intergubernamental del Tratado de Asuncin y del Protocolo de
Ouro Preto, compartimos esa necesidad, subrayada por el propio
autor, de salvar la inconsistencia que puede apreciarse en el
Tratado de Asuncin entre su objetivo de establecimiento de un
mercado comn y los mecanismos diseados para su consecucin,
lo que, a nuestro juicio, exigira dar paso a un esquema cada vez
ms propio de la integracin y, por tanto, supranacional.
A tal efecto, desde muy amplios sectores, principalmente
doctrinales, se aprecia el creciente empeo por superar la fase de
14 Antonio Martnez Pual
intergubernamentalidad del proceso, sirvindose como referente
del modelo de supranacionalidad europeo, si bien conviene
subrayar, en la lnea de lo apuntado por un relevante sector
doctrinal, que aunque el MERCOSUR no pueda copiar el modelo
europeo, tratndose de dos realidades bien diferentes, debe
contar, no obstante, con la dilatada y fructfera experiencia de las
instituciones de la Unin Europea.
En suma, desde esta visin del sistema institucional del
MERCOSUR ofrecida en esta excelente obra, el autor a travs de
un acertado tratamiento crtico, subraya como el actual marco
institucional del MERCOSUR se manifiesta como claramente
insuficiente para gestionar un proceso que pretende desembocar
en un mercado comn. Lo que le conduce a enunciar todo un
abanico de medidas a adoptar en materia de renovacin
institucional, sobre cuyo particular se ha producido una destacada
communis opinio doctrinal. Los retos del MERCOSUR son de tal
envergadura que, como el propio autor advierte, la consecucin
antecedida por las oportunas revisiones constitucionales en clave
integracionista en Brasil y Uruguay-- de un sistema institucional
razonablemente autnomo y de un ordenamiento jurdico eficaz --
no subordinado al actual rgimen de recepcin especial en los
ordenamientos internos y de ausencia de autonoma, primaca,
aplicabilidad inmediata y efecto directo-, resultarn ciertamente
indispensables, viniendo, pues, a manifestarse el logro de tales
medios como objetivos inmediatos a conseguir en el menor plazo
de tiempo posible, en atencin a los concretos objetivos
integracionistas previstos por el Tratado constitutivo del Mercado
Comn del Sur.
Quisiera cerrar este Prlogo felicitando al Dr. Martnez
Pual por esta nueva monografa, que constituye una valiosa y
relevante aportacin doctrinal, en la que el autor hace gala de su
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 15
15
profundo conocimiento sobre el fenmeno de integracin objeto
de estudio. Asimismo, no puedo dejar de subrayar, de forma muy
destacada, el hecho de que esta nueva aportacin cientfica viene a
sumarse a esa incansable labor investigadora desarrollada por los
miembros del rea de Derecho Internacional Pblico y Relaciones
Internacionales de la Universidad Compostelana.
J orge Pueyo Losa
Catedrtico de Derecho Internacional Pblico
Santiago de Compostela, a 15 de octubre de 2005
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 17
17
Ca p t u lo Pr i m er o
EVOLUCI N DEL MERCOSUR: ASPECTOS SOCI O-
ECONMI COS Y J UR DI CO- I NSTI TUCI ONALES.
I ) MERCOSUR, globa liza cin y r egion a liza cin . Un a
r es p u es t a es t r a t gica .
Quisiramos iniciar el estudio del tema adelantado en el
ttulo general de esta monografa sealando que las razones que
nos han movido a ocuparnos de l deben ser comprendidas en el
contexto de los grandes cambios polticos, econmicos y sociales
producidos en un contexto internacional marcado por la presencia
de un complejo fenmeno de coexistencia de dos rasgos como la
globalizacin y la regionalizacin, que, en principio, bien
pudieran parecernos contradictorios.
Sin duda, el MERCOSUR
1
, integrado por Argentina, Brasil,
1
El 26 de marzo de 1991, fue firmado en la capital paraguaya por los Presidentes y los
Cancilleres de los respectivos Estados Parte el Tratado de Asuncin, tambin conocido
como Tratado para la constitucin de un Mercado Comn entre la Repblica Argentina,
la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica del Paraguay y la Repblica Oriental del
Uruguay. En virtud del art. 1 del citado Tratado, el mercado comn a conformar se
denominar Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). El corpus del Tratado fue
inscripto como Acuerdo de Cooperacin Econmica N . 18 (ACE 18), el 29 de
noviembre de 1991, inscripcin aprobada por la Resolucin N . 2 del Consejo de
Ministros de la Asociacin Latinoamericana de Integracin.
Bolivia y Chile, Estados asociados al MERCOSUR, celebraron Acuerdos
internacionales con el MERCOSUR, con vistas a la creacin de sendas Zonas de Libre
18 Antonio Martnez Pual
Paraguay y Uruguay
2
, resulta para el estudioso un campo
Comercio que abarcaran, en cada caso, los territorios de los cuatros Estados miembros
del MERCOSUR y de cada uno de ambos pases. El Acuerdo con Bolivia, celebrado en
Fortaleza (Brasil), el 16 de diciembre de 1996, entrara en vigor el 1 de marzo de 1997.
Igualmente procede sealar que Per goza de la condicin de Estado Asociaco con
base en el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin Econmica MERCOSUR-
Per, el cual prev la creacin de un espacio econmico ampliado mediante la
conformacin de una Zona de Libre Comercio.
El Presidente de Venezuela, H. Chves durante una visita a Brasilia, en abril de
2001, hizo pblica la intencin de su pas de solicitar el ingreso en el MERCOSUR, el
cual se llevara a cabo en dos etapas, primero como miembro asociado y despus como
miembro de pleno derecho (GARR COPELLO, B.: El proceso de integracin regional
Mercosur/ Conosur/ ALCSA: evolucin y evaluacin 2001, Di r ei t o d a I n t egr a o.
Es t u d os em h om en a g em a W . R . Fa r i a , Vol. 1, Curitiba, 2001, p. 180)
2
Segn advierte FIGUEROA, el Tratado de Asuncin es una adaptacin de los
acuerdos entre Argentina y Brasil a la nueva estructura de cuatro pases, aunque con
importantes modificaciones (FIGUEROA, D.: Es t u d i o com p a r a t i v o y
p r os p ect i v o s obr e la Un i n Eu r op ea , el Tr a t a d o d e Li br e Com er ci o
( TLCA) , el Mer cos u r y el r ea d e Li b r e Com er ci o d e la s Am r i ca s ( ALCA) ,
Parlamento Europeo, Documento de Trabajo, Serie Poltica, Poli 108 ES, 8-1999,
Luxemburgo, 1999, pp. 39-40.
Desde otra perspectiva, como escribe BASALDA: Ahora bien, segn los artculos
5 y 44 del Tratado de Montevideo que instituye la A.L.A.D.I., los doce pases que la
integran deben otorgarse recprocamente una preferencia arancelaria regional con
relacin al nivel que rija para terceros pases y las ventajas, favores, franquicias,
inmunidades y privilegios que un pas miembro conceda a los productos destinados a
cualquier otro pas miembro o no miembro, sern inmediatamente e
incondicionalmente extendidos a los restantes pases miembros. Por lo tanto, el
Tratado de Asuncin constituye una excepcin a dicho rgimen de extensin y para
sortear este compromiso hubo de presentarse dicho tratado ante la A.L.A.D.I. como un
Acuerdo de Alcance Parcial, previsto en el artculo 7 del Tratado de Montevideo, que
se registr bajo el nmero 18 como una de sus especies, el Acuerdo de
Complementacin Econmica (A.C.E. n . 18), suscripto el 29 de noviembre de 1991
por los Estados del Mercosur (BASALDA, R. X.: MER COS UR y Der ech o d e la
I n t egr a ci n , Buenos Aires, 1999, p. 87). Con posterioridad fueron incluidos varios
protocolos adicionales como parte integrante del A.C.E. N . 18, entre ellos, como
Protocolo Adicional N . 4, suscripto el 27 de enero de 1994, el Protocolo de Brasilia
para la Solucin de Controversias de 16 de diciembre de 1991. Los Acuerdos de
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 19
19
extraordinariamente valioso para el examen y comprensin de las
claves jurdico-institucionales y socioeconmicas, en torno a las
cuales van tomando cuerpo los objetivos de integracin del Cono
Sur, y, en concreto, para el anlisis del sistema institucional, de su
estructura de fuentes normativas y de los marcos constitucionales
de los Estados concernidos. Instituciones, normas y constituciones
constituyen, a nuestro juicio, un inestimable trpode instrumental
sobre el cual podemos hacer descansar una visin de la realidad
del proceso de integracin, que, sin pretender que sea
omnicomprensiva, s al menos creemos que podr depararnos una
amplia y cualitativa expresin tanto de sus logros como de la
compleja problemtica a que habr de hacer frente el
MERCOSUR.
El MERCOSUR, con sus logros y sus crisis presentes, por lo
dems, en todo proceso de integracinha despertado la atencin
de analistas y estudiosos de la realidad internacional, puesto que,
como subraya HERRERO DE LA FUENTE, no en vano pese a lo
reciente de su creacin, esta organizacin internacional ha
alcanzado en muy pocos aos una especial relevancia
internacional debido a su potencial econmico. MERCOSUR, con
alrededor de doscientos millones de habitantes y cerca de trece
millones de kilmetros representa un tercio del comercio exterior
latinoamericano y recibe tambin un tercio de las inversiones
extranjeras en la misma zona, habindose convertido en la cuarta
Complementacin Econmica estn contemplados en los arts. 8 y 11 del Tratado de
Montevideo de 1980 (A.L.A.D.I.).
Sobre las razones del A.C.E. N . 18, asimismo, MIDN, M. A. R.: Der ech o d e la
i n t egr a ci n . As p ect os i n s t i t u ci on a les d el Mer cos u r , Buenos Aires, 1998, pp.
292-293.
20 Antonio Martnez Pual
zona del mundo, aunque a bastante distancia con relacin a las
tres que la preceden
3
.
Ciertamente las hiptesis que condujeron a la creacin del
MERCOSUR continan en pie a pesar de las disimetras en
materia de territorio, poblacin y producto interior bruto: Brasil
sobrepasa los 155 millones de habitantes, Argentina tiene
alrededor de 33 millones y Paraguay y Uruguay, unidos, tienen
alrededor de 7,7 millones. Entre el mayor, Brasil, y el menor, hay
una diferencia de territorio y poblacin de ms o menos 50 veces.
Por lo que respecta a los datos econmicos, Argentina presenta un
Producto Interior Bruto de 260 billones de dlares, Brasil de 600
billones, Uruguay 11,4 billones y Paraguay, 6,8 billones
4
. Lo cual
como, subraya HERRERO DE LA FUENTE, supondra alrededor
de 800.000 millones de dlares
5
.
La espina dorsal del bloque est conformada por Argentina y
Brasil. Ambos pases conjuntamente representan el 95% de
cualquiera de las variables que definen al MERCOSUR, poblacin,
producto, actividad industrial, exportaciones, etc. Por su parte,
3
HERRERO DE LA FUENTE, A.: Hacia la creacin de una Zona de Libre Comercio
Unin Europea Mercosur, Lu s a d a , R ev i s t a d e R ela es I n t er n a ci on a i s ,
Universidade Lusada do Porto, N . 2, 2001, p. 39.
4
BAPTISTA, L. O.: Aspectos tericos do sistema de soluo de divergncias nas
instituies de de integrao, com especial referncia ao Mercosul, Es t u d os s ob r e a
i n t egr a o, W. R. FARIA (Org.), Associao de Estudos de Integrao Europia no
Brasil, Porto Alegre, 2000, p. 104.
5
HERRERO DE LA FUENTE: Hacia la creacin de una Zona de Libre Comercio
Unin Europea Mercosur, cit., p. 37.
Aprovecharemos aqu la ocasin para advertir al lector que las referencias
econmicas que recojamos hechas en billones, cuando se trate de obras en lengua
portuguesa publicadas en Brasil, habrn de ser entendidas con carcter general como
referencias a miles de millones, por seguirse en este pas la equivalencia un
billn=mil millones.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 21
21
Brasil ocupa el centro neurlgico del bloque por su tamao. Una
idea de las magnitudes relativas se aprecia en que Brasil tiene una
poblacin casi cinco veces superior a la de Argentina, un producto
bruto tres veces mayor y una produccin fabril cuatro veces
superior
6
. Esta asimetra, todava mayor en relacin con Paraguay
y Uruguay, habra de generar relaciones complejas, pero no
necesariamente negativas. El impulso productivo y la capacidad
potencial del mercado interno brasileo representan poderosos
estmulos para el proceso de inversin y el ritmo de actividad en
los otros miembros de la regin mercosurea, en la medida en que
stos se encuentran volcados, en gran medida, hacia dicho
mercado. El impacto negativo de una crisis en Brasil, por el
contrario, repercute con intensidad en sus socios, proyectando
asimismo sus efectos sobre buena parte del continente
7
.
La abundancia de recursos de la subregin fue uno de los
alicientes para la celebracin de dicho Tratado. En efecto, una
gran variedad de suelos aptos para la agricultura y la ganadera
con una gran riqueza de fuentes energticas y de recursos mineros,
a destacar, respectivamente, el gas y el hierro, junto con un parque
industrial diversificado, permitan pensar en el MERCOSUR como
una de las ms importantes agrupaciones econmicas en
formacin, la cual, ya en 1996, sera reconocida como la cuarta
economa del mundo, despus de la Unin Europea, el Tratado de
6
Como subraya ALMEIDA, el Brasil representa entre el 70 y el 80 por ciento de la
masa fsica del MERCOSUR, en trminos de territorio, poblacin, producto bruto y
comercio exterior (ALMEIDA, P. R. de: Mer cos u l em s u a p r i m ei r a d ca d a
( 19 91-20 0 1) : Um a a v a li a o p ol t i ca a p a r t i r d o Br a s i l, Banco Interamericano
de Desevenvolvimento-Instituto de Integracin de Amrica Latina, Buenos Aires, 2001,
p. 6).
7
SCHVARZER, J .: El Mercosur: un bloque econmico con objetivos a precisar, Los
r os t r os d el Mer cos u r . El d i f ci l ca m i n o d e lo com er ci a l a lo s oci et a l, G. de
Sierra (Comp.), Buenos Aires, 2001, p. 22.
22 Antonio Martnez Pual
Libre Comercio y J apn
8
. Los volmenes comerciales entre los
socios del MERCOSUR tuvieron un crecimiento muy
significativo:1990, 3.600 millones de dlares; 1991, 8.000
millones; 1994, 10.000 millones; y 1995, 15.000 millones de
dlares
9
. Gran relacin con el dinamismo expresado por estos
datos lo tiene el hecho de que el eje So Paulo-Buenos Aires es la
regin ms desarrollada de Amrica del Sur
10
. En una clasificacin
de mercados y de zonas integradas del mundo, el MERCOSUR
precede a China, a la Asociacin de Pases del Sudeste Asitico y a
la Federacin de Rusia
11
.
Asimismo haba una base de intercambio comercial que
mostraba unas posibilidades de desarrollo, a poco que se diesen
unas mnimas condiciones de integracin: En el caso del
MERCOSUR, Paraguay y Uruguay tienen en Brasil uno de sus
principales compradores y proveedores, motivo por el cual las
economas de los primeros pases son notoriamente sensibles a los
cambios de la coyuntura econmica brasilea. En proporcin
menor pero muy significativa, Argentina aparece como un
abastecedor importante de Paraguay y Uruguay Un anlisis
sectorial, que no cabe en el marco de este documento, indicara
8
La Unin Europea tiene un PIB de, aproximadamente, 7.5 billones de dlares. Le
sigue NAFTA con cerca de 7 billones. El tercer lugar corresponde a J apn con un PIB
de algo ms de 3.5 billones y, a continuacin vendra MERCOSUR con alrededor de
800.000 millones de dlares (HERRERO DE LA FUENTE: Hacia la creacin de una
Zona de Libre Comercio Unin Europea Mercosur, cit., p. 37).
9
LAPORTE GALLI, D. A.: La Unin Europea y el Cono Sur emprenden la
reconciliacin, La Un i n Eu r op ea , Es p a a y Am r i ca La t i n a , R ev i s t a
CI DOB d Af er s I n t er n a ci on a ls , 31, 1995, p. 84.
10
FERRER, A.: El MERCOSUR en un mundo global, La d i m en s i n cu lt u r a l d el
MER COS UR , H. Clement comp., Buenos Aires, 1996, p. 14.
11
GRANDI, J . y SCHUTT, D.: Bilan de sept annes de Mercosur, Pr ob lm es
d Am r i qu e La t i n e, N . 32, janvier-mars 1999, p. 74.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 23
23
seguramente niveles de vinculacin entre los pases del
MERCOSUR superiores a los correspondientes al comercio global
recproco. Estas vinculaciones son ms intensas sobre todo en los
rubros alimenticio, de aceites vegetales y de productos
qumicos
12
. Parecera, pues, que el MERCOSUR con el desarrollo
de sus potencialidades comerciales podra cumplir con aquella
regla del regionalismo que entiende que ste es bueno si crea
ms comercio que el que desva.
En un momento de constitucin de grandes bloques
econmicos resultaba procedente mejorar en todo lo posible las
condiciones de actuacin en el mbito de las negociaciones
internacionales. El Mercado Comn del Sur, entendido como un
instrumento para la insercin competitiva de sus componentes en
un mercado mundial crecientemente caracterizado por una
acentuada regionalizacin, estaba llamado vocacionalmente a
cambiar la dimensin y la tcnica de los negocios, demandando,
por una parte, informacin clara y precisa sobre las circunstancias
del entorno, y, por otra, flexibilidad y agilidad para las
adaptaciones al nuevo marco de la economa de escala.
El MERCOSUR fue de hecho una respuesta estratgica para
mejorar las condiciones de negociacin de los cuatro socios en el
comercio exterior, a partir de una accin conjunta y coordenada:
Foi uma ao, escribe KUMAR SAH, para negociar pr-
ativamente com as foras da globalizao, que esto agora
12
ARAGO, J . M. : La a r m on i z a ci n d e p ol t i ca s m a cr oecon m i ca s en el
MER COS UR -La con s t r u cci n d e u n m er ca d o com n -, 2 . ed., Buenos Aires,
1993, pp. 21, 22 y 23. En el trienio 1988-1990, Brasil haba absorbido un 30,5 por
ciento del total de las exportaciones paraguayas y un 25 por ciento de las uruguayas,
participando con un 21,7 por ciento y un 25,4 por ciento de las importaciones de ambos
pases, respectivamente (Bolet i m d e I n t egr a o La t i n o-Am er i ca n a , Ministrio
de Relaes Exteriores, enero-marzo de 1992, cuadros 5 y 6).
24 Antonio Martnez Pual
reconstituindo uma nova e mais complexa diviso internacional
do trbalho atravs do mundo
13
.
Tres seran para BOUZAS las razones que le permitan
albergar esperanzas de que los resultados del MERCOSUR no
fuesen tan frustrantes como los de otras otras experiencias
pasadas: En primer lugar, los regmenes de comercio exterior en
la subregin han abandonado la marcada orientacin hacia
adentro tpica del proceso de industrializacin sustitutiva que, en
el pasado, redujo el espacio para la liberalizacin comercial (an
sobre bases discriminatorias). En segundo lugar, las tendencias
dominantes en el sistema de comercio internacional han reforzado
el atractivo de la integracin econmica. Finalmente, la
sustitucin del enfoque conflictivo que caracteriz las relaciones
argentino-brasileas en el pasado por una actitud de cooperacin
que estimula el desarrollo de intereses comunes le dio un impulso
poltico importante al proceso de integracin
14
.
Asimismo, el proceso integrador se encontraba en
condiciones de arrancar contando con la presencia de
determinadas identidades sustanciales, basadas en: a) la raz
histrico-cultural hispnica de Argentina, Uruguay y Paraguay, sin
diferencias fundamentales entre estos pases y los orgenes
lusitanos de Brasil
15
; b) una organizacin jurisdiccional con base
13
KUMAR SAHA, S,: Mercosul, competitividade e globalizao, O Mer cos u l n o
li m i a r d o s cu lo X X I , M. Costa Lima e M. de Almeida Medeiros (Orgs.), So Paulo,
2000, p. 56.
14
BOUZAS, R.: Un acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos/ Mercosur: una
evualuacin preliminar, Li b er a li z a ci n com er ci a l e i n t egr a ci n r egi on a l. De
NAFTA a l MER COS UR , ed. R. Bouzas y N. Lustic, Buenos Aires, 1992, p. 169.
15
CIURO CALDANI incidira en la importancia del contexto cultural: Es evidente que
tambin hay factores favorables a la integracin que en el caso del Mercosur van desde
la relativa continuidad geogrfica, una cultura comn, con una gran afinidad lingstica
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 25
25
en un sistema constitucional democrtico en los cuatro pases
16
; c)
la presencia de una fuente romano-franco europea comn, en
cuanto al Derecho privado; d) una gran potencialidad de recursos;
e) la presencia de un determinismo geogrfico, del cual su mximo
exponente es la cuenca hdrica que va desde el Matto Grosso hasta
el Ro de la Plata, merecedora de una legislacin uniforme
17
; f)
una situacin de inestabilidad econmica en las cuatro naciones,
aunque con una cierta mayor proximidad a la estabilidad por parte
de Paraguay y Uruguay; g) la realidad de una gravosa deuda
externa, mayor en Brasil y Argentina (respectivamente, en 1991, de
30.000 y de 65.000 millones de dlares); h) una razonable
posibilidad de peso, en cuanto bloque, en el orden econmico
mundial, con un 51 % de Producto Interior Bruto de la regin, para
un 37 % de poblacin del total; y, finalmente, i) introduccin en el
entre todos los pueblos, una misma religin dominante y largos perodos de historia
comn (...) (CIURO CALDANI, M. A.: Filosofa del Derecho de la integracin y del
Mercosur, La f i los of a d el Der ech o en el Mer cos u r , CIURO CALDANI, M. A.
(Coord.), Buenos Aires, 1997, p. 22).
16
VIGEVANT, T., PASQUARIELLO, K. e FERNANDES DE OLIVEIRA, M. F.:
Democracia e atores polticos no Mercosul, Los r os t r os d el Mer cos u r . . . , cit., pp.
183-228.
La actuacin de los Presidentes de los Estados miembros del MERCOSUR result
de suma importancia para la paralizacin de las tentativas de golpe de Estado en
Paraguay, en 1999, despus del asesinato del Vicepresidente Argaa (GUILHOM
ALBUQUERQUE, J .: MERCOSUR in a regional and global perspective, documento
presentado en la Conferencia Paths to Regional Integratin: The Case of Mercosur,
November 9, 2000, Woodrow Wilson Center, Washinton, D.C., pp. 4-6).
17
En esa lnea, De CASTRO escribira: O MERCOSUL pode, pois, apoiar-se na
premissa de que a Bacia do Prata, para onde convergem os ecmenos estatais do Brasil,
Argentina, Uruguai e Paraguai, constitui um autntico plo geopoltico no Atlntico
Sul (la autora advierte querer referirse a las reas ms populosas y desarrolladas de los
respectivos pases; De CASTRO, T: Panorama Geopoltico, Mer cos u l: S i n op s e
Es t a t s t i ca -Mer cos u r : S i n op s i s Es t a d s t i ca , Vol. I, Rio de J aneiro, 1993, p. 43).
Para un estudio de las condiciones del territorio del MERCOSUR, CHIOZZA, E.:
Contrastes y armonas territoriales en el MERCOSUR, cit., pp. 61-71.
26 Antonio Martnez Pual
contexto de la discusin poltica de la nueva nocin de frontera-
cooperacin reemplazando al viejo concepto de frontera-
separacin
18
.
En trminos ms concisos subrayara BAPTISTA: Os paises
constitutivos do Mercosul tm todos a matriz ibrica. Partilham
duas lnguas muito prximas: o portugus e o espanhol. A
comunicao fcil. A matriz jurdica ibrica, com influncias
italianas, francesas e e alems, e o sistema legal pertence grande
famlia do sistema romano-germnico na clasificao de Ren
David. Apenas nos tempos mais recentes, em determinados ramos
do Direito, ocorreu uma influncia desigual, nos quatro pases, do
sistema norte-americano
19
.
18
FARINELLA, F.: El Tr a t a d o d el Mer cos u r , Mar del Plata, multicopiado, pp. 31 y
32.
19
BAPTISTA: Aspectos tericos..., cit., p. 103 (asimismo, en Modelos de Soluo de
Controvrsias nos Processos de Integrao Regional, R ela es i n t er en a ci on a i s e
s u a con s t r u o j u r d i ca , Serie Alca, Vol. 2, So Paulo, 1998, p. 51).
Reflejo de la proximidad de los Estados miembros del MERCOSUR sern asimismo
las siguientes palabras de ROJ AS: pensamos y hablamos dentro de nuestro
universocasi totalmente el idioma ibrico (pues portugus y espaol son en esencia
una misma lengua con pequeas diferencias de grafa o pronunciacin pero de igual
estructura lingstica y en consecuencia generan una misma foma de pensar); y
profesamos variantes sincrticas del cristianismo catlico con cultos indo o
afroamericanos. Nosotros constituimos el nico proceso de integracin econmica con
proyeccin poltica existente actualmente en el mundo, de base cultural homognea
(ROJ AS, M. E.: El neo-federalismo sudamericano (versin preliminar), Mer cos u l
n o cen r i o i n t er n a ci on a l. Di r ei t o e s oci ed a d e, Vol. II, pp. 352-353; asimismo,
p. 354).
Con todo, como destaca MONCAYO: Es cierto que existen factores predispuestos
para la integracin de los pases del MERCOSUR. Poseen un origen histrico comn,
una religin comn, idiomas de la misma raz, culturas similares y una necesidad
compartida de ampliar sus mercados, de modernizar sus economas, de abrirse a un
mundo competitivo en el que ya no caben los esplndidos aislamientos. Pero ha de
partirse de de la conviccin de que el camino a la integracin no es fcil. No lo ha sido
el que llev a la construccin de la Unin Europea y, aunque la experiencia europea es
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 27
27
La presencia de estos datos reveladores de las posibilidades
de complementacin entre los cuatro Estados Parte del Tratado de
Asuncin no hubiera hecho posible su celebracin sin la
coincidencia de una firme voluntad poltica de los representantes
de los respectivos gobiernos, acompaada a su vez por una gran
aceptacin poltica que se vera reflejada tanto por su aprobacin
sin oposicin en los cuatro Parlamentos como por la apreciable
sintonizacin de las respetivas sociedades con el nuevo fenmeno
subregional. Los ciudadanos, a la postre principio y fin de esas
sociedades, deben ser, en todo caso, la razn de ser del
MERCOSUR. Sin una opinin favorable cualquier proceso de
integracin est llamado a ir languideciendo. En este sentido,
ARANDA afirmara que es en la opinin pblica, en el hombre
comn, que finalmente corre su suerte el MERCOSUR. De ah que
sea tan prioritario explicarle a la opinin pblica de qu se trata.
De presentarle con transparencia los beneficios y los necesarios
costos. De explicrselo tomando en cuenta sus intereses concretos,
su avidez de bienestar, de trabajo, de progreso, de justicia, de
acceder a bienes y servicios con bajos precios y mayor calidad
20
.
intransferible, algunos de los criterios que presidieron su construccin son valiosos y
ejemplares (MONCAYO, G. R.: Mercosur: orden normativo y realidad, Li ber
Am i cor u m , I n Mem or i a m of J u d ge J os Ma r a R u d a (C. A. ARMAS BAREA
et al. , ed.), Netherdland, 2000, p. 611).
20
ARANDA: Tratado de Asuncin. Tratamiento, debate y aprobacin en la Honorable
Cmara de Diputados. Inserciones solicitadas por el Diputado MARTNEZ (L. A.),
Agosto, 14 y 15 de 1991, Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a d el MER COS UR ,
Ar gen t i n a -Br a s i l-Pa r a gu a y -Ur u gu a y , septiembre 1992, p. 148.
La importancia de la opinin pblica fue puesta de manifiesto en la Reunin
Cumbre de Presidentes del MERCOSUR. Las Leas, Mendoza, Argentina 27 de junio
de 1992. Comunicado, Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a . . . , cit., p. 83.
De la importancia de la integracin horizontal de ciudadano a ciudadano
estimulada por un firme proceso de mutuo conocimiento entre las distintas sociedades,
bajo los auspicios de los organismos gubernamentales y no gubernamentales de la
28 Antonio Martnez Pual
Afortunadamente, los anhelos integracionistas encontraban
un inexcusable caldo de cultivo en la democratizacin llevada a
cabo en los cuatro pases . Sin sta no tendra sentido hablar de
integracin. La conciencia de la necesidad de este requisito
democrtico fue subrayada en diversas ocasiones tanto en el
mbito doctrinal como en el de las instancias ejecutiva y
legislativa. En tal sentido, VACCHINO destacara: Actualmente es
un principio explcito y una prctica reconocida en toda la regin
que los pases participantes en un proceso de integracin deben
responder a los criterios de la democracia representativa
21
.
Desgraciadamente, con todo, el peso electoral del MERCOSUR es
regin, se hace eco STHARINGER de CARAMUTI, O. y VALENTE, X.: El Cono Sur
americano entre el globalismo y la regionalizacin: nuevos actores y desafos, El
MER COS UR en el s i glo X X I , Stharinger de Caramuti, O. coord., Buenos Aires,
1998, p. 103; CORNA, O.: La construccin del concepto de integracin en la opinin
pblica: el caso Mercosur, El Mer cos u r en el n u ev o r d en m u n d i a l, Stahringer
de Caramuti, O. (Coord.), Buenos Aires, 1996, pp. 375-390.
21
VACCHINO, J .M. : La dimensin institucional en la integracin
latinoamericana: un escenario multidimensional, en I n t eg r a ci n
La t i n om er i ca n a , 185, diciembre 1992, p. 5.
La necesidad de un contexto democrtico, hasta por elementales razones de
procedimiento, para todo proceso de integracin en general es destacada por PASSINI
MARIANO: Com base na importncia atribuida articulao entre os atores
internacionais do processo de integrao, possvel entender porque a democracia
um requisito fundamental, pois necessrio que haja condies polticas nos Estados
participantes para que as interaes entre interesses comuns possam se estabelecer. Se
no houver condies polticas adequadas para que as demandas sociais, geradas a
partir de estmulos vindos da integrao sejam processadas, tambm no haver
possibilidade dos interesses se articularem atravs dos atores envolvidos. Esse contexto
poltico-institucional s pode acontecer num ambiente democrtico (PASSINI
MARIANO, M.: A Es t r u ct u r a I n s t i t u ci on a l d o Mer cos u l, So Paulo, 2000, p. 15).
La plena vigencia de las instituciones democrticas como elemento indispensable
para la existencia y el desarrollo del MERCOSUR fue puesta de relieve por HUNT, G.
MERCOSUR: situacin y perspectiva, Com m u n i t a s , 1993, p. 23.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 29
29
todava parco en los envites electorales
22
. Ahora bien, la
democracia habr de estar presente asimismo, con todas sus
consecuencias, en el seno del proceso de integracin
23
. El
principio democrtico sera incorporado el 25-VII-1996 con la
firma de la Declaracin Presidencial sobre el Compromiso
Democrtico en el Mercosur
24
, en San Luis (Argentina) y
reafirmado, despus de Recomendacin de la Comisin
Parlamentaria Conjunta, mediante la aprobacin el 25 de junio de
1998, del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico
22
CAETANO, G. y PREZ ANTN, R.: La consolidacin institucional del Mercosur:
el rol de los parlamentos, Los r os t r os d el Mer cos u r , cit., p 135.
23
Para DAZ, es tambin evidente que el Mercosur tiene un claro dficit democrtico.
Sus instituciones no son autnticamente representativas. No hay una real participacin
popular en la regin que ayude a confirmar los objetivos regionales (DAZ, C.:
Avances o retroceso del MERCOSUR, Es t a d o, Mer ca d o y S oci ed a d en el
Mer cos u r . Pa u t a s p a r a s u v i a bi li z a ci n . (Comp. Dra. I. M. Laredo), Vol. VI,
1999, p. 112); razonamiento parecido es expuesto por DRUMMOND, M. C.: Las
competencias de la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) y sus vnculos con otros
rganos e instancias del MERCOSUR: Alternativas para su reforzamiento,
Per s p ect i v a s i n s t i t u ci on a les d el MER COS UR . Or ga n i z a ci n y
f u n ci on a m i en t o d e la Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a , DT28 06/ 98,
disponible en Internet: http:/ / www.cefir.org.uy/ docs/ dt28/ 09drummo.htm;
asimismo, en GRANDI, J .: Dficit Democrtico y Social en los procesos de
integracin, Es t a d o, Mer ca d o y S oci ed a d en el Mer cos u r . Pa u t a s p a r a s u
v i a b i li z a ci n . (Comp. Dra. I. M. Laredo), Vol. VI, 1999, pp. 68- 107.
24
Refirindose a la clasula democrtica, destaca ACCIOLY: Serviu essa Clusula
para demonstrar que um dos grandes objetivos da unio dos pases a preservao da
democracia, que atinge diretamente aos cidados que fazem parte do projeto, que, se
no sentiram de perto os efeitos da integrao, j que esta ainda se encontra somente
na esfera econmica, j podem ver a garantia de que valores como a liberdade, o
respeito aos direitos humanos, a paz e a democracia devero estar acima de quaisquer
outros (ACCIOLY, E.: Perspectivas da soberania e da democracia contemporneas no
contexto dos blocos econmicos, O Mer cos u l e a s or d en s j u r d i ca s d e s eu s
Es t a d os -Mem br os , Curitiba, 1999, p. 107).
30 Antonio Martnez Pual
en el Mercosur, la Repblica de Bolivia y la Repblica de Chile, de
24 de julio de 1998, al cual se adhiri posteriormente Venezuela
(Decisin N . 16/ 05, Asuncin-19-.VI-05). En relacin con el
principo democrtico debemos de hacer mencin a la aproacin
mediante la Decisin N . 17/ 05, 19-VI-2005, del Protocolo sobre
compromiso con la promocin y proteccin de los derechos
humanos del MERCOSUR.
El Mercosur, junto con la Asociacin de Naciones del sia
Suodoriental y la Unidad Africana, tambin son contemplados por
SALOMN GONZLEZ como organizaciones que contribuyen de
manera importante a la mayor estabilidad del mundo
25
.
No habran de faltar tampoco en los momentos iniciales del
MERCOSUR alusiones a una futura integracin poltica, que
aunque modestamente sirvieran sin duda, en alguna medida, de
estmulo para el proceso: La integracin econmica dira
CORCHUELO- es tambin un paso hacia la integracin poltica.
No estoy sugiriendo que soemos apresuradamente con cosas que
a su tiempo vendrn
26
.
El proceso de integracin regional del MERCOSUR, aun en el
marco de un Tratado de Asuncin con una redaccin
25
SALOMN GONZLEZ, M.: La Unin Europea como comunidad internacional:
dilemas e interrogantes, Comunidad Internacional y Sociedad Internacional despus
del 11 de septiembre de 2201, Cords. C. GARCA SEGURA y E. VILARIO PINTOS,
Gernika, 2005, p. 182.
26
Tratado de Asuncin. Tratamiento, debate y aprobacin en la Honorable Cmara
de Diputados, Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a . . . , cit., p. 118.
HUMMER, W.: El dilogo poltico y el compromiso democrtico en las zonas
de integracin econmica en Amrica Latina. Copia fiel de la experiencia europea o
concepto genuino?, Es t u d i os d e Der ech o I n t er n a ci on a l. En h om en a j e a l
Pr of es or Er n es t o J . R ey Ca r o, T. II, Z. Drnas de Clment (Coord.), Crdoba, 2002,
pp. 1241-1279.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 31
31
tcnicamente muy defectuosa
27
,
naca con un objetivo final. Este
se manifestaba en el deseo de constituir un Mercado Comn que
deber estar conformado, el 31 de diciembre de 1994, el que se
denominar el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) (art. 1,
aptdo. 1).
Dicho Mercado Comn implicara como objetivos los
siguientes:
a) La libre circulacin de bienes, servicios y factores
productivos entre los pases, a travs, entre otros, de la
eliminacin de los derechos aduaneros y restricciones no
arancelarias a la libre circulacin de mercaderas y de
cualquier otra medida equivalente;
b) El establecimiento de un arancel externo comn y la
adopcin de una poltica comercial comn con relacin a
terceros Estados o agrupaciones de Estados y la
coordinacin de posiciones en foros econmico-comerciales
regionales e internacionales;
c) La coordinacin de polticas macroeconmicas y
sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior,
agrcola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de
capitales, de servicios, aduanera, de transportes y
comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar
condiciones adecuadas de competencia entre los Estados
Partes;
d) El compromiso de los Estados Partes de armonizar
sus legislaciones en las reas pertinentes, para lograr el
27
Entre otros, DE SIERRA, G.: Uruguay: limitaciones y potencialidades de un
pequeo pas frente a Mercosur, Mer cos u l n o li m i a r . . . , cit., p. 214.
32 Antonio Martnez Pual
fortalecimiento del proceso de integracin (art. 1, aptdo.
2)
28
.
Para la consecucin del Mercado Comn los principales
instrumentos seran, segn recoge el art. 5 del Tratado de
Asuncin:
a) Un Programa de Liberacin Comercial que
consistir en rebajas arancelarias progresivas, lineales y
automticas, acompaadas de la eliminacin de
restricciones no arancelarias o medidas de efecto
equivalente, as como de otras restricciones al comercio
entre los Estados Partes, para llegar al 31 de diciembre de
1994 con arancel cero, sin restricciones no arancelarias
sobre la totalidad del universo arancelario (Anexo I);
b) La coordinacin de polticas macroeconmicas que se
realizar gradualmente y en forma convergente con los
programas de desgravacin arancelaria y de eliminacin de
restricciones no arancelarias indicados en el literal anterior;
c) Un arancel externo comn, que incentive la
competitividad externa de todos los Estados Partes;
28
En relacin con los objetivos y/ o principios del MERCOSUR, entre otros: DE
CASTELLO CRUZ, L. D.: Instrumentos necessrios constituio no Mercosul,
Bolet i m d e I n t egr a o La t i n oa m er i ca n a , Ministrio de Relaes Exteriores,
Abril-J unho 1993, pp. 7-12; O Mer cos u l e a p eq u en a em p r es a , Edio SEBRAE,
Curitiba, 1993, pp. 14-17; SOARES STERSI DOS SANTOS, R.: Mer cos u l e
a r b i t r a gem com er ci a l i n t er n a ci on a l. As p ect os ger a i s e a lgu m a s
p os s i bi li d a d es , Belo Horizonte, 1998, pp. 75-81; GROS ESPIELL, H. : El Der ech o
d e la I n t egr a ci n d el MER COS UR , Montevideo, 1999, pp. 120-131; AMRICO
J NIOR: Mercosul, Ar a u ca r i a , R ev i s t a I ber oa m er i ca n a d e Fi los of a ,
Pol t i ca y Hu m a n i d a d es , Ao 3, Primer semestre de 2001, pp. 143-153; RICHTER,
K.: Con s u m i d or & Mer cos u l, Curitiba, 2002, pp. 79-84.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 33
33
d) La adopcin de acuerdos sectoriales, con el fin de
optimizar la utilizacin y movilidad de los factores de
produccin y de alcanzar escalas operativas eficientes
29
.
El Tratado de Asuncin contempla una referencia temporal
respecto al Mercado Comn
30
. En efecto, en el art. 1, aptdo. 1, se
dice, como ya vimos, que ste deber estar conformado al 31 de
diciembre de 1994, fecha imposible por muy lejos que pusiramos
el verbo conformar de un sinnimo posible como constituir.
Teniendo en cuenta el objetivo final del Mercado Comn,
podramos sealar que el Tratado de Asuncin contempla tres
fases de aproximacin econmica entre sus Estados Parte: en
primer lugar, se tratara de crear una Zona de Libre Comercio a
alcanzar el 31-12-1994 (art. 5, aptdo. 1, pfo. a del Tratado); en
segundo lugar, la realizacin de una Unin Aduanera y; en tercer
lugar, el establecimiento de un Mercado Comn, objetivos los dos
ltimos, como pronto se comprobara, de imposible realizacin
para el 31-12-1994.
El Mercado Comn supondra para el Tratado de Asuncin la
circulacin de bienes, servicios (vinculada al establecimiento y al
libre ejercicio profesional, cientfico, tcnico o liberal) y factores
productivos (trabajo y capital), el establecimiento de un arancel
29
Con razn escribe BAPTISTA: Fundamentalement le Trait d Asuncin reproduit
les clauses et mcanismes de lACE 14, auquel a t ajout le Trait dIntgration de
1988. Il consiste en un trait international dont lobjectif dclar est la cration dun
March commun (dfini de manire vague), et qui pour cela dfinit les procdures
ncessaires (BAPTISTA: Le Mer cos u l. S es i n s t i t u t i on s et s on
or d on n a n cem en t j u r i d i q u e, Paris, 2001, p. 14).
30
Obviamente, como resalta GROS ESPIELL, el Tratado de Asuncin no crea el
Mercado Comn sino que establece el camino, el procedimiento, la forma y el
contenido del proceso para llegar al objetivo de constituir el mercado comn. No lo
crea. Determina como se ha de llegar, necesaria e ineludiblemente, a l (GROS
ESPIELL : El Der ech o d e la I n t egr a ci n . . . , cit., p. 43).
34 Antonio Martnez Pual
externo comn, la adopcin de una poltica comercial comn en
relacin a terceros Estados, la coordinacin de posiciones en foros
econmico-comerciales regionales e internacionales, la
coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales entre los
Estados Partes para asegurar condiciones adecuadas de
competencia, entre otras reas, en las del comercio exterior,
agrcola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria, de capitales, de
servicios, aduanera, de transportes y de comunicaciones y,
finalmente, la armonizacin de sus legislaciones nacionales en las
reas vinculadas al fortalecimiento del proceso de integracin.
PEA
31
, en una visin finalista, resumira la labor a
desarrollar por el MERCOSUR en tres procesos en los cuales
habra que trabajar juntos. Se refera a la consolidacin de la
democracia, a la transformacin de las respectivas economas, en
condiciones de equidad social
32
, por medio del progreso tcnico y
a la introduccin competitiva en los mercados internacionales
.
La creacin del MERCOSUR sera, pues, la frmula
encontrada por los Estados Parte del Tratado de Asuncin
33
para
31
PEA, F.: Pr-requisitos polticos e econmicos da integrao, Pol t i ca Ex t er n a ,
Vol. 1, N . 2, Setembro 1992, p. 128.
32
Mer cos u l, Na f t a e Alca . A Di m en s o S oci a l, Y. Chalout e P. R. de Almeida
(Orgs.), So Paulo, 1999, p a s s i m (en particular, ALMEIDA: A dimenso social nos
processos de integrao, pp. 17-37; COSTA VAZ, A.: A integrao no Mercosul: novos
atores e desafio da participao poltica e social, pp. 69-94).
Sirva como botn de muestra de la importancia de la dimensin social en el
MERCOSUR la existencia de ms de 80 millones de personas que viven en condiciones
de extema pobreza en la regin mercosurea.
33
En relacin con la utilizacin de las denominaciones Estados Partes y Estados
miembros, escribe MANGAS MARTN: Obsrvese que en el Tratado de Asuncin y en
el Protocolo de Ouro Preto nunca se habla de Estados miembros (trmino tcnico-
jurdico para designar colectivamente a los Estados que forman una OI), sino de
Estados Partes, trmino tcnico-jurdico que se reserva a los Estados que suscriben
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 35
35
promover e intensificar entre ellos las relaciones multilaterales de
cooperacin y coordinacin, con una perspectiva de integracin,
con el fin de responder a los desafos presentados por la
globalizacin de los mercados y la formacin de grandes espacios
econmicos, de acelerar el desarrollo econmico con justicia social
y respeto al medio ambiente, de mejorar las condiciones de vida de
sus habitantes y de establecer las bases para una unin cada vez
ms estrecha entre sus pueblos
34
.
La disposicin recogida en el art. 1 (constitucin del Mercado
Comn) tiene una vocacin de permanencia, reflejada en el
compromiso definitivo de las partes de alcanzar tal Mercado
Comn, en oposicin a aquellas otras transitorias que apuntan
ms bien a regir durante el perodo de transicin. A las ltimas se
dedica el art. 3 del Tratado: Durante el perodo de transicin, que
se extender desde la entrada en vigor del Tratado hasta el 31 de
diciembre de 1994, y a fin de facilitar la constitucin del Mercado
Comn, los Estados Partes adoptan un Rgimen General de
Origen, un Sistema de Solucin de Controversias y Clusulas de
un tratado internacional cualquiera. Quiz slo sea un defecto, entre varios, de la
pobreza de la tcnica jurdica del Mercosur. Al fin y al cabo, en poltica y economa, lo
que importa son los resultados (MANGAS MARTN, A.: Unin Europea y Mercosur:
perspectiva jurdico-institucional y poltica, An u a r i o Ar gen t i n o d e Der ech o
I n t er n a ci on a l, Vol. VII, 1996-1997, p. 87). Por nuestra parte, utilizaremos las
denominaciones Estado Parte o Estados Partes para referirnos a la vinculacin del
Estado o Estados con el Tratado de Asuncin, el Protocolo de Brasilia o el Protocolo de
Ouro Preto. La denominacin Estados miembros la usaremos para la condicin de
miembro de la organizacin internacional MERCOSUR, por ms que, en el caso que
nos ocupa, con Estados Partes o con Estados miembros nos refiramos a unas mismas
entidades estatales.
34
BEZERRA, A. A.: Un i o Eu r op ei a e Mer cos u l, Braga, 1998, p. 25.
36 Antonio Martnez Pual
Salvaguardia, que constan como Anexos II, III y IV al presente
Tratado
35
.
De entre los instrumentos recogidos en el Tratado de
Asuncin el ms claramente perfilado vino a ser el Programa de
Liberalizacin Comercial para la reduccin progresiva de las
alcuotas de la barreras arancelarias de las importaciones intra-
regionales hasta alcanzar su abolicin total el 31 de diciembre de
1994, con cuyo cumplimiento estaba previsto que se diese lugar a
la Zona de Libre Comercio, a partir del 1 de enero de 1995.
A tenor del art. 2, el Mercado Comn deber estar basado en
la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados
Partes, no debiendo ser interpretado este principio de forma
rgida
36
. En el Tratado de Asuncin se recogen diferencias
35
Sin pretender que el mecanismo del Mercado Comn descanse sobre un concepto
cerrado y sin hacer, por nuestra parte, ninguna valoracin en el orden de las
conveniencias estratgicas, no quisiramos dejar de apuntar la presencia de una mayor
dosis de ambicin en las metas recogidas en el art. 3 del Tratado de Roma constitutivo
de la Comunidad Econmica Europea que en las que acabamos de apreciar en el
artculo citado: como meros botones de muestra, vanse si no: en materia de polticas
la utilizacin de la palabra coordinacin en el Tratado de Asuncin y la expresin de
establecimiento de una poltica comn en el Tratado de Roma; asimismo, el
entendimiento implcito de la libertad de circulacin del trabajador bajo la
denominacin de factores productivos en el Primer Tratado y la clara referencia a la
libre circulacin de personas --desbordando los marcos laborales en el segundo.
36
Para GROS ESPIELL: El Tratado quiere crear un Mercado Comn que estar
fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Partes (artculo
2). El concepto de reciprocidad en Derecho Internacional, en el cual no me voy a
extender, es evidentemente un concepto esencial, que deriva de la naturaleza misma de
lo que es hoy, y todava ser por muchos aos, el Derecho Internacional. Supone
necesariamente una igualdad de derechos y obligaciones entre las partes. Esta es, a mi
juicio, la interpretacin que debe hacerse a este artculo 2 del Tratado: equivalencia
racional del Estatuto de las partes que integran este Mercado Comn (GROS
ESPIELL: MER COS UR . El Tr a t a d o d e As u n ci n , Montevideo, 1994, p. 26);
PEROTTI, A. D.: El artculo 2 del Tratado de Asuncin: existe un derecho a violar el
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 37
37
puntuales de ritmo a la hora de la aplicacin del Programa de
Liberacin Comercial, de modo que durante el perodo de
transicin, los derechos y obligaciones no se manifestaran
siempre como necesariamente iguales, sino como equivalentes
(art. 6, reconociendo diferencias de ritmo para Paraguay y
Uruguay). La reciprocidad habr de ser entendida en comunin
con los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio,
recogidos en el prrafo tercero del Prembulo del Tratado. La falta
de un tratamiento global ms integral para los Estados menores,
Paraguay y Uruguay, adems de a razones polticas, tal vez pueda
haberse debido a una cierta visin de que los tratamientos
especiales a las naciones con un menor grado de desarrollo se han
comportado a veces como retardatarios del proceso global
37
.
derecho? Del principio de lealtad comunitaria, el n on a d i m p let i con t r a ct u s y
afines, Der ech o v i gen t e d el Mer cos u r , L. A. Stoup- J . Fernndez Reyes (Coords.),
Buenos Aires, 2001, pp. 33-60; SALAS, G. R.: El principio de reciprocidad en los
procesos de integracin, Es t u d i os d e Der ech o I n t er n a ci on a l. En h om en a j e. . . ,
T. II, cit., pp. 1399-1409.
37
VALENCIANO, E. O.: Di s p a r i d a d es r egi on a les e i n t egr a ci n econ m i ca ,
Buenos Aires, 1992, pp. 47-48.
Este autor pone de manifiesto la existencia de disparidades econmicas regionales,
tanto en el marco general del MERCOSUR como en el particular de los Estados Partes,
las cuales demandan la adopcin de una poltica al respecto (cit., pp. 3 y 47-52). Para
este autor el Protocolo N . 23, Regional Fronterizo, podra constituir un principio de
tratamiento regional (cit., p. 48). El texto del Protocolo, con su Anexo I, puede
consultarse en las pp. 57 y 58 de la obra a que nos estamos refiriendo. Su Anexo II en la
p. 67.
En la misma denuncia de las carencias incide PUPPO, J . M .: Presentacin, en
VALENCIANO: op . ci t . , p. VII.
No habr dejado de apreciarse, asimismo, la necesidad de establecer programas y
proyectos especficos para asegurar la plena insercin de las economas uruguaya y
paraguaya en el poceso integracionista, con el cuidado de no perjudicar el avance
global. As, en Documento de sntese da I Reunio do Grupo de Anlise sobre
integrao do Cone Sul, Con e S u l: a econ om i a d a s u br egi o, Rio de J aneiro,
1991, p. 15. Asimismo, pidiendo que no se impida el avance rpido en los acuerdos
entre Argentina y Brasil, que so os dois paises que do a massa crediticia necessria
38 Antonio Martnez Pual
Es conveniente subrayar que la consecucin del desarme
arancelario no estara totalmente completa el 31-12-1999, dado
que algunos productos o sectores fueron sometidos
transitoriamente a regmenes especiales, mediante el llamado
Rgimen de Adecuacin (Decisiones del Consejo N s. 5/ 94 y
24/ 94), debiendo converger gradual y automticamente al arancel
cero Argentina y Brasil el 31-12-1999, y Paraguay y Uruguay el 31-
12-2000
38
. Para los sectores automotriz
39
y azucarero se ha
previsto la elaboracin de regmenes comunes, los cuales estn
todava en proceso de negociacin.
En el mbito del comercio con el resto del mundo, por medio
de la Decisin del Consejo N . 22/ 94, sera aprobado el Arancel
Externo Comn. El Arancel contempla unas fluctuaciones que van
desde el 0 al 20 % a la vez que permite a cada Estado presentar
una lista de productos exceptuados de ste, habiendo sido
establecido, asimismo, un cronograma de convergencia gradual y
automtica que finalizara en el ao 2001, excepcin hecha de los
para conferir sentido ao projeto, se sugiere la aprobacin de prrrogas y concesiones a
los otros dos pases con economas menores: mas no se debera retardar o processo a
dois, atendendo-se velocidade do mais lento entre os quatro (LAVAGNA, R.:
Ar gen t i n a , Br a s i l, Mer cos u r . Un a d eci s i n es t r a t gi ca , Madrid, 1998, pp. 59-
60); esta posicin merece una crtica razonable que vendr dada por la necesidad de
preservar el fin general de la integracin de los pases del Cono Sur. Este es un fin
deseado, por razones de ndole geopoltico y econmico, tambin para Argentina y
Brasil, particularmente para ste, tal como resulta evidente de la mera aplicacin del
principio de economa normativa a la aprobacin del Tratado de Asuncin.
38
La Decisin 5/ 94 puede ser consultada en DROMI, R.: Cd i g o d el Mer cos u r ,
Vol. II, Buenos Aires, 1996, pp. 1413-1414; la 24/ 94 en el Vol. III, Buenos Aires, 1996,
pp. 2534-2536.
39
DE FREITAS LIMA VENTURA, D.: Os negociadores brasileiros no MERCOSUL. O
caso da indstria brasileira, O Mer cos u l em m ov i m en t o, D. de Freitas Lima
Ventura (org.), Porto Alegre, 1995, pp. 75-100; MARX, V.: Participacin do sector
automotivo no Mercosul. O caso da industria argentina e brasileira, Ap or t es p a r a la
I n t egr a ci n La t i n oa m er i ca n a , Ao VI, N. 6, noviembre 2000, pp. 15-20.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 39
39
bienes de capital para Paraguay y Uruguay, cuyo plazo de
convergencia hacia un Arancel Externo Comn terminara el 1 de
enero de 2006. Esta sera tambin la fecha de convergencia para
las telecomunicaciones y de la informtica, en relacin con los
cuatro Estados miembros
40
.
En relacin con la consecucin de la Zona de Libre Comercio
y de la Unin Aduanera, PREZ GONZLEZ escribira: A nivel
interno el desarme arancelario es ya casi completo, y a nivel
externo la Unin Aduanera est vigente desde el 1 de enero de
1995. La entrada en vigor del Arancel Externo Comn establecido
por la Decisin 22/ 94 del Consejo del Mercado Comn ha
permitido dar por finalizado el perodo inicial de transicin,
funcionando de este modo una Zona de Libre Comercio y una
Unin Aduanera aunque todava de manera imperfecta. En este
sentido el Protocolo de Ouro Preto afirma la idea de avanzar en la
constitucin de un Mercado Comn, estableciendo la va para ello
al fijar una etapa de convergencia comprendida entre el 1 de enero
de 1995 y el 1 de enero del 2006
41
.
40
Los bienes de capital, los automviles y los equipos de telecomunicaciones figuran
entre los cinco productos ms vendidos por Espaa en el MERCOSUR (FEBREL
MELGAREJ O, I.: La integracin econmica del Mercosur, Bolet n Econ m i co d e
I CE, N . 2516, 30 de septiembre al 10 de octubre de 1996, p. 26).
41
PREZ GONZLEZ, M.: "El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR)", La s
Or g a n i z a ci on es I n t er n a ci on a les (M. DIEZ DE VELASCO), Duodcima Edicin,
Madrid, 2002, p. 749.
En relacin con el Arancel Externo Comn: J ARDEL, S. y BARRAZA, A. :
MER COS UR : a s p ect os j u r d i cos y econ m i cos , Buenos Aires, 1998, pp. 70-73;
OLARREAGA, M. y SOLOAGA, I.: En d ogen ou s Tt t a r i f f For m a t i on : Th e Ca s e of
Mer cos u r , The World Bank, mimeo, Wasshington DC, 1997.
ABREU BONILLA, S.: MER COS UR . Un a d ca d a d e i n t egr a ci n ,
Montevideo, 2000, pp. 41-50
La Decisin 22/ 94 puede ser consultada en DROMI: Cd i go d el MER COS UR ,
Vols. II y III, cit., respectivamente, pp. 1470-1868 y 1869-2524.
40 Antonio Martnez Pual
Conforme a su plan de accin, el Mercosur ha superado, pues,
casi totalmente la fase de la Zona de Libre Comercio,
representando en estos momentos una Unin Aduanera casi
completa o imperfecta, la cual dispone, como hemos advertido, de
un perodo para su consolidacin que va hasta el ao 2006
42
.
Podramos calificar, con EGAA, al proceso de integracin
mercosureo como una unin aduanera imperfecta con vocacin
de mercado comn
43
, cuyas prioridades, en el terreno de los
fines, en este momento pasaran, a nuestro juicio, con base en las
consideraciones que habrn de ser puestas de manifiesto a lo largo
de nuestro estudio, en la puesta en pie de unos eficaces
instrumentos en materia de poltica comercial comn,
42
Sobre la Unin Aduanera, entre otros, vid . LIPSEY, R. G. y MELLER, P.: NAFTA y
MER COS UR , Santiago de Chile, 1996, pp. 143-159; NAGARAJ AN, N.: On the
Evidence for Trade Diversion in Mercosur, I n t egr a t i on a n d Tr a d e, 2(6),
Sept./ Dec. 1998, pp. 6-9; RAMOS ROCHA, M . da C.; MER COS UL. Alca n ces d a
Un i o Ad u a n ei r a n o Or d en a m en t o J u r d i co Br a s i lei r o, Rio de J aneiro, 1999.
43
EGAA, C.: Derechos Humanos y empresas: una relacin difcil. De la oposicin a
la convergencia, Cu a d er n os d e p oca , Serie Integracin Econmica, Buenos Aires-
Madrid, 2001, p. 30.
Durante el perodo 1991-2000, las importaciones intra-MERCOSUR crecieron a un
ritmo anual promedio de un 15,6%, si bien este crecimiento se dio fundamentalmente
entre en 1991-1994, aos en los que las importaciones experimentaron un incremento
de 30,7%. En el perodo 1995-2000, se producira un menor dinamismo en las
importaciones intra-MERCOSUR con un crecimiento de un 6,5% (ROJ AS PENSO, J . F.
(Secretario General de la Asociacin Latinoamericana de Comercio): MERCOSUR:
Protagonismo en el proceso de globalizacin e impacto en el desarrollo, J ornadas
Internacionales Dcimo Aniversario del MERCOSUR.
Sobre ciertos aspectos de orden prctico que presenta la Unin Aduanera
imperfecta, GONZLEZ BERRO, R.: El arancel aplicable a mercadera procedente de
un pas del MERCOSUR pero con origen en un pas extrazona, R ev i s t a d e
Com er ci o Ex t er i or y Ad u a n a , 1, 1995, pp. 39-46; GONZLEZ BERRO:
Situaciones en las que la Direccin Nacional de Aduanas puede exigir certificado de
origen para otorgar los beneficios del MERCOSUR, R ev i s t a d e Com er ci o Ex t er i or
y Ad u a n a , 5, 1998, pp. 43-50.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 41
41
coordinacin de polticas macroeconmicas y poltica exterior
comn
44
, todo ello sobre la base del despliegue de una voluntad
poltica que haga posible un nuevo marco de actuacin tanto en
los mbitos institucionales
45
y normativos del MERCOSUR como
44
Como subraya LAVAGNA: en el orden poltico internacional: buscar pasar del
actual esquema de relacionamiento triangular y muy particularmente respecto de los
Estados Unidos a un esquema de relacionamientos concntricos, donde Argentina-
Brasil-Mercosur forman el primero de los crculos, el ncleo central, a partir del cual se
formulan las polticas respecto del resto del mundo, y, como ya se dijo, con especial
nfasis en la relacin con Estados Unidos y con el ALCA por considerarlo el crculo
inmediatamente prximo.
La profundizacin del rgimen de consultas previas -cosa que Argentina no ha
hecho ni en el caso de su posicin como aliado extra OTAN ni ms recientemente
cuando solicit alguna forma (!) ingreso directo a la OTAN y tampoco Brasil est
haciendo en sus presentaciones ante las Naciones Unidas por el tema del Consejo de
Seguridades esencial, diferenciando tres reas claras que imponen grados de
coordinacin diferente:
-casos donde alguno de los pases miembros es parte interesada directa;
-casos donde el estacionamiento en Amrica Latina est en juego y
-casos de orden global, donde a su vez hay diferencias entre temas esencialmente
globales como el del medio ambiente, donde la accin conjunta es imprescindible y
temas que tienden a globalizarse a pesar de sus caractersticas regionales (casos de
Bosnia, Rwanda y ms recientemente Kosovo), en los cuales la accin conjunta es
deseable pero ciertamente menos vital que en los casos anteriores (LAVAGNA:
Mercosur. Zona de libre comercio o rea de decisin brasilea. El fin de la
integracin o la insoportable levedad de las propuestas?, Mer cos u r , u n a
es t r a t egi a d e d es a r r ollo. Nu ev a s m i r a d a s d es d e la econ om a y la p ol t i ca ,
C. Barbato (Coord.), Montevideo, 2000, pp. 36-37).
Sobre las relaciones externas del MERCOSUR: ASSIS DE ALMEIDA, J . G.:
MER COS UL. Ma n u a l d e Di r ei t o d a I n t egr a o, Rio de J aneiro, 2001, pp. 147-
158; MARTNEZ PUAL, A. e DOS SANTOS CARNEIRO, P. H.: O futuro do
Mercosul: crises econmicas e relaes externas, Pol t i ca en Am r i ca La t i n a , I
Congreso Latinoamericano de Ciencia Poltica, Ed. M. Alcntara, Salamanca, 2002, pp.
4536-4547.
45
Como podr observar el lector hacemos una opcin preferente por el uso del
trmino institucin sobre el de rgano. Personalmente nos parece ms correcto el
trmino rgano por tener una acepcin de derecho ms prxima a la Organizacin
Internacional (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola: rgano:
42 Antonio Martnez Pual
en los respectivos ordenamientos constitucionales de sus Estados
miembros
46
.
persona o conjunto de personas que actan en representacin de una organizacin o
persona jurdica en un mbito de competencia determinado) que el trmino
institucin con acepciones algo ms alejadas (Institucin: Organismo que
desempea una funcin de inters pblico, especialmente benfico o docente o Cada
una de las organizaciones fundamentales de un Estado, nacin o sociedad).
Con ms abundamiento y precisin, PELEZ MARN escribe sobre el particular:
EL Diccionario de la terminologa del Derecho Internacional (Pars, 1961) puede
ayudarnos a situar la cuestin con sobrada autoridad. Y, as, define a la institucin
como el trmino que designa a una organizacin creada por varios Estados para
cumplir una funcin internacional y dotada, a ese efecto, de rganos propios. En este
sentido, sinnimo de Organizacin Internacional, es en el que se habla en el art. 57 de
la Carta de las Naciones Unidas, al referirse a las instituciones especializadas, y aade
en su ltima acepcin: trmino empleado, a veces, para designar un rgano de una
colectividad. Por ejemplo, artculo 61 (CECA), las instituciones de la Comunidad son:
una Alta Autoridad asistida de un Comit Consultivo, (...) una Asamblea comn. El
empleo de este trmino en este sentido es defectuoso.
Por el contrario, al referirse al trmino rgano, seala que el mismo designa
aquella colectividad o aquel inividuo que, ejerciendo una funcin, expresa la voluntad o
cumple la accin, que, jurdicamente, es la de una organizacin internacional
(PELEZ MARN, J . M. : Lecci on es d e i n s t i t u ci on es j u r d i ca s d e la Un i n
Eu r op ea , Madrid, 2000, pp. 71-72. Este autor se extiende en este tema, entre otras, en
las pp. 73-75.
Asimismo, ABELLN HONRUBIA y VIL COSTA denominan a los Captulos II y
III de sus Lecci on es d e Der ech o Com u n i t a r i o Eu r op eo, Barcelona, 1998,
respectivamente como Estructura orgnica I y Estructura orgnica II.
La razn de nuestra utilizacin preferente del trmino institucin radica
bsicamente en el uso que el Protocolo de Ouro Preto hace de la denominacin
estructura institucional (en el ttulo del Protocolo) frente a la de estructura orgnica
con que se denominaba el Captulo II del Tratado de Asuncin. Con todo, debemos
recordar que en el articulado de ambos Tratados Internacionales resulta usada de
forma reiterada la palabra rgano.
46
Como afirma RODRGUEZ GIGENA: no parece previsible profundizar el proceso
en trminos institucionales, sin una profundizacin del compromiso poltico, expresado
institucionalmente, que estn dispuestos a adoptar los pases en torno a la salida de
esta crisis en particular, y al futuro del Mercosur en general (RODRGUEZ GIGENA,
G.: El Mercosur en el momento actual: Crisis de un proyecto o necesidad de
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 43
43
I I ) Cr ecim ien t o y es t a n ca m ien t o s ocio-econ m ico.
La evolucin del MERCOSUR puede ser dividida en tres
etapas. Una primera etapa, con un avance sostenido en todos los
mbitos, ira desde 1991 a 1995. En los tres aos correspondientes
a 1996-1998 asistiramos a una etapa en la cual los flujos
comerciales continuaran creciendo con rapidez, aunque con un
incremento menor
47
, si bien con un debilitamiento del grado de
cumplimiento de los acuerdos y con una imprescindible
consolidacin constitucional pendiente. A partir de 1999, el
MERCOSUR se vera inmerso en una grave crisis econmica e
institucional pendiente an de superar
48
.
De 1991 a 1995 el proceso de integracin mercosureo, como
acabamos de precisar, avanz de forma acelerada, predominando
en todos sus Estados Parte polticas favorables al libre comercio
que posibilitaron que el comercio intrarregional creciese
rpidamente y que una corriente importante de inversiones
tuviese como destino el MERCOSUR.
Por lo que hace a las corrientes comerciales, indicaremos que
el intercambio de la Argentina con sus socios comerciales que era
de apenas un 8% de sus exportaciones totales en 1986, diez aos
redefinicin del liderazgo?, Mer cos u r , u n a es t r a t egi a d e d es a r r ollo. . . , cit., p.
81).
47
El flujo comercial de los cuatro Estados miembros pas de 3 billones de dlares
americanos en 1991, ao de la firma del Tratado de Asuncin, a 21 billones de dlares
en 1998 (DE ALMEIDA MEDEIROS, A.: A hegemona brasileira no Mercosul. O efeito
samba e as suas consequncias no processo institucional de integrao, O Mer cos u l
n o li m i a r . . . , cit., pp. 191-192.
48
AL, M . L.: Evolucin de los flujos comerciales en el Mercosur, Es t a d o,
Mer ca d o y S oci ed a d en el Mer cos u r . Pa u t a s p a r a s u v i a bi li z a ci n , (Comp.
Dra. I. M. Laredo), Vol. VI, 1999, pp. 133-165.
44 Antonio Martnez Pual
despus haba llegado al 25%
49
, siendo Brasil su principal socio
comercial
50
, desplazando a un segundo lugar a los clientes
tradicionales europeos, que haban sido sus mayores compradores
49
El crecimiento del intercambio regional ocurri tanto en el mbito fabril como en
las ramas primarias, donde encontraron reflejo aquellas ventajas comparativas
naturales que antes no podan expresarse. Las exportaciones argentinas a Brasil
mostraron un gran dinamismo en una gran cantidad de materias primas en las que
Argentina cuenta con excedentes apreciables. Un caso ya mencionado es el del trigo;
otro es el petrleo, donde el aumento de la oferta argentina se volc con preferencia al
pas vecino, que todava es deficitario en la extraccin de dicho combustible. La
produccin lctea ofrece uno de los casos ms representativos de las nuevas
condiciones creadas en el mbito regional, sobre todo porque se trata de una rama de
escaso comercio mundial; es bien conocido que sus precios internacionales estn
dominados por la oferta espordica de naciones que buscan desembarazarse de sus
excedentes (entre las que se cuenta la Unin Europea, cuya estrategia de subsidios a la
produccin local la llev a disponer en algn momento de las famosas montaas de
manteca). El atractivo del mercado interno brasileo, que no puede satisfacer la
demanda local de lcteos, comenz a generar un potente impulso a la produccin en
Argentina y en el Uruguay, que ahora pueden colocar sus remanentes all. La
produccin lctea argentina, por ejemplo, estuvo estanca durante ms de una dcada,
siguiendo la marcha del mercado local, hasta que las oportunidades ofrecidas por la
presencia del Brasil dieron la seal para un aumento de la oferta superior al 60% en la
dcada del 90, adicional que se destin casi exclusivamente al mercado vecino. El ajo,
las aceitunas, las papas y otras frutas y verduras comenzaron a incrementar su oferta,
parte de la cual poda emprender un recorrido ascendente hacia el mercado de aquel
pas, tonificando diversas regiones de la Argentina (SCHVARZER: El Mercosur: un
bloque econmico..., cit., pp. 26-27).
50
La importancia comercial del Brasil para los otros Estados miembros del
MERCOSUR, resultar todava ms patente si cabe a la luz de las siguientes palabras:
Pero tambin debe observarse que, en funcin de la orientacin inicial del comercio de
los cuatro pases, no ser en absoluto similar el inters de cada uno en el desarrollo del
MERCOSUR: parece claro que el inters estratgico de Brasil est dirigido a mantener
y acrecentar su participacin comercial en el mundo desarrollado, y particularmente en
la Comunidad Econmica Europea, que es su mercado principal; mientras que para
nuestro pas, la dimensin del mercado de Brasil es un atractivo por s solo excluyente
para justificar nuestra fervorosa adhesin a aquella iniciativa, al igual que lo es para los
otros dos pases, para quienes los mercados de Argentina y Brasil pueden constituir la
fuente exclusiva de dinamizacin de su comercio en el futuro (EGUIVAR, L. A. y RUA
BOIERO, R. R.: Mer cos u r , Buenos Aires, 1991, p. 72).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 45
45
durante un siglo. Por lo que respecta a Brasil, el mercado regional,
en ese mismo perodo de tiempo, haba pasado de apenas un 5% a
un 14%
51
. Paraguay y Uruguay, con economas mucho ms
pequeas, llegaron a una situacin en que la mitad de su comercio
de exportacin e importacin est concentrado en el interior del
bloque regional. Hay que precisar, por lo dems, que el
incremento del comercio intrabloque se alcanz en medio de un
crecimiento acelerado del comercio internacional de cada pas,
que se duplic aproximadamente entre 1990 y 1996. Puede
afirmarse sin lugar a dudas que el comercio en el interior del
MERCOSUR creci mucho ms rpdo que el intercambio
comercial con el resto del mundo
52
. En este sentido, puede
apreciarse cmo los flujos de comercio intra-subregionales
crecieron en un promedio de un 26,2% anual entre 1991 y 1997,
resultando estos porcentajes ms significativos si tenemos en
cuenta que las exportaciones extra-subregionales registraron una
expansin relativamente modesta del 7,4% anual. Los flujos
infrazonales duplicaron con creces su participacin en las
exportaciones totales de la subregin
53
.
El Programa de Liberacin Comercial permiti de forma
gradual y automtica la desaparicin de un nmero significativo
de aranceles correspondientes al comercio intrarregional.
Asimismo, se puso en marcha a partir de 1995 el Arancel Externo
51
En cuanto a las exportaciones de Brasil a Argentina, sta reforz sus compras de caf
y cacao en el pas vecino, comenzando tambin a importar de modo estable mineral de
hierro para sus hornos siderrgicos y otras materias primas que antes compraba en el
mercado mundial (SCHVARZER: El Mercosur: un bloque econmico..., cit., p. 27).
52
SCHVARZER: El Mercosur: un bloque econmico..., cit., pp. 25-26.
53
I n f or m e Mer cos u r , N . 5, Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el
Caribe,Buenos Aires, 1999, p. 11.
46 Antonio Martnez Pual
Comn para una parte relativamente amplia del nomenclator
aduanero.
Desde un punto de vista tarifario, entre 1991 y 1995, se fueron
conformando gradualmente una Zona de Libre Comercio
incompleta o inacabada y una Unin Aduanera imperfecta
54
, de
forma que el rgimen proteccionista que a lo largo de varias
dcadas haba protegido las economas nacionales frente a la
competencia regional e interregional empez a perder
consistencia.
El amplio recurso a las soluciones polticas, que se produjo
mediante una metodologa caso por caso, para la solucin de los
conflictos que surgieron durante este perodo result ser
suficiente. En un contexto inicial con un bajo nivel de
interdependencia entre las economas de la regin, con un
comercio intrarregional en rpida expansin, la voluntad poltica
de avanzar en el proceso posibilit, durante un cierto tiempo,
capear los problemas que aparecan cuando surgan
enfrentamientos entre los sectores privados y/ o los gobiernos de
los Estados Parte. Sin embargo, una dinmica poltica en cuanto a
solucin de conflictos vendra, posteriormente, a poner de relieve
cmo la inexistencia de instituciones comunes con peso especfico
y un grave dficit jurdico-institucional redundaran en un
creciente desgaste poltico, que, sin duda, reincidira, esta vez de
forma negativa, en el proceso de integracin regional del
MERCOSUR, puesto que no en vano, como subraya PASSINI
MARIANO, o modo como se desenrola o processo de integrao
54
Ms all de los planteamientos meramente tarifarios, MANGAS MARTN subraya
que: En el Mercosur no hay financiacin autnoma porque no hay recursos propios, lo
que es inconcebible en una verdadera unin aduanera (MANGAS MARTN: Unin
Europea y Mercosur: perspectiva jurdico-institucional y poltica, cit., p. 81).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 47
47
est diretamente relacionado com a evoluo de sua estructura
institucional
55
.
En lneas generales, podemos observar cmo, durante la
etapa de transicin a la creacin de la Unin Aduanera, como ya
escribimos
56
, el contexto internacional
57
colabor con el proceso
55
PASSINI MARIANO: A es t r u ct u r a i n s t i t u ci on a l. . . , cit., p. 40.
56
MARTNEZ PUAL, A.: El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR): Antecedentes y
alcance del Tratado de Asuncin, MER COS UR : n u ev os m bi t os y p er s p ect i v a s
en el d es a r r ollo d el p r oces o d e i n t egr a ci n , PUEYO LOSA, J . y REY CARO, E. J .
(Coords.), Buenos Aires, 2000, pp. 69-70.
57
Sobre los antecedentes del MERCOSUR, ver asimismo: MIYAMOTO, S.: Integrao
Brasil-Argentina: aspectos poltico-estratgicos, Tem a s d e I n t egr a o La t i n o-
Am er i ca n a , Coord. V. M . P. Seitenfus-L. A. De Boni, Petropolis-Porto Alegre, 1990,
pp. 104-131; Con e S u l: A Econ om i a Pol t i ca d a I n t egr a o, P. da Motta Veiga
(Org.), Rio de J aneiro, 1991; At New At t em p t a t R egi on a l I n t egr a t i on : Th e
S ou t h er n Con e Com m on Ma r k et , Instituto de Relaciones Internacionales
Europeo-Latinoamericanas, Madrid, marzo de 1991, pp. 6-17; DALLA VIA, A. R.:
MERCOSUR. Su compatibilidad con otros Tratados de integracin latinoamericana,
El MER COS UR . As p ect os i n s t i t u ci on a les y p ol t i cos , A. M. Morello, Coord., La
Plata, 1993, pp. 96-106; ABINZANO, R.: Ca m i n os d e la i n t egr a ci n
la t i n on a m er i ca n a , Posadas-Misiones, 1993, pp. 72-82; PEREIRA, A. C. P.:
Mer cos u l: o n ov o qu a d r o j u r d i co d a s r ela es com er ci a i s n a Am r i ca
La t i n a , Rio de J aneiro, 1997, pp. 29-32; SOARES STERSI DOS SANTOS: Mer cos u l e
a r bi t r a gem com er ci a l i n t er n a ci on a l. . . , cit., pp. 69-75; MAUREEN WILLIAMS,
S.: Integration in South America, I n t er n a t ion a l Rela t ion s , Vol. XIII, N . 2, August
1996, pp. 54-55; WANDERLEY RODRIGUES, H.: Mercosul: alguns conceitos bsicos
necessrios sua compreenso, S olu o d e Con t r ov r s i a s n o MER COS UL, H.
WANDERLEY RODRIGUES Org., Porto Alegre, 1997, pp. 20-23; ROLLERI, O. H.: El
Mer cos u r f r en t e a l t er cer m i len i o, Buenos Aires, 1997; ALMEIDA: Mer cos u l:
Fu n d a m en t os e p er s p ect i v a s , So Paulo, 1998, pp. 43-47; I d .: Le Mer cos u d . Un
Ma r ch com m u n p ou r lAm r i qu e d u S u d , Paris, 2000, pp. 31-36; I d . :
Mer cos u l em s u a p r i m ei r a d ca d a ( 1991-20 0 1) . . . , cit., pp. 3-4; CHACN, V.: O
Mer cos u l. A i n t eg r a o econ m i ca d a Am r i ca La t i n a , So Paulo, 1998, pp.
29-34; J ARDEL, S. y BARRAZA, A.: MERCOSUR: a s p ect os ju r d icos y
econ m icos , Buenos Aires, 1998, pp. 67-70; RAPOPORT, M.: MERCOSUR: La
construction historique dun espace rgional, LE MER COS UR : Dy n a m i qu es et
i n cer t i t u d es d u n p r oces s u s d i n t eg r a t i on , Dossier, Institute des Hautes tudes
48 Antonio Martnez Pual
de liberacin comercial. La nota caracterstica de tal perodo
vendra dada por un importante crecimiento del comercio,
impulsado no slo por la reduccin progresiva de los aranceles
intra-zona sino tambin por el aumento en la demanda agregada,
la cual result estimulada por los capitales entrados. En tal
sentido, el comercio regional pasara de un 9 % del total en 1990 a
un 19% en 1994. El dinamismo observado previsiblemente no ser
de lAmrique Latine, Ca h i er s d e lAm er i qu e La t i n e N . 27, Pars, 1998, pp. 85-88;
SEITENFUS, R.: Acquis et dilemmes du Mercosur, LE MER COS UR :
Dy n a m i q u es et i n cer t i t u d es . . . , cit., pp. 95-97; J EDLICKI, C.: Intgration
rgionale et investissement direct tranger en Amrique Latine, LE MER COS UR :
Dy n a m i q u es et i n cer t i t u d es . . . , cit., pp. 133-134; ABADIE-AICARDI, O.:
Fu n d a m en t os h i s t r i cos y p ol t i cos d el Mer cos u r , Montevideo, 1999;
CAMPBELL, J ., ROSEMBERG, R. y SVARZMAN, G.: Quince aos de integracin:
muchos ruidos y pocas nueces, Mer cos u r . En t r e la r ea li d a d y la u t op a , J .
Campbell (ed.), Buenos Aires, 1999, pp. 39-121 y 127-146; GINESTA, J .: El Mer cos u r
y s u con t ex t o r egi on a l e i n t er n a ci on a l, Porto Alegre, 1999; DENTESANO, P. y
REGALI, E. A.: El Mer cos u r y la R egi n Cen t r o ( Cr d oba , S a n t a Fe, En t r e
R os ) . La h i d r ov a Pa r a n -Pa r a gu a y . El cor r ed or a u s t r a l, Crdoba, 1999,
pp. 20-31; GOLDSTEIN, J .: MERCOSUR at Seven: Goals, Achievement, and Outlook,
Econ om i a I n t er n a z i on a le, 51 (3), Agosto 1999, pp.350-352; ORTUZ, J .:
R ef or m u la ci n d e los es q u em a s d e i n t egr a ci n . Es p eci a lm en t e en el
Mer cos u r , Montevideo, 1999; RUSSO HEGUABURO, M.: Pu es t a a p u n t o.
I n t egr a ci n Mer cos u r , Montevideo, 1999, pp. 5-19; PASSINI MARIANO: A
es t r u t u r a i n s t i t u ci on a l. . ., cit., pp. 43-53; ABREU BONILLA: MER COS UR . Un a
d ca d a . . . , cit., pp. 25-28; DO AMARAL J UNIOR, A.: MERCOSUL: desafos e
perspectivas, Tem a s d e I n t egr a o, 5 Volume, Lisboa, 2000, pp. 53-56;
PEROTTI: La integracin regional en el Mercosur sobre la base del Tratado de
Asuncin, Cr i t er i o J u r d i co, N . 1, 2001, pp. 2-5; CARTA WINTER, L. A.: Cr i s e d o
Mod elo Pr es i d en ci a li s t a n o Mer cos u l, Curitiba, 2002, pp. 89-95; REIS DA
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hemisfrica, For o I n t er n a ci on a l, 41 (1), Enero-Marzo, 2001, pp. 142-144; YEPES
PEREIRA, B.: S ober a n a i n t er n a e a i n t egr a o n o Con e S u l, So Paulo, 2002,
pp. 83-87; CINARA LOCATELI, C.: Mer cos u l. Tr i bu n a l Ar bi t r a l ou
Per m a n en t e?, Curitiba, 2002, pp. 17-24; CALABRIA, M. A.: Representao comercial
no MERCOSUL Harmonizao Legislativa e Soluo de Controvrsias--, 2002, pp. 17-
24; VIZENTINI, P. G. F.: Dez anos do Mercosul: a crise da integrao e o desafio da
ALCA, 10 d e a n os d o MER COS UL, I n d i ca d or es Econ m i cos FEE, Vol. 29, N .
1, pp. 10-12.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 49
49
el mismo en el futuro, en un contexto internacional menos
favorable que el del perodo de transicin. Por una parte, Brasil
est intentando contener el incremento de la demanda y, por otra
parte, Argentina se halla en un ciclo de menor crecimiento.
Entre 1996 y 1998, las corrientes comerciales dentro del
MERCOSUR prosiguieron su crecimiento, si bien el proceso de
integracin regional asisti a una disminucin de su dinamismo,
lo cual result patente en una significativa dificultad para
materializar los objetivos ya acordados referentes al libre comercio
intrarregional y a la consecucin de una genuina unin
aduanera
58
.
El proceso de liberalizacin comercial y de integracin
econmica se ira paralizando gradualmente a partir de 1996,
percibindose de forma clara la incapacidad gubernamental para
profundizar en el proceso de integracin. Los gobiernos de los
pases miembros parece que estuvieran ms sensibles a los
intereses de los grupos de presin locales e internacionales que a
los principios de racionalidad econmica y al inters general
regional, el cual debe perfilarse en torno al avance en la liberacin
comercial intrarregional y a la ampliacin del tamao del mercado
regional, debiendo este inters general regional tener en cuenta el
inters de los consumidores y los usuarios, habitualmente
ausentes de las negociaciones, y, asimismo, favorecer, por lo que
respecta a los productores, un proceso de reestructuracin
gradual, que busque una mejor asignacin de los recursos a nivel
58
Ente 1988 y 1997, el valor de las exportaciones entre los cuatro pases miembros del
MERCOSUR creci a una a tasa media anual de un 18 %, alcanzando un volumen de
cerca de 20 billones de dlares, representando este total casi el 50% de las ventas
llevadas a cabo entre los distintos Estados latino-americanos (POCHMANN, M.:
Novas dinmicas produtivas do emprego e do sindicalismo no Mercosul, O
Mer cos u l n o li m i a r . . . , cit., p. 121).
50 Antonio Martnez Pual
regional. Estas acciones, sin duda, conduciran a una mayor tasa
de crecimiento econmico y a una ms cualificada presencia del
MERCOSUR en el contexto econmico mundial.
El proceso de integracin del MERCOSUR asimismo
comenz a sufrir las consecuencias de un grave dficit
institucional y se empez a abrir una brecha creciente entre
objetivos y realidad en materia de los numerosos compromisos
pactados
59
. Patentes violaciones a los compromisos adquiridos,
sin duda, erosionaron lo que pareca un proyecto exitoso.
La causa inmediata, que no la nica, del debilitamiento del
proceso de integracin regional en el perodo 1996-1998 sin duda
tuvo que ver con la gradual revaluacin de la moneda brasilea
durante esos aos, la cual conducira a que poco a poco los
sectores en competencia relacionados con las importaciones
intentaran con xito influir en la configuracin de la poltica
econmica brasilea, consiguiendo imponer un carcter ms
proteccionista y mercantilista a la poltica comercial e industrial
del Brasil.
Ahora bien, junto a estas presiones proteccionistas podan
apreciarse latentes algunas diferencias, an sin resolver al da de
hoy, entre Brasil y los otros miembros del proyecto regional, en
relacin con sus particulares visiones del mundo y con los arreglos
institucionales que deben servir de sustento y continuidad al
MERCOSUR.
59
DE LA BALZE, F..: El destino del Mercosur: entre la unin aduanera y la
integracin imperfecta, El Fu t u r o d el Mer cos u r . En t r e la r et r i ca y el
r ea li s m o, Buenos Aires, 2000, p. 15.
El dficit institucional del MERCOSUR fue puesto asimismo de manifiesto por
CIMADAMORE, D.: Crisis e instituciones: hacia el Mercosur del siglo XXI, Los
r os t r os d el Mer cos u r . . . , cit., p. 230.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 51
51
A partir de 1999 el MERCOSUR entrara en una grave y
compleja crisis. La causa coyuntural de la crisis fue el ajuste
macroeconmico llevado a cabo por Brasil con la dramtica
devaluacin de su moneda, despus de haber perdido dicho pas
ms de 40.000 millones de dlares de sus reservas
internacionales, en un marco de importantes dficits fiscales, una
considerable deuda pblica interna, altsimas tasas de intereses,
reduccin de los niveles y calidad de inversin, empeoramiento de
los precios internacionales y desequilibrio de las cuentas externas
y un creciente dficit de las cuentas pblicas, sin olvidar las
repercusiones que en la economa brasilea tuvieron la crisis
financiera asitica de 1997 y los colapsos de las Bolsas de Valores
de Asia y de Rusia en 1998
60
. Como consecuencia de la imprevista
maxidevaluacin de que fue objeto el real brasileo, a partir de
enero de 1999, las exportaciones argentinas
61
a Brasil aun
manteniendo su superavit en relacin con las importaciones
60
BURBRIDGE, M.: El Mercosur en crisis. Cul es el panorama que se le presenta al
bloque regional a partir de la devaluacin brasilea? Anlisis de la crisis y de las
perspectivas futuras, R ev i s t a d e Der ech o d el Mer cos u r -R ev i s t a d e Di r ei t o d o
Mer cos u l, Ao 3, N . 2, Abril de 1999, pp. 183-192; GONZLEZ, C. A.: Ante la crisis
brasilea: Qu papel podra haber jugado el Protocolo de Defensa de la Competencia
del Mercosur?, R ev i s t a d e Der ech o d el Mer cos u r -R ev i s t a d e Di r ei t o d o
Mer cos u l, Ao 3, N. 2, Abril de 1999, pp. 218-224.
61
Uno de los mayores impactos se produjo en la rama automotriz, cuyas ventas a
Brasil cayeron rpidamente. Habida cuenta de que la mitad de la produccin nominal
de automviles argentinos va destinada al pas vecino, se produjo un gran descenso en
la actividad de esa rama industrial en la Argentina, sin posibilidades para ganar
posiciones en otros mercados para reemplazar esa cada de la demanda. La recesin
brasilea afect, aunque en menor medida, a sus importaciones de alimentos
provinientes de Argentina, los cuales vieron dinamizada su produccin como efecto de
la demanda del vecino del norte (SCHVARZER: El Mercosur: un bloque econmico...,
Los r os t r os d el Mer cos u r , cit., p. 37).
GMEZ MERA, L.: The Political Economy of the Auto-Industry Crisis in
Mercorur, R ev i s t a I ber oa m r i ca , N . 1-2, Instituto de Latinoamrica, Academia de
Ciencias de Rusia, 2001, pp. 99-135.
52 Antonio Martnez Pual
procedentes de Brasil- sufrieron un recorte
62
, propiciando que el
proyecto de integracin regional, en el nuevo contexto de una
creciente unilateralidad
63
, sufriera un gran shock, el cual sumergi
al MERCOSUR en su actual crisis
64
, la cual se vera agravada por
la gran inestabilidad econmica, poltica y social habida en la
Argentina desde finales del 2001. En esta crisis, el MERCOSUR
sobrevivira en el marco de una espiral de amenazas, medidas y
contramedidas. En el caso argentino, bajos las presiones de los
62
SCHVARZER destaca sin embargo: El problema para la Argentina, ms que en la
crisis brasilea, radica en la intensa y rpida cada de los precios internacionales de las
materias primas que exporta al mundo; la impactante reduccin de las cotizaciones de
los granos, las oleaginosas y el petrleo afect intensamente a la balanza comercial
(dado que el deterioro para 1999 fue de unos 4.000 millones de dlares respecto a
1997) repercutiendo en los ingresos de los productores, con consecuencias negativas en
su oferta a mediano plazo. Resulta irnico observar que ese impacto no se origin en el
Mercosur, aunque diversos medios locales intentan minimizar este problema y
descargar toda la culpa sobre Brasil. Esta vez, no es tanto el vecino ni el sistema
financiero internacional, sino los propios mercados de materias primas los que estn
asestando un rudo golpe a la economa argentina y, en consecuencia, al modelo de
especializacin primaria que se promovi con fuerza en la dcada del ochenta
(SCHVARZER: El Mercosur: un bloque econmico..., Los r os t r os d el Mer cos u r
, cit., p. 38).
Por lo dems, bien pudiera tener algo que ver con la crisis argentina, lo que apunta
FERRER cuando escribe que lo que tenemos esencialmente es una poltica de
administracin de deuda, ms que una poltica econmica, y ste es un gran dilema que
enfrentan las nuevas autoridades (FERRER: Problemas y perspectivas del Mercosur,
Mer cos u r , u n a es t r a t egi a d e d es a r r ollo. . . , cit., p. 43).
63
CAMPBELL, J .: Una mirada hacia el futuro del Mercosur, Mer cos u r . En t r e l a
r ea li d a d . . . , cit., p. 647.
64
Advierte FERNNDEZ REYES que: (...) Las derivaciones de la devaluacin
brasilera en enero de 1999, han afectado ostensiblemente la affectio societatis que se
reflejaba en una voluntad poltica uniforme de los cuatro Estados Parte,
(FERNNDEZ REYES: Los diez aos del Mercosur: Agenda Externa, Der ech o
v i gen t e d el Mer cos u r . Nor m a t i v a i n cor p or a d a p or los Es t a d os Pa r t e.
La u d os Ar bi t r a les Nor m a s Tcn i ca s Ci r cu la ci n d e ca p i t a les y
S er v i ci os , Estoup, L. A. y Fernndez Reyes, J . Dirs., Buenos Aires, 2001, p. 70).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 53
53
sectores ms amenazados por una hipottica avalancha de
importaciones procedentes de Brasil (textiles, calzado, papel,
acero, etc.), el Presidente Menem dict una serie de medidas de
proteccin del mercado interno, lo cual derivara en las
consecuentes contramedidas del gobierno brasileo.
A todo este panorama haba que aadir los desencuentros
65
que surgieron en materia de poltica externa entre los gobiernos de
Argentina
66
y Brasil
67
, manifiesto exponente de la falta de una
65
Respecto a la apreciacin de estas diferencias, segn el IRELA: Esta percepcin
estuvo reforzada por el conocimiento de una serie de iniciativas diplomtico-polticas,
que parecan poner en tela de juicio la prioridad del MERCOSUR en la agenda
argentina. Una de estas acciones diplomticas fue el acercamiento de Argentina a USA.
Esta accin gener molestias en Brasil, cuyas aspiraciones de global trader eran
incompatibles con una hegemona estadounidense en la regin. El inters argentino en
ser incluido en la lista de los candidatos para una ampliacin del TLCAN fue
considerado por Brasil como prueba de la falta de compromiso argentino con la idea de
integracin en el MERCOSUR y como una amenaza para sus aspiraciones de constituir
un bloque de libre comercio sudamericano bajo su liderazgo. La iniciativa argentina a
mediados de julio de 1999 de solicitar el ingreso a la Organizacin del Tratado del
Atlntico Norte (OTAN), fue vista por algunos obsevadores como un signo de
persistencia de hiptesis de conflicto entre los dos pases. Tampoco parecieron muy
apropiadas al gobierno brasileo las expresiones argentinas en favor de una solucin
militar al conflicto de Colombia, luego que el Presidente Cardoso expresara poco antes
su apoyo a la resolucin por medios pacficos del problema colombiano. A esto se sum
el hecho de que, pese a las continuas declaraciones en favor de una diplomacia de
Estado unvoca, muchas veces coexistieron iniciativas opuestas en diferentes niveles del
Gobierno argentino. No fueron pocas las veces en que la Cancillera debi salir a
desmentir declaraciones de otros funcionarios de Gobierno, o en las que surgan
diversas iniciativas polticas en distintos niveles de gobierno sin que hubiera
conocimiento o coordinacin alguna entre s (IRELA: Unin Europea-Mercosur:
comparacin de la institucionalizacin, Mer cos u r : d es a f o p ol t i co, Eds. D. W.
BENECKE y A. LOSCHKY, Buenos Aires, 2001, pp. 116-117).
66
En otras palabras, mientras Brasil mantena una poltica exterior que valorizaba la
autonoma y la independencia de criterio en las cuestiones internacionales, la
Argentina privilegiaba el objetivo de eliminar los puntos de friccin en su agenda
poltica con EE.UU., bajo el supuesto de que era la mejor estrategia para obtener
credibilidad internacional y, a partir de ello, favorecer la preservacin de la estabilidad
54 Antonio Martnez Pual
poltica y econmica en el plano domstico. La idea de que la estabilidad
macroeconmica contribuira a incrementar el grado de credibilidad internacional de
cada uno de los pases fue reemplazando a la visin de que las posiciones polticas
compartidas en los temas ms candentes de la problemtica internacional permitiran
incrementar la influencia poltica de la regin (CAMPBELL, ROSEMBERG y
SVARZMAN: Quince aos de integracin: muchos ruidos y pocas nueces, cit., p. 173).
Estos autores en la p. 223 citan como puntos de friccin: los drsticos cambios en la
poltica argentina en relacin con Cuba, la retirada del Movimiento de Pases No
Alineados, la activa participacin en las misiones de Paz de las Naciones Unidas y el
envo de tropas al Golfo, la adhesin a Tratados Internacionales relacionados con temas
nucleares como la ratificacin al Tratado de Tlatelolco y la adhesin al Tratado de no
Proliferacin Nuclear, y de armamento, o bien el desmantelamiento del Proyecto
Condor II.
El proyecto argentino de dolarizacin, dada la visin estratgica del MERCOSUR
en Brasil, fue visto tambin en este pas como una poltica de Argentina tendente a
buscar una alianza con los Estados Unidos (FRAGA, R.: Una visin poltica del
Mercosur, Mer cos u r . En t r e la r ea li d a d . . . , cit., p. 291); CHUDNOVSKY, D. y
LPEZ, A.: La evolucin sobre el papel del Mercosur en la estrategia de desarrollo
econmico de la Argentina, Mer cos u r . En t r e la r ea li d a d . . . , cit., p. 433).
Igualmente un signo de debilidad lo consituiran: (...) las recientes disputas por el
inicio, o la amenaza de inicio, de negociaciones unilaterales de nuestros pases con
terceros, o en los intentos de diferenciacin que realizan todos los socios cuando llega el
momento de enfrentar ataques especulativos contra sus monedas, o en las amenazas de
paneles ante la OMC (MAYORAL, A.: Expectativas empresariales ante el proceso de
integracin, Mer cos u r . En t r e la r ea li d a d y . . . , cit., p. 481).
67
Las tensiones surgidas a nivel de poltica exterior no se veran asimismo favorecidas
por el planteamiento de la idea, hacia fines de 1993, por el Presidente brasileo I.
Franco en la reunin del Grupo de Ro en forma inconclusa y de algn modo
improvisadade crear un rea de Libre Comercio Sud Americana en un plazo de diez
aos a partir del 1 de enero de 1995 (CAMPBELL, ROSEMBERG y SVARZMAN:
Quince aos de integracin: muchos ruidos y pocas nueces, cit., p. 155); asimismo
tampoco ayudara la decisin brasilea de negociar individualmente con los pases de la
Comunidad Andina los respectivos patrimonios bilaterales de preferencias bilaterales
histricas; al respecto escribe SEIXAS CORRA: Si bien es cierto que el propsito
brasileo haya sido el de contribuir a apresurar las negociaciones conjuntas Mercosur-
CAN con vistas a la constitucin de una Zona de Libre Comercio en el plazo
inicialmente acordado (1/ 1/ 2000), ese movimiento fue tambin percibido como un
riesgo de ruptura de la cohesin de la Unin Aduanera (DE SEIXAS CORRA, L. F.:
La visin estratgica brasilea del proceso de integracin, Mer cos u r . En t r e la
r ea li d a d . . . , cit., p. 256).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 55
55
poltica externa comn en el MERCOSUR, en la cual se pudo ver a
una Argentina, bajo el mandato del Presidente MENEM, por una
parte, solicitando, el 8 de julio de 1999, el ingreso en la
Organizacin del Tratado del Atlntico Norte o incluso flirteando
en relacin con el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
y, por otra, oponindose a las pretensiones de Brasil de acceder a
la condicin de miembro permanente del Consejo de Seguridad
68
.
Por otra parte la regla de la convertibilidad peso-dlar
existente a la sazn en la Argentina, junto con el temor a un nuevo
proceso hiperinflacionario, dificultaban que el gobierno argentino
recurriera al tipo de cambio nominal, como un mecanismo de
ajuste y reaccin ante la devaluacin de su principal socio
comercial. Por su parte, Brasil se mostraba partidario de la
68
FRAGA: Una visin poltica del Mercosur, Mer cos u r . En t r e la r ea li d a d . . . , cit.,
p. 291. Sealara FERRER, en relacin con alguna de las circunstancias apuntadas en el
texto: En diversos momentos del Gobierno Menem, desde la esfera oficial y de
influyentes grupos de opinin, se alzaron crticas contra la relacin laboral, denunci la
Brasil dependencia y promovi el fortalecimiento del alineamiento incondicional de los
Estados Unidos, incluyendo la preferencia por la zona de libre comercio americana,
frente al Mercosur. En ese contexto, la relacin con Brasil se sostuvo slo en las fuerzas
centrpetas de la geografa que ya estaban en marca y, consecuentemente, en los
intereses privados vinculados a la expansin del intercambio bilateral. La iniciativa
poltica se esfum y qued reducida a la reiteracin formal e inconsecuente del objetivo
integracionista (FERRER: Intervencin en A Or ga n i z a o d o Es p a o Su l-
Am er i ca n o: s eu s i gn i f i ca d o p ol t i co e econ m i co, Seminrio sobre a Amrica
do Sul, Brasilia, 31 de julho a 2 de agosto de 2000, p. 91. Disponible en Internet:
http:/ / www.mre.gov.br/ irbr/ Seminario%20do%20Sul/ Seminrio%20sobre%..).
RIVAS hace referencia, con todo, a que: Coa chegada ao goberno do presidente
Lula en Brasil e do Presidente Kirchner na Arxentina, semellan abrirse novos
horizontes de integracin sudamericana e, proba disto, son os acontecementos do
derradeiro ano, sendo os mais importantes a incoroporacin de representantes
arxentinos na delegacin brasileira no Consello de Seguridade da ONU, o afondamento
do organigrama institucional do Mercosur, a incorporacin de Per como membro
asociado do proceso de integracin e, fundamentalmente, a reactivacin do eixo Bos
Aires-Brasilia como mascarn de proa do Mercosur (RIVAS, E.: A necesidade dun
novo Mercosur, Tem p o Ex t er i or , Vol. VI, N . 10, Xaneiro-Xuo 2005, p. 116).
56 Antonio Martnez Pual
flotacin monetaria. Por ambas partes, se olvidaba que la
coordinacin supone avanzar en acuerdos de tipo cooperativo.
Ahora bien, el sistema de convertibilidad peso-dlar tambin tiene
sus efectos en el flujo comercial: o sistema de rgida paridade
cambial com o dlar, que se revelou eficaz na supresso da
hiperinflao argentina, vem se tornando crescentemente oneroso,
na medida em que a efetiva desvalorizao do peso no
cambialmente corrigida. Estima-se atualmente, que essa
desvalorizao seja da ordem do 30%, o que estrangula de um
modo geral todas as exportaes argentinas, salvo as
supercompetitivas e, por outo lado, estimula, desrazoavelmente,
as importaes
69
.
La devaluacin de Brasil, unida a su negativa a aceptar tanto
la negociacin de clusulas de salvaguardia como la elevacin de
los aranceles intra-Mercosur, durante un perodo transitorio, al
nivel del Arancel Externo Comn, con una reduccin gradual
posteriormente, u otros mecanismos de compensacin en materia
de liberalizacin comercial o de reduccin de sus subsidios,
tendra efectos manifiestos sobre la competitividad de los sectores
implicados en el comercio intrarregional, resultando perjudicados
los flujos de comercio, la rentabilidad empresarial, la utilizacin
de las capacidades instaladas y la asignacin de futuras
inversiones. Evidentemente, el ofrecimiento de negociar
sectorialmente y caso por caso se revelara, a la postre, como
insuficiente.
El temor a la inundacin de productos brasileos fue un
objeto de preocupacin para los sectores econmicos que
perciban el cambio de precios relativos como una amenaza directa
69
J AGUARIBE, H.: Mercosul: problemtica factual e institucional, (disponible en
Internet: http:/ / www.adenauer.com.br/ HTML/ Links-dp/ l-atuais-America%20 Latina-
dp.htm), p. 3.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 57
57
a los intereses productivos y comerciales. No obstante, no se
produjo la temida inundacin. Durante los primeros meses de
1999, las exportaciones argentinas hacia Brasil descendieron un
30% respecto a igual perodo de 1998, mientras que las
importaciones desde Brasil disminuyeron un 28%
70
. La
disminucin del comercio bilateral estuvo bastante nivelada,
logrando mantener Argentina un saldo favorable de alrededor de
unos 287 millones de dlares
71
.
70
En 1999 el MERCOSUR represent el 27,3 % del comercio total (exportaciones ms
importaciones) de Argentina, el 13,9 de Brasil, el 77,99 de Paraguay y el 44,1 del
Uruguay (ABREU BONILLA.: MER COS UR . Un a d ca d a . . . , cit., p. 20).
71
CIMADAMORE, D.: Crisis e instituciones:.., p. 243.
En el 2001, la citada inundacin continuaba sin producirse. La Argentina tuvo
un supervit de 824 millones de dlares en su comercio con Brasil durante los primeros
nueve meses del corriente ao. Export por 4.902 millones e import por 4.078
millones. Este saldo positivo significa un incremento del 64 por ciento con respecto a
igual perodo del ao pasado (503 millones).
Tambin durante los diez primeros meses del ao la Argentina acumul un
supervit de casi 1.000 millones de dlares, superando en un 77% el saldo a favor de
octubre del ao pasado.
Han cado tanto las importaciones argentinas como las exportaciones. A pesar de
todas las circunstancias, Argentina est teniendo balanza comercial favorable con
Brasil desde el ao 1994. Frecuentemente se indica en medios interesados que los
principales montos estn dados por las ventas de trigo o petrleo. No es tan as. El
principal rubro de exportacin a Brasil son los vehculos automotores (automviles,
camiones). Y estas cifras estn en aumento. El segundo rubro lo constituyen los
cereales como el trigo y el maz, y la soja. El tercero, el petrleo, registra cifras en baja.
Los materiales elctricos ocupan el cuarto lugar del ranking, el quinto los productos
qumicos y el sexto los plsticos y los neumticos.
Como puede apreciarse, y contrariamente a los difundidos comentarios de algunos
funcionarios y de algunos industriales, la devaluacin brasilea no ha producido una
invasin a la Argentina de productos norteos ni tampoco un descenso en las
exportaciones hacia el Brasil. Entonces? Entonces habr que buscar las excusas en
otra parte. Lo cual no impide sealar que existen sectores puntuales de la industria
similares brasileos, como son los casos del calzado y los textiles, y probablemente el
papel y otros (CANTA YOY, C.: La balanza comercial con Brasil y los pjaros
enjaulados, R es u m en CENR A, 12, 11, 01).
58 Antonio Martnez Pual
Sera 1999, ocho aos despus de la iniciacin del proceso
regional, el primer ao postMERCOSUR en el que las economas
argentina y brasilea experimentan simultneamente una recesin
econmica. Desde la firma del Tratado de Asuncin no se haba
dado una situacin de convergencia de crecimiento negativo.
Sin el motor del crecimiento de las economas principales del
MERCOSUR, el comercio interregional ver resentida su
expansin a partir de 1999. A partir de este ao los flujos
comerciales intrarregionales, que igualmente no se veran
favorecidos por determinadas clusulas de salvaguardia
establecidas unilateralmente por Argentina, sufrieron un serio
retroceso, surgiendo, asimismo, un creciente nmero de conflictos
internacionales que contribuy a enrarecer el proceso regional.
Para todo el ao 1999, la cada del intercambio bilateral argentino-
brasileo podra superar un 28 %
72
. El MERCOSUR haba
conocido hasta 1999 un crecimiento econmico medio del 3,5 por
ciento anual durante el ltimo quinquenio, pese al efecto tequila
derivado de la crisis financiera mexicana de diciembre de 1994
73
.
Con todo, el intercambio comercial del Bloque en 2OOO, a pesar
de las crisis econmicas que marcaron el centro de los aos 90
74
,
alcanz la cifra nada despreciable de 174,5 mil millones de dlares.
A su vez, el Producto Interior Bruto de sus cuatro miembros
(Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) ascendi en 2000 a 914,2
72
NOFAL, M . B.: Conflictos, dilemas y oportunidades en la poltica comercial, El
Fu t u r o,, pp. 173 y 188.
73
El comercio interregional creciera en ms de una cuarta parte slo en 1995,
quintuplicndose desde el ao 1991 hasta 1995.
74
Las crisis econmicas que crearon mayores incertidumbres y riesgos en los aos 90
fueron: en los aos 90: a) Efecto Tequila, en Mxico, en 1994-1995; b) Efecto Dragn,
en sia, en 1997-99; c) Efecto Sol Naciente, en J apn, en 1998; d) Efecto Vodka, en la
Federacin de Rusia, en 1998; e) Efecto Caipiria, en Brasil, en 1998-99.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 59
59
miles de millones de dlares, si bien hay que subrayar que en 1995
se haban alcanzado ya casi 850 mil millones
75
.
Una breve resea de los problemas existentes viene a
destacar que adems de los problemas histricos que comienzan
a manifestarse desde mediados de 1995 (persistencia de barreras
no arancelarias, indisciplinas respecto al AEC, falta de acuerdo en
los sectores automotriz y del azcar), se agregan problemas de
hechos y dichos recientes que generan tensiones adicionales. Hay
responsabilidades compartidas entre todos los gobiernos de los
pases miembros, y no es Brasil el nico culpable. Por un lado,
Brasil impuso desde 1997 una serie de barreras no arancelarias
(financieras y administrativas) que obstaculizan el libre comercio
intrazona, es decir que afectan la esencia de la integracin
regional. Por otro lado, la Argentina suscribi unilateralmente en
noviembre de 1998 un Acuerdo de Complementacin Econmica
con Mxico hasta el 2001 (tambin lo hicieron Paraguay y
Uruguay, que en general en la crisis han jugado un papel de
aglutinacin y de cohesin ante la adversidad) sin acordar
previamente con Brasil. Esto represent un desaire para Brasil e
influy sobre la poltica externa comn del Mercosur. Por ltimo,
hubo declaraciones tambin de la Argentina que contribuyeron a
tensar la relacin (las sugerencias en enero y febrero de 1999 de
que Brasil debera implementar un Plan Bonex o Plan de
Reestructuracin forzado de su deuda pblica interna) y la
propuesta de dolarizacin de la economa argentina, con
recomendaciones similares para Brasil. Sin duda, el anuncio
realizado durante marzo-abril de 1999 de que Brasil negociara
individualmente un acuerdo de libre comercio con el Pacto Andino
(CAN) termin de encender las luces rojas. Tal negociacin
75
Datos recogidos de la pgina oficial del Mercosur: http:/ / www.mercosur.org.uy .
60 Antonio Martnez Pual
amenazaba perforar el AEC adems de afectar tambin la poltica
negociadora externa del bloque. Por ende, dos aspectos
fundamentales de la UA, el AEC y la poltica comercial externa del
bloque, estaran siendo potencialmente afectadas
76
.
Si en un escenario coyuntural menos adverso que el actual los
incumplimientos de los compromisos asumidos vendran a
retrasar, en el mejor de los casos, los proyectos de desarrollo del
MERCOSUR, en un marco como el que sucedera a la
maxidevaluacin del real, con una fuerte recesin y descenso en
los niveles del comercio intrarregional, se ha producido una grave
crisis de confianza que ha venido a dar en una situacin de
estancamiento y parlisis del proceso de integracin, de las cuales
hay que intentar salir cuanto antes.
Por otra parte, si bien los problemas de orden coyuntural han
tenido como consecuencia el poner de manifiesto crudamente las
limitaciones del MERCOSUR, en realidad las causas profundas de
la situacin por la que pasa este proceso de integracin son
anteriores a la devaluacin del real
77
. Como teln de fondo de la
crisis estn las diferencias -a las que ya aludamos antes- respecto
a los acuerdos que en el orden institucional resultan necesarios
para avanzar en la consolidacin del MERCOSUR, cuya ausencia
76
NOFAL: Conflictos..., cit., pp. 175-176.
77
Al respecto escribe BOUZAS: Si bien la devaluacin del real agrav muchos de sus
problemas, sera un error atribuirle el principal papel causal. En efecto, antes de la
devaluacin del real el Mercosur ya exhiba seales de una brecha de implementacin
creciente, conflictos en aumento y una gradual disolucin sin reemplazo a la vistade
la matriz de intereses comunes que estuvo en la base del proyecto asociativo regional
(BOUZAS, R.: El MERCOSUR diez aos despus. proceso de aprendizaje o dj vu?,
Des a r r ollo Econ m i co, Vol. 41, N . 162, julio-septiembre 2001, p. 192).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 61
61
pone de manifiesto el preocupante dficit legal que imposibilita
la creacin de un adecuado marco institucional
78
.
Esta crisis, sin duda, tendr tambin alguna virtud como la de
poner a prueba las voluntades para avanzar en los objetivos. Con
todo, afortunadamente, la actual crisis todava afecta ms al
MERCOSUR tipo de MERCOSUR a construir que a la
perdurabilidad del proyecto regional en s mismo, si bien no se nos
oculta que la inactividad en la toma de soluciones al respecto
podra llegar a desnaturalizarlo y a alejarlo seriamente de los fines
recogidos en el Tratado de Asuncin.
En todo caso, aun en la crtica realidad por la que pasa el
MERCOSUR, convendra tener muy presente que en todos los
procesos de integracin resulta normal asistir a perodos de
estancamiento: La experiencia europea, que demand once aos
para construir una unin aduanera imperfecta (el Mercosur tard
cuatro), treinta y seis para formar un mercado comn, y cuarenta
y dos aos para contar con una moneda nica (el euro), que entre
1973 y 1985 debi soportar un prolongado letargo de
europesimismo), es una prueba elocuencia al respecto
79
. A ello
habra que aadir que, aun teniendo en cuenta los aos de declive
comercial, los negocios en movimiento en el MERCOSUR pasaron
de 3 billones de dlares en 1991 a cerca de 18 billones en 1999
80
.
Ese enorme desarrollo del comercio durante esos aos debera
obedecer a unos condicionantes de suficiente importancia como
para poder albergar una razonable esperanza en la recuperacin
del MERCOSUR.
78
DE LA BALZE: El destino..., cit., p. 17.
79
Cfr. REDRADO, M.: De la institucionalidad a la convergencia, El Fu t u r o. . . , cit.,
pp. 200-201.
80
KERBER, G.: MER COS UL e a s u p r a n a ci on a li d a d e, So Paulo, 2001, p. 48.
62 Antonio Martnez Pual
Ahora bien, habra que, a nuestro juicicio, siendo conscientes
de la problemtica a que se enfrenta el MERCOSUR, alzar el punto
de mira en la solucin de los problemas y establecer un nuevo
norte para tratar de orientar estratgicamente el proceso de
integracin, lo que implica --en lo inmediatouna detallada
revisin del esquema institucional vigente, tal como vamos a ver,
y en una etapa posterior iniciar el camino de la convergencia
macroeconmica. Para ello, el perfeccionamiento de la unin
aduanera y la armonizacin de regulaciones tributarias,
financieras y laborales y de poltica industrial, ser un requisito
indispensable si se aspira a fijar metas de coordinacin (al estilo
de Maastricht)
81
. Evidentemente, habida cuenta de que el
esquema vigente fue formulado en las fases iniciales del proceso
(Tratado Asuncin (1991), Protocolo de Brasilia (1991) y Protocolo
de Ouro Preto (1994)), en momentos en que las necesidades del
bloque eran otras, no habrn de faltar numerosos argumentos
justificando la necesidad de reformar el marco institucional.
Para que el xito vuelva a sonreir al MERCOSUR habr que
superar las deficiencias de orden estructural que se fueron
acumulando en los ltimos aos. As: la incapacidad de los
gobiernos para profundizar en el programa de liberalizacin
comercial y en la consecucin de una Unin Aduanera completa;
la proliferacin de subsidios y ayudas estatales en distorsin de la
libre concurrencia y en afrenta a una correcta asignacin de los
recursos; las dificultades para la ejecucin de una coordinacin
macroeconmica estrecha
82
; y la incapacidad de los gobiernos
para disear y efectuar una poltica comercial externa comn
83
.
81
REDRADO: De la institucionalidad..., cit., pp. 204-205.
82
EGUIVAR y RUA BOIERO: Mer cos u r , cit., pp. 98-102; BENTEZ GMEZ, J . A.:
Pr oblem a s t r i bu t a r i os q u e p la n t ea el Mer cos u r , Montevideo, 1993, pp. 143-
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 63
63
En relacin con la coordinacin macroeconmica conviene
recordar que el Tratado de Asuncin, algo que sera reiterado
posteriormente en muchas ocasiones, dispona sobre la necesidad
de coordinar estrechamente las polticas macroeconmicas entre
los Estados Parte, como una condicin necesaria para poder
continuar avanzando en el proceso de integracin.
149; CHALOULT, Y. et HILLCOAT, G.: Intgration et comptitivit dans le
MERCOSUR: vers une introversion des changes agricoles et agro-alimentaires?,
R ev u e Ti er s Mon d e, T. XXXVIII, N . 146, avril-juin 1996, pp. 421-425; BUCHELI,
M.. La coordinacin de las polticas macroeconmicas en el Mercosur, Mer cos u r ,
u n a es t r a t egi a d e d es a r r ollo. . . , cit., pp. 15-28; Coor d i n a ci n d e p ol t i ca s
m a cr oecon m i ca s en el Mer cos u r , Carrera, J . y Sturzenegger (comps.), Buenos
Aires, 2000; ASSIS DE ALMEIDA: MER COS UL. Ma n u a l. . . , cit., pp. 113-127;
ABREU BONILLA: MER COS UR . Un a d ca d a . . . , cit., pp. 56-61; HEYMANN, D.:
Interdependencias y polticas macroeconmicas: reflexiones sobre el Mercosur,
Mer cos u r . En t r e la r ea li d a d . . . , cit.., pp. 489-532; BERCN, H. D.: Apuntes sobre
coordinacin de polticas cambiarias en el Mercosur, R ev i s t a d e Der ech o d el
Mer cos u r -R ev i s t a d e Di r ei t o d o Mer cos u l, Ao 3, N. 2, Abril de 1999, pp. 177-
182; FERNANDES, E.: Aproximao das polticas macroeconmicas, O Di r ei t o
Tr i bu t a r i o n o Mer cos u l, Coord. I. Gandra Da Silva Martins, Rio de J aneiro 2000,
pp. 221-232; FANELLI, J . M.: Coordinacin macroeconmica en el MERCOSUR.
Marco analtico y hechos estilizados, Des a r r ollo; Econ m i co, Vol. 40, N . 160,
2001, pp. 653-673; SESELOVSKY, E.: Por qu deben coordinarse las polticas
macroeconmicas en el MERCOSUR: Teoras y reaslidades, Es t a d o, Mer cos u r y
S oci ed a d Pautas para su Viabilizacin, cit., pp. 403-406.
83
Algunos de los asuntos que constituyeron lo cotidiano de los ltimos aos,
pendientes an de resolver, seran, entre otros, los siguientes: la falta de acuerdo a nivel
de Zona de Libre Comercio respecto al sector azucarero, la falta de consenso sobre el
rgimen automotriz argentino-brasileo, con oposicin de Paraguay y Uruguay, e
incluso de Chile, el sector de autopartes argentino y los productores de maquinaria
agrcola y de camiones brasileos, las confrontaciones constantes en los sectores textil y
del calzado, la utilizacin abusiva de regmenes de admisin temporaria por Paraguay
y Uruguay, la utilizacin de la amenaza de acciones antidumping como represalias
comerciales, la reiterada manipulacin de los niveles tarifarios recogidos en el Arancel
Externo Comn, los cambios en los productos incorporados a las listas de
excepciones (Argentina y Brasil) y la introduccin de barreras no arancelarias
(Argentina y Brasil).
64 Antonio Martnez Pual
Desafortunadamente, salvo pronunciamientos retricos,
como qued de manifiesto con motivo de la crisis cambiaria
brasilea de principios de 1999, poco se llev a cabo al respecto;
pero ello tiene sus costes porque una Unin Aduanera tiene
nicamente sentido en el marco de una coordinacin
macroeconmica estrecha. De no ser as, en el supuesto de que la
coordinacin macroeconmica no sea suficiente para estabilizar
las economas de los miembros del proceso, los acuerdos de
integracin regional prevn como mal menor, aunque no sea la
solucin ideal, la existencia de clusulas de escape o de
salvaguardias que permitan abrir un tiempo de espera y efectuar
ordenadamente negociaciones compensatorias
84
. En el Tratado de
Asuncin, tal vez como muestra de fe en el proceso de integracin,
no haban sido incluidas con carcter duradero.
Indudablemente esta situacin de atona tiene su reflejo en el
marco de las negociaciones internacionales, en el cual, despus de
haber llegado a una serie de compromisos con los Estados Unidos
a pesar de las diferencias en temas como el Tratado de Libre
Comercio
85
y la Asociacin de Libre Comercio de las Amricas
86
, y
en las relaciones con la Unin Europea
87
.
84
La Unin Aduanera incorpor al respecto en el Tratado de Roma, el art. 107 (i),
expresndose en los siguientes trminos: Cada Estado miembro considerar su propia
poltica en materia de tipo de cambio como un problema de inters comn. En el caso
de que un Estado miembro proceda a una modificacin de su tipo de cambio y altere
gravemente las condiciones de la competencia, la Comisin, previa consulta con el
Comit Monetario, podr autorizar a otros Estados miembros a que adopten, durante
un perodo de transicin, las medidas necesarias para evitar las consecuencias
negativas de dicha accin.
85
OKEEFE, T. A.: Las posibilidades de incorporar el Mercosur al Nafta para
crear una zona de libre comercio hemisfrica antes del ao 2005, El Mer cos u r en el
n u ev o or d en m u n d i a l, cit., pp. 297-315; STAHRINGER DE CARAMUTI:
MERCOSUR NAFTA: nueva o vieja dialctica americana?, El Mer cos u r en el
n u ev o or d en m u n d i a l, cit., pp. 317-340.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 65
65
Esta atona se vera tambin reflejada, en cierto modo en la
relaciones con la Comunidad Andina
88
. Al respecto tenemos que
distinguir dos fases: una de aproximacin que comprendera el
perodo dominado por el Acuerdo Marco, el 16 de abril de 1998, y
otra que girara en torno al Acuerdo de Complementacin
Econmica N. 56, entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR,
de 6 de diciembre de 2002. En el contexto andino fueron
alcanzados, asimismo, acuerdos de asociacin y libre comercio
86
CAMPBELL, ROSEMBERG y SVARZMAN: Quince aos de integracin: muchos
ruidos y pocas nueces, cit., pp. 187-195; NERYS FERNNDEZ, W.: Mer cos u r -
EEUU - Alca : Globa li z a ci n y R egi on a li z a ci n en el Ca m bi o d e S i glo,
Editorial de la Fundacin de Cultura Universitaria (FCU), Montevideo, 2001.
87
CAMPBELL, ROSEMBERG y SVARZMAN: Quince aos de integracin: muchos
ruidos y pocas nueces, cit., pp. 195-200.
88
Informe de la PPT al GMC sobre las Negociaciones MERCOSUR CAN,
MERCOSUR/ XXIV GMC EXT/ DI N 01/ 02. El 16 de abril de 1998, fue subscripto en
Buenos Aires el Acuerdo Marco para la Creacin de la Zona de Libre Comercio entre el
MERCOSUR y la Comunidad Andina, cuyo texto puede ser consultado en DI BIASE, H.
N.: La Comunidad Andina de Naciones: treinta aos de integracin, futuro con
MERCOSUR?, Cu a d er n o d e Negoci os I n t er n a ci on a les e I n t egr a ci n , N .
21/ 22, Enero- J unio 1999, Montevideo, pp. 36-37.
Mediante la Dec. N . 21/ 04, XXVI CMC - Puerto Iguaz, 07/ VII/ 04,
Institucionalizacin del dilogo poltico entre la Comunidad Andina de Naciones y el
Mercosur, acuerda la coordinacin institucional del MERCOSUR con la Comunidad
Andina de Naciones, con miras a fortalecer y proyectar su creciente vinculacin (art. 1),
por lo cual el Consejo del Mercado Comn instruye al Grupo Mercado Comn, al Foro
de Consulta y Concertacin Poltica del MERCOSUR y a la Comisin de Representantes
Permanentes del MERCOSUR a llevar a cabo, en acuerdo con la Comunicad Andina de
Naciones, las acciones adecuadas a tal propsito (art.2). En el art. 3 se invita a la
Repblica de Chile, Estado Asociado del MERCOSUR, a participar plenamente en todas
las instancias de este proceso. . Sobre la relacin entre ambos bloques, ZANIN, G.:
Mercosur-Comunidad Andina: negociaciones en un contexto de crisis, I n t egr a ci n
y Coop er a ci n At l n t i co-Pa c f i co, Vol. II, O. I. STHARINGER, A. E.
MONSANTO, E. R. SESELOVER (Coords.), Rosario, 2004,., pp. 133-146.
66 Antonio Martnez Pual
con Chile
89
y Bolivia
90
en 1996, y el 25 de agosto de 2003, en
Lima, el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin
Econmica entre el MERCOSUR y el Per
91
. En el mismo plano, el
18 de octubre de 2004, fue firmado el Acuerdo de
Complementacin Econmica entre los Gobiernos de Argentina,
89
Acuerdo de Complementacin Econmica N . 35, firmado el 25 de junio de 1996 en
Potrero de los Funes, San Luis (Argentina), registrado en la Asociacin
Latinoamericana de Integracin el 30 de septiembre de 1996 y en vigor desde el 1 de
octubre de 1996. Sobre sus antecedentes y contenido: ABREU: Mer cos u r . Un a
d ca d a . . . , cit., pp. 110-117; RTULO, D.: La integracin fsica en las relaciones de
Chile con el MERCOSUR, La i n s er ci n i n t er n a ci on a l d el MER COS UR . . . , cit.,
pp. 175-191; HARGAIN, D. y MIHALI, G..: Ci r cu la ci n d e bi en es en el Mer cos u r ,
Montevideo, 1998, pp. 205-206; IRIGOIN BARRENNE, J .: El Acuerdo de Asociacin
de Chile al Mercosur y sus perspectivas, Mer cos u l n o cen r i o i n t er n a ci on a l.
Der ei t o e S oci ed a d e, Vol. II, cit., pp. 241-249; J ARDEL y BARRAZA: Mer cos u r .
As p ect os j u r d i cos y econ m i cos , cit., pp. 89-90; PINARD, G. E.: MER COS UR y
los t r a t a d os i n t er n a ci on a les . El ca s o ch i len o, Buenos Aires, 1998, pp. 45-55;
DUGINI DE CNDIDO, M. I.: Ar gen t i n a , Ch i le, Mer cos u r . Ca m b i os y
con t i n u i d a d es , Madrid, 1999, pp. 143-154; CAMPBELL, ROSEMBERG y
SVARZMAN: Quince aos de integracin: muchos ruidos y pocas nueces, cit., pp.
180-185; KUNZLER, J . P.: Mer cos u l e o com er ci o ex t er i or , So Paulo, 1999, pp.
120-121.
90
Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin Econmica, firmado en Fortaleza
(Brasil) el 17 de diciembre de 1996 por los Ministros de Relaciones Exteriores de los
Estados Partes del MERCOSUR y por la Repblica de Bolivia, entrara en vigor el 28 de
febrero de 1997, sustituyendo al Acuerdo de Complementacin Econmica N. 34.
Sobre su contenido: ABREU: Mer cos u r . Un a d ca d a . . . , cit., pp. 118-125; HARGAIN
y MIHALI: Ci r cu la ci n d e bi en es en el Mer cos u r , cit., pp. 204-205; J ARDEL y
BARRAZA: Mer cos u r . As p ect os j u r d i cos y econ m i cos , cit., pp. 86-87;
PINARD: MER COS UR y los t r a t a d os i n t er n a ci on a les . El ca s o ch i len o, cit.,
pp. 33-37; CAMPBELL, ROSEMBERG y SVARZMAN: Quince aos de integracin:
muchos ruidos y pocas nueces, cit., pp. 185-187; KUNZLER: Mer cos u l e o
Com er ci o. . . , cit., pp. 121-122.
91
Los mercosureos entendieron que un acuerdo con Per introducira una dinmica
que facilitara el proceso de negociacin con la Comunidad Andina.Avana a
integrao da Amrica do Sul, Ga z et a Mer ca n t i l, Brasil, R elNet , R es en h a
Econ m i ca 0 37, 25/ 02/ 2003; Mercosul e Peru acertam acordo comercial, Ga z et a
Mer ca n t i l, Brasil, R elNet - R es en h a Econ m i ca 0 36, 24/ 02/ 2003.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 67
67
Brasil, Paraguay y Uruguay, Estados Partes do Mercosul, y
Colombia, Ecuador y Venezuela, pases miembros da Comunidad
Andina (ACE-59)
92
.
A pesar de los hechos que acabamos de citar en el plano
internacional, podrasmo subrayar que las iniciativas
internacionales del MERCOSUR asistiran a una prdida de
dinamismo a lo largo de los ltimos aos
93
.
Fruto de las fragilidades institucionales, el MERCOSUR tuvo
a partir de 1997 grandes dificultades para desarrollar una agenda
comn de negociaciones comerciales internacionales con terceros
pases y otras regiones. Las negociaciones llevadas a cabo
conjuntamente tuvieron bien un matiz defensivo
94
, como en
92
Vide o documento SG/ Di 671, 2 de Noviembre de 2004, na pgina web da ALADI.
Um estudo do ACE 59: Anlisis Descriptivo del Acuerdo de Complementacin
Econmica N 59 suscrito entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay Estados Partes
del Mercosur y Colombia, Ecuador y Venezuela Pases Miembros de la Comunidad
Andina, S ecr et a r a Gen er a l d a ALADI , ALADI/ SEC/ di 1891, 3 de febrero de
2005.
93
MARTNEZ PUAL e SANTOS CARNEIRO: O futuro do Mercosul: crises
econmicas..., cit., pp. 4534-4560.
94
BIOCCA, S. M.: MERCOSUR y ALCA dos proyectos de integracin, Mer cos u l n o
cen r i o i n t er n a ci on a l. Di r ei t o e s oci ed a d e, Vol. II, cit., pp. 257-261. En relacin
con dichas negociaciones afirma BHLKE: As negociaes em torno da Alca so um
bom motivo para defender o aperfeioamento do Mercosul. O aperfeioamento do
Mercosul, por sua vez, requer, antes de mais nada, ao aprimoramento de sua estrutura
institucional e jurdica (BHLKE: I n t egr a o R egi on a l & Au t on om i a . . . , cit., p.
244).
Sobre este particular escribe de los REYES: Brasil precisa tanto de Argentina como
Argentina de Brasil. Ambos son socios y negocian fuera del bloque de un mismo lado
reclamando la eliminacin de los subsidios que los Estados Unidos y la Unin Europea
aplican para favorecer sus producciones agrcolas. (...). Ambos pases son conscientes
de la gravedad que tiene, no slo para ellos sino para la regin, la creacin del ALCA y
de hecho si las negociaciones no ha prosperada es por el trabajo que vienen
desarrollando en forma conjunta la Argentina y Brasil. El objetivo del ALCA es
68 Antonio Martnez Pual
relacin con el ALCA, no llegaron a un completo feliz trmino,
como las habidas con la Comunidad Andina, Mxico y otros
Estados miembros de la Asociacin Latinoamericana de Comercio,
o bien fueron minimizadas o postergadas a iniciativa de la otra
parte, como en el caso de la Unin Europea
95
. En el mbito de las
garantizarle a las empresas estedounidenses el control del territorio que se extiende
desde el Artico hasta la Antrtica, es decir todo el continente americano, y Liberarlo de
todos los obstculos para imponer sus productos, servicios, tecnologas y capitales (De
los REYES, M.: Fracasan las integraciones regionales?, Bolet n As oci a ci n
La t i n a m er i ca n a d e Ci en ci a Pol t i ca , N . 21, julio 2005, p. 8). Sobre el ALCA,
asimismo, STAHRINGER DE CARAMUTI, O.: Amrica Latina y el Alca: sincronas y
asincronas en el Cono Sur, I n t eg r a ci n y Coop er a ci n At l n t i co-Pa c f i co, Vol.
II, cit., pp. 91-112.
95
HERRERO DE LA FUENTE calificara como una muestra de progreso y
consolidacin del MERCOSUR la en su da zona de libre comercio entre la Unin
Europea y el MERCOSUR (HERRERO DE LA FUENTE: Hacia la creacin de una
Zona de Libre Comercio Unin Europea Mercosur, Lu s a d a , cit., p. 37).
De entre la doctrina que se ha ocupado de las relaciones MERCOSUR-Unin
Europea, traeremos asimismo aqu a colacin: DE THOMAS, B.: Unio Europia e
MERCOSUL uma inovao diplomtica, O Mer cos u l em m ov i m en t o, cit., pp. 17-
20; BIZZOZERO, L. y VAILLANT, M. : Integracin de Bloques Comerciales: tratado
marco entre UE y MERCOSUR, La i n s er ci n i n t er n a ci on a l d el MER COS UR
Mi r a n d o a l S u r o m i r a n d o a l Nor t e?, Montevideo, 1996, pp. 25-50; MORELLI
DE BRACALI, S.: Mercosur-Unin Europea: perspectivas de una relacin
multidimensional, El Mer cos u r en el n u ev o or d en m u n d i a l, cit., pp. 191-248;
DROMI, R. y MOLINA DEL POZO, C.: Acu er d o MER COS UR -Un i n Eu r op ea ,
Buenos Aires, 1996; URIONDO DE MARTINOLI, A.: Acuerdo Marco Interregional de
Cooperacin entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros y el Mercado
Comn del Sur y sus Estados Partes, Mer cos u l n o cen r i o i n t er n a ci on a l.
Di r ei t o e s oci ed a d e, Vol. I., L. O. Pimentel (Org.), Curitiba, 1998, pp. 31-42;
CEBADA ROMERO, A.: La Articulacin J urdica de las relaciones entre la UE y el
MERCOSUR, DAZ BARRADO, C. & FERNNDEZ LIESA, C. (Coords.):
I ber oa m r i ca a n t e los p r oces os d e i n t egr a ci n , Act a s d e la s X VI I I
J or n a d a s d e la As oci a ci n Es p a ola d e Pr of es or es d e Der ech o
I n t er n a ci on a l y R ela ci on es I n t er n a ci on a les , Madrid, 1999, pp. 99-110; I d . : La
UE como promotora de la integracin regional, en especial su relacin con el
MERCOSUR, I n t eg r a ci n y Coop er a ci n At l n t i co-Pa c f i co, Vol. II, cit., pp.
147- 163; LIROLA DELGADO, M . I.: Las relaciones entre la Unin Europea y el
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 69
69
negociaciones multilaterales, el MERCOSUR tampoco se ha
mostrado como exponente de una poltica comercial comn
96
.
Mercosur en la perspectiva de una Asociacin interregional, MER COS UR : n u ev os
m bi t os y p er s p ect i v a s en el d es a r r ollo d el p r oces o d e i n t egr a ci n , PUEYO
LOSA, J . y REY CARO, E. J . (Coords.), cit., , pp. 147-188; DA CMARA SANTA CLARA
GOMES, F.: A Uniao Europia e o Mercosul, Por t u g a l, o Br a s i l e a
Globa li z a o, Tem a s d e I n t egr a o, N . 10 y 11, Coimbra, 2000-2001, pp. 115-
141; IRIGOIN BARRENNE, J .: Las relaciones de Chile y el Mercosur con la Unin
Europea, Es t u d i os I n t er n a ci on a les , 33(130), Abril-J unio, 2000, pp. 13-23;
MARTINEZ PUAL: Las relaciones entre la Unin Europea y el MERCOSUR en la
perspectiva de una asociacin interregional, An u a r i o Ar gen t i n o d e Der ech o
I n t er n a ci on a l, Vol. XI, pp. 49-77; CRAWLEY, A.: Hacia una asociacin Unin
Europea-Mercosur: el largo camino hacia la liberalizacin comercial, La s r ela ci on es
ex t er i or es d e la Un i n Eu r op ea , J . Roy, R. Domnguez Rivera (coords.), Mxico,
2001, pp. 285-295; Ha ci a la S egu n d a Cu m br e Eu r op a -Am r i ca La t i n a .
R ecom en d a ci on es d es d e la p er s p ect i v a a lem a n a , Fundacin Friedrich Ebert,
Fundacin Konrard Adenauer et alt., 2002; CUENCA GARCA, E.: Eu r op a e
I ber oa m r i ca , Madrid, 2002, pp. 13-42 y 130-140; CIENFUEGOS MATEO, M.: Las
negociaciones para la ejecucin del Acuerdo Marco Interrregional de Cooperacin entre
la Comunidad Europea, el Mercosur y sus respectivos Estados miembros, R ev i s t a d e
Der ech o Com u n i t a r i o Eu r op eo, 13, Ao 6, Septiembre-Diciembre 2002, pp. 723-
774; I d .: Implicaciones de la ampliacin de la Unin Europea en las relaciones
euromercosureas, R et os e i n t er r ela ci on es d e la i n t egr a ci n r egi on a l:
Eu r op a y Am r i ca , J . ROY, R. DOMNGUEZ RIVERA y R. VELZQUEZ FLORES
(Coords.), Mxico, 2003, pp. 481-507; Id.: Implications of European Unin
Enlargement for Euro-Mercosur relations, Bey on d en la r g em en t : Th e n ew
m em ber s a n d n ew f r on t i er s of t h e En la r ged Eu r op ea n Un i on , Institut
Univesitari dEstudis Europeus, 2003, pp. 257-289; I d .: Las relaciones UE-Mercosur
(junio 2005), Curso: Las relaciones entre la Unin Europea, la Comunidad Andina y
el Mercosur, Programa Europa Retos e Incgnitas. Curso de Derecho Internacional y
Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 2005,Vitoria, 11 a 15 de julio de 2005.
La relacin entre la problemtica institucional y las relaciones MERCOSUR-Unin
Europea sera reseada por el IRELA: El MERCOSUR fue a su vez visto por la UE
como una oportunidad de difundir el modelo de integracin europeo y de efectuar una
contribucin al desarrollo de este tipo de procesos en Amrica Latina. De este modo la
integracin se constituy en un elemento ms de reforzamiento de la relacin
birregional (IRELA: Unin Europea-Mercosur: comparacin..., cit., pp. 128-129).
96
En relacin con la poltica comercial externa, no se fue capaz de crear un ente o
comisin regional o en su caso, de activar uno de sus rganos ya existentesque se
70 Antonio Martnez Pual
Respecto a las influencias de la fragilidad institucional en
materia de poltica exterior, la cual, sin demrito para su
condicin de persona jurdica internacional, pone en entredicho la
confirmacin de su papel como actor internacional de primer
orden,
se ha dicho que la cuestin institucional es un tema de
relevancia que va adquiriendo significativa importancia a medida
que se profundiza en el proceso de integracin. Existen al
respecto, no obstante, distintas visiones que requerirn de
instancias de negociacin poltica al ms alto nivel para establecer
nuevos consensos al respecto. Paralelamente, el Mercosur como
organizacin internacional con personalidad jurdica de Derecho
Internacional Pblico ha venido profundizando las iniciativas de
vinculacin externa. Sin embargo, stas no pueden seguir
desarrollndose en forma aislada de la profundizacin del proceso
de integracin, de la ampliacin temtica y del fortalecimiento
institucional, ya que ellas no constituyen un soporte sino en la
encargue, con el mandato pertinente, de preparar y negociar la poltica comercial
externa del MERCOSUR en su conjunto. Frente a una prosopopeya que ensalza la
relevancia internacional del MERCOSUR, en la prctica las negociaciones externas han
sido instrumentadas frecuentemente de forma individual y con una mnima
coordinacin, situacin que debe ser cambiada, para lo cual los gobiernos del
Mercosur debieran iniciar un proceso ms sustantivo de coordinacin en los mbitos de
negociacin en que participan (BOUZAS: Las perspectivas del Mercosur: desafos,
escenarios y alternativas para la prxima dcada, Mer cos u r . En t r e la r ea li d a d . . . ,
cit., p. 564).
Subraya CIMADAMORE: El camino hacia el MC requiere de instituciones que
tengan como referencia principal al espacio subregional y no tanto al nacional como
sucede en la actualidad. En la medida de lo posible, deberan estar ms aisladas de las
presiones de los grupos de intereses nacionales y de los recurrentes conflictos
(econmicos, sociales, polticos y hasta burocrticos) que rodean el trabajo cotidiano de
los burcratas y funcionarios nacionales que manejan el Mercosur... (CIMADAMORE:
Crisis e instituciones: hacia el Mercosur del siglo XXI, Los r os t r os d el
Mer cos u r . . . , cit., p. 251).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 71
71
medida que se interrelacionan con la profundizacin y la
consolidacin de la Estrategia Mercosur
97
.
Convendra, a la luz de todo lo visto, adecuar los pasos a dar
en congruencia con el objetivo final, abandonando las dilaciones y
el impasse que caracteriza la situacin actual. A largo plazo
escribe GULHOM ALBUQUERQUE-- en el Mercosur, caminamos
hacia un mercado comn, donde todos saben ms o menos lo que
quiere decir. Pero a largo plazo todos estaremos muertos y nadie
estar all para verificar. Y a corto plazo? No queremos un
modelo institucional con una burocracia supranacional pero qu
es lo que queremos en su lugar? No queremos unificar
macropolticas --pero qu mecanismos formales de coordinacin
97
Cfr BERNAL-MEZA, R.: Institucionalizacin del Mercosur, Mer cos u r : d es a f o
p ol t i co, Eds. D. W. BENECKE y A. LOSCHKY, Buenos Aires, 2001, p. 73.
Asimismo, este autor sobre el mismo asunto, en las pp. 74-75, escribe:
Paralelamente se observa que el Mercosur ha realizado significativos progresos en el
mbito de las relaciones internacionales. Ha generado una nueva forma de hacer
poltica en la regin y ha aumentado en forma significativa la importancia estratgica
del Cono Sur en la economa poltica mundial. Sin embargo, la agenda externa del
bloque regional adquiere particular relevancia a partir de la existencia de una poltica
comercial comn, que exige una accin conjunta de los pases miembros en los foros
internacionales y de la personera jurdica de derecho internacional que existe
formalmente, pero no ejercida por una institucin representativa que negocie por o a
nombre del Mercosur, lo cual lleva a sealar que hoy, ambas -la accin conjunta y el
ejercicio de la personera jurdica Mercosur- estn ausentes.
Incursionar en forma conjunta en mbitos y escenarios tan complejos -a menudo
simultneos- en los cuales se ve y se ver involucrado el Mercosur, requiere,
imprescindiblemente, de instrumentos institucionales y supranacionales de los cuales
hoy no cuenta. Para ello habr que profundizar internamente el mercado comn en los
mbitos econmico y comercial, dentro del escenario regional, para luego incursionar
en el mbito multilateral o en la profundizacin de relaciones extrarregionales.
El proceso de construccin del Mercosur constituye la esencia de la estrategia
poltico-diplomtica de los gobiernos y, en cierta forma, la sustancia de las polticas
pblicas de construccin de un nuevo Estado-nacin en la actual coyuntura histrica
subregional para la afirmacin de la subregin y de sus Estados miembros en un
perodo particularmente complejo de la globalizacin del mundo.
72 Antonio Martnez Pual
podremos aceptar? Es prematuro discutir servicios e inversiones --
pero cul es el plazo en que estaremos dispuestos a discutir y con
qu modelos a la vista? La verdad es que profundizar el Mercosur
es un excelente pretexto para colocar el ALCA en suspenso, pero
honestamente es difcil sustentar la afirmacin de que nuestra
diplomacia est empeada en profundizar el Mercosur
98
.
I I I ) Sobr e el d ficit ju r d ico-in s t it u cion a l. Ha cia u n a
r evit a liza cin d el p r oces o d e in t egr a cin .
Enfrentado el MERCOSUR a un serio deterioro poltico,
econmico e incluso como institucin en s misma, una de las
causas principales de la problemtica hasta aqu mencionada,
estriba, como venimos advirtiendo, en el dficit jurdico-
institucional que puede apreciarse en el MERCOSUR, el cual
contribuye a aumentar el grado de incertidumbre, a generar
conflictos, y a dificultar y postergar su resolucin
99
. En este
98
GUILHOM ALBUQUERQUE: La nueva geometra del poder mundial en las
visiones argentina y brasilea, El Fu t u r o. . . , cit., p. 105.
No nos parece acertada la tesis de GIAMBIAGI en favor de un MERCOSUR a dos
ritmos: a dos, por una parte, y, residualmente, a cuatro por otra. En su artculo, este
autor no efecta ningn tipo de consideracin respecto a una hipottica problemtica
presentada por la participacin de Paraguay y Uruguay en el proceso mercosureo
como un posible motivo de descompesacin causante del retraso de su progreso, el cual
pudiera avalar la hiptesis de un Mercosur a dos velocidades, sobre la base de la
acentuacin de ste por Argentina y Brasil (GIAMBIAGI, F.: Por un nuevo pacto de
Brasil-Argentina: entre la ambicin y la miopa, R ev i s t a d e Com er ci o Ex t er i or e
I n t egr a ci n, 20 Marzo, 2005, pp. 29-43). A nuestro juicio, errneamente, estamos
ante un ejercicio voluntarista de fe, en el cual las medidas propuestas se nos antojan,
cuando menos, igual de difciles de ejecutar que en el marco de un Mercosur a cuatro.
99
LIMA MARQUES en relacin con ello escribe: Chega-se a falar mesmode dum
dficit legal, fonte permanente de incerteza e de conflitos regionais. Parece-me que a
fragilidade jurdica do Mercosul, comea a perturbar sua evoluo; mais do que a
fragilidade institucional do processo de integraaodois pontos estao em evidncia: o
sistema de soluao de conflitos e o sistema de incorporaao de normas do Mercosul
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 73
73
terreno el I.R.E.L.A. resulta concluyente: El principal balance de
la crisis se relaciona, sin embargo, con el aspecto institucional. En
este sentido cabe preguntarse, si la escalada de conflictos vivida a
lo largo del pasado ao (se refiere al 2000) no fue favorecida por
cierto dficit en el nivel institucional
100
.
Uno de los objetivos clave de cualquier proceso de
integracin, entre ellos el MERCOSUR, es el de proporcionar a los
agentes econmicos y sociales, en el marco de los compromisos
regionales asumidos, una seguridad tanto a la hora de una eficaz
toma de medidas efectivas para llevar adelante el proyecto de
integracin como a la hora de neutralizar aquellas medidas de
ndole discrecional que, en materia de poltica econmica, poltica
comercial y poltica sectorial, resulten contradictorias con el
desarrollo del proceso de integracin regional.
(LIMA MARQUES, C.: O Diretio do Mercosul:direito oriundo do Mercosul, entre o
Direito Internacional clssico e novos caminhos de integraao (1), R ev i s t a d e
Der ech o I n t er n a ci on a l y d el Mer cos u r -R ev i s t a d e Di r ei t o I n t er n a ci on a l e
d o Mer cos u l, Ao 7, N . 1 (2003), p. 64).
100
El empeoramiento de la coyuntura advierte el IRELApuso sin duda una dsis
de presin superior a lo normal sobre las instituciones del MERCOSUR. Pero esta
mayor presin puso a la luz sus limitaciones inherentes. Aunque se crearon dos grupos
tcnicos de apoyo para proporcionar mayores elementos de juicio con los que avanzar
en el logro de soluciones el Comit de Seguimiento de la coyuntura econmica de los
Estados Parte y el Comit Tcnico para anlisis estadstico de los indicadores
econmicos y flujos comerciales su tarea fue ms bien a largo plazo. Por lo dems, la
crisis dej en evidencia la falta de protagonismo de instancias tcnicas que podran
haber ayudado a descomprimir la tensin. En efecto, sobre las instancias polticas
recay nuevamente la bsqueda de una solucin viable para las partes, slo que en esta
ocasin sin contar con las condiciones internas apropiadas. El nivel poltico pasaba por
un momento delicado, dado que la renovacin presidencial en la Argentina abra una
incgnita acerca de la continuidad de los compromisos que pudieran hacerse. De ese
modo, la inoperancia de la va poltica no pudo ser equilibrada con la alternativa de una
discusin tcnica (IRELA: Unin Europea-Mercosur: comparacin..., cit., pp 108-
109).
74 Antonio Martnez Pual
El MERCOSUR, tal como se viene enfatizando desde la
doctrina y vamos a tener ocasin de valorar, no dispone de una
adecuada estructura institucional que se manifieste de forma
eficaz y segura tanto en el terreno de la adopcin de normas
jerrquicamente superiores a las de carcter estatal, con
aplicacin inmediata y efecto directo o cuando menos con una
incorporacin gil y transparente a los ordenamientos
nacionales
101
--, como en el mbito de la resolucin de las
controversias
102
.
GRANDI y SCHUTT se refieren a un escenario de
imperfection juridique en el MERCOSUR que esbozaran en los
siguientes trminos: Il faut galement tenir compte dautres
facteurs: linsecurit juridique provoque par labsence de
transpositions des normes du Mercosur la lgislation interne des
pays (en juillet 1998, les gouvernements eux-mmes reconnaissent
quenviron 200 normes, soit la moiti des dispositions adoptes,
101
Debemos subrayar el gran dficit existente en materia de incorporacin o recepcin
de las normas MERCOSUR por los Estados, el cual paso de un 30% en agosto de 2002
a un 38% en noviembre del mismo ao (MERCOSUL/ GMC/ ATA N 4/ 02). Das quase
1.360 normas criadas pelos governos do Mercosul que precisariam ser confirmadas por
lei e decretos internos, em seus quasi onze anos de existncia, s o 39% foram
incorporadas legislao interna dos quatro scios. O Brasil j incorporou quase 70%,
mas h muitas normas que foram transformadas em lei ou decreto por apenas um, dois
ou trs dos scios, e, por isso, ainda no entraram em vigor (Reginaldo Arcuri assume
Secretaria e tenta dar novo impulso ao Mercosul, Va lor Econ m i co, 18/ 12/ 02).
102
Subraya DE LA BALZE que: La fragilidad institucional y las asimetras legales y
econmicas que caracterizan la situacin actual perduraran en lo esencial, a pesar de
una o sucesivas operaciones de maquillaje poltico (DE LA BALZE: El destino..., cit.,
p. 59).
En un lenguaje claro y sin medias tintas, DAZ subraya que el Mercosur tiene un
grave dficit institucional que atenta contra su maduracin. No ha creado a la manera
europea instituciones de gobierno comunes, que por su misma constitucin apoyen y
fortalezcan la unin, como lo son el Tribunal de Luxemburgo, el Parlamento Europeo y
la Comisin de Europea (DAZ.: Avances..., cit., p. 114).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 75
75
ne sont pas encore transposes); labsence de veritable suprmatie
des normes internationales sur les rglamentations nationales; et
le manque de souplesse du mcanisme de rsolutions de
controverses (...), qui entrane une aggravation des conflits et
compromet le renforcement de la crdibilit juridique du bloc,
quune interprtation de la rglamentation du Mercosur par des
organes indpendants favoriserait. Pourtant, le fait de crer des
organes indpendants des gouvernements, qui interprteraient les
normes du Mercosur en tant imprgns dune logique
communautaire, nimplique pas ncessairement la cration
dinstances supranationales
103
.
Las tentaciones para el unilateralismo en un marco de
insuficiente concrecin normativa son evidentemente grandes. En
este terreno cabe igualmente a los mecanismos institucionales un
importante papel: Los lmites a la accin unilateral que
impondra el marco institucional seran la mejor garanta de la
continuidad y de la legitimidad del proyecto de integracin
regional. Sin ese marco institucional, el proyecto interregional
tendr patas cortas y estar siempre expuesto a los vaivenes de
un de futuro vendaval econmico o poltico
104
.
El cmulo de circunstancias problemticas que se dan en el
MERCOSUR en la actualidad dejar caer sus primeros efectos ad
intra en el proceso de integracin regional, pero estos tendrn
tambin indudablemente una manifestacin ad extra: La
limitada credibilidad de un acuerdo con instituciones frgiles
debilitar la posicin negociadora de la regin y de los pases
individualmente en los diversos foros internacionales
105
.
103
GRANDI y SCHUTT: Bilan de sept annes..., cit., p. 96.
104
DE LA BALZE: El destino..., cit., p. 52.
105
I bid . , p. 43.
76 Antonio Martnez Pual
La ley del Talin vino a ser, pues, durante los ltimos aos
pauta de conducta en las relaciones diplomticas y comerciales de
los Estados Parte del Tratado de Asuncin, en manifiesta
incongruencia con los predicados de ste. Bajo una fuerte presin
de los intereses sectoriales y corporativos, las amenazas y las
represalias pasaron a ser moneda corriente en las relaciones
intrarregionales. Obviamente, de persistir en una tnica de ojo
por ojo, diente por diente, el proceso desembocara
indudablemente en su disolucin, sumndose as a una ya larga
lista de fracasos latinoamericanos en el campo de la integracin.
En un contexto como el que venimos apuntando, esa Ley del
Talin se manifestara tanto en relacin con diversos sectores
como los del calzado, avcola, porcino, papel, textil y acero, en los
que los productores argentinos se sienten amenazados como en
otros como los del lcteo, arroz y ajo, en los cuales los amenazados
seran los productores brasileos. En algunos casos se celebraron,
con diverso grado de xito, acuerdos sectoriales con el fin de
ordenar el mercado durante un perodo transitorio
106
. Estos
acuerdos, en la prctica meros compromisos de reserva de
mercado
107
, que generalmente fijan cupos y cuotas a la
importacin o restringen los perodos de venta, contribuyeron a
106
Esta concepcin de los acuerdos sectoriales como instrumentos de ordenacin
choca con otras concepciones ms integracionistas como la expresada por BONAT DE
MELLO, quien imagina que voltados ao fomento e regulao da actividade produtiva,
destinam-se a otimizar a utilizao e favorecer a mobilidade de fatores de produo
contribuindo para a expanso das escalas produtivas das indstrias instaladas nos
Estados-Partes (BONAT DE MELLO, S.: A Tutela da Concorrncia nos Mercados
Regionais Perspectivas para a Harmonizao Legislativa no mbito do Mercosul, O
Mer cos u l e a s or d en s j u r d i ca s d e s eu s Es t a d os -m em br os , Curitiba, 2000, p.
366.
107
CAMPBELL, ROSEMBERG y SVARZMAN: Quince aos de integracin: muchos
ruidos y pocas nueces, cit., p. 149.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 77
77
minimizar a plazo corto los daos que podran sufrir los sectores
involucrados con motivo de un grave y repentino desequilibrio en
los flujos comerciales
108
, si bien no dejaron de representar una
traba para el proceso de integracin
109
.
Asimismo, estos acuerdos sectoriales, adems de su alcance
particular y discrecional, presentan el problema de que
generalmente dan lugar a transferencias, que, de un modo u otro,
generalmente por medio de aumentos de los aranceles, concesin
de subsidios gubernamentales o medidas restrictivas de la
competencia, termina pagando frecuentemente la sociedad menos
organizada y con menor capacidad de presin para contrarrestar a
los grupos de presin sectoriales.
Estas iniciativas de naturaleza sectorial, comprensibles en un
marco de crisis, nicamente, por razones obvias, resultaran
aceptables de manera excepcional. Buscar dar respuestas
especficas a cada demanda sectorial constituira la antesala de
108
Sobre la naturaleza jurdica de los Acuerdos Sectoriales, ALMEIDA: O Mercosul
no contexto regional e internacional, Pol t i ca Ex t er n a , Vol. 2, N. 2, 1993, pp. 99-
100.
El objetivo principal de los Acuerdos Sectoriales, segn la Dec. C.M.C. N. 47/ 92,
sera: acelerar la integracin y favorecer la racionalidad en la especializacin
intrasectorial, basada en las respectivas ventajas comparativas, en la complementacin
intramercados y en la asociacin para competir eficazmente en terceros mercados,
facilitando la optimizacin en el uso de los factores de produccin y posibilitando
mejores condiciones en trminos de economa de escala.
109
Los Acuerdos sectoriales no gozan de una completa reputacin para BOUZAS: Los
acuerdos del sector privado o los regmenes administrados de comercio (como el del
sectro automotriz) pueden jugar un papel importante como mecanismos transitorios en
el contexto de un proceso de ajuste hacia configuraciones sustentables en el largo plazo.
Sin embargo, la mayor parte de estos programas no incluyen objetivos y compromisos
de reestructuracin sectorial o aumento de la productividad. Por esta razn, correnn el
riesgo de transformacin en mecanismos de estmulo a la cartelizacin y de proteccin
de intereses particulares a costa de los intereses de los consumidores y de la eficiencia
econmica agregada (...) (BOUZAS: El MERCOSUR diez aos..., cit., pp. 196-197).
78 Antonio Martnez Pual
una poltica proteccionista generalizada y de la cartelizacin de los
sectores econmicos, lo cual vendra a poner en un grave aprieto
las esperanzas depositadas en los beneficios que se suponen
esperados de la liberalizacin comercial y de la creacin de un
mercado regional ampliado
110
.
La percepcin de la delicada situacin por la que pasa el
proceso de integracin del MERCOSUR hace necesario que los
gobiernos de los Estados miembros sopesen su valor en trminos
de apuesta estratgica, lo cual permitir formular una estrategia
de contencin, al objeto de neutralizar las respuestas locales
identificadas como predominantemente corporativas, dando paso
al inicial propsito que dio lugar al nacimiento del proceso de
integracin regional.
El MERCOSUR, si quiere salir adelante debe superar el
rgimen de excepciones que lo viene condicionando y frenando y
buscar, abrindose a la generalidad de la ciudadana, un desarrollo
econmico con justicia social, bien atento a ampliar la oferta y
la calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las
condiciones de vida de sus habitantes, tal como se recoge en el
Prembulo del Tratado de Asuncin.
110
Como subraya ALMEIDA es necesario depurar el concepto de inters nacional: La
dfense de lintrt national ne signifie pas toujours la protection du producteur ou du
produit national, car on a dj constat dans le pass les cots sociaux de la protection
excessive et les aspects ngatifs du choix dune autonomie nationale aux dpens de
lintgration rgionale ou de linsertion internationale (ALMEIDA: Le Mer cos u d .
Un Ma r ch . . . , cit., p. 72).
Asimismo, DA MOTTA VEIGA se refiere a la creciente complejidad del proceso de
formacin de la posicin brasilea en el Mercosur, como consecuencia directa del
involucramiento de otros actores en la definicin del inters nacional, adems de la
burocracia estatal tradicionalmente implicada (DA MOTTA VEIGA: Brasil frente al
Mercosur: economa y poltica en el proceso de integracin, Mer cos u r . Un a
es t r a t egi a d e d es a r r ollo. . . , cit., p. 357).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 79
79
Los bloques si quieren ser efectivos tienen que estar fundados
en una visin a largo plazo, con una legitimacin ante sus pueblos
proviniente de la adopcin de polticas capaces de hacer disminuir
progresivamente las disparidades entre los Estados miembros
entre las distintas regiones de stos
111
. Asimismo, ser muy
conveniente, ms an en el marco de la presente crisis de los
mercados de cambios, donde se ponen de manifiesto aun desde
una ptica liberal- los grandes riesgos de un puro economicismo,
reflexionar y obrar en consecuencia respecto al modelo poltico-
econmico del mercado. En una nueva opcin la inversin no
debera ser una mera variable dependiente del mercado, sino que
deberan estar presentes en ella condicionamientos surgidos de
polticas concertadas por los distintos niveles de decisin poltica.
Sin que queramos mostrarnos partidarios de un modelo de
integracin dirigista, juzgamos que el modelo de integracin
liberal, por razones de subsistencia, habr de dotarse de unos
mnimos criterios de racionalidad. En trminos de MERCOSUR, lo
contrario, como seala TORNARIA BERTONI, con imagen
plstica incluida, sera: convertir el MERCOSUR en un gozoso
jardn para las empresas transnacionales, en perjuicio del inters
de los pueblos del Cono Sur
112
.
El MERCOSUR no debera permanecer ajeno a las realidades
apuntadas. Si se reflexiona un poco, en la dialtica MERCOSUR-
ALCA (Area de Libre Comercio Americana), al igual que en la
presencia plural de los procesos de integracin, estamos ya ante
una presencia varia de cnones. Como bien advierte MELLADO:
En la integracin subyace un campo doctrinario de principios,
111
KUMAR SAHA: Mercosul, competitividade e globalizao, O Mer cos u l n o
li m i a r . . . , cit., p. 56.
112
TORNARIA BERTONI, L.: El MERCOSUR y el bien jurdico tutelado, La
r egi on a li z a ci n d el Der ech o Pen a l en el Mer cos u r , Maldonado, 1993, p. 212.
80 Antonio Martnez Pual
valores, fines y medios que dan respuesta en el campo terico a los
por qu, para qu, para quines. Por tal motivo, un modelo de
integracin no es qumicamente puro, no es acrtico, debe
contener siempre un proyecto poltico, basado en proyecciones de
los objetivos a alcanzar, que alientan el accionar de sus miembros
y de las sociedades participantes
113
.
En suma, habra que repensar, asimismo, como seala
EGAA, qu tipo de proyecto humano, social, educativo y
sanitario se desea para la regin, planificando una estrategia y un
nuevo cronograma. Si ha de ser parte de un proyecto poltico ms
amplio, el mismo debe estar claramente identificado, exigencia no
satisfecha por la actual crisis de identidad con ausencia de
proyecto-pas y proyecto-regin de sus miembros
114
.
Si bien es verdad que los objetivos son de una variedad
plural, la estrecha interrelacin que se aprecia en ellos demanda
que la voluntad poltica general del MERCOSUR ejecutivos,
legislativos, judiciales, partidos, polticos, sindicatos y sociedad
civil-- tenga muy clara la necesidad de un sentimiento de unidad
en el esfuerzo a llevar a cabo. Se impone, pues, por las razones que
iremos viendo a lo largo de nuestro trabajo una toma de
conciencia respecto al alcance de las limitaciones que, dificultando
un feliz desarrollo del proceso de integracin regional, estimamos
se podrn apreciar en su justa dimensin, luego de un estudio que
pretendemos crtico y exhaustivo.
A la vista de estas limitaciones, creemos, sin embargo, que
todava hay mrgenes de maniobra y que an estamos a tiempo de
113
MELLADO, N. B.: El MERCOSUR en el contexto poltico y econmico
internacional y latinoamericano, MER COS UR : Ba la n ce y p er s p ect i v a s ,
Montevideo, 1996, pp. 165-166.
114
EGAA: Derechos Humanos y empresas..., cit., pp. 101-102.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 81
81
que las cosas se reenderecen en el MERCOSUR
115
. A nuestro
juicio, debe subrayarse que el MERCOSUR, con todos sus aciertos,
vacilaciones y errores, ha ido calando dentro de las respectivas
sociedades nacionales, aunque tal vez no en toda la dimensin que
hubiera sido deseado. Por veces, puede que no se haya atendido
todo lo convenientemente debido a la bsqueda de un
imprescindible apoyo social al proceso de integracin inspirado
claramente en una concepcin liberal
116
, apoyo que slo puede
conseguirse avanzando, como ya subrayamos, en la realizacin de
aquellos objetivos polticos y econmicos con que se identifican los
distintos segmentos de la poblacin
117
.
Un factor importante en un proceso de integracin es que
ste no sea slo un proyecto gubernamental o un proyecto
empresarial sino que la sociedad lo perciba en su conjunto como
una palanca para mejorar las condiciones de consolidacin de la
115
Sobre los antecedentes y el proceso de evolucin del MERCOSUR, entre otros:
EGUIVAR. y RUA BOIERO: Mer cos u r , cit., pp. 151-162; ALMEIDA: Brasil y el futuro
del MERCOSUR: dilemas y opciones, I n t egr a ci n y Com er ci o, Vol. II, n . 6,
septiembre de 1998, pp. 65-82; MARTNEZ PUAL : El Mercado Comn del Sur...,
cit., pp. 15-81; AMORIM, A. B. N.: O Mercosul e a integrao latinoamericana,
Bolet i m d e I n t eg r a o La t i n oa m er i ca n a , N. 14, J ulho-Setembro 1994
(disponible en Internet:
http:/ / www.mre.gov.br/ unir/ webunir/ BILA/ 14/ artigos/ 7anita.htm); BASO, M., e
GOBI ESTRELLA, A. T.: A Zona Franca de Manaus no contexsto do Mercosul,
Es t u d os s obr e i n t egr a o, cit., pp. 134-138; BIOCCA, S. M.: Cla v es p ol t i co-
j u r d i ca s p a r a la i n t egr a ci n la t i n oa m er i ca n a , Buenos Aires, 2001, pp. 49-51;
DE SOUZA LUIZ, D.: I n t egr a o J u r d i co-S oci a l d o Mer cos u l, Curitiba, 2002,
pp. 29-37.
116
La influencia de la Escuela neoclsica de economa en la estructuracin del
MERCOSUR fue puesta de manifiesto por AGAZZI, E. y otros en Las posibilidades del
agro uruguayo: condiciones para la proyeccin de los principales rubros,
MER COS UR . Cla r os cu r o d e u n a i n t egr a ci n , Vol. 1, Monteviedo, 1991, pp. 83-
84.
117
MARTNEZ PUAL: El Mercado Comn del Sur..., cit., p. 66.
82 Antonio Martnez Pual
democracia, de transformacin econmica y de insercin
competitiva en los mercados mundiales, para lo cual, en general y
en el caso concreto del MERCOSUR, resultar fundamental
garantizar una movilizacin de la sociedad en funcin del acuerdo
mediante la participacin cada vez mayor de los sectores polticos,
laborales, empresariales y acadmicos
118
.
Para el logro de todos sus objetivos, resultar de suma
importancia que los dirigentes del MERCOSUR se muestren giles
en las decisiones que haya que adoptar, asumiendo plenamente los
cambios que conlleva un trnsito consciente, responsable y sin
paliativos del terreno de la intergubernamentalidad al de la
118
PEA: Pr-requisitos..., cit., p. 129. Subraya asimismo este autor: E neste ponto
creio que o tema da perspectiva comea a expandir-se. J no se trata de uma nica
perspectiva nacional, nem estadual, nem do investidor; o Mercosul (como a CEE, o
Grupo Andino ou qualquer projeto de integrao econmica de alta densidade poltica)
possui vitalidade na medida em que diferentes protagonistas dos diferentes paises o
relacionem com as palavras-chave que dizem respeito a seus interesses vitais. Por
exemplo, o poltico ver o Mercosul relacionado com as palavras paz, democracia,
poder de negociao; o consumidor deveria v-lo em termos de preos baixos, alta
qualidade. Se o Mercosul no atintigir o supermercado, o consumidor, que por sua vez
cidado, no ver relao entre o acordo e sua agenda de problemas crticos. O
investidor, se for de um pais relativamente menor, perceber no Mercosul a ideia de
mercado (Mercosul = Mercado). Se investidor de um pais relativamete maior e que
est fazendo um esforzo de competitividade, provavelmente perceber nele a
possibilidade de abastecemento de recursos naturais, de insumos bsicos e de recursos
humanos. Para um trabalhador que esteja trabalhando, ou no e queira trabalhar, o
Mercosul ter que significar mais emprego (investimento = emprego), caso contrrio,
no vai entende-lo. O cidado que, por sua vez, trabalhador, investidor, poupador,
consumidor, tax payer, ter que perceblo como sinnimo de futuro, esperana,
progresso (I bi d . , pp. 129-130).
En pro de una cultura de la integracin se manifiesta: CIURO CALDANI: Una
teora jurdica para la integracin del Mercosur, Los p r oces os d e i n t egr a ci n . . . ,
cit., p. 259.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 83
83
supranacionalidad que, en pro de una autntica integracin
119
, de
forma necesaria tienen que producirse. En tal sentido, advierte
LABANDERA que en lo inmediato, las prioridades del Mercosur
deberan ser el perfeccionamiento de la Unin Aduanera y el
desarrollo de las nuevas negociaciones plurilaterales que forman
parte de su agenda de relaciones externas. El perfeccionamiento
de la Unin Aduanera mediante el implante de estructuras
jurdico-institucionales diferenteses condicin sine qua non para
el progreso del proceso de integracin y la complejidad de los
temas involucrados, genera ineludiblemente, la necesidad de
definir prioridades en dicho sentido
120
.
Hoy ms que nunca, en medio de la crisis a que se enfrenta el
MERCOSUR, estimo que debemos ser plenamente conscientes,
como indicara LAVAGNA, de la conveniencia de interiorizar la
idea de que o MERCOSUL no forma parte do problema mas, ao
119
Para MAZZ, en tanto que el concepto de cooperacin supone acciones orientadas a
disminuir la discriminacin, el proceso de integracin econmica implica medidas
encaminadas a suprimir algunas formas de discriminacin (MAZZ, A.: La
i n t egr a ci n econ m i ca y la t r i b u t a ci n , Montevideo, 2001, p. 20). En la misma
lnea se haba manifestado BALASSA, B.: Teor a d e la I n t egr a ci n Econ m i ca ,
Unin Tipogrfica Editorial Hispano-Americana, p. 2.
Por su parte, siguiendo a BIOCCA: La cooperacin persigue intensificar los
intercambios y las relaciones internacionales en un campo determinado y lograr algn
objetivo de inters nacional coincidente; por ello la cooperacin es posible aun ente
pases que difieren en sus sistemas polticos, econmicos y sociales.
La integracin, en cambio, procura una interpenetracin, armonizacin y
unificacin de las diversas polticas econmicas, sociales, etc., y la creacin de
organismos comunes que aseguren el logro de los objetivos propuestos y los fines
regionales. Es un proceso por su naturaleza dinmico, que desplaza las fronteras a los
lmites del rea integrada (BIOCCA: Cla v es p ol t i co-j u r d i ca s . . . , cit., p., 17).
120
LABANDERA, P.: El Mercosur: la solucin o el problema?. R ev i s t a d e Di r ei t o
d o Mer cos u l- R ev i s t a d e Der eh o d el Mer cos u r , Ao 3, N. 6, Diciembre de 1999,
pp. 83-84.
84 Antonio Martnez Pual
contrario, parte da soluo
121
. Tan as lo creemos que sin
ambages, nos atrevemos a decir que si el MERCOSUR dejara de
existir
122
, ste volvera a ser re-fundado a poco que las
circunstancias lo permitiesen.
121
LAVAGNA: Ar g en t i n a , Br a s i l, Mer cos u r . . . , cit., p,. 34.
Para J AGUARIBE, incluso a consolidao do Mercosul constitui uma tarefa
extremamente urgente e absolutamente indispensvel para a sobrevivncia nacional
dos paises membros (J AGUARIBE:: Mercosul: problemtica factual e institucional,
cit., p. 12).:
A lo largo de los aos transcurridos desde la instauracin del MERCOSUR, se
produjeron algunas valoraciones que pueden servirnos de indicadores de cmo el
fenmeno integracionista vino siendo percibido. As, en 1992, VACCHINO y SOLARES
escriban: Por ltimo, aunque el tiempo transcurrido desde la firma del Tratado es
escaso an para evaluar los avances, se puede sealar que, hasta el presente, en la
liberacin del comercio recproco se ha cumplido con las metas establecidas en materia
de preferencias y excepcines, hecho que se ha visto facilitado por los cambios
efectuados en las polticas comerciales de los cuatro pases del MERCOSUR en
direccin hacia una mayor apertura hacia el exterior. Empero, no se han logrado
todava avances significativos en el proceso de coordinacin de polticas y en el
establecimiento de un arancel externo comn, pues a las dificultades propias de todo
proceso de armonizacin se suman las condiciones de fuerte inestabilidad econmica y
cambios drsticos que se han verificado en dichos pases en periodos muy breves y que
impiden tener reglas de juego estables y coherentes. (VACCHINO, J . M. y SOLARES,
A. M .: Los nuevos impulsos a la integracin latinoamericana, Nu ev os i m p u ls os a
la i n t egr a ci n la t i n oa m er i ca n a y d es a f os d el a ct u a l con t ex t o
i n t er n a ci on a l, I n t egr a ci n La t i n oa m er i ca n a , N . 180, julio 1992, p.8.
122
Afortunadamente, como destaca ROCHA DANGELIS, el MERCOSUR no est
muerto: Mas, apesar dos pesares, e contrariando ceticismos e adversidades, o
Mercosul no est morto. Passados dez anos do se lanamento, o Mercosul, tanto como
realidade regional como idia estratgica, mantem sua fora, sua vigncia e uma boa
base de sustentao. Apresenta, porm, notrias deficincias, seja como processo e
respectiva estructura jurdico-funcional, seja como imagem, suscitando dvidas em
termos de poder de barganha, atrao de investidores para todos os scios e de
identidade cultural. Inegvel, por outro lado, o saldo acumulado no campo da
consolidao democrtica e do combate s tentaes totalitrias, assim como
aprendizado da diplomacia da integrao. Irrefutvel, tambm, a capacidade do bloco
en incrementar o comercio sub-regional, de perceber a realidade e as mudanas do
contexto internacional, de projetar-se como nunca no cenrio latino-americano. Razes
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 85
85
Si el MERCOSUR forma parte de la solucin, estimamos que
resulta manifiestamente necesario reclamar la importancia de la
estructura jurdica en todo proceso de integracin
123
, y muy
particularmente en el delicado momento en el que se encuentra el
MERCOSUR: En sntesis, --destaca REDRADO-- se considera
que una reforma institucional adecuada puede resultar vital para
superar el actual estancamiento que exhibe el proceso integrador,
y que el primer paso es necesario pero no suficiente-- para
transformar la crisis en oportunidad. Sin duda est claramente
comprendido que los marcos jurdicos e institucionales no
definirn ni el futuro ni las potencialidades de un proceso
bsicamente poltico y con predominantes consecuencias
econmicas y comerciales, pero s es cierto que esos marcos
colaborarn en forma concreta en la fortaleza del esquema
que, por si s, j jusstificam a existncia do Mercosul (ROCHA DANGELIS, W.: O
Mercosul em crise: intergovernabilidade ou supranacionalidade?, Mer cos u l, ALCA
e I n t egr a o Eu r o-La t i n o-Am er i ca n a , Org. L. O. PimenteL, Vol. II, Curitiba,
2001, p. 271).
123
La importancia de lo juridico llev a BERTONI a afirmar sin ambages: Sostengo
entonces que el gran dficit del Mercosur no es econmico sino jurdico, ya que el
esquema integrado no cuenta con la legislacin pertinente que permita superar con
seriedad y rigor jurdicos los problemas de orden comercial entre los Estados Parte. Y
lleva consecuentemente a que los Estados tomen medidas de carcter unilateral para
dar solucin a sus divergencias, deteriorando el proyecto comn (BERTONI, L.: A
diez aos de la creacin del Mercosur, el laudo del IV Tribunal Arbitral,
J u r i s p r u d en ci a a r gen t i n a , N . 6260, 22 de agosto 2001, p. 15).
De modo, --precisa NUNES CAMPOSclaro est que se no se no quiser
retroceder condio de mera zona de libre comercio, tem que encontrar o desenho de
uma soluo institucional capaz de solucionar a freqentes disputas comerciais e
concluir as tarefas pendentes da unio aduaneira e, ao mesmo tempo, implementar um
conjunto de medidas correspondentes construo do mercado comum, para o que
precisa enfrentar a complexa e espinhosa tarefa de coordenao macroeconmica
(NUNES CAMPOS, E.: O dficit social da Comunidade Europeia e do MERCOSUL,
Mer cos u l, ALCA. . . , Vol. 1, cit., p. 213).
86 Antonio Martnez Pual
regional
124
. Y ello de tal manera que, a contrario sensu,
mantener, como ya advirtiera KLEIN, un marco institucional
mnimo e intergubernamental, ante la complejidad del proceso de
integracin, podra causar un paulatino agotamiento del proceso
de integracin
125
. Ese transformar la crisis en oportunidad
supone no desdear el examen responsable y maduro de las
posibilidades que encierra la supranacionalidad como estrategia
alternativa y no slo como medida coyuntural para superar la
crisis, sino como estrategia para dar un salto cualitativo en el
proceso de integracin
126
.
VIZENTINI, aun no entendiendo correcto culpabilizar a las
instituciones y a los mecanismos decisorios del MERCOSUR que
en su momento permitieron un rpido avance de la integracin
regional-- de la falta de una solucin rpida para la actual crisis,
apunta a la necesidad de repensar en la posibilidad de ir a la
creacin de instituciones permanentes y supranacionales, si bien
para isto, o comprometimento brasileiro debe crecer e as
desconfianas argentinas diminuir. De qualquer forma, o desfecho
de tais desafios depender, esencialmente, de certas alteraes nas
124
REDRADO: De la institucionalidad..., p. 211.
125
KLEIN, W. F.: El Mer cos u r . Em p r es a r i os y s i n d i ca t os f r en t e a los
d es a f os d el p r oces o d e i n t eg r a ci n , Caracas, 2000, p. 136.
126
IRELA: Unin Europea-Mercosur: institucionalizacin..., cit., pp. 128-129.
En momentos bien tempranos, en 1992, ya apuntara BARBOSA que: O
cumprimento dos prazos e objetivos previstos no Tratado de Assuno exigir nos
prximos dois anos uma srie de decises, com forte conotao poltica, para permitir a
harmonizao e a coordenao de polticas macroeconmicas com nossos demais
parceiros. A institucionalizao dos rgos comunitrios exigir, do mesmo modo, a
conformao de uma cultura comunitria cuja implicao mais importante ser a
aceitao, pelos quatro Estados partes, de uma autoridade supranacional (BARBOSA,
R. A.: A integrao Regional e o Mercosul, Polt ica Ext e r n a , Vol. 1, N . 2, Setembro
1992, p. 137).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 87
87
polticas econmicas dos pases da regio, uma vez que no hever
salvao individual
127
.
Se tratara, entre otros aspectos positivos a alcanzar, de
concebir el MERCOSUR, en palabras de PALERMO y GOMES
SARAIVA, como um processo no qual os Estados
individualmente considerados perderiam (para as instituies a
serem criadas no prprio Mercosul) capacidades de ao
autnoma, mas ganhariam-nas, em conjunto, frente ao mundo
globalizado
128
. En otras palabras conviente tener muy presente,
en palabras de BURBRIDGE que: Nadie discute que el Mercosur
127
VIZENTINI: MERCOSUL: dimenses estratgicas, geopolticas e geoeconmicas,
O Mer cos u l n o li m i a r . . . , cit., p. 39.
Se trataria de revertir la crisis y ahondar en los logros habidos en el proceso
valorado en su conjunto: El Mercosur ha adquirido en slo ocho aos una especial
relevancia econmica internacional por su potencial econmico y su dinamismo. En
efecto, con una superficie de 12 millones de km2 (el 58 % de Amrica Latina), una
poblacin de 200 millones de fabitantes (el 45 % de Amrica Latina) y una renta per
cpita de 4.250 USD, el Mercosur es la mayor zona de libre comercio y la unin
aduanera ms importante y dinmica de los pases en desarrollo, as como la cuarta
potencia econmica mundial despus del TLCAN, la UE y J apn. El Mercosur
representa en la actualidad un tercio del comercio exterior latinoamericano y recibe un
tercio de la inversin extranjera directa en la regin. El Mercosur es, adems, uno de
los principales polos de atraccin de inversiones en el mundo y la principal reserva de
recursos naturales del planeta (FIGUEROA: Es t u d i o com p a r a t ivo. . . , cit., p. 45).
Desgraciadamente, las inversiones han ido cayendo (ESTOUP, L.: Efectos de la crisis
Argentina en el MERCOSUR: Cuando tendremos una verdadera libertad de
circulacin de personas?, R ev i s t a d e Der ech o I n t er n a ci on a l y d el Mer cos u r
R ev i s t a d e Der ei t o I n t er n a ci on a l d o Mer cos u l, Ao 6, N. 2, pp. 1-2).
128
PALERMO, V. e GOMES SARAIVA, M.: Mercosul em chance de redefinir
integrao, Folh a d e S o Pa u lo, 25 de dezembro de 2001.
Sin la integracin, la regin carece de peso especfico para formar parte de la
economa globalizada (FRAGA, R.: Intervencin en A Or ga n i z a o d o Es p a o
S u l-Am er i ca n o: s eu s i gn i f ica d o p ol t i co e econ m i co, Seminrio sobre a
Amrica do Sul, Brasilia, 31 de julho a 2 de agosto de 2000, p. 34. Disponible en
Internet:
http:/ / www.mre.gov.br/ irbr/ Seminario%20do%20Sul/ Seminrio%20sobre%..).
88 Antonio Martnez Pual
haya sido el acuerdo internacional ms importante firmado por los
pases de la regin en las ltimas dcadas. As como queda dicho
que todava hay muchas cosas por hacer. Pero desmantelar el
proceso de integracin con sus aciertos y errores seguramente
tendra para todos un costo mucho mayor que intentar corregir los
defectos que se le reconocen
129
.
En esa lnea ya tuvimos ocasin de expresarnos en los
trminos que siguen a continuacin: Outro tipo de impasse
existente no Mercosul o de dimenso institucional. No restam
dvidas do dficit do processo de integrao. Nesse aspecto, h
consenso entre os seus estudiosos. Os problemas destacados so
conhecidos, pois j os citamos na primeira parte deste Trabalho:
a) as normas aprovadas pelos rgos do Mercosul no formam
Direito Comunitrio stricto sensu, necessitando a sua
incorporao ao ordenamento interno dos Estados Partes atravs
de procedimento definido pelas normas constitucionais vigentes
em cada Estado mercosulino; b) inexiste no Mercosul um eficaz
Sistema de Soluo de Controvrsias sendo patente a ausncia de
um rgo jurdico com capacidade para interpretar e aplicar os
acordos e normas; c) os rgos do Mercosul so todos de carter
intergovernamental, de natureza poltica, resultando da uma
similar disciplina de negociao para assuntos polticos como para
os tcnicos, com marcante influncia da varivel poltica na
soluo dos assuntos tcnicos
130
.
129
BURBRIDGE Nos sigue conviniendo el Mercosur?, R ev i s t a d e Der ech o d el
Mer cos u r -R ev i s t a d e Di r ei t o d o Mer cos u l, Ao 3, N. 1, febrero de 1999, p. 260.
130
MARTNEZ PUAL e SANTOS CARNEIRO: O futuro do Mercosul: crises..., cit.,
p. 4524.
Por lo que respecta a la agenda institucional del Mercosur y la cuestin de la
supranacionalidad, escribe ALMEIDA:
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 89
89
La consecucin de instituciones adecuadas, normas efectivas
y constituciones integracionistas constituyen, pues, tres de los
ms destacados mbitos problemticos que traban, a nuestro
juicio, el desarrollo del MERCOSUR. A pesar de que la labor de
investigacin que hemos realizado sobre los tres mbitos,
examinados por separado o conjuntamente por la doctrina, ha
sido cuantitativamente y cualitativamente similar, por razones de
espacio y tiempo, nos ocupamos preferentemente de la
problemtica institucional y en relacin con sta del contexto
constitucional que la condiciona si bien no dejaremos de hacer en
nuestro trabajo continuas valoraciones y referencias respecto al
indeciso esquema normativo del MERCOSUR. Razones de orden
lgico, por lo dems, nos llevan a pensar que el estudio de las
Um dos grandes problemas da evoluo poltica futura do Mercosul ,
precisamente, o "salto" para a adoo integral de instituies comunitrias de tipo
supranacional, transio que ocorrer mais cedo ou mais tarde nos pases-membros,
considerando-se que o Mercosul constitui o embrido de etapas superiores de
integrao. Este setor o de maiores dificuldades intrnsecas, uma vez que combina
preocupaes relativas soberania estatal e ao assim chamado "interesse nacional". A
questo principal neste campo refere-se possibilidade de formao de uma ordem
jurdica comunitria no Mercosul, que muitos autores consideram automaticamente a
partir do conceito similar oriundo do direito comunitrio construdo a partir da
experiencia europeia de integrao econmica e poltica.
O Mercosul deveria ou precisaria aproximar-se do modelo europeu para receber
uma espcie de rtulo comunitrio, uma certificao de boa qualidade de origem
supranacional? Contra essa perspectiva "europia" so levantados, e no apenas pelos
"mercocratas", vrios bices estruturais e sobretudo polticos nos pases-membros. A
despeito de uma aceitao de princpio por parte das elites desses pases dos
pressupostos da construo comunitria, a internacionalizao efetiva de suas
economias respectivas ou uma ativa e assumida interdependencia entre os
pases-membros do Mercosul parece inda distante.
ALMEIDA: O futuro..., cit., p.
25.
90 Antonio Martnez Pual
instituciones y, en relacin con stas, de las constituciones debe
ser previo al de la normas
131
.
En consecuencia de la trada instituciones, constituciones y
normas tomaremos la dos primeras como el grueso de nuestra
investigacin, por entender que el sistema institucional y su
contexto constitucional constituyen el ncleo troncal de cualquier
proceso de integracin, sin por ello dejar a un lado las necesarias
apreciaciones de ndole normativo
132
.
131
De acuerdo con la opinin de destacados especialistas, uno de los problemas ms
graves es la naturaleza esencialmente poltica de los organismos del MERCOSUR y la
existencia de organismos permanentes de carcter tcnico. Las instituciones del
MERCOSUR son integradas por funcionarios, no necesariamente permanentes,
designados por sus respectivos gobiernos. La interaccin en los organismos decisorios
ocurre a posteriori, luego que cada pas haya filtrado y ecuacionado sus intereses
domsticos, de modo que cada gobierno llega a la mesa de negociaciones invocando
intereses particulares, que pueden ser contrarios a los de la Unin Aduanera. Se
afectara, por lo tanto, la visin estratgica, dado que no hay quien abogue en pos del
inters comn, o sea, del inters del MERCOSUR (I n f or m e MER COS UR . Per od o
20 0 0 -20 0 1, J . J . Taccone y U. Nogueira (edts.), Instituto para la Integracin de
Amrica Latina y el Caribe-Banco Interamericano de Desarrollo, Ao 6, Informe
MERCOSUR N. 7, Buenos Aires, 2001, p. ii).
En esa lnea escribe FIGUEROA: A diferencia de la reducida estructura
institucional del TLCAN, la del Mercosur es ms ambiciosa y salvando las distancias se
puede afirmar que encuentra su inspiracin en la de la UE. No obstante, existen
diferencias importantes, como el hecho de que el Mercosur haya optado por una
estructura intergubernamental, frente a la supranacional adoptada en la UE
(FIGUEROA: Es t u d i o com p a r a t i v o, cit., p. 41). En la p. 44, este autor subraya
que: El hecho de que el Mercosur haya optado por una estructura intergubernamental,
y no supranacional tiene importantes limitaciones que puede afectar a la dinmica del
proceso.
132
Advierte GARR COPELLO, en relacin con los aspectos instrumentales que revela
crisis del MERCOSUR:
Las normas jurdicas estn destinadas a formalizar las acciones para el
cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas de integracin. A su vez los
rganos de los sistemas institucionales cumplen las funciones bsicas de los pases
miembros del sistema y por esa va llegar a materializar el inters comn, en el que se
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 91
91
Exigiendo el tema un estudio fundamentalmente analtico,
fue sta una regla que procuramos respetar en todos los tpicos
incluidos. As hemos intentado hacerlo tanto cuando nos
concentramos, como no poda ser menos, en el anlisis de
aspectos esencialmente jurdicos razn de ser en primera y
ltima instancia de nuestro trabajocomo cuando nos ocupamos
de los factores polticos, econmicos y sociales envolvidos, sin
cuya percepcin un estudio jurdico decaera en un vano
formalismo.
asienta la solidaridad que es bsica en todo proceso de integracin e inherente a los
mismos.
Por estas razones el estudio del desarrollo normativo y del funcionamiento de la
institucionalidad de los esquemas de integracin econmica es una instancia
imprescindible para percibir la evolucin de stos y sugerir en ellos las modificaciones
necesarias para mejorar su funcionamiento, evitar estancamientos o retrocesos e
incluso en caso de crisis extremas su colapso.
GARR COPELLO: El marco institucional del Mercosur: el rol de la Academia en
los polos de integracin regional y en el Mercosur/ Conosur. Instituto Universitario
Regional del Mercosur (IUR Mercosur), Es t u d i os d e Der ech o I n t er n a ci on a l.
En h om en a j e. . . , T. II, cit., pp. 1293-1294.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 93
93
Ca p t u lo S egu n d o
I NTERGUBERNAMENTALI DAD, I NTERESES
NACI ONALES
Y DESARROLLO I NSTI TUCI ONAL
I ) Des a r r ollo in s t it u cion a l y lim it a cion es .
1. Del Tr a t a d o d e As u n cin a l Pr ot ocolo d e Ou r o
Pr et o. El ca r ct er evolu t ivo y flexible d el s is t em a
in s t it u cion a l.
Tal como viene quedando de manifiesto, uno de los
elementos principales que le dan solidez a un proceso de
integracin regional o subregional -concebido desde los
esquemas propios del fenmeno de la organizacin internacional-
consiste en la disposicin de una adecuada estructura institucional
y de un apropiado sistema de fuentes normativas.
El MERCOSUR fue concebido, en sus inicios, al menos
tericamente, como un proyecto abierto, el cual, debiendo
evolucionar progresivamente en distintas fases, se mostrara, por
lo tanto, transcendido por un carcter evolutivo que debera
hacerle capaz de ir adaptndose al propio ritmo del proyecto
integrador. Sera en el marco de esta concepcin dinmica no
exenta en su momento de un positivo pragmatismo-- desde la que
habra que explicar la naturaleza de la estructura institucional y,
asimismo, del sistema de fuentes de que se sirve el MERCOSUR.
Como bien sealaba BAPTISTA: No caso do Mercosul, a
94 Antonio Martnez Pual
caracterstica de pragmatismo de suas instituies auspicia a
possibilidade de uma evoluo constante, o que lhe permitir
adaptarse s novas realidades
133
. Desafortunadamente, como ya
hemos avanzado, la realidad de los ltimos aos ha presentado
serias dificultades en el campo de la evolucin institucional.
Ahora bien, as como una institucionalidad de naturaleza
simple, pragmtica, flexible y abierta puede resultar prudente e
incluso conveniente en el marco de una Zona de Libre Comercio,
su continuidad en estas circunstancias puede devenir en una seria
traba para el desenvolvimiento del proceso de integracin, con
metas para las que no est demostrando ser eficaz. No podemos
olvidar que un proceso de integracin tendr su razn de ser en el
grado de eficacia con que se consiga realizar. Esta realidad no sera
ajena al proceso de integracin regional mercosureo. La
intencin del MERCOSUR es la de proporcionar una economa de
costos, una racionalizacin de la produccin, una libre
competencia y un mejor aprovechamiento de los recursos,
impulsando el crecimiento de dentro para fuera, que deber de
expresarse en la mayor libertad de opciones, una menor
dependencia externa y unos precios competitivos, todo lo cual, a la
postre, habr de plasmarse en mejores oportunidades para el
comercio internacional
134
.
Y si bien es cierto que podramos llegar a decir que el
MERCOSUR se encuentra, aun en el contexto de su actual crisis,
razonablemente consolidado, no por ello debemos dejar de
denunciar, como venimos haciendo, que estamos ante un
133
BAPTISTA: Aspectos tericos..., cit., p. 108.
134
MARTNEZ PUAL: La s olu ci n d e con t r ov er s i a s en el Mer ca d o Com n
d el S u r ( MER COS UR ) : es t u d i o d e s u s m eca n i s m os , Santiago de Compostela,
Primera reimpresin, 2002, p. 28.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 95
95
fenmeno que debe poner un especialsimo cuidado en preservar
sus esfuerzos mediante una profundizacin sustantiva de las
relaciones entre sus integrantes (en campos distintos como la
salud, cultura, medio ambiente, cooperacin transfronteriza,
educacin, ciencia, tecnologa, justicia y tantos otros), junto a la
que debe correr parejo un gradual, pero realista,
perfeccionamiento de su estructura institucional, sino tambin
una revalorizacin de su Derecho propio
135
, siendo precisamente
estos los parmetros desde los que buscamos acercarnos y valorar
el rgimen institucional; convencidos de que, aun desde los
principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio en torno a los
que ha actuado, y debe seguir actuando el MERCOSUR, --si bien
haciendo militancia de esa gradualidad que por definicin deber
ser irrenunciablemente dinmica, de esa flexibilidad que por
vocacin deber ser activa y de ese equilibrio vital que por
conviccin debe constituir justamente el eje central del sistema de
integracin, todo ello en un contexto que, por realista pero
dinmico, justamente venga a avalar el equilibrio de todo el
sistema de integracin.
Sin duda, resulta fundamental en todo proceso de
integracin, y particularmente en el MERCOSUR, que se produzca
en un entorno de credibilidad interna y externa, siendo para ello
esencial una adecuada proteccin jurdica en relacin con las
acciones que se lleven a cabo con base en la apertura de los
respectivos mercados nacionales. Los operadores econmicos para
poder planificar sus estrategias empresariales, lo cual supone
confianza en el proceso, deben estar convencidos de la
perdurabilidad de sus derechos, de manera que no sean meros
privilegios sometidos a los arbitrios cambiantes de los respectivos
135
I bi d . , p. 29.
96 Antonio Martnez Pual
gobiernos de turno, por lo que resultar necesario que todo lo
concerniente al proceso de integracin y a la apertura consecuente
se convierta cada vez ms en un tema de poltica de Estado,
respetado por los diversos gobiernos que se sucedan en el poder,
cualquiera fuere su color partidario
136
; lo que nos lleva a subrayar
que, ms all de sus mritos tcnicos, un rgimen institucional
137
y un sistema de fuentes
bien desarrollados resultan de gran
importancia para la generacin de una confianza en los agentes
136
BLOCH, R. D./ IGLESIAS, D. O.: S olu ci n d e con t r ov er s i a s en el
MER COS UR , Buenos Aires, 1995, pp. 17-18.
137
DO AMARAL J UNIOR subraya la transcendental importancia de las instituciones
para la vida social en general:
O pensamento jurdico-poltico tem colocado em relevo a importncia das
instiluices para a vida social. Como padres regularizados de interaco aceitos e
reconhecidos, que podem ou no encontrar expresso formal, as instituices possuem
as seguintes caractersticas:
1. possibilitam a incorporaco ou a excluso dos agentes sociais determinando em
que condices os atores so considerados habilitados para participar dos
procedimentos decisrios;
2. definem a maior ou menor probabilidade de que cortos resultados venham a
ocorrer. As instituices predeterminam o espectro de resultados possiveis e a
probabilidade de sua verificaco;
3. agregam e estabilizam a organizaco dos agentes que interagem com a
instituico;
4. induzem padres de representaco que pressupem o direito de falar em nome
de outrem, bem como a capacidade de obter o reconhecimento e a adeso dos represen-
tados em relaco as materias decididas pelos representantes;
5. permitem a estabilizaco dos agentes, representantes e expectativas. Os
representantes das instituices em geral esperam, dos demais atores, comportamentos
que variam dentro de um nivel limitado de possibilidades;
6. ampliam o horizonte temporal dos atores, j que possivel esperar que as
nteraces institucionalizadas tenham continuidade no futuro ou que sua alteraco se
processe de maneira lenta e gradual.
DO AMARAL J NIOR: Mercosul: caractersticas e perspectivas, cit., p. 295.
Asimismo, O'DONNEL, G.: Democracia delegativa, Nov os Es t u d os , N . 31, So
Paulo, 1991.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 97
97
econmicos en el momento de decidir la ubicacin de sus
inversiones, y, en definitiva, y en trminos ms generales, para la
propia supervivencia del esquema de integracin.
El MERCOSUR se concibe como una realidad duradera y por
ello, desde su perspectiva institucional, se exige contar, pues, con
una estructura institucional y normativa cada vez ms eficaz,
gracias a la cual se pueda velar por la conservacin, continuidad y
profundizacin del proceso integracionista.
As, tal como se dispone en el Tratado de Asuncin, la
administracin y ejecucin del mismo estar a cargo de dos
rganos principales: el Consejo del Mercado Comn
138
, rgano
superior (art. 10 del T.A.) y el Grupo Mercado Comn
139
, rgano
138
El Consejo del Mercado Comn vendra a tener sus orgenes en la Comisin de
Ejecucin del Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo del Brasil y de la
Repblica Argentina (29-XI-1988) (arts. 6, 7 y 8). La Comisin de Ejecucin poda
crear Comisiones Tcnicas Conjuntas de Estudio e Implementacin.
139
El Grupo Mercado Comn tiene antecedentes en el Grupo de Trabajo Binacional al
que se hace referencia en el Anexo II del Acta de Buenos Aires firmada el 6 de julio de
1990 por los Presidentes argentino, MENEM, y brasileo, COLLOR DE MELLO, con la
cual se busc reafirmar el proceso de integracin bilateral, acortando el plazo para la
construccin del Mercado Comn previsto en el Tratado de Integracin, Cooperacin y
Desarrollo del Brasil y de la Repblica Argentina (29-XI-1988). El Grupo Binacional
estaba subordinado a la Comisin de Ejecucin prevista en el citado Tratado de
Integracin argentino-brasileo. Este Grupo Binacional, bajo la denominacin de
Grupo Mercado Comn, sera recogido en los arts. 23 y 24 del Acuerdo de
Complementacin Econmica N. 14 firmado en el mbito de ALADI entre Brasil y
Argentina (20-XII-1990).
El Grupo Mercado Comn, en su reunin del 3 y 4 de agosto de 1990, llevada a
cabo en Buenos Aires, design los siguientes subgrupos de trabajo, asigndoles tareas
especficas, relativas al estudio de la armonizacin de las polticas macroeconmicas o a
la homogeneizacin de las polticas y legislaciones econmicas sectoriales especficas de
uno y otro pas: 1. Asuntos comerciales: Aranceles; Restricciones no arancelarias; Draw
Back; Clusula de origen; Arancel externo comn; Nomas y procedimientos
cambiarios; Compras del Estado.- 2. Asuntos Aduaneros.- 3. Normas Tcnicas:
Metrologa; Sanitarias.- 4. Poltica fiscal y monetaria relacionadas con el comercio:
98 Antonio Martnez Pual
ejecutivo (art. 14 del T.A.), funcionando en el seno de ste una
Secretara Administrativa (art. 15 del T.A.); a los cuales se
sumaba, con el objeto de facilitar el avance hacia la conformacin
del Mercado Comn, la previsin de establecimiento de una
Comisin Parlamentaria Conjunta
140
(art. 24 del T.A.).
Las Decisiones del Consejo Mercado Comn y del Grupo
Mercado Comn seran tomadas por consenso y con la presencia
de todos los Estados Partes (art. 16 del T.A.)
141
. Con el consenso,
tal como advierte BIZZORERO, se garantiza mediante una
Poltica fiscal y monetaria; Estmulos a la produccin, exportacin y comercio.- 5.
Transporte terrestre.- 6. Transporte martimo.- 7. Poltica Indusrial y Tecnologa.- 8.
Poltica Agrcola.- 9. Poltica Energtica.- 10. Grupo de Asesoramiento para el anlisis
de las polticas macroeconmicas y sectoriales.
Igualmente se decidi crear un mecanismo gil para la solucin de controversias,
que sera coordinado, por parte brasilea, por el Departamento de Comercio Exterior
(DECEX) y, por parte argentina, por la Subsecretara de Industria y Comercio, con la
participacin de los ministerios de Relaciones Exteriores de los dos pases.
EGUIVAR y RUA BOIERO: Mer cos u r , cit., p. 163.
140
Una Comisin Parlamentaria Conjunta era tambin contemplada en el art. 8 del
Tratado de Integracin entre Argentina y Brasil. Segn este art. 8, los proyectos de
acuerdos especficos negociados por los gobiernos de los Estados Partes, antes de su
envo a los respectivos Poderes Legislativos, deberan ser apreciados por una Comisin
Parlamentaria Conjunta de Integracin, de carcter consultivo, compuesta por doce
legisladores de cada pas, designados por los respectivos Poderes Legislativos, con un
mandato de dos aos. La Comisin habra de transmitir sus recomendaciones a la
Comisin de Ejecucin del Tratado.
El 6 de julio de 1990 se firm en Buenos Aires el Acta de Instalacin de la citada
Comisin Parlamentaria. En este Acta se toma conocimiento de la designacin por los
respectivos Congresos Nacionales de los miembros de aqulla.
141
SOARES STERSI DOS SANTOS entiende que la forma del consenso para la toma de
decisiones debe ser interpretada como voto afirmativo de los representantes de cada
Estado Parte (SOARES STERSI DOS SANTOS: Mer cos u l e a r bi t r a gem com er ci a l
i n t er n a ci on a l.. . . , cit., p. 82).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 99
99
frmula intervencionista a favor del Estado en las relaciones con
las instituciones, la autonoma estatal en el mbito interno
142
.
Responde, de esta forma, este esquema orgnico a esa
estructura sencilla, y alejada de los mimetismos de corte europeo
en que se haban empeado algunos proyectos integracionistas
como el Pacto Andino/ Comunidad Andina, en la que se buscaran
inspirar, como hemos dicho, los nuevos modelos de integracin en
Latinoamrica.
Ahora bien, aun desde una concepcin como sta, una de las
singularidades del MERCOSUR radica precisamente en el
carcter evolutivo y flexible desde el que, en principio, fue
concebida su estructura orgnica.
En el proceso de integracin del MERCOSUR, se marca,
como ya hemos visto, un perodo de transicin, comprendido
entre la entrada en vigor del Tratado de Asuncin y el 31 de
diciembre de 1994 (fecha que estaba prevista por este Tratado
para el establecimiento del Mercado Comn), durante la cual los
Estados Partes habran de convocar una reunin extraordinaria
con el objeto de determinar la estructura institucional definitiva
de los rganos de administracin del Mercado Comn, as como
las atribuciones especficas de cada uno de ellos y su sistema de
adopcin de decisiones
143
; lo que explica su capacidad de
adaptacin progresiva al ritmo de la propia evolucin del proceso
integrador. Podemos sealar que existe al respecto voluntad en el
MERCOSUR para atender a estas necesidades si bien no en la
intensidad, que a nuestro juicio, sera necesaria. En tal sentido,
haremos mencin a la Decisin del Consejo N. 1/ 02 sobre
142
BIZZOZERO, L.: Los i n i ci os d el MER COS UR y el i n gr es o d e Ur u gu a y ,
Montevideo, 1993, pp. 105-106.
143
Art. 18 del T.A.
100 Antonio Martnez Pual
Fortalecimiento Institucional, III CMT EXT, Buenos Aires,
18/ II/ 02, en cuyo art. 1 se instruye al Grupo Mercado Comn
para que, a travs del Subgrupo de Trabajo N. 2 Aspectos
Institucionales, presente propuestas destinadas al fortalecimiento
institucional del MERCOSUR, las cuales debern ser consideradas
en la prxima reunin del Consejo Mercado Comn. Sealndose
asimismo en su art. 2 que: Sin perjuicio de la consideracin de
otros temas que pudieran ser propuestos por los Estados Partes,
esas propuestas debern analizar la estructura, los cometidos, el
funcionamiento, la relacin e interaccin de los rganos que
integran la estructura institucional del MERCOSUR; la
conformacin de mecanismos para una asesora tcnica; y el
rgimen de incorporacin de la normativa MERCOSUR.
As, y de acuerdo, por tanto, con las propias previsiones
contenidas en Tratado de Asuncin, se aprob, el 17 de diciembre
de 1994, el Protocolo Adicional al Tratado de Asuncin sobre
Estructura Institucional del Mercosur (Protocolo de Ouro
Preto)
144
(en lo sucesivo P.O.P.), al objeto de "adaptar la
144
La entrada en vigor del P.O.P. se produjo el 15-XII-1995, una vez transcurridos
treinta das despus del depsito del tercer instrumento de ratificacin en el Ministerio
de Relaciones Exteriores del Paraguay.
El P.O.P. segn se precepta en su art. 28, es parte integrante del Tratado de
Asuncin. Es de destacar que en el art. 34 del P.O.P. se afirma que: El Mercosur
tendr personalidad jurdica de Derecho Internacional. Antes de esta afirmacin
expresa hecha por el P.O.P. se haban producido algunas reflexiones al respecto por
algunos autores uruguayos, en general propensos a afirmar dicha personalidad jurdica
internacional.
Segn KLOM, el deseo entre los miembros del MERCOSUR para estrechar lazos
con la Unin Europea llevara a incluir una personalidad jurdica para la organzacin
del MERCOSUR perimitindole actuar as a single entity (KLOM, A.:MERCOSUR and
Brasil: A European perspective, I n t er n a t i on a l Af f a i r s ,79, 2 (2003), p. 62).
Sobre la pesonalidad jurdica internacional del MERCOSUR: BOGGIANO, A.:
Der ech o I n t er n a ci on a l y Der ech o d e la s R ela ci on es en t r e los
Or d en a m i en t os J u r d i cos . I u s i n t er i u r a , Buenos Aires, 1997, pp. 77-79;
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 101
101
estructura institucional del Mercosur a las transformaciones
ocurridas", partiendo de la modesta estructura orgnica del
Tratado de Asuncin, conformada por el Consejo del Mercado
Comn, el Grupo Mercado Comn y la Comisin Parlamentaria
Conjunta, si bien sta ltima no figuraba en el Captulo II que
recoga la estructura orgnica
145
.
El P.O.P. en su art. 1 recoge, en una lnea continuista del
Tratado de Asuncin, la estructura institucional del MERCOSUR,
al disponerse que contar con los siguientes rganos
146
:
El Consejo del Mercado Comn (C.M.C.);
El Grupo Mercado Comn (G.M.C.);
La Comisin de Comercio del Mercosur (C.C.M.);
CIENFUEGOS MATEO: Las relaciones exteriores del Mercosur, R ev i s t a CI DOB
d Af er s I n t er n a ci on a ls , N . 54-55, pp. 153-158.
145
No fue tenido en cuenta el deseo de las Cortes Supremas de J usticia -Argentina,
Bolivia, Paraguay y Uruguay-, las cuales -con motivo de la reunin celebrada en Buenos
Aires, durante los das 7, 8 y 9 de agosto de 1991-, haban recomendado en la
Declaracin de Cortes Supremas de J usticia, de 9 agosto del citado ao: ... que la
futura complementacin del tratado marco de Asuncin establezca un sistema
institucional, que permita el desarrollo de las polticas econmicas de integracin, bajo
un orden normativo, que garantice la seguridad jurdica y la aplicacin uniforme del
derecho comunitario por un tribunal independiente (SOSA, G. L.: Comunidad
Econmica del Mercosur: en torno al nuevo derecho comunitario, El MER COS UR .
As p ect os . . . , cit., p. 67; en portugus en MARAN DE OLIVEIRA, C.: Mer cos u l. Li v r e
ci r cu la o d e m er ca d or i a s , Curitiba, 2002, p. 185).
146
Argentina, en las reuniones del Grupo ad hoc sobre asuntos institucionales, se
haba mostrado, desde mediados de junio de 1993 hasta los das 28 y 29 de septiembre
de 1994, ltima reunin del Grupo ad hoc antes de la adopcin del Protocolo de
Brasilia, partidario de un rgano intergubernamental, resultante de la fusin del
Consejo y del Grupo Mercado Comn, dotado de un sistema mixto de toma de
decisiones, con consenso en algunos temas y mayora en otros (GUEDES OLIVEIRA,
M. A.: Mercosul: convergencionalismo intergovernamental, Mer cos u l n o li m i a r . . . ,
cit, pp. 240-241).
102 Antonio Martnez Pual
La Comisin Parlamentaria Conjunta (C.P.C.);
El Foro Consultivo Econmico-Social (F.C.E.S.);
La Secretara Administrativa del Mercosur (S.A.M.).
En el P.O.P. se procedi a la delimitacin de competencias y
atribuciones para que los rganos pudieran actuar de manera ms
eficaz, configurando la ms amplia capacidad de ejecucin con
vistas a la realizacin de la propuesta integracionista. La
estructura orgnica del MERCOSUR comprende, a la luz de los
artculos 1 y 2 del Protocolo de Ouro Preto, tres rganos de
naturaleza intergubernamental con capacidad normativo-
decisoria (Consejo del Mercado Comn --rgano superior del
MERCOSUR--, Grupo Mercado Comn y Comisin de Comercio
del Mercosur, existiendo entre ellos una jerarqua establecida en
funcin de la cualidad de sus miembros y de la materia a ser
regulada
147
), unos rganos de naturaleza consultiva (Comisin
Parlamentaria Conjunta y Foro Consultivo Econmico-Social) y un
rgano accesorio o complementario de naturaleza
administrativa (la Secretara Administrativa del Mercosur); junto
a los rganos citados anteriormente, acompaados, a su vez, de
rganos auxiliares, el Protocolo de Brasilia para la Solucin de
Controversias vino a aadir el Tribunal Arbitral ad hoc, con la
147
Esta jerarquizacin institucional resultar un buen complemento del principio de
distribucin de la competencia funcional, habida cuenta de la ambigedad con que en
algunos momentos se pronuncian los textos originarios en cuanto a atribucin de
competencias a los distintos rganos. Asimismo, esta jerarqua entre rganos tendr
sus lgicas consecuencias en el campo del valor jerrquico de las normas. OPERTTI
BADN prefiere hablar de un principio de la competencia (OPERTTI BADN, D.:
Solucin de controversias en el MERCOSUR. Aspectos de Derecho Internacional
Privado, El MER COS UR d es p u s d e Ou r o Pr et o. As p ect os j u r d i cos ,
Montevideo, 1997, p.141).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 103
103
finalidad de dirimir jurdicamente las controversias surgidas en el
mbito del MERCOSUR
148
.
El rgano supremo es el Consejo Mercado Comn. En un
plano inferior vendrn a estar el Grupo Mercado Comn y la
148
GROS ESPIELL se haba manifestado ms esperanzado al respecto de la reunin de
1995: En un trabajo publicado en 1991 enunci los puntos que podran ser encarados
en esta reunin. Dije entonces: Esta reunin, como consecuencia de que deber
determinar la estructura institucional definitiva, deber decidir respecto de la
naturaleza jurdica del sistema de integracin que se conformar. Es decir, establecer
si ese Mercado Comn constituir una organizacin internacional stricto sensu, con
personalidad jurdica internacional, si se crear un rgimen jurdico basado en la
idea de la supranacionalidad, si existir un Derecho Comunitario y si orgnicamente
se establecer un rgano comunitario, la Comisin en trminos anlogos a los del
Tratado de Roma (arts. 155-163), un Consejo de Ministros, con nuevas competencias
respecto del actual (arts. 10, 11 y 12, Tratado de Asuncin), que armonicen con las de
la Comisin, en trminos similares a los del Tratado de Roma (arts. 145-154).
Asimismo se habr de decidir si se crear un verdadero sistema jurisdiccional,
superando el embrionario provisorio y parcial previsto actualmente en el anexo III
del Tratado de Asuncin, que responde slo a las necesidades actuales, para encarar
un verdadero rgimen jurisdiccional, que no est destinado slo a resolver las
controversias entre las partes, sino tambin a asegurar la preeminencia del Derecho
comunitario sobre el Derecho Interno de los Estados Partes.
Tendr, asimismo, que resolverse si la Comisin Parlamentaria Conjunta del
Mercosur, cuyo objetivo es facilitar el avance hacia la conformacin del Mercado
Comn (art. 24), se transformar en un Parlamento o en una Asamblea
Parlamentaria, que pueda seguir la evolucin que sufri la Asamblea en el Tratado de
Roma hasta llegar a ser el Parlamento Europeo (art. 137).
Para que este desarrollo, que personalmente estimo indispensable para la
existencia de un verdadero Mercado Comn y una integracin moderna y eficaz sea
posible, se requiere indispensablemente que la experiencia de estos primeros aos sea
positiva y que sea posible trabajar, con optimismo sobre la realidad de un proceso de
integracin en marcha, en el que se hayan ido aplicando adecuadamente los
instrumentos para la Constitucin del Mercado Comn, previstos en el art. 5 .
GROS ESPIELL: Tem a s I n t er n a ci on a les , Montevideo, 2001, pp. 570-571. El
texto transcripto haba sido publicado en Naturaleza jurdica del Tratado de Asuncin
y de sus Protocolos, An u a r i o Ar gen t i n o d e Der ech o I n t er n a ci on a l, Vol. VII,
1996-1997, pp. 137-138; asimismo en El Tratado de Asuncin y algunas cuestiones
jurdicas que plantea, El Der ech o, Buenos Aires, 25-IX-1991.
104 Antonio Martnez Pual
Comisin de Comercio del Mercosur. Estas tres instituciones
constituyen rganos de capacidad decisoria, de naturaleza
intergubernamental (art. 2 del P.O.P.)
149
.
En relacin con la estructura institucional aprobada por el
P.O.P. se ha puesto de manifiesto desde una poca temprana la
ausencia de una autoridad supranacional que permitiera acelerar
la toma de decisiones
150
.
149
Escribe PREZ OTERMN: El artculo 2do. se encarga de recalcar que los tres
rganos con capacidad de dictar normas obligatorias, es decir el Consejo, el Grupo, y la
Comisin de Comercio, son de naturaleza intergubernamental, lo cual era innecesario
por repetitivo, pues resultaba de su integracin, expresamente prevista en el articulado
respectivo a cada rgano (arts. 4, 11 y 17). (...). Sin embargo, la delegacin brasilea
insisti en ello, de modo de no dejar ninguna duda en cuanto a que la naturaleza de los
expresados rganos, repetimos, nicos con capacidad decisoria en el nuevo Mercosur,
era puramente intergubernamental y por tanto, por oposicin, no podra entendrseles
como supranacionales (PREZ OTERMN, J .: El Mer ca d o Com n d el S u r
Des d e As u n ci n o Ou r o Pr et o, Montevideo, 1995, p. 79).
150
Como sealara PREZ OTERMN: Lo cierto es que el criterio que ha imperado,
pero por cierto no unnimemente deseado, ha sido y lo sigue siendo -incluso en el
Protocolo de Ouro Preto-, el negarle al proceso de integracin el menor viso de
supranacionalidad. Esta posicin ha sido sostenida principalmente por Brasil, basando
sus argumentos en impedimentos constitucionales (PREZ OTERMN: El Mer ca d o
Com n d el S u r . . . , cit., p. 24).
Con carcter ms general EKMEKDJ IAN expone que la estructura jurdica
definitiva difiere muy poco de la anterior estructura provisoria que se desprenda del
cap. II del Tratado de Asuncin. Lamentablemente, se perdi otra oportunidad para
mejorar el funcionamiento del Mercour, otorgndole mayor solidez y fluidez
institucional, tomando como modelo a la de la Unin Europea. La naturaleza jurdica
de los rganos del Mercosur responde a la de los organismos intergubernamentales,
alejndose de aquellos que pueden funcionar con cierta independencia de los
gobiernos. Creo que esto es un error de ingeniera institucional, porque retarda el
proceso de integracin, al requerir cada vez ms, la unanimidad de voto y de mayora
(consenso) (EKMEKDJ IAN: I n t r od u cci n a l Der ech o Com u n i t a r i o
La t i n oa m er i ca n o, 2. ed., Buenos Aires, 1996, p. 211).
OKEEFE, T.A.: An Analisys of the Mercosur Economic Integration a Project from
a Legal Perspective, Th e I n t er n a t i on a l La w y er , Vol. N . 28, N . 2, Summer 1994,
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 105
105
2. Mod elo in s t it u cion a l e in flu en cia d e los
in t er es es n a cion a les .
Aunque hayan sido definidas muy frecuentemente las
finalidades del MERCOSUR como tendencialmente
correspondientes a los objetivos buscados por el proceso europeo
de integracin, no se estim necesario en el Protocolo de Ouro
Preto que la estructura institucional siguiese los patrones
adoptados por el Tratado de Roma. Buscouse, ao contrario, --
alega ALMEIDAgarantir um modelo que correspondesse s
realidades intrnsecas com todas as limitaes de fato existentes
do esquema subregional, preservando os espaos de soberania
nacional alocados aos Estados membros
151
. Los responsables
polticos del proceso de integracin teman que cualquier salto
supranacional, en la fase preliminar de implantacin de la Zona
de Libre Comercio y de la Unin Aduanera, pudiera comprometer
los objetivos nacionales de estabilizacin macroeconmica o
alterar el delicado equilibrio entre las competencias nacionales y
las atribuciones decisorias colectivas.
A nuestro juicio, --amn de la influencias derivadas de las
variables exgenas ligadas a los rpidos e importantes cambios de
la economa mundial, el diseo institucional y por extensin el
sisema normativo-- del MERCOSUR resulta ser, como, por lo
dems, era de esperar fiel reflejo bien expresivo de los distintos
perfiles que conforman los especficos intereses nacionales y, en
consecuencia, fiel exponente de la concepcin propia del proceso y
su valoracin instrumental, los cuales aun dentro de una
vocacin comn de integracin presente en el momento de su
constitucin- sern los factores que, en ltima instancia, llevan a
pp. 40-44; NORONHA: GATT, MER COS UL a n d NAFTA, 2 . Ed., So Paulo, 1996,
pp. 99-100.
151
ALMEIDA: Mer cos u l em s u a p r i m ei r a d ca d a ( 19 91-20 0 1) . . . , cit., p. 14.
106 Antonio Martnez Pual
cada uno de los pases fundadores a desencadenar el proceso de
integracin regional. Ese inters nacional sub specie
integrationis
152
, fruto de una apreciacin poltica y econmica
153
,
tiene una lcita razn de ser en las fases iniciales de un proceso de
integracin. Incluso nos parece aceptable que en la convergencia
de los intereses especficos en materia de integracin pueda
apreciarse un cierto reflejo del h elos integracionista de los
Estados de mayor peso poltico y econmico. Ahora bien, dicha
convergencia debe llevar, si se quiere avanzar en el proceso de
integracin, a la aparicin de un inters de integracin comn que
tendr que ir amplindose y asentndose cada vez ms. En la
152
La definicin del inters nacional es una tarea evidentemente compleja, en la cual
los mismos objetos materiales son contemplados como objetos formales distintos en
funcin de intereses especficos distintos, cabindole al Estado una funcin arbitral no
siempre ejercida con la independencia deseable, cuando en teora debera buscar
soluciones que sirvan a los intereses del conjunto de la sociedad y que sejam mais
funcionais aos objetivos globais da poltica econmica (por exemplo: melhoria da
eficincia e reduo dos custos de produo nacional, com aumento da sua
competividade externa; reduo dos preos finais pagos pelos consumidores nacionais,
com incremento do poder de compra da populao; incremento das exportaes com
gerao de novos empregos; estmulo ao desenvolvimento de determinadas produes
a partir do aproveitamento de recursos naturais disponveis no pas; apoio produo
de bens resultantes de pesquisas tecnolgicas realizadas no pas e cuja viabilidade
econmica tenha sido comprovada, etc) (ARAGO: Mercosul: Tarifa Externa Comm
e interesse nacional, Bolet i m d e I n t eg r a o La t i n o-Am er i ca n a , N. 09, Abril-
J unho 1993, p. 1).
153
El determinismo econmico, a pesar del olvido en que han cado los escritos
marxistas contina, desgraciadamente, ms presente que nunca, haciendo buenas
sustancialmente las tesis de partida de MARX: en la produccin social de su
existencia, los hombres entran en relaciones determinadas, necesarias, independientes
de su voluntad; estas relaciones de produccin corresponden a un grado determinado
de desarrollo de sus fuerzas productivas materiales. El conjunto de esas relaciones de
produccin constituye la estructura econmica de la sociedad, la base real sobre la cual
se eleva una superestructura jurdica y poltica y a la que corresponden formas sociales
determinadas de conciencia (MARX, C.: Con t r i bu ci n a la Cr t i ca d e la
Econ om a Pol t i ca , 2 . ed., Madrid, 1978, pp. 42-43).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 107
107
medida en la que no se pueda apreciar ese inters de integracin
comn de forma ntida y precisa en un proceso, si queremos ser
objetivos en nuestro anlisis, deberamos de calificarlo -incluso
aun reconociendo sus limitados efectos benficos- como un
proceso de integracin, en alguna medida, estancado.
Afortunadamente, el inters nacional no es un factor esttico
sino que est dotado de un carcter dinmico que es conveniente
saber percibir de forma perspicaz. De ah que no se puede disear
de forma efectiva --como advierte GARR COPELLO
154
-- la
institucionalidad de un proceso de integracin concreto sin una
profunda consideracin de las posibilidades polticas y jurdicas
que ofrezcan los pases miembros en un momento determinado;
siendo esto as debe considerarse adems en el caso concreto
cules circunstancias han variado totalmente desde la firma del
Tratado de Asuncin de 1991, y si se quieren retomar los xitos
iniciales del Mercosur superadas las actuales circunstancias
coyunturales la nica solucin viable es crear una
institucionalidad nueva para el mismo que evite los males de la
bilateralidad y las violaciones unilaterales mediante rganos
adecuados a su realidad actual y a la profundidad que busca tener
llegando a formar un eventual mercado comn y aun en el ms
modesto nivel de una unin aduanera que polticamente se quiere
conservar.
Estas reflexiones sobre el inters de integracin como fruto
de una convergencia dinmica de los intereses nacionales-visiones
especficas de los Estados miembros respecto de un proceso de
integracin del que formen parte, sin duda habrn estado
presentes en autores como BERNAL-MEZA, quien en pregunta-
respuesta afirma: El verdadero problema para profundizar la
154
GARR COPELLO: El marco institucional, cit., p. 1292.
108 Antonio Martnez Pual
institucionalidad del Mercosur, es constitucional o poltico?
Existe mayor coincidencia en que la falta de instituciones
(supranacionales) no es un problema constitucional de los Estados
Parte, sino de orden poltico
155
. A continuacin, este autor
subraya que algunos especialistas piensan que una reforma
constitucional en su pas no prosperar por falta de voluntad
poltica
156
.
Voluntad poltica sinnimo de inters nacional?
Entendemos que no son un mismo concepto aunque estn
ntimamente relacionados. El inters nacional resultar de la
introspeccin axiolgico-fctica que, a la luz de los factores
polticos, econmicos y sociales que estn en juego, corresponde
hacer con carcter principal a los poderes ejecutivos respecto de
los cuales, democrticamente elegidos, se les presuma legitimidad
para transustanciar los intereses polticos en liza en un inters
comn general o nacional. La voluntad poltica vendr a ser la
formulacin i n a ct u del desarrollo de las potencialidades del
inters nacional.
En la bsqueda del inters de integracin al que nos venimos
refiriendo, podemos identificar elementos comunes de los cuales
se nutre aqul. As, podemos traer a colacin aqu, tal como ya fue
sealado, la sustitucin del enfoque conflictivo, de naturaleza
intrnsecamente negativa por cuanto supone de dilapidacin de
recursos de todo tipo, que haba caracterizado tradicionalmente
las relaciones argentino-brasileas por una actitud de cooperacin
estimuladora del desarrollo de intereses comunes, los cuales, sin
duda, redundaran en la aplicacin de un importante impulso
poltico al proceso de integracin. Esta actitud de cooperacin
155
BERNAL-MEZA: Institucionalizacin..., cit., p. 59.
156
I bi d . , cit., p. 60.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 109
109
sera tambin beneficiosa para Paraguay y Uruguay en atencin a
antecedentes histricos que marcaron decisivamente a estos
pases (Guerra del Chaco, el primero, y tesis del Estado tapn en
el segundo)
157
.
El mantenimiento de una actitud de cooperacin entre
Argentina y Brasil, unido a las finalidades de ndole econmica ya
expuestas, justificara de por s el diseo de un proceso de
integracin que, con una configuracin flexible exenta de grandes
exigencias y desarrollos y con fines e instrumentos institucionales
ms o menos ambiciosos y precisos, contara con un aparato
institucional y normativo que ha funcionado como una estructura
simple; siendo precisamente sta, la simplicidad, una de sus
principales caractersticas
158
.
157
SEITENFUS llega a apuntar, al referirse a Argentina y Brasil: Il ne faut pas sous-
estimer les diffrentes trajectoires et visions du moment dans les politiques
internationales des deux pays elles rpondent des structures institutionnelles et
des cultures politiques differentes. Il faut galement prendre en compte le rle que vont
jouer lUruguay et le Paraguay, qui apparaissent pour le moment comme des associs
moins importants, mais qui peuvent le devenir par leur arbitrage des relations
Argentine-Bresil (SEITENFUS: Acquis et dilemmes du Mercosur, LE
MER COS UR : Dy n a m i q u es et i n cer t i t u d es . . ., cit., p. 89).
158
MARTNEZ PUAL: La s olu ci n . . . , cit., p. 28. El fenmeno de la matriz de
intereses comunes ha sido tambin tratado por BOUZAS, para quien: Los miembros
del Mercosur no adhirieron al proceso de integracin por motivos similares. De hecho,
no hay ninguna razn por la cual los pases que participan de un proceso de integracin
regional deban tener los mismos incentivos. Lo que se requiere es que las motivaciones
y los objetivos no sean incongruentes. En tal caso ser posible alcanzar un arbitraje
mutuamente satisfactorio sobre la base de un compromiso que produzca beneficios
mutuos ms o menos equilibrados. La realizacin de esta transaccin es funcin de la
poltica.
En el caso del Mercosur los cuatro miembros tuvieron incentivos diferentes desde
el inicio. Mientras que para el gobierno brasileo el Mercosur fue esencialmente un
vehculo para aumentar su presencia en el mbito internacional, para el gobierno
argentino el Mercosur fue un instrumento motivado por la perspectiva de ganancias
comerciales y por consideraciones polticas internas.
.
Pero esta matriz de intereses
110 Antonio Martnez Pual
congruentes que proporcion la argamasa original para el establecimiento del
Mercosur (y, previamente, de la cooperacin bilateral entre la Argentina y Brasil) entr
progresivamente en crisis. En su base estuvo la emergencia de preferencias disimiles e
incongruentes de poltica entre los pases socios, y especialmente entre los dos
miembros mayores.
Asi, durante la segunda mitad de los '90 el gobierno brasileo vio frustradas sus
expectativas de que el respaldo argentino sera funcional a las prioridades de accin
internacional de Brasil. En efecto, para frustracin de las expectativas brasileas el
gobierno argentino hizo del estrecho alineamiento con Estados Unidos el fundamento
de su poltica externa. Por su parte, los miembros menores del Mercosur (incluida la
Argentina) vieron frustrarse sus expectativas de un acceso estable al mercado
brasileo: la discrecionalidad sigui jugando un papel importante y la permanencia o el
surgimiento de asimetras de poltica gener tensiones en materia de comercio y de
localizacin de la inversin. La gradual disolucin de esta matriz de intereses comunes
y la falta de un reemplazo adecuado estn en la raz de la impasse por la que atraviesa el
Mercosur.
Las discrepancias (reales o percibidas) entre los pases miembros se manifestaron
en varias reas crticas. Una de las ms importantes fue el debate sobre el nivel y la
estructura de la proteccin. A medida que los calendarios de convergencia que habian
hecho posible llegar a un acuerdo sobre el AEC en 1994 fueron llegando a su fin, se hizo
ms firme la percepcin de que los costos asociados al nivel y a la estructura de la
proteccin final no estaban siendo adecuadamente compensados por otros beneficios.
Este hecho coloc en cuestin el acuerdo bsico original.
Las discrepancias entre los pases miembros no slo se expresaron en las
preferencias reveladas en materia de estructura de la proteccin. En efecto, las
diferencias se hicieron cada vez mayores en lo que toca a la extensin y al alcance de las
polticas pblicas. Despus del interregno neoliberal del gobierno Collor de Mello en
Brasil (en muchos aspectos ms retrico que sustantivo), las administraciones que le
siguieron volvieron a implementar polticas ms activas que contrastaban fuertemente
con las inclinaciones y las capacidades institucionales y econmicas de los restantes
socios del bloque. En este contexto, el tratamiento de los efectos de las asimetras
regulatorias y de las distorsiones en la competencia introducidas por diferentes
patrones de intervencin pblica adquirieron mayor importancia, pero no tuvieron una
respuesta adecuada. La percepcin de que estas asimetras en las polticas tendran
efectos distorsionantes sobre los flujos de comercio y sobre la localizacin de las
inversiones pas a constituir, as, una fuente adicional de conflicto. Como lo demuestra
la experiencia de la Unin Europea, la convergencia plena de las polticas pblicas no es
condicin necesaria para el progreso de un proceso de integracin. Entretanto, en el
marco de mercados ms integrados es necesario contar con algunas reglas bsicas que
permitan administrar las distorsiones de incentivos causadas por las asimetras en los
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 111
111
Una estructura institucional como la del MERCOSUR podr
ser entendida mejor si se la contempla como acogiendo el inters
de los pases signatarios por mantener una amplia libertad de
accin y sin someterse a una injerencia por encima de las esferas
gubernamentales
159
. Ahora bien, esa amplia libertad de
actuacin, a la hora de la aprobacin de la estructura institucional
del Protocolo de Ouro Preto, se vendra a expresar en una realidad
de ndole institucional notablemente favorable a las posiciones
defendidas por las autoridades brasileas
160
, las cuales se
distintos patrones de intervencin pblica. El Mercosur enfrenta en este campo un
importante desafo (BOUZAS: El MERCOSUR diez aos..., cit., pp. 192-193).
159
IRELA: Unin Europea-Mercosur: comparacin, cit., p. 82. Continuara este
Informe del Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas en las pp. 82-83: En el
momento constitutivo se privilegi en el diseo institucional la iniciativa individual de
los gobiernos involucrados en el proceso, dejando abierta la alternativa de modificar en
el diseo en funcin de las necesidades que se fueran presentando. Importante fue que
este diseo no comprometiera exageradamente los grados de libertad individuales. La
limitacin del costo administrativo fue otro factor considerado en la definicin de la
estructura institucional del bloque, razn por la cual se intent restringir al mximo el
desarrollo burocrtico del MERCOSUR. En esta decisin pes tambin la idea de
mantener las libertades de accin de las respectivas estructuras gubernamentales
estatales, sin la limitacin del surgimiento de una burocracia comunitaria. El inters de
mantener una estructura institucional mnima subyace a la determinacin de las
funciones de los organismos que fueron crendose y explica que hasta el momento el
MERCOSUR prcticamente no cuente con instituciones permanentes. La necesidad de
crear estructuras de carcter permanente y no slo de tipo intergubernamental fue una
necesidad reconocida desde el primer momento, pero que los fundadores prefirieron
relegar.
160
la fin 1994, lorsque la priode de transition vers le march commun, touchait
sa fin, face limpossibilit datteindre lobjectif premier du Trait du Asuncion, le
Bresil a propos dabandonner de lide du march commum au bnfice de la
constitution dune zone de libre commerce sud-amricaine (ALCSA). Lide de Brasilia
tait simple: il suffisait de librer les changes de la majorit des biens et dtgendre
cette libralisation lensemble de lAmrique du Sud. Il sagissait daccorder la priorit
largissement du Mercosur -cest a dire son horizontalitet ne plus chercher son
approfondissement travers de lunion douanire et, plus tard, le march commun. Le
112 Antonio Martnez Pual
manifestaron en favor de una concepcin de naturaleza
intergubernamental
161
.
raisonnement brsilien se fondait sur les avantages comparatifs de son conomie par
rapport celles de ses partenaires. En outre, llargissement permettait dechapper
une quelconque supranationalit qui dcoule du modle march commun
(SEITENFUS: Acquis et dilemmes du Mercosur, cit., pp. 102-103).
161
En relacin con las posiciones brasileas, escribe GUEDES DE OLIVEIRA: Ao
contrrio de outros rgos do executivo portenho, a diplomacia argentina enfatizava a
necessidade de um mercado comum dirigido por instituies com considervel grau de
independncia em relaco aos governos. Na primeira reunio do grupo Ad Hoc sobre
assuntos institucionais, em 14 e 15 de junho de 1993, em Brasilia, a representaco
daquele pas apresentou uma proposta cobrindo todas reas possveis de
institucionalizaco, e contemplando a supranacionalidade (...).
Segundo a delegao argentina, o Mercosul seria composto por um rgo
intergovernamental, resultante da fuso do Conselho e do Grupo Mercado Comum,
dotado de um sistema misto de tomada de decises: consenso em alguns temas,
maioria em outros. Os subgrupos de trabalho se transformariam em Comisses
Tcnicas e criar-se-ia um Frum Consultivo Econmico e Social, composto de
representantes da sociedade civil. Esta proposta permaneceu imutvel at a definio
final das instituisoes do Mercosul na quarta e ltima reunio do grupo Ad Hoc sobre
aspectos institucionais, realizada em Brasilia, em 28 e 29 de setembro de 1994 (...).
A opo argentina por um modelo eurpeu para o Mercosul agradou os
institucionalistas sul-americanos e todos que vem o Mercosul como "filho caula" da
Unio Europia. O embaixador argentino Elvio Baldineli chegou mesmo a citar um
dos principis idelogos da integrao europia, Jean Monnet, sobre a inutilidade de
uma organizao cujas decises so tomadas por consenso. A proposta argentina tinha,
contudo, perfil radicalmente diferente das propostas apresentadas pelos outros tres
pases e apenas a idia de criaco de um Frum Consultivo Econmico e Social foi
aceita.
Apresentando propostas mais prximas brasileira, o Uruguai e o Paraguai
optaram pela manuteno de uma estrutura intergovernamental. Contudo, estes dois
pases, diferentemente do Brasil e da Argentina, defenderam a criaco de um Tribunal
de J ustia capaz de interpretar uniformemente as normas comunitarias e garantir de
forma imediata a resoluco dos conflitos futuros como necessria estrutura
definitiva do Mercosul. Indicaram, ainda, a manuteno do consenso como o mtodo
adequado para a tomada de decises nas instituies intergovernamentais (...). Eram,
portanto, tres posies diferentes refletindo trs maneiras singulares de associao
entre um projeto coletivo e uma maximizao dos interesses nacionais envolvidos.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 113
113
Las coordenadas terico-conceptuales a que nos venimos
refiriendo no dejaran de mostrar su huella en el diseo
institucional del proceso de integracin del MERCOSUR, donde el
especfico inters nacional y la propia concepcin-valoracin
instrumental del proceso todava transcienden todo su sistema
institucional. Y ello apenas sufrir mnimas variaciones aun en el
marco de una crisis que debiera hacer reflexionar seriamente a los
protagonistas del proceso sobre la conveniencia de efectuar
cambios instrumentales en el orden institucional: Este ambiente
conflictivo vivido a lo largo del ao 1999 sirvi, sin embargo, para
reavivar la discusin sobre la institucionalidad del MERCOSUR.
En medios acadmicos comenz a reiterarse la recomendacin de
crear un tribunal supranacional que garantizase un sistema
imparcial y permanente de solucin de controversias. Los
Gobiernos de la Argentina y Brasil, por otro lado, insistieron en la
necesidad de fortalecer los mecanismos de coordinacin de
polticas macroeconmicas. Sin embargo, los gobiernos
continuaron eludiendo un debate directo de la idea de crear
instituciones permanentes.
Por fim, o Protocolo de Ouro Preto expressou um compromisso notadamente
favorvel ao intergovernamentalismo e posio brasileira, dotando o Mercosul de
uma personalidade jurdica e mantendo a estrutura institucional existente.
GUEDES DE OLIVEIRA: Mer cos u l e p ol t i ca , 2001, So Paulo, pp. 66-67.
Como base de estas consideraciones estn las lecturas previas de BOGGIANO:
Hacia el Desarrollo Comunitario del MERCOSUR desde la Experiencia de la Unin
Europea, O Mer cos u l e a Un i o Eu r op ei a , Coimbra, 1994, pp. 49-96; DE
FREITAS LIMA VENTURA: A Or d em J u r d i ca d o Mer cos u l, Porto Alegre, 1996,
pp. 49-54. De ellas extraeremos, por nuestra parte, asimismo las ideas no recogidas
por GUEDES DE OLIVEIRApresentadas, en 1993, por Argentina en el Grupo Ad Hoc
sobre Asuntos Institucionales de creacin de un Parlamento del Mercosur (sin eleccin
directa) con una amplia capacidad de iniciativa, por Paraguay de sustitucin de los
Subgrupos de Trabajo por Direcciones Generales y por Uruguay de ampliacin de las
competencias de la Secretara Administrativa.
114 Antonio Martnez Pual
La palabra supranacionalidad sigui teniendo para los dos
socios mayores una carga negativa y siendo una idea non grata en
la discusin institucional. Las diferencias en las posiciones de los
socios respecto a la cuestin institucional no son en todo caso
incongruentes, sino que tienen su explicacin en los intereses
especficos que cada uno de los miembros del bloque posee en el
proceso de integracin. Para entender estas posiciones es, no
obstante, necesario analizar los orgenes de la estructura
institucional del MERCOSUR. Es en ellos donde se encuentra, al
menos en parte, la explicacin de las respectivas posiciones en
torno a la cuestin institucional
162
.
El funcionamiento institucional del MERCOSUR depende
an fuertemente de la forma en la que los gobiernos conducen el
proceso de integracin, en la cual tiene mucho que ver el tamao
relativo de las distintas economas y el grado de dependencia de
los flujos comerciales intrabloque, los cuales han sido importantes
factores en la cristalizacin de diferentes intereses y en la
determinacin de los distintos mrgenes de accin de cada pas.
162
IRELA: Unin Europea-Mercosur: comparacin..., cit., p. 90.
El IRELA se extendera en su pensamiento en la p. 109: A partir de las
experiencias en materia de funcionamiento institucional hechas particularmente con el
perodo 1998-1999, y teniendo en cuenta las caractersticas que desde un comienzo
marcaron las instituciones del MERCOSUR, se pueden realizar algunas observaciones:
Tres factores inciden en el diseo institucional del momento fundacional: a) la
experiencia previa del perodo del PICAB, que incidi en la forma en que se organiz la
propia negociacin paralela del ACE 14 entre la Argentina y el Brasil; b) la experiencia
del perodo ALALC-ALADI, que gener una fuerte desconfianza a delegar las
negociaciones en representantes diplomticos lejanos de las capitales, asistidos por una
Secretara compuesta por funcionarios independientes de los gobiernos; c) el inters de
la Argentina y Brasil, los pases que constituyen el ncleo bsico del proceso de
integracin, en preservar un control completo de la ejecucin de los compromisos
asumidos y de la evolucin del proceso y d) la frustrante experiencia institucional del
Grupo Andino, en donde se aprecia la influencia de la institucionalidad europea
(IRELA: Unin Europea Mercosur: comparacin..., cit., pp. 109-110).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 115
115
No podemos olvidar al respecto que Brasil es slo moderadamente
dependiente de los restantes miembros del bloque por lo que hace
a los aspectos comerciales, dado el volumen de su economa y la
diversificacin de su comercio exterior. Por el contrario, la
dependencia de los otros tres Estados miembros del MERCOSUR
en general es significativa, dndose lugar junto a la particular
dependencia de Brasil- a la existencia de una matriz de
intereses
163
.
Esta comunidad de intereses llevara a Argentina, Paraguay y
Uruguay, con diferencias de matices, a aunar esfuerzos para tratar
de contrarrestar el peso del Brasil y, en consecuencia, introducir
algn tipo de mecanismo compensador para protegerse de las
variaciones bruscas de los precios y ante cambios significativos en
la poltica econmica de alguno de los miembros del grupo
regional. Por su parte, Brasil adoptara una posicin contraria
sobre el particular. Evidentemente, fruto de esta oposicin sera
una predisposicin distinta hacia la instauracin de instituciones
dotadas de coercibilidad frente al Estado. En un cierto sentido,
pudiera apreciarse una importante diferencia de fondo entre
Brasil y Argentina. As, Brasil, amn de buscar una mejor
insercin internacional en trminos econmicos, parece
vislumbrar el convertirse en un lider en Amrica Latina. Por su
parte, Argentina buscara mejoras comerciales, sin descuidar un
profundo entendimiento en sus relacines con los Estados Unidos.
Otro hito de separacin, en sede de intereses, vendr dado
por las diferencias en las concepciones estratgicas de poltica
exterior y respecto de los modelos de insercin regional y mundial,
163
I bi d . , p. 114. Los ndices de dependencia concretos estimados son los siguientes:
Paraguay, 48%; Uruguay, 46%; Argentina, 30%; y Brasil, 16% (CRISTALDO
MONTANER, J . D.: I n t egr a ci n : Mer cos u r t a m b i n ex i s t e. Nu ev o
p a r a d i g m a d el Mer ca d o Com n d el S u r , Asuncin, 2003, p. 35).
116 Antonio Martnez Pual
las cuales contribuyen tambin, a su vez, a la conformacin de la
posicin nacional en materia de integracin subregional. El
MERCOSUR ha venido jugando un papel distinto en las
respectivas polticas exteriores de Argentina y Brasil. Para
Argentina, el Mercosur dada la predominancia por el enfoque
comercialista y el desinters por profundizar otra agendas
bilaterales pas a ser un instrumento coyuntural, tctico, de
expansin comercial y una instancia hacia la formacin del ALCA.
Sin embargo, aqu surga una gran contradiccin tanto respecto de
las preferencias por los socios externos as como por el carcter
coyuntural del intercambioen la medida que el Brasil pas a ser
el destino de ms del 30% de su comercio de exportacin. Por su
parte, para Brasil en teorael Mercosur haba sido (al menos
hasta la crisis de 1999) un instrumento estratgico de su poltica
global
164
.
a ) Ar gen t in a , en t r e la d in m ica in t er gu ber n a m en t a l
y la id ea d e s u p r a n a cion a lid a d .
Los intereses argentinos en el proceso de integracin
estuvieron concentrados bsicamente, como ya se avanz, en los
aspectos comerciales. La constitucin de un bloque comercial con
Brasil fue de inters para Argentina sobre todo por las facilidades
que implicaba de tener mejores condiciones de acceso al ms
importante mercado de Amrica del Sur y uno de los ms
importantes a nivel mundial. Coincidiendo con Brasil en sus
planes de apertura y liberalizacin, la asociacin fue concebida
asimismo como un buen medio para aumentar la credibilidad
internacional respecto de las intenciones reformistas en la
164
BERNAL-MEZA: Polticas exteriores comparadas de Argentina y Brasil hacia el
Mercosur, O MER COS UR n o li m i a r . . . , cit., pp. 43 y 48-49; BERNAL-MEZA:
S i s t em a m u n d i a l y Mer cos u r . . . , cit., pp. 305-306.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 117
117
subregin y como un reforzamiento externo de la conviccin
interna en relacin con las decisiones de poltica domstica.
Ahora bien, desde los inicios del proceso de integracin
regional coexisti en la posicin argentina la necesidad de
garantizar el privilegio argentino de acceso al mercado brasileo,
con una demanda de proteccin de parte de aquellos sectores
que sufran frente a la competencia con el Brasil. En
consecuencia, el sector industrial argentino realizara continuas
peticiones de detencin del proceso de integracin y de aplicacin
de diferentes barreras no arancelarias, de manera que su
reticencia a ceder en las negociaciones sin obtener garantas de
esas ganancias, se tradujo en el apoyo argentino al mantenimiento
de una institucionalidad de tipo intergubernamental
165
. La
165
Las preferencias por la intergubernamentalidad no fueron bice para que en
1993 en el Grupo Ad Hoc para Asuntos Institucionales, Argentina se mostrase
partidaria de contar, como ya se ha sealado, mediante la fusin del Consejo y el Grupo
Mercado Comn en un nuevo rgano denominado Consejo de naturaleza
intergubernamental que refleje los intereses nacionales y otro rgano que vele por el
inters comunitario con independencia del gobierno, el cual sera concebido con una
amplia capacidad de iniciativa, pero no normativa. Las decisiones de este rgano,
llamado Grupo MERCOSUR, seran tomadas por mayora simple.
Con carcter general tambin apunt la conveniencia de introducir novedades por
lo que respecta al voto. As, propuso que: Para la adopcin de decisiones y otras
medidas por parte del Consejo, podra disearse un sistema que combinara diversas
modalidades de votacin segn la naturaleza de la decisin o medida a adoptar. En tal
sentido, se proponen las siguientes alternativas:
Con s en s o para las decisiones relativas a: aspectos operativos vinculados a
cuestiones institucionales; incorporacin de nuevos miembros; suscripcin de acuerdos
con terceros estados o agrupaciones de estados; adopcin del reglamento interno del
Consejo; designacin del Secretario Administrativo y del Grupo MERCOSUR y aspectos
vinculados al presupuesto del MERCOSUR.
Ma yor a cu a lifica d a para decisiones tales como: coordinacin de polticas
macroeconmicas y sectoriales; libre circulacin de factores productivos; adopcin de
una poltica exterior comercial comn; creacin de Comisiones Tcnicas.
118 Antonio Martnez Pual
estructura intergubernamental fue en Ouro Preto entendida como
adecuada para preservar los intereses comerciales argentinos, sin
comprometer excesivamente el nivel poltico de decisiones. Esta
opcin fue funcional al protagonismo presidencial y la acentuada
personalizacin de la toma de decisiones de esta poca
166
.
Como exponente de una cierta ambivalencia que se puede
apreciar en la posicin argentina podemos traer a colacin las
palabras de GRANILLO OCAMPO, a la sazn Ministro argentino
de J usticia: Particular inters reviste entre las instituciones de la
Unin Europea su Tribunal de J usticia del cual se han
desagregado y esquematizado algunas normas que permiten
advertir si se comparare ese sistema con el vigente para la
Ma yor a s im p le para cuestiones de procedimiento como convocatoria de
reuniones; preparacin de agendas; creacin de Grupos Ad-Hoc, etc.
Documento de Trabajo propuesto por la Delegacin argentina en relacin a los
numerales 1 a 8 del Inventario de temas (Ap u d BOGGIANO: Hacia el Desarrollo
Comunitario del MERCOSUR desde la Experiencia de la Unin Europea, cit., pp. 68-
76.
166
As por ejemplo, pese a que en Ouro Preto se decidi avanzar en el
disciplinamiento de polticas comerciales contrarias al espritu de la unin aduanera,
en la prctica no se percibi demasiada voluntad argentina por discutir francamente las
discrepancias existentes en esta rea. Las propuestas de reforma en el mbito
institucional se limitaron principalmente al rea jurisdiccional (la conformacin de un
tribunal supranacional) sin plantear una modificacin de la estructura gubernamental
(IRELA: Unin Europea-Mercosur: comparacin..., cit., p. 117).
En relacin con esta lnea de sustraccin de Argentina a la institucionalizacin
econmica, cuando se opona con firmeza a la creacin de una instancia de
coordinacin macroeconmica, escribe SCHVARZER: (...) una coordinacin
macroeconmica requerira de alguna instancia de negociacin burocrtica, a la que el
gobierno argentino se opona con firmeza debido a sus posiciones antiestatistas. La
negativa a crear cualquier organismo que parezca estatal (o bien que no est fundado
en el mercado) bloquea todo intento de crear un Mercosur que tenga presencia poltica
y social. De all que toda controversia entre las partes derive en una reunin de
presidentes para resolverla, con todos sus costos polticos y de oportunidad
(SCHVARZER: El Mercosur: un bloque econmico..., cit., p. 35).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 119
119
solucin de controversias del MERCOSURla mayor agilidad y
eficacia que un rgano supranacional aporta en el mbito de la
integracin
167
.
De la Ra defendi pblicamente la prioridad del bloque
regional dentro de su agenda poltica y su intencin de tener unas
buenas relaciones con Estados Unidos, si bien sin las "relaciones
carnales" al estilo menemista. En consecuencia, intent conseguir
una asignacin clara de responsabilidades entre los organismos de
gobierno al objeto de lograr una mayor transparencia en el
proceso de toma decisiones, impulsando adems la idea de crear
mecanismos de compensacin de desequilibrios comerciales y de
coordinacin de polticas econmicas
168
. Los acontecimientos
167
GRANILLO OCAMPO, R. E.: Introduccin a la obra S olu ci n d e
Con t r ov er s i a s y Coop er a ci n I n t er j u r i s d i cci on a l en el Mer cos u r , Ministerio
de J usticia de la Nacin, Repblica Argentina, Buenos Aires, 1997, p. 10). En la p. VII,
correspondiente al Prlgo de este libro se deca: Paul Valery alertaba sobre la
posibilidad de entrar de espaldas al futuro. Sin empearnos decididamente en la
construccin institucional del Mercosur, estaramos entrando sin mirarnos de frente.
El ex-Presidente ALFONSN, haciendo alusin al MERCOSUR, afirmaba que el
camino no estuvo exento de obstculos como la negativa de Brasil a formar organismos
supranacionales para dirimir las diferencias fue uno de los principales inconvenientes
para avanzar en la profundizacin del Mercosur, (ALFONSN, R.: Estrategia del
MERCOSUR en el escenario mundial. Soluciones para el MERCOSUR, R ev i s t a d e
Der ech o I n t er n a ci on a l y d el Mer cos u r -R ev i s t a d e Di r ei t o I n t er n a ci on a l e
d o Mer cos u l, Ao 6 (2002), N . 2, p. 244).
168
IRELA: Unin Europea-Mercosur: comparacin..., cit., p. 118.
El cambio poltico en la Argentina no alter, por lo tanto, de forma sustancial los
factores determinantes del inters nacional argentino para una participacin en el
MERCOSUR. Por ende tampoco es previsible una alteracin radical en la posicin
oficial respecto a los lineamientos de la estructura institucional. Los indicios obtenidos
en las entrevistas realizadas en el marco del proyecto con actores y funcionarios
argentinos dan cuenta de la continuidad en la concepcin del MERCOSUR como
estructura intergubernamental. En ellas la mayora se muestra, aunque no
directamente contraria a la organizacin de una estructura supranacional, partidaria de
una reforma realista y consciente de los lmites polticos. Esto se traduce en el apoyo a
120 Antonio Martnez Pual
polticos posteriores fueron acompaados de declaraciones
pblicas en pro de la necesidad de profundizar el proceso de
integracin regional, pero desgraciadamente la amplitud de la
problemtica interna de Argentina suscita serias dudas respecto
de si los temas de las relaciones exteriores no se quedarn como
una prioridad retrica ahogada por los graves problemas polticos
y econmicos del pas
169
.
una transformacin lenta, progresiva y slo en la medida en que vaya surgiendo el
consenso poltico concreto para hacerla. Las recomendaciones realizadas en las
consultas fueron, por lo tanto, bastante modestas en su alcance: se recomend
bsicamente la constitucin de un tribunal con carcter permanente en reemplazo de
los actuales tribunales ad hoc y el fortalecimiento del apoyo tcnico en el proceso de
toma de decisin. El nico indicio a favor de cierta permanencia en la estructura
institucional (sin que esto deba entenderse como un alegato a la supranacionalidad) lo
constituyen algunas expresiones del Ministro de Economa, J os Luis Machinea, en fa-
vor de instituciones permanentes. Desde su perspectiva, la incertidumbre de los
ltimos tiempos en el bloque habra sido alimentada por la precaria base jurdica e
institucional del MERCOSUR (I bi d . , p. 118).
169
La Alianza, soporte poltico de De la Ra, no tuvo tiempo para hacer realidad la
esperanza de SEITENFUS: Cette Alianza, dont lune des composantes est lUnion
Civique Radicale, ne mettra pas en cause le Mercosur et les relations privilgies que
lArgentine entretient actuellement avec le Brasil. Au contraire, les responsables de
lAlianza vont essayer dapprofondir quun rpit sera accord au Mercosur pour quil
soit en mesure de faire face aux manoeuvres de Washington (SEITENFUS: Acquis et
dilemmes..., cit., p. 105).
En este contexto, no tendran ninguna opcin las inquietudes de algunos
diputados, aunque si la habran de tener las del ejecutivo en materia judicial. Al
respecto, escribe ROSANO: Corresponde citar asimismo, que hace poco menos de dos
meses, el 21/ 6/ 2000, varios diputados de la Alianza (UCR-FREPASO), convencidos e
inspirados en el modelo de la Unin Europea, presentaron un Proyecto de Resolucin
en la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin por el cual se resuelve dirirgirse al
Poder Ejecutivo Nacional, a efectos de que se sirva gestionar con los gobiernos de los
estados Miembros del MERCOSUR el perfeccionamiento de la estructura jurdica del
MERCOSUR, mediante la modificacin del Protocolo de Ouro Preto. Para cerrar esta
nota decimos que ltimamente se ha hablado mucho del relanzamiento del
MERCOSUR y en oportunidad de la cumbre argentino-brasilea de fecha 28/ 4/ 2000
donde se firma la Declaracin de Buenos Aires, los ministros de ambos pases
coincidieron en proponer a Paraguay a Uruguay trabajar en el perfeccionamiento de los
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 121
121
Al da de hoy, la Argentina sobre la base de su percepcin de
la realidad del proceso de integracin en ntima conexin con los
intereses concurrentes y, al mismo tiempo, derivados de su propia
situacin poltica parece decantarse hacia la consecucin de una
cierta supranacionalidad. En efecto, como advierte tambin
BERNAL-MEZA: A pesar de que la decisin poltica no es lo
suficientemente explcita sobre la cuestin y al hecho que los
vaivenes de su poltica exterior (entre optar por ALCA o por
Mercosur) pueden haber desdibujado su propio poder a los ojos de
su interlocutor esencial (el Brasil), la posicin argentina parece
acercarse ms a un mix entre instituciones gubernamentales y
comunitarias. Sin embargo, desde los anlisis jurdicos y tomando
en consideracin algunas dificultades concretas que han surgido
en el plano comercial con su socio brasileo, la preferencia por
impulsar las discusiones en torno a la creacin de un tribunal
arbitral sealan claramente una opcin por iniciar el camino hacia
la supranacionalidad
170
.
mecanismos de solucin de controversias. Vase la Decisin 25/ 00 del Consejo del
Mercado Comn (ROSANO, D. H.: El Tercer Laudo Arbitral del Mercosur, R ev i s t a
d e Di r ei t o d o Mer cos u l-R ev i s t a d e Der ech o d el Mer cos u r , Ao 5, N . 1,
Febrero de 2001, p. 173).
170
BERNAL-MEZA: Institucionalizacin..., cit., p. 67.
El autor, ya desde el punto del inters de actores sociales tan importantes como son
los empresarios argentinos, contina: Si bien puede sealarse que hay una
predominancia de visiones idealistas sobre la integracin, que impulsan hacia el
fortalecimiento de los mecanismos de supranacionalidad tal como se adelant antes
tambin los empresarios ven que el Mercosur poltico (es decir, ms institucionalizado)
es una garanta mayor para el fortalecimiento de la integracin econmica y para
protegerlos de medidas unilaterales. Los empresarios en general consideran que la
seguridad jurdica, la configuracin de una zona de paz, la armonizacin jurdica, el
cumplimiento de los compromisos, etc. generan condiciones que facilitan los negocios,
pero que esto es slo posible de alcanzar si hay un compromiso poltico para
profundizar (institucionalmente) la integracin regional (I bi d . , cit., p. 67).
122 Antonio Martnez Pual
b) Br a s il y s u t r a d icion a l p er cep cin
a n t is u p r a n a cion a lis t a .
Se refiere DA MOTTA VEIGA a la creciente complejidad del
proceso de formacin de la posicin brasilea en el Mercosur,
como consecuencia directa del involucramiento de otros actores
en la definicin del inters nacional, adems de la burocracia
estatal tradicionalmente implicada
171
.
El inters estratgico de Brasil en el MERCOSUR ha ido
cambiando de matices a lo largo de la existencia del bloque
regional a medida que su evaluacin de los beneficios derivados de
una participacin en el proyecto de integracin le permiti una
percepcin ms clara de la compatibilidad del proceso de
integracin con las medidas de poltica domstica
172
. La
importancia del tema de la estructura institucional como uno de
los ms importantes entre los que componen la agenda del bloque
ha estado bien presente en Brasil, si bien enmarcado dentro de
unas coordenadas de accin variable que caracterizan la poltica
exterior de este pas
173
.
171
DA MOTTA VEIGA: Brasil frente al Mercosur: economa y poltica en el proceso de
integracin, Mer cos u r . Un a es t r a t egi a d e d es a r r ollo. . . , cit., p. 357.
172
Como subraya ALMEIDA es necesario depurar el concepto de inters nacional: La
dfense de lintrt national ne signifie pas toujours la protection du producteur ou du
produit national, car on a dja constat dans le pass les cots sociaux de la protection
excessive et les aspects ngatifs du choix dune autonomie nationale aux dpens de
lintgration rgionale ou de linsertion internationale (ALMEIDA: Le Mer cos u d .
Un Ma r ch . . . , cit., p. 72).
173
Resulta evidente que la opcin MERCOSUR debe aumentar su peso especfico, tal
como se deduce de las siguientes palabras de GOMES SARAIVA: Se o Brasil tenta
maximizar seus ganhos, limitando seus compromissos no Mercosul e explorando sua
imagen de lder regional para somar pontos visando realizao de seus outros
objetivos globais, a Argentina, aparentemente concebeu a realizao do pragmatismo
mximo em uma das duas alternativas seguintes: associar-se ao NAFTA, se possvel
frente ao Chile, deixando o Brasil com reduzida margem de ao em nvel regional; ou
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 123
123
De forma similar a lo ocurrido con la Argentina, el inters
inicial del Brasil en el MERCOSUR puede identificarse con la idea
de conseguir un elemento externo de apoyo para la poltica de
transformacin econmica recogida en los planes de ajuste
estructural. La coincidencia entre Menem y Collor de Mello en
materia de filosofa comercial constituy un aliciente para la
poltica de apertura unilateral que a partir de los noventa comenz
a aplicar Brasil. La flexibilidad, el gradualismo y la baja
complejidad de las estructuras institucionales creadas en el
MERCOSUR guarda relacin directa con una situacin de partida
sin grandes retos.
Con el nombramiento de Fernando Henrique Cardoso como
ministro de Hacienda en abril de 1993 y luego como presidente a
partir del 1 de enero de 1995, se estabiliza la situacin econmica y
se replantea el MERCOSUR como proyecto estratgico brasileo a
largo plazo en el marco de la respuesta de Brasil a un nuevo
contexto externo caracterizado por el dominio de espacios
regionales, en el cual este pas sinti la necesidad de asegurar una
posicin hegemnica a nivel hemisfrico. El riesgo de prdida de
dicho protagonismo en las relaciones hemisfricas, aumentado
con motivo de la aparicin de alternativas como la Asociacin de
Libre Comercio para las Amricas, fortaleci sin duda la decisin
brasilea de apoyar una iniciativa de integracin subregional. Esa
intencin protagnica constituye un acicate y un lmite para el
compromiso brasileo con el MERCOSUR en general y ms
concretamente con la estrategia de "profundizacin" de ste. La
estrategia no implica desde la ptica brasilea la creacin de
apostar em um Mercosul onde as opes do maior parceiro estivessem limitadas por
um quadro institucional e por um sistema de decises supranacionaes que
favoreceriam os pases menores. Esta oscilaao entre duas posturas radicais nao ajudou
a gerar confiana nos parceiros, e, possivelmente, reforou a tendncia brasileira contra
supranacionalidade (GUEDES DE OLIVEIRA: Mer cos u l e Pol t i ca , cit., p. 73).
124 Antonio Martnez Pual
instancias supranacionales o algn tipo de cesin de competencias
de los gobiernos hacia instancias comunitarias, sino slo el
perfeccionamiento de la Unin aduanera y la incorporacin de
otros pases al bloque
174
.
En este sentido, en una visin de los intereses de los pases
implicados, por lo que respecta a Brasil, segn BERNAL-MEZA,
(s)e puede advertir la posicin de los especialistas (acadmicos,
diplomticos, funcionarios) exponer argumentaciones polticas
como jurdicas en contra de una profundizacin de la
institucionalidad en la forma que lo ven el resto de los pases
miembros. Brasil es el ms claro opositor a cualquier renuncia de
soberana
175
. Desde su punto de vista poltico-diplomtico-
174
IRELA: Unin Europea-Mercosur: comparacin..., cit., p. 121.
175
La cesin de soberana, en materia de poltica econmica, se limit al
establecimiento del AEC y existe, todava, en Brasil, una fuerte resistencia para encarar
la discusin sobre temas relacionados con la poltica industrial y la llamada agenda de
profundizacin de la Unin Aduanera, inclusive en lo que respecta a la estructura
institucional del Mercosur (DA MOTTA VEIGA: Brasil en el Mercosur: poltica y
economa en un proyecto de integracin, MER COS UR . En t r e la r ea li d a d . . . , cit., p.
313).
En relacin con cuanto venimos sealando, debemos subrayar que: Entre las
propuestas de perfeccionamiento del Sistema de Solucin de Controversias, Paraguay y
Uruguay defendieron la institucin de un tribunal permanente y de opiniones
consultivas (I n f or m e Mer cos u r . Per od o 20 0 0 -20 0 1, cit., p. 42). La posibilidad
de instituir un tribunal permanente viene siendo discutida por los pases miembros
hace por lo menos dos aos. Sin embargo, ese paso enfrenta resistencias,
principalmente del lado de Brasil (I bi d . , cit., p. 43).
En cuanto a la posicin del mundo acadmico en contra de una profundizacin de
la institucionalidad, tal como seala BERNAL-MEZA, no nos parece tan clara. Desde
luego la posicin acadmica brasilea en favor del Tribunal de J usticia del MERCOSUR
es con mucho predominantemente mayoritaria tal como veremos despus, lo cual
asimismo es subrayado por COSTA DE LARA: Embora no ceja desejo do Poder
Ejecutivo, a criao de uma Corte de J ustia Supranacional parece resultar do consenso
da comunidade jurdica e de setores lucidos da sociedade (COSTA DE LARA, A. R.:
J ustia Supranacional no Mercosul, Econ om a globa li z a d a y Mer cos u r , cit., p.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 125
125
gubernamental, el Mercosur tiene la institucionalidad que
requiere en esta etapa
176
. En trminos institucionales como, por
su parte, subraya GOMES SARAIVA-- el Mercosur respondi
integramente a las preocupaciones de la diplomacia brasilea en lo
que se refiere al respeto del mantenimiento de la soberana. Las
instituciones estructuradas a partir del Tratado tenan un carcter
estrictamente intergubernamental y fueron consolidadas en 1994
por un plazo mnimo hasta el final de la fase de transicin
177
.
En relacin con los beneficios derivados de la participacin
de Brasil en el bloque regional, el inters brasileo no se concentr
tanto en los posibles beneficios comerciales con un 17 % de las
exportaciones brasileas con destino MERCOSUR-- sino ms bien
en los beneficios a largo plazo para su poltica industrial y en los
efectos que para Brasil como protagonista supondra la ampliacin
del proceso de integracin. La idea de conformar un bloque fue
210; publicado asimismo en R ev i s t a d e Di r ei t o d o Mer cos u l- R ev i s t a d e
Der ech o d el Mer cos u r , Ao 4, Nm. 1, Febrero de 2000, p. 187).
Igual posicin mayoritaria, como veremos despus, existe en la academia brasilea
en favor de la supranacionalidad.
176
BERNAL-MEZA: Institucionalizacin..., cit., p. 66.
Proseguira este autor: Como lo han expresado en diversas ocasiones especialistas,
acadmicos y diplomticos brasileos, su pas considera que el Mercosur no ha
avanzado an lo suficiente para que sea necesario constituir un tribunal de justicia y
que los mecanismos que deben ser utilizados para resolver los problemas
controversiales deben ser el Grupo Mercado Comn o la Secretara (BERNAL-MEZA:
Institucionalizacin..., cit., p. 66).
La posicin de Brasil contraria a un Tribunal de J usticia fue puesta de manifiesto
por MELO LORENTZ, A. C.: Reflexes sobre o Tribunal de J ustia Supranacional: o
Mercosul aps uma dcada, Mer cos u l, ALCA. . . , Vol. I, cit., pp. 29, 33 y 34.
177
GOMES SARAIVA, M.: El Mercosur como una prioridad de la poltica exterior
brasilea, Br a s i l: la p ot en ci a li d a d d e los con t r a s t es , en Am r i ca La t i n a
Hoy , R ev i s t a d e Ci en ci a s S oci a les , Segunda poca, N. 14, Octubre de 1996, p.
58.
126 Antonio Martnez Pual
desde un inicio un proyecto estratgico del Gobierno Federal,
siendo la Cancillera su principal conductor
178
.
178
Pese a que en medios acadmicos brasileos subraya el IRELA-- se escuchan con
frecuencia manifestaciones a favor de un mayor grado de institucionalizacin y de la
eventual creacin de un nivel supranacional, la diplomacia brasilea contina siendo
partidaria de mantener la actual estructura institucional y de no modificar el carcter
intergubenamental. An cuando existe "disposicin" para apoyar una estructura
organizativa ms ambiciosa, en la prctica no hay propuestas concretas en este sentido.
En la retrica diplomtica brasilea se distingue claramente entre un compromiso con
el proyecto MERCOSUR y el apoyo a una estructura institucional de carcter
comunitario. La alternativa de una cesin de soberana despierta an recelos en el lado
brasileo, y el avance del proyecto de integracin sigue subsumindose en el diseo
conjunto de diversas reas de poltica y del perfeccionamiento de la unin aduanera.
La participacin de Brasil en el MERCOSUR estuvo principalmente motivada en
una visin poltica que consigui articular los diversos intereses sociales en torno al
objetivo estratgico de la asociacin, con la continuidad de los objetivos nacionales de
desarrollo industrial. De la complicada relacin entre esta visin poltica y los
beneficios comerciales limitados, se deriva el compromiso brasileo con el proyecto
integracionista. Este compromiso no implica, sin embargo, la aceptacin de propuestas
en el mbito. institucional que puedan coartar los mrgenes de decisin de los niveles
gubernamentales. (...) Por ello sus propuestas de cambio en el aspecto institucional
pasan sobre todo por el mejor uso de los mecanismos disponibles. Sin embargo, no
existe demasiado apoyo para la creacin de instituciones con carcter supranacional,
palabra que, segn algunos observadores, provoca reacciones casi alrgicas en algunos
miembros de la Cancillera brasilea" (IRELA: Unin Europea-Mercosur:
comparacin..., cit., pp. 120-121).
Con una cierta relacin con cuanto acabamos de sealar escribiera BAPTISTA: A
este passo, deve-se ponderar que o MERCOSUL, na prtica, nunca poder representar
mais que um percentual e relativamente menor do total das exportaes brasileiras.
E estas, ao que sugere o panorama deste fim de sculo, devero depender tambem da
celebrao de acordos bilaterais, e do acceso a outros mercados.
Portanto a primeira concluso a que chego a de que do ponto de vista poltico e
econmico, rgos de administrao com poder semelhante ao daqueles da Unio
Europia so inadequados. Com efeito, no convm permitir que mecanismos dessa
ordem condicionem toda a poltica de comrcio exterior do pas, nem a sua poltica
industrial (BAPTISTA.: As instituies do MERCOSUL, comparaes e prospectiva,
O Mer cos u l em m ov i m en t o, cit., p. 57).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 127
127
Esta valoracin en Brasil del proyecto MERCOSUR favoreci
segn advierte el IRELA-- la idea de una estructura institucional
flexible, con bajo grado de estructuracin y que no comprometiera
demasiado la libertad de accin del Gobierno. Desde la perspectiva
brasilea fue fundamental mantener un esquema
intergubernamental, que garantizara el control poltico del proce-
so por las burocracias estatales federales y no hiciera peligrar el
liderazgo brasileo
179
.
179
En un proceso de integracin resulta conveniente el ejercicio de un liderazgo, para
lo cual es preciso una asuncin de los costos necesarios por uno o ms pases
alimentada por una visin de las ganancias a largo plazo que compense los costos
generados a corto plazo. Sobre las dificultades que conlleva la direccin del
MERCOSUR, BOUZAS sostiene: El problema de liderazgo" en el Mercosur no se
plantea en el campo de la disposicin (o falta de disposicin) para lderar por parte de
uno o ms miembros. Las restricciones son mayores y resultan de factores estructurales
cuyos efectos solamente pueden compensarse con decisiones polticas. En particular, el
"problema de liderazgo" del Mercosur puede concebirse como una combinacin de tres
problemas distintos.
Al primero lo llamaremos el "problema argentino". El "problema argentino" puede
resumirse en la dificultad de la Argentina para aceptar un papel clave en la provisin de
liderazgo por parte de Brasil. Dadas las asimetras de tamao, es difcil imaginar un
escenario sustentable en el que Brasil no desempee un papel clave en la formulacin
de polticas y en el diseo de la forma que asumir el Mercosur (como ocurri, por
ejemplo, con la definicin del AEC). El "problema argentino" tiene sus races en una
historia de rivalidad y competencia por la supremaca regional, pero actualmente se
explica ms por las diferencias de preferencias y polticas que prevalecen en ambos
pases. En la actualidad el "problema argentino" es slo marginalmente el resultado de
un conflicto de ambiciones por el liderazgo regional y la prominencia internacional
(como lo fuera en el pasado). De hecho, es ms el resultado de las preferencias
divergentes sobre el patrn de desarrollo y de insercin internacional que prevalece en
ambos pases. El "problema argentino" debilita los fundamentos de la asociacin y crea
divergencias en reas sensibles de poltica para el gobierno brasileo, como las que
involucran cuestiones relativas a temas internacionales o de poltica exterior.
Los otros dos "problemas de liderazgo" tienen que ver ms estrechamente con
Brasil. Aun cuando ambos son parte de una misma cuestin, es posible separarlos a los
efectos analticos. El primero de ellos (al que llamaremos el "problema brasileo N 1")
se refiere a lo que podra denominarse la "disposicin para liderar", es decir, al
128 Antonio Martnez Pual
Detrs de las posiciones contrarias a la supranacionalidad
puestas de manifiesto pareciera haber un claro hilo conductor
tal como sugiere MELO LORENZ: (...) percebemos que, desde a
compromiso. Un liderazgo constructivo, confiable y benigno requiere un compromiso
con el papel de proveedor de los bienes colectivos necesarios para obtener ganancias a
largo plazo, (aun al costo de una inversin de recursos en lo inmediato). Como la
provisin de dichos bienes (por ejemplo, reglas estables) normalmente acarrea costos
(como la prdida de flexibilidad), un compromiso con el liderazgo requiere la existencia
(e identificacin) de una matriz de beneficios netos que justifique dichos costos. En el
caso del Mercosur el compromiso de Brasil con el liderazgo ha estado influido por dos
factores, uno de naturaleza estructural y el otro de naturaleza poltica. El factor
estructural es el tamao de las asimetras y el consiguiente carcter de la
interdependencia econmica. El factor poltico es la percepcin de que los beneficios
implcitos en el trade off original no se han materializado.
Adems la simple existencia de un compromiso para liderar puede no ser
suficiente. Un liderazgo constructivo y confiable requiere tambin de recursos capaces
de hacerlo electivo. A este aspecto lo llamamos el "problema brasileo N
o
2". Los
recursos son escasos y es necesario decidir sobre su uso frente a fines alternativos. Aun
ms, los recursos que pemiten el ejercicio de un liderazgo benigno pueden ni siquiera
estar presentes. Un ejemplo claro es el de las disciplinas y la estabilidad
macroeconmicas. En tanto la regin confronta un problema de inestabilidad y
credibilidad de las polticas macroeconmicas, una importante contribucin potencial
de un lder podra ser la provisin de un punto focal y un "ancla" para la convergencia.
Sin embargo, Brasil no ha mostrado los atributos para desempear ese papel en el
Mercosur, lo que ha dado ms fundamento a opciones de polticas alternativas como la
bsqueda de dicho "anclaje" en una caja de conversin ligada al dlar. En este sentido,
las diferencias del Mercosur tanto con el NAFTA (donde Estados Unidos provee un
punto focal de facto) como con la Unin Europea (donde el Bundesbank se transform
en el modelo institucional del Banco Central Europeo) son evidentes. Esta debilidad
estructural del Mercosur en relacin a la capacidad efectiva de proveer liderazgo reduce
los incentivos de los restantes socios para eventualmente aceptarlo.
En sntesis, la brecha entre la oferta y la demanda de liderazgo en el Mercosur ha
sido muy grande. La superacin de la misma requiere decisiones polticas y una
comprensin apropiada de los problemas existentes y sus implicaciones. En el
momento actual, ms que largas listas de asuntos inconclusos lo que el Mercosur
necesita es recrear un sentido de entendimiento poltico e intereses compartidos que
sea capaz de aumentar los incentivos para la cooperacin (BOUZAS: Las perspectivas
del Mercosur: desafos, escenarios y alternativas para la prxima dcada, Mer cos u r .
En t r e la r ea li d a d . . . , cit., pp. 194-196).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 129
129
segunda metade da dcada de oitenta, quando a Argentina e o
Brasil comearam a aproximar-se com mais veemncia, no intuito
de progredirem economicamente, o Brasil nunca se manifestou, de
forma contundente, favorvel implantao de estructuras
supranacionais no Mercosul. As gestes dos Presidentes do Brasil,
desde J os Sarney, Fernando Collor de Mello, Itamar Franco a
Fernando Henrique Cardoso, no apresentaram defesa da
supranacionalidade no Mercosul, o qual nos induz a pensar que
no h orientao nesse sentido, por parte dos negociadores do
governo brasileiro em relao criao e vigncia de um Tribunal
naqueles moldes, para o Mercosul
180
.
180
MELO LORENTZ: Reflexes sobre o Tribunal de J ustia..., cit., p. 33.
Continuaba esta autora en la misma pgina: Ainda, importante salientarmos que
grande parte dos estudiosos brasileiros de direito comunitrio expressam-se no sentido
de necessidade de uma estructura supranacional no Mercosul para a soluo de
controvrsias no seu mbito. Ademais, semelhante pensamento observamos em
algumas personalidades do governo brasileiro. Entretanto, no essa a orientao que
encontramos naqueles que efeitivamente conduzem o processo integracionista.
Autores brasileos que defienden la introduccin de la suprananacionalidad en el
MERCOSUR son, entre otros: BASSO, M.: A estructura institucional definitiva do
Mercosul; Bolet i m d e I n t egr a o La t i n o-a m er i ca n a , N . 10, julho-setembro
1993, pp. 27-31; NOGUEIRA FONTOURA, J . L.: Lineamentos para um direito de
comunidade econmica, Bolet i m d e I n t egr a co La t i n o-a m er i ca n a , Brasilia:
MRE, n. 10, set. 1993, pp. 22-26; FARIA WERTER, W. R.; A estrutura institucional
definitiva do MERCOSUL: uma opinio, R ev i s t a d e I n f or m a co Legi s la t i v a , a.
30, n. 119, julho/ setembro, 1993, pp. 71-78; DO AMARAL J NIOR: MERCOSUL:
questes polticas e institucionais, Bolet i m d e I n t egr a o La t i n oa m er i ca n a ,
N . 13, abril-junho 1994, pp. 6-14; CASELLA, P. B.: Com u n i d a d e Eu r op i a e s eu
or d en a m en t o j u r d i co, So Paulo, 1994; SEITENFUS: Pa r a u m a n ov a p ol t i ca
ex t er n a br a s i lei r a , Porto Alegre, 1994; SABBATO, L. R.: O tribunal de
Luxemburgo, R ev i s t a d os Tr i bu n a i s , So Paulo, a. 84, Vol. 717, jul. 1995, pp. 56-
61; VALENTE MTICO, M.: Estrutura Institucional para o MERCOSUL, Bolet i m d e
I n t egr a co La t i n o-a m er i ca n a , n.18, jul. 1995, pp. 85-86; GRANDINO RODAS, J .
G.: Avaliaco da estrutura institucional definitiva do MERCOSUL, Di r ei t o
Com u n i t a r i o d o MER COS UL, Porto Alegre, 1996, pp. 65-75; COSTA MAURA, L.:
Tribunais supranacionais e aplicao do direito comunitrio: aspectos positivos e
negativos, Di r ei t o Com u n i t r i o d o MER COS UL, Porto Alegre, 1997, pp. 177-187;
130 Antonio Martnez Pual
La falta de voluntad en trminos de aceptacin de la
supranacionalidad para el MERCOSUR hunde sus races
tambin en las posiciones del mundo empresarial, pues, como se
ha advertido, los empresarios han planteado que una burocracia
supranacional no es oportuna ni realista y consideran que es difcil
que particularmente Brasil est dispuesto a aceptar que todo el
proceso de negociacin se encuentra demasiado fragmentado
dentro de la administracin pblica y que, por lo tanto, el
empresariado debe incurrir en costes mayores de lo necesario para
peticionar ante las autoridades
181
.
Por lo que respecta a la exigencia del consenso, escribe
GUEDES DE OLIVEIRA: O nmero reduzido de participantes do
Mercosul e a super-representao do Brasil, em termos
econmicos e populacionais, diante dos outros membros, so os
argumentos levantados pelo Itaramaty, (...), para justificar a
manuteno de um sistema consensual de deciso em que cada
pas teria um voto
182
.
Ha sido hecho pblica en diversas ocasiones la oposicin de
Brasil a la creacin de un tribunal supranacional para el
FABRICIO FURTADO A.: A prejudicialidade do direito comunitario nos tribunais
supranacionais, AJ UR I S , Porto Alegre, a. XXXIV, n. 69, marzo 1997, p. 16; GRECO,
L.: Tribunais supranacionais e aplicao do Direito comunitrio: Aspectos positivos e
negativos, Di r ei t o Com u n i t r i o d o MER COS UL, Porto Alegre, 1997, pp.188-197;
SOARES, G. F. S.: As instituices do MERCOSUL e as soluces de litigios no seu
mbito - sugestes de lege ferenda, MER COS UL: d a s n eg oci a es
i m p la n t a c o, So Paulo, 1993, pp. 262-319; ALMEIDA: Instrumentos necessrios
constituio do MERCOSUL, Bolet i m d e I n t egr a o La t i n oa m er i ca n a , N . 9,
abril- junho 1993, pp. 13-19 (en una posicin oscilante y un tanto ambiga a lo largo de
su amplia produccin cientfica); VENTURA FREITAS LIMA: A or d em j u r d i ca d o
MER COS UL, cit.
181
Cfr. MAYORAL: Expectativas..., cit., p. 475.
182
GUEDES DE OLIVEIRA.: Mer cos u l e p ol t i ca , cit., p. 29.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 131
131
MERCOSUR, alegando impedimentos constitucionales
183
, aspecto
ste en el que nos detendremos ms adelante. La posicin
brasilea se vera acompaada, adems del referente al
ordenamiento constitucional brasileo de otros argumentos, entre
ellos: el coste elevado que supondra la instalacin de un Tribunal,
la inexistencia de un nmero significativo de conflictos, la
existencia de un prctica positiva en cuanto a la solucin de
problemas por medio de la negociacin poltica, la eficacia de los
Tribunales Arbitrales Ad Hoc previstos por el Protocolo de
Brasilia, y, asimismo, la necesidad de solucionar previamente los
graves males que afectan a los sistemas judiciales de la regin.
Tenemos que decir, con todo, que la posicin del
empresariado brasileo, en relacin con la creacin de un Tribunal
de J usticia para el MERCOSUR, ha sido percibida en trminos
favorables por TRABUCO, con base en el temor empresarial de
que cualquier indicio de inestabilidad, especialmente jurdica,
183
Valga como muestra lo expresado, segn recoge MORNIGO, por los
representantes del Supremo Tribunal del Brasil, con motivo de la reunin de
magistrados celebrada en Ouro Preto, en 1996, que dara lugar a la Carta de Ouro
Preto, cuando manifestaron que ellos no haran gestiones ante el gobierno de su pas
para que aceptase la creacin de un Tribunal del MERCOSUR, argumentando que su
pas encuentra un impedimento constitucional para hacerlo en el artculo 35 de la Ley
de Leyes. Si el Brasil decidiese acompaar la idea dijeronel gobierno debera
promover la reforma constitucional mediante el voto mayoritario del Congreso
(MORNIGO, U. C.: El or d en j u r d i co s u p r a n a ci on a l, Asuncin, 1996, p. 77).
Asimismo, la declaracin que efectu el entonces Ministro de J usticia de Brasil,
Nelson J ovin, en el sentido de que la decisin del Brasil sobre este punto no ser
revisada por el momento y que considera an muy prematuro instaurar tal rgano
supraestatal (I b i d em ).
132 Antonio Martnez Pual
pueda hacer que los inversores extranjeros se distancien del
proceso de integracin
184
.
A pesar de la tnica general antisupranacionalista que parece
primar en Brasil, habr que tener en cuenta el contenido de la
observacin hecha por CARTA WINTER, cuando se refiere a unas
declaraciones del Presidente Cardoso: No deixa de ser
sintomtica a declarao de Fernando Henrique em 28.06.2001
aos integrantes do Conselho de Empresrios da Amrica Latina,
de que o Mercosul deve comear a organizar instituies
supranacionais. Tal declarao aponta para uma convergncia
com a posio de Argentina e da Uniao Europia, ambas insistindo
na necessidade de maior institucionaliao do bloco econmico.
Esta declaraao de Fernando Henrique marca uma mudana na
184
TRABUCO, C. M.: A i m p or t n ci a d e u m t r i bu n a l s u p r a n a ci on a l n o
con t ex t o d e u m p r oces s o d e i n t egr a o: o d i lem a d o Mer cos u l, Working
Paper 5/ 99, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Working Papers, p. 67.
La mayor oposicin al proyecto de creacin de un Tribunal de J usticia para el
MERCOSUR, en buena medida, contina TRABUCO en la misma pgina, est
representada pelo sector pblico do Brasil, que apresenta dois grandes argumentos em
defesa da sua posio. Por um lado, teme o governo brasileiro que, paralelamente ao
aparecimento de outras instituies supranacionais, o tribunal conduza igualmente
emergncia de uma nova classe burocrtica, similar a que existe hoje na Europa, o que
envolveria sem dvida custos insustentaveis e criaria uma mquina processual difcil de
manejar na pratica. Por outro lado existe ainda a considerar a relevncia do instinto de
auto preservao do poder pois, no fundo, o Brasil no parece querer permitir que os
seus poderes soberanos se dissolvam numa organizao supranacional que poderiam
comprometer o seu atual peso poltico. A nuestro juicio, los retos de un coste y manejo
adecuados de los instrumentos procesales y, asimismo, de un concepto de la soberana,
concordante con una visin objetiva del grado de importancia del pas en cuestin a
nivel internacional, no son algo exclusivo del MERCOSUR sino de todo proceso de
integracin que se precie de tal; en una percepcin realista de su peso poltico y
econmico --potencialmente muy importante, pero hoy en da limitado en bastantes
aspectospodran encontrarse en Brasil los elementos de partida para una apuesta ms
decidida por la construccin de un esquema de integracin regional como el
MERCOSUR.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 133
133
orientao, j que o Itamaraty at ento se opunha idia
185
. El
21 de diciembre de 2001, en Montevideo, durante la XXI Reunin
del CMC, CARDOSO afirm que era preciso avanzar en la
institucionalizacin del MERCOSUR, puesto que cresce a
demanda por instituioes com caractersticas supranacionais
186
.
En perspectiva de futuro, hay que dar cuenta de diversas
informaciones del rgano del Partido del Trabajo, Loj i n h a d o
PT, publicadas con motivo del primer viaje al extranjero, del
Presidente Electo de Brasil, Luis Inacio Lula da Silva, quien, el 2-
XII-2002, despus de reunirse con el Presidente de Argentina,
Eduardo Duhalde, declar: Nossa primeira visita deve ser
entendida como uma expresso de vontade do futuro governo do
Brasil de dar um decisivo impulso reconstruao do Mercosul. A
reconstruao do Mercosul, segundo o presidente eleito, passa pelo
avano nos mecanismos de soluao de controvrsias. Igualmente,
Lula disse alimentar o sonho de que o Mercosul possa ter o seu
prprio Parlamento, eleito por voto popular. Asimismo, en este
ltimo sentido, despus de entrevistarse, el mismo da, con el
Presidente del Senado y de la Cmara de Diputados argentinos,
J uan Carlos Maquera y Eduardo Camao, respectivamente, Lula
disse que, como o seu partido, defende a necessidade de se criar
185
CARTA WINTER: Cr i s e d o Mod elo Pr es i d en ci a li s t a . . . , cit., p. 119. La autora
se refiere al Presidente de Brasil Fernando Henrique Cardoso.
186
Discurso do Senhor Presidente da Repblica na XXI Reunio do Conselho do
Mercado Comum, 21 de diciembre de 2001, en Montevideo (disponible en Internet:
acceso 20 de enero de 2002, http:/ / www.mercosul.gov.br).
Meses ms tarde, el 8 de julio de 2002 declara en Santa Cruz de la Sierra que o
Mercosul deve comear a organizar instituies supranacionais (Declaraciones a O
Es t a d o d e S o Pa u lo, edicin 08.07.2001, p. B.12 (Ap u d SARAIVA STRAUSS, F.
A.: S ober a n i a e i n t egr a a o la t i n o-a m er i ca n a . Um a p er s p ect i v a
con s t i t u ci on a l d o Mer cos u l, Rio de J aneiro, 2002, p. XV).
134 Antonio Martnez Pual
um parlamento para o Mercosul
187
. Posteriormente, Lula, ya
Presidente de Brasil y Kirchner, Presidente de Argentina,
anunciaron avances para la creacin del Parlamento del
MERCOSUR em um prazo relativamente breve
188
, as como del
Instituto Monetario y del Instituto Social
189
.
c) Pa r a gu a y a la exp ect a t iva d e los ca m bios .
Paraguay y Uruguay debido al menor tamao relativo de sus
economas y a su tradicional relacin con los pases miembros
mayores han desempeado el papel de socios menores dentro del
MERCOSUR. A grandes rasgos, tanto la conciencia de su papel,
como las ventajas y desventajas percibidas por Paraguay y
Uruguay derivadas de su participacin en el proyecto de
integracin influyeron sin duda en la conformacin de una
estructura institucional acorde, en la medida de sus posibilidades,
con su esquema de intereses.
187
Loj i n h a d o PT, Diretrio Nacional, 02/ 12/ 2002. Llevara razn SEITENFUS
quien haba afirmado que lattitude de lopposition brsilienne a toujours t positive
face au Mercosur coulant, au contraire, lapprofondir pour faire face lALCA
(SEITENFUS: Acquis et dilemmes du Mercosur, cit., p. 106).
Al decir de KLOM: Lula made clear that he wanted to consolidate Mercosur on the
basis of changes inspired by EU integration, and develop Mercosur into a Community-
like model (KLOM, A: MERCOSUR and Brasil: A European perspective, cit., p. 75; el
autor hace referencia a la Folh a d e S o Pa u lo, 3 Dec. 2002).
188
Al garantizar la mayor participacin de la clase poltica en apoyo al proceso, el
bloque debe apuntar a la racionalidad de recursos pblicos y a la credibilidad del
bloque, atribuyendo al futuro Parlamento funciones claras que contribuyan
definitivamente al proceso de integracin econmica (Pr i m er I n f or m e S em es t r a l
d e la S ecr et a r a d el MER COS UR . Un f oco p a r a el p r oces o d e i n t egr a ci n
r egi on a l, Montevideo, 2004, p. 10).
189
Lula e Kirchner anunciam criao de Parlamento do Mercosul, Folh a on Li n e,
11 de junho de 2003.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 135
135
En cuanto a Paraguay su posicin institucional ha sido
influida indudablemente por la importancia econmica menor que
tiene den-tro del bloque y por la dependencia comercial creciente
que se da en relacin con sus socios del MERCOSUR. El
intercambio comercial con el bloque resulta ser una parte muy
importante de la balanza comercial paraguaya, ms aun que en el
caso de Uruguay, tal como resulta de que las exportaciones al
MERCOSUR representaran en 1998, de acuerdo con el Banco
Central de Paraguay, el 55,2% de las exportaciones totales,
mientras que el 56,2% de las importaciones totales eran
originarias del MERCOSUR. La importancia del comercio de
Paraguay con sus vecinos regionales va ms all de las cifras
oficiales de la balanza de cuenta corriente, habida cuenta de que la
conocida actividad de contrabando y reexportacin que
representa una parte nada desdeable de la economa paraguaya
no aparece contabilizada.
La relativa inestabilidad econmica y poltica del pas ejerci
tambin cierta influencia en la definicin de los intereses
paraguayos en el MERCOSUR. As, la incorporacin al bloque
regional fue contemplada en el Paraguay como una forma de
fortalecer la estabilidad poltica y la poltica de estabilizacin y
disciplina fiscal y monetaria iniciada a nivel interno. Por lo que
respecta a la estabilidad poltica, su calidad de miembro del
bloque fue decisiva gracias a los apoyos recibidos en tal sentido
de los otros miembros del MERCOSUR- para la continuidad
constitucional, cuando en 1996 el general Lino Oviedo intentara
un golpe militar contra el entonces Presidente Wasmosy. Lo
mismo ocurrira durante la crisis de marzo de 2000, cuando el
Presidente Ral Cubas se vio obligado a renunciar y a exiliarse en
Brasil despus del asesinato del Vicepresidente Luis Mara
Argaa, momento en que la pertenencia al bloque regional
contribuy a disolver la crisis poltica originada.
136 Antonio Martnez Pual
Paraguay se muestra todava, en cierto modo, reticente a
reformar la estructura institucional intergubernamental por
entender que, en parte, la toma de decisiones por consenso se
ajusta a los intereses del pas. Ve riesgos en el voto cualificado por
la posibilidad que encierra de conferir mayor poder a los socios
principales en perjuicio de los ms pequeos. Pese a apoyar de
forma vaga la idea de reforzar la estructura institucional del
MERCOSUR, la nica sugerencia concreta de modificacin es la
creacin de un tribunal arbitral de carcter permanente, aunque
no necesariamente de carcter supranacional. Esta postura en
opinin del IRELA es comprensible, ya que una modificacin de
la actual estructura institucional tendra desventajas respecto al
sistema actual, donde Paraguay posee un peso proporcionalmente
superior al que le corresponde por su dimensin econmica
190
.
A nuestro juicio, los factores de inestabilidad con que ha
debido enfrentarse Paraguay no han permitido un clima sereno
para la reflexin respecto a la posibilidad de una reforma
institucional, por lo cual se comprenden las reticencias en relacin
con una eventual transformacin de la estructura institucional
intergubernamental. Con todo, nuestra opinin difiere de la del
IRELA y se acerca ms a la de BERNAL-MEZA, cuando afirma que
Paraguay y, asimismo, el Uruguay son los ms claros exponentes
de las posiciones decididamente supranacionales, que se
explican tambin por la dimensin de su peso relativo, en un
contexto donde la Realpolitik les dejara escaso margen de accin
unilateral. Por lo respecta especficamente al Paraguay seala
este autor que: Segn han expresado altos funcionarios y ex-
ministros de ese pas, para el Paraguay la existencia de un
organismo supranacional es indispensable, ya que la experiencia le
190
IRELA: Unin Europea-Mercosur: comparacin..., cit., pp. 124-125.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 137
137
ha demostrado que la tratativa bilateral es un camino difcil, por lo
cual una instancia supranacional facilitara la resolucin de
problemas que se susciten. Se considera que un Mercosur seguro,
solidario, es difcilmente posible sin rganos ni leyes que sean
obligatorias, permanentes y coercitivas
191
.
d ) Ur u gu a y y la s t en d en cia s d e cor t e s u p r a n a cion a l.
Uruguay, en el momento de su incorporacin, tena
importantes compromisos bilaterales asumidos con anterioridad
con Brasil y con la Argentina, los cuales infuyeron notablemente
en sus deseos de incorporarse al acuerdo de libre comercio entre
sus dos vecinos. Su situacin geogrfica entre ambos pases y la
posibilidad de un acceso facilitado a ambos mercados lo
estimularon a participar en el proceso de integracin y aprovechar
las mayores oportunidades de negocios que ste comportaba.
Asimismo, al igual que ocurriera con Brasil y Argentina, la
participacin en un acuerdo comercial con estos dos pases fue
vista por Uruguay como un refuerzo para sus polticas de mercado
y para la mejora de la competitividad. De hecho, en 1991 Uruguay
ya desarrollaba una tercera parte de sus exportaciones con los
pases del MERCOSUR, por lo que su participacin en ste se
perfilaba como una estrategia adecuada para asegurar la
continuidad de los flujos comerciales. Pese al menor tamao
econmico de Uruguay respecto a la Argentina y Brasil, con los
riesgos inherentes de una mayor vulnerabilidad, teniendo en
cuenta el menor peso real a la hora de marcar las pautas del
proceso de negociacin, los posibles beneficios comerciales e
incluso polticos-- aconsejaban su participacin en el proceso de
integracin regional del MERCOSUR.
191
BERNAL-MEZA: Institucionalizacin..., cit., pp. 67-68.
138 Antonio Martnez Pual
La estructura institucional de carcter intergubernamental y
el sistema de decisiones por consenso adoptados, en un principio,
se revelaban como favorables a los intereses uruguayos. La toma
de decisiones por consenso le otorgaba al Uruguay un derecho de
veto que le permitira reaccionar ante eventuales iniciativas
adversas. Sin embargo, como destaca el IRELA, pese a sus
aspiraciones a influir en el proceso de toma de decisiones, en la
mayora de las ocasiones las decisiones fundamentales del
proyecto de integracin quedan de facto en manos de los dos
socios principales
192
.
La dependencia uruguaya de los flujos comerciales del
MERCOSUR se consolid en los pasados aos. Segn datos del
Banco Central Uruguayo, el MERCOSUR fue el destino, en 1999,
del 55,3% del total de las exportaciones del Uruguay y, asimismo,
el origen del 43,3% del total de sus importaciones. Brasil
constituye el principal mercado para productos agrcolas
uruguayos, siendo el destino de casi el 34% de sus exportaciones.
Argentina tiene similar importancia para los productos uruguayos
manufacturados, absorbiendo el 18,5% de las exportaciones
uruguayas totales. Advierte el IRELA que: A medida que se
consolid esta dependencia de Uruguay respecto a los flujos
comerciales de los socios mayores, ha aumentado su inters en
contar con algn tipo de garantas institucionales que limiten
aquellas acciones comerciales unilaterales por parte de sus socios
que puedan resultar perjudiciales. Por ello Uruguay ha defendido
la idea de reformar las instituciones del MERCOSUR y avanzar
hacia una estructura supranacional. Esta posicin, que cabe
calificar de maximalista, es entendible a partir de la descripta
estructura de intereses. Desde la perspectiva uruguaya, de
192
IRELA: Unin Europea-Mercosur: comparacin..., cit., p. 123.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 139
139
mantenerse el nmero actual de integrantes, un organismo
comunitario facilitara la gestin de decisiones favorables a
Uruguay y la desestimacin de disposiciones perjudiciales. Por ello
se entiende las propuestas recientes uruguayas de crear Tribunales
de J usticia con carcter permanente y una secretara tcnica como
rgano central y permanente
193
.
BERNAL-MEZA, apunta por una concepcin de los intereses
uruguayos en una tnica ms claramente supranacional, cuando
escribe que en Uruguay: Consideran que la incerteza jurdica,
producto de la ausencia de estructuras de control comunitario de
la legalidad, funciona de manera perversa porque beneficia a los
socios grandes y perjudica a los chicos. En esa perspectiva, son
tambin decididamente supranacionales
194
.
193
Ibid.
194
BERNAL-MEZA: Institucionalizacin..., cit., p. 68.
Este autor, aun teniendo en cuenta que Chile es slo un Estado asociado al
MERCORSUR, se detiene en el examen de la posible posicin de este pas en materia de
institucionalidad en el marco de una hiptesis de adhesin al Tratado de Asuncin y su
consiguiente paso a la condicin miembro pleno del proceso de integracin: Existen
tres elementos para la interpretacin de la posicin chilena: a) las caractersticas de
apertura y de global trader de la economa chilena, que no le permiten tener socios
preferenciales. El acercamiento al Mercosur ha tenido componentes polticos
significativos, adems de econmicos, pero hay una tendencia predominante hacia un
regionalismo abierto, que obviamente pone menos atencin sobre cuestiones
formales o institucionalizadas que pueden restringir el acceso a otros bloques; b) una
preocupacin por el efecto que las polticas unilaterales de los gobiernos (devaluaciones
sin consulta; adopcin de nuevas barreras aduaneras y otros mecanismos
discriminatorios, etc.) tienen sobre los procesos de integracin incluyendo el
Mercosurfrente a lo cual es inimaginable una integracin sin autoridades
supranacionales que puedan determinar sobre estos asuntos; c) que los procesos de
integracin deben llevarse con sus ritmos naturales, sin intentar institucionalizarlos
forzada o prematuramente.
Existe un cierto consenso en que deben darse mayores condiciones de estabilidad
macroeconmica, sobre todo en los dos grandes (Argentina y Brasil), como requisito
para profundizar la institucionalidad. Chile estara de acuerdo en lograr una estructura
140 Antonio Martnez Pual
I I ) Con s id er a cion es fin a les .
Examinados los respectivos binomios intereses nacionales-
de supranacionalidad ya que esto le dara mayor credibilidad y solidez al bloque y, por
ende, mayor previsibilidad al esquema (...) (I bi d . ).
El IRELA se muestra menos optimista en la relacin Chile-supranacionalidad,
aunque deja abiertas las puertas: Respecto al tema institucional en el MERCOSUR, las
autoridades chilenas no han tomado expresamente posicin acerca de las necesidades
de reforma institucional. El ex Canciller J uan Gabriel Valds indic en varias ocasiones
que su pas no estimaba oportuno formular ninguna propuesta formal en el mbito
institucional, sino ms bien incentivar el debate de este tema entre los miembros del
bloque. No obstante, la posicin chilena ha dejado traslucir en algunas oportunidades
su inters en que el bloque contase con un mecanismo creble y legtimo de solucin de
controversias. Considerando que Chile es un pas que cuida en extremo las garantas
jurdicas como base para un ambiente favorable para las inversiones, es probable que
esto se constituya en un punto a allanar previo a la incorporacin de Chile al bloque. Es
plausible por ello inferir el inters de Chile en un fortalecimiento de la organizacin
institucional del bloque, capaz de garantizar la solucin de controversias, la aplicacin
de las reglas comunitarias y la consecucin del mercado comn. Sin embargo, esto no
debe entenderse como apoyo a un tipo de estructura comunitaria, sino tan slo a
instancias comunes de decisin con la autoridad suficiente para garantizar la aplicacin
de los compromisos asumidos (I bi d . , p. 128).
En relacin con la conveniencia de un mecanismo judicial para la solucin de
controversias, E. Frei, a la sazn Presidente de Chile, declar que a adeso integral de
seu pais ao Mercosul depende da implementao de um tribunal supranacional que
regule as relaes entre os paises socios (divulgada en Internet por la Agencia Estado,
el 16 de junio de 1999 (http:/ / www.agestado.com.br/ redaao/ integras/ jun/ 16/
48.htm)).
Ap u d : MONTEIRO RIOS, M.: Mer cos u l, Un i o Eu r op ei a e Con s t i t u i o. A
i n t egr a o d os Es t a d os e os Or d en a m en t os J u r d i cos n a ci on a i s , Rio de
J aneiro, 2001, p. 280.
Por nuestra parte, entendemos que respecto de Bolivia, otro Estado asociado al
MERCOSUR, en un esquema de integracin plena de este pas al proceso regional muy
probablemente apoyara la introduccin de elementos de supranacionalidad en su seno,
entre otros, por dos motivos: el primero guardara relacin con sus antecedentes como
miembro de la Comunidad Andina, con una presencia de la supranacionalidad en sus
rganos; la segunda, por razonamientos similares a los que se producen en los dos
Estados miembros menores, a los cuales Bolivia se acercara si no desde una
perspectiva territorial s desde una perspectiva poltica, econmica y demogrfica.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 141
141
instituciones de la regin en cada uno de sus respectivos Estados
miembros, debemos subrayar que, en un marco de respeto a estos
intereses, stos debern ir amoldndose a los objetivos del proceso
de integracin si quieren dar sentido a su voluntad creadora del
MERCOSUR. En esa direccin, inexcusablemente, entendemos
con BOUZAS, que los progresos no sern posibles sino se avanza
paralelamente en la reconstruccin de una matriz de intereses
comunes que recupere la confianza entre los socios y restablezca la
percepcin de una matriz de intereses comunes que recupere la
confianza entre los socios y restablezca la percepcin de ganancias
mutuas
195
.
Un terreno en el que la percepcin de ganancias mutuas
parece relativamente abonado, una vez que se observen las
limitaciones que comporta el Protocolo de Olivos para la Solucin
de Controversias, del cual nos ocuparemos ms adelante, podra
ser el de la institucin de un Tribunal de J usticia para el
MERCOSUR. En tal sentido, observa TRABUCO: notrio que
mais e mais apoiantes da ideia de uma soluo judicial para o
problema parecem surgir. Actualmente, mesmo possivel
afirmar-se que todos os pases do Mercosul, com excepo do
Brasil, demonstram uma posio flexivel relativamente a esta
questo, sendo a mesma viso partilhada igualmente pelo sector
privado brasileiro, o qual parece temer que qualquer indcio de
instabilidade, nomeadamente a nvel juridico, no seio da
organizao possa afastar os preciosos investidores
estrangeiros
196
.
195
BOUZAS: Las perspectivas del Mercosur: desafos, escenarios y alternativas para
la prxima dcada, Mer cos u r . En t r e la r ea li d a d . . . , cit., p. 569.
196
TRABUCO: A i m p or t n ci a d e u m t r i bu n a l. . . , cit. , p. 67.
142 Antonio Martnez Pual
Como consideracin general, entendemos que el avance hacia
el supranacionalismo en el MERCOSUR es un asunto de
disfuncionalidad de intereses que, en la prctica, cada vez ms
tender a mostrarse como un problema de velocidades distintas en
el proceso de integracin entre Argentina y Brasil, por una parte, y
Paraguay y Uruguay, por la otra, en funcin de los intereses
nacionales en presencia, que ante opciones por el s o el no ante el
supranacionalismo. As, en esa lnea, MAUREEN WILLIAMS
afirma que: Interests naturally differ considerably within the
Mercosur system as a result of the disparities between its
members. The stronger countries, i.e. Argenntina and Brazil, are
perhaps slower to advance towards supranationalism, while the
smaller countries, Paraguay and Uruguay, would appears to see in
supranationalism the way to redress the existing imbalances
197
.
A punto de traspasar el umbral que nos conduce al interior
del actual sistema institucional del MERCOSUR, no quisiramos
dejar pasar la oportunidad, por si no hubiera quedado de
manifiesto en trabajos anteriores sobre este particular proceso
regional, nuestro deseo, sin renunciar por razones insoslayables a
nuestra condicin de autor geogrficamente externo al
MERCOSUR, de no dar por buenas urbi et orbe las palabras de
HUMMER, cuando habla de la constatacin de que los autores
europeos no pueden desligarse de sus ideas preconcebidas
europeas cuando juzgan sobre procesos de integracin en
Amrica Latina y a la inversa--
198
. En tal sentido, aun
hacindonos eco de las posiciones doctrinales de tipo comparatista
habidas al respecto, procuraremos, por razones de principio y de
espacio, centrarnos en el objeto especfico de nuestro trabajo. No
197
MAUREEN WILLIAMS: Integration in South America..., cit., p. 61.
198
HUMMER: El dilogo poltico..., cit., pp. 1257-1258.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 143
143
por ello dejaremos de advertir que, a nuestro modo de ver, en el
fenmeno de la integracin regional, a medida que se va
avanzando en sus diversas fases, los esquemas de funcionamiento
tanto en el mbito orgnico-institucional como de fuentes
normativas, en razn de las similitudes en orden a los objetivos a
alcanzar, necesariamente habrn de moverse dentro de los marcos
de una creciente analoga. De ah la importancia que para los
artfices de cualquier movimiento de integracin tiene el
conocimiento de otros procesos, y de modo muy particular el
proceso europeo -- debido a su primaca en el tiempo y a sus
indudables xitos, al menos hasta el momento--. Sin duda, aqu
como en ningn sitio tienen plena acogida el adagio de Cicern:
Historia magistra vitae.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 145
145
Ca p t u lo Ter cer o
LOS DESEQUI LI BRI OS EN EL
ACTUAL SI STEMA I NSTI TUCI ONAL
I ) Reflexion es p r elim in a r es : la d in m ica
in s t it u cion a l en s u es t a d io p r es en t e. Lu ces y s om b r a s .
El actual sistema institucional del MERCOSUR se encuentra
recogido, como ya vimos, en el art. 1 del P.O.P., establecindose en
l la estructura institucional del MERCOSUR, al disponerse que
contar con los siguientes rganos: El Consejo del Mercado
Comn, el Grupo Mercado Comn, la Comisin de Comercio del
Mercosur, la Comisin Parlamentaria Conjunta, el Foro
Consultivo Econmico-Social y la Secretara Administrativa del
Mercosur.
La estructura orgnica del MERCOSUR comprende, segn
sabemos, rganos de naturaleza intergubernamental con
capacidad normativa (Consejo del Mercado Comn, Grupo
Mercado Comn y Comisin de Comercio del Mercosur)
199
, un
rgano de naturaleza interparlamentaria (Comisin
Parlamentaria Conjunta) y unos rganos accesorios o
complementarios (Foro Consultivo Econmico-Social y la
199
La fonction normative est dsigne dans le Protocole de Ouro Preto comme
confrant une capacit dciosionnelle, et le CMC possde cette fonction,
hirarchiquement suprieure celle du GMC et de la CCM (BAPTISTA: Le
Mer cos u l.. . , cit. p. 133).
146 Antonio Martnez Pual
Secretara Administrativa del Mercosur) (art. 1 del P.O.P.). A los
rganos citados anteriormente, como ya fue dicho, hay que
sumarle la presencia, a su vez, como veremos, de un vasto nmero
de rganos auxiliares
200
. El Protocolo de Brasilia para la Solucin
de Controversias aadi el Tribunal Arbitral ad hoc, con la
finalidad de resolver jurdicamente las controversias que pudieran
surgir.
Ahora bien, ya hemos avanzado que entre los principales
factores que determinan el panorama de crisis que se puede
obsevar en el MERCOSUR, transciende el dficit jurdico-
institucional que se advierte en su seno.
Bien es cierto que la crisis apunta ya a unos motivos que se
remontan a los primeros momentos del MERCOSUR. Estimamos
plenamente vigentes las crticas en las que ya se extenda
MAGARIOS en 1991, quien subrayaba, entre otros aspectos
negativos a superar, que el Tratado es excesivamente esquemtico
tanto desde el punto de vista conceptual como desde el normativo,
su cuerpo institucional es inadecuado, los mecanismos operativos
no guardan el necesario equilibrio, la coordinacin de las polticas
macroeconmicas es apuntada slo como un compromiso genrico
y difuso, la coordinacin de las polticas sectoriales es enunciada
de forma indicativa e incompleta, sin metas claras y sin
cronogramas concordantes con el programa de liberacin, no
200
Utilizaremos preferentemente el trmino auxiliares al de dependientes por ser
el primero el que usa el P.O.P. en su art. 1, cuando en su prrafo nico, dice que:
Podrn ser creados, en los trminos del presente Protocolo, los rganos auxiliares que
fueren necesarios para la consecucin de los objetivos del proceso de integracin.
Nuestra opcin no ignora el uso, como podremos ver, que en alguna normativa del
MERCOSUR se hace del trmino ms acorde con el principio de coordinacin que debe
guiar al proceso de integracin.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 147
147
atiende al posible crecimiento de los desequilibrios regionales e
ignora el tema de la financiacin del proceso
201
.
La inadecuacin institucional sera tambin puesta de
manifiesto en plena bonanza del proceso de integracin, en 1995,
por COSTA VAZ, cuando afirmaba: A ese dficit de participacin
social, se agrega un dficit jurdico, esto es, la poca
correspondencia entre el dinamismo de la integracin econmica
en los ltimos aos y los arsenales jurdicos internos y
supranacionales que, se espera, puedan conferir sustentacin y
perennidad al proceso
202
.
Por ello, la Zona de Libre Comercio y la Unin Aduanera,
dando por buenos los esfuerzos para que no haya en ellas un
retroceso, estn pendientes de un perfeccionamiento no slo en
sus contenidos sino tambin en su orden institucional, que nos
permitan hablar de su plena consolidacin. As, pues, a nuestro
modo de ver, ante voces que propugnan centrarse con claro
retroceso integrador-- en la sola consecucin de la Zona de Libre
Comercio y de la Unin Aduanera, resulta necesario un espritu de
renovacin institucional para acometer con esperanza una tarea
que se percibe de por s como ingente inclusive en la fase ms
inmediata de perfeccionamiento de la Zona de Libre Comercio y
de la Unin Aduanera y, con ms razn aun, en el mbito del
avance hacia un Mercado Comn. En definitiva, de ese Mercado
201
MAGARIOS, G.: Ur u gu a y en el MER COS UR , Montevideo, 1991, pp. 101-102.
La inadecuacin institucional es puesta de manifiesto tambin por ARBUET-
VIGNALI, H.: Reflexiones polticas, jurdicas y epistemolgicas sobre el MERCOSUR,
Econ om a globa li z a d a y MER COS UR (LATTUCA, A. y CALDANI, M. A. coords.),
Buenos Aires, 1998, p. 28.
202
COSTA VAZ: Los planes de estabilizacin en ambos pases, Ar gen t i n a y
Br a s i l en el Mer cos u r . Pol t i ca s com u n es y a li a n z a s r egi on a les , Buenos
Aires, 1995, p. 86.
148 Antonio Martnez Pual
Comn, objetivo final del Tratado de Asuncin (art. 1), el cual, en
suma, constituye todava una meta lejos de alcanzar.
Debemos destacar que la naturaleza de los retos del
MERCOSUR es, a nuestro juicio, de tal calado que la consecucin
previas las revisiones constitucionales en clave integracionista en
los pases en que sea necesario-- de un sistema institucional
razonablemente autnomo y de un ordenamiento jurdico eficaz --
no condicionado por el actual rgimen de recepcin especial y de
carencia de autonoma, primaca, aplicabilidad inmediata y efecto
directo--
203
, resultarn imprescindibles si se quiere disponer de
unos medios congruentes con los fines a alcanzar, viniendo, pues,
a manifestarse el logro de tales medios como objetivos inmediatos
a conseguir en el menor plazo de tiempo posible
204
.
203
Frente a los vacos del Tratado de Asuncin -y aun a las indeterminaciones del
Protocolo de Brasilia-, ya en el art. 41 del Protocolo de Ouro Preto, bajo el trmino de
fuentes -con la ambivalencia fuentes-normas que con frecuencia se produce en textos y
doctrina, que, en ocasiones, se puede apreciar en algunos textos de Derecho
Internacional- podemos encontrar una redaccin de conjunto expresada en los
siguientes trminos: Las fuentes jurdicas del Mercosur son:
I. El Tratado de Asuncin, sus protocolos y los instrumentos adicionales o
complementarios.
II. Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asuncin y sus
protocolos.
III. Las Decisiones del Consejo, las Resoluciones del Grupo Mercado Comn
y las Directivas de la Comisin de Comercio del Mercosur, adoptadas desde la
entrada en vigor del Tratado de Asuncin.
Sobre esta problemtica hemos tenido la oportunidad de pronunciarnos en el
epgrafe El ordenamiento jurdico del MERCOSUR: entre la cooperacin y la
integracin, La s olu ci n d e con t r ov er s i a s en el Mer ca d o Com n d el S u r
( MER COS UR ) : Es t u d i o d e s u s m eca n i s m os , Santiago de Compostela, 2000, pp.
43-70. En general, sobre el problema, VENTURA, D. y PEROTTI, A.D. : El p r oces o
legi s la t i v o d el Mer cos u r , Montevideo, 2004.
204
En efecto, en relacin con lo que acabamos de sealar, como subraya DO AMARAL
J NIOR: Em quarto lugar, as questes instituconais assumem importncia particular
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 149
149
Como acertadamente subrayara PREZ GONZLEZ: La
complejidad creciente que, sin duda, habr de producirse en el
procedimiento de consecucin del Mercado Comn que se busca
y hacia el que se orientan las expectativas de los operadores
econmicos-- parece hacer insoslayable la revalorizacin del
ordenamiento jurdico del Mercosur, en un marco de renovacin
institucional en el que un lugar importante le est reservado a la
creacin de ese sistema judicial de solucin de controversias que
permita generar una mayor coherencia, eficacia y uniformidad de
las soluciones
205
.
se a finalidade visada for realmente a instituio de um mercado comum. Qual ser a
conformaco institucional do Mercosul? Quantas sero as instituices criadas e quais
as suas atribuices? Quais sero as caractersticas dos procedimentos decisorios no
mbito do mercado comum? O modelo institucional adotado pela UE ser o paradigma
que orientar a criaco das instituices do Mercosul?
A implantaco do mercado comum exigir, provavelmente, a criao de instituices
de carter comunitario e supranacional. No lgico que o funcionamento de uma zona
de livre comercio, o estabelecimento da tarifa externa comum e a harmonzaco das
polticas macroeconmicas possam ser realizadas prescindindose da existencia de
rgos encarregados da sua formulaco e execuco.
O problema surge, porm, no momento em que a criaco de rgos comunitarios
requer algum tipo de restrico da soberania dos Estados, algo, alias, que se choca com o
principio da soberania ardentemente defendido pelos Estados latino-americanos.
A criaco de instituices supranacionais significa dar um passo frente em relaco
ao estgio em que presentemente nos encontramos- Na fase atual, os rgos do
Mercosul consagram apenas os relacionamentos intergovernamentais, sem qualquer
carter de supranacionalidade.
A criaco de rgos comunitarios, por sua vez, impe aos Estados a obrigaco de se
submeterem as decises tomadas no interesse do Mercado Comum, cima, portante,
dos interesses de cada governo individualmente considerado (DO AMARAL J NIOR:
Mercosul: caractersticas e perspectivas, Br a s i li a a . 37, N . 146, avril-junho 2000,
p. 305).
205
PREZ GONZLEZ: Prlogo a La s olu ci n d e con t r ov er s i a s en el
Mer ca d o Com n d el S u r ( MER COS UR ) : Es t u d i o d e s u s m eca n i s m os (A.
MARTNEZ PUAL), Santiago de Compostela, 2000, p. 21.
150 Antonio Martnez Pual
Ahora bien, en orden a determinar las reformas necesarias
que se deban producir, parece oportuno realizar con carcter
previo una operacin de valoracin sobre cada uno de los rganos
que integran el sistema institucional del MERCOSUR, detectando,
as, sus luces y sus sombras.
I I ) I n s t it u cion es n or m a t iva s . Un s is t em a
in s t it u cion a l jer a r qu iza d o y d e com p et en cia s
a s im t r ica s .
El Consejo del Mercado Comn -- rgano supremo del
MERCOSUR--, el Grupo Mercado Comn y la Comisin de
Comercio del Mercosur que se sitan en un plano inferior-- se
nos presentan como los rganos de naturaleza
intergubernamental con capacidad normativa y , por tanto
decisoria (art. 2 del P.O.P.)
206
; aunque hay que sealar que el
ejercicio de tal capacidad se encuentra, a la hora de la prctica, con
ciertas lagunas en su delimitacin. El sistema institucional
aprobado por el P.O.P. viene a constituir una reafirmacin
continuista del recogido en el T.A.
207
tanto desde el punto de vista
206
Escribe PREZ OTERMN: El artculo 2do. se encarga de recalcar que los tres
rganos con capacidad de dictar normas obligatorias, es decir el Consejo, el Grupo, y la
Comisin de Comercio, son de naturaleza intergubernamental, lo cual era innecesario
por repetitivo, pues resultaba de su integracin, expresamente prevista en el articulado
respectivo a cada rgano (arts. 4, 11 y 17). (...). Sin embargo, la delegacin brasilea
insisti en ello, de modo de no dejar ninguna duda en cuanto a que la naturaleza de los
expresados rganos, repetimos, nicos con capacidad decisoria en el nuevo Mercosur,
era puramente intergubernamental y por tanto, por oposicin, no podra entendrseles
como supranacionales (PREZ OTERMN: El Mer ca d o Com n d el S u r ..., cit. p.
79).
207
Como subraya ALMEIDA: O Protocolo de Ouro Preto, cujo objetivo era o de
moldar o perfil de 1 de janeiro de 1995, nada mais fez sendo confirmar as estruturas e
rgos internacionais herdados da fase anterior, ao mesmo tempo em que instituia uma
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 151
151
del tipo de rganos como de su composicin, tal como pone de
relieve PASSINI MARIANO: Conforme j foi afirmado
anteriormente o Protocolo de Ouro Preto continua permitindo que
o ncleo funcional do Mercosul seja administrado pelos setores
burocrtico-estatais dos governos de cada Estado-membro,
principalmente pelos setores diretamente ligados formulao de
suas polticas exteriores. A grande novidade deste Protocolo foi
sua melhor pormenorizao das atribuies de cada rgo
institucional
208
.
1 Un r ga n o s u p er i or , p ol t i co y n or m a t i v o: El
Con s ejo d el Mer ca d o Com n ( CMC) .
a ) El CMC com o r ga n o p olt ico y s u p er ior y con
ca p a cid a d d ecis or ia .
El Consejo constituye, ciertamente, el rgano superior del
MERCOSUR, tanto por la cualidad de sus miembros como por sus
tareas, correspondindole la conduccin poltica del mismo y la
toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos
y plazos establecidos para la consecucin definitiva del Mercado
Comn (art. 10 del Tratado de Asuncin). En trminos muy
similares se reitera el art. 3 del Protocolo de Ouro Preto
209
. Al
Comisso de Comrcio cuja principal funo a de administrar a Unio Aduaneira em
implantao (ALMEIDA: Mer cos u l: Fu n d a m en t os . . . , cit., p. 62).
208
PASSINI MARIANO: A Es t r u t u r a I n s t i t u ci on a l. . . , cit., p. 7 (en parecido
sentido, en la p. 106). Como este mismo autor seala el P.O.P. foi mais uma extenso
do Tratado de Assuno do que o sinalizador de um futuro salto qualitativo no
Mercosul, que anunciaria a futura formao de um mercado em bases supranacionais
(Ibid., p. 107).
209
El art. 3 del P.O.P. se pronuncia en los siguientes trminos: El Consejo del
Mercado Comn es el rgano superior del Mercosur al cual incumbe la conduccin
poltica del proceso de integracin y la toma de decisiones para asegurar el
cumplimiento de los objetivos establecidos por el Tratado de Asuncin y para alcanzar
152 Antonio Martnez Pual
Consejo cabra, pues, definir las lneas generales del proceso de
integracin en un sentido amplio, as como articular el esfuerzo
poltico necesario para el desarrollo del mismo.
El Consejo del Mercado Comn est integrado por los
Ministros de Relaciones Exteriores y Ministros de Economa, o sus
equivalentes, de los Estados Partes (art. 4 del Protocolo de Ouro
Preto)
210
; aunque podrn ser invitados a participar en ellas otros
Ministros o autoridades de nivel ministerial (art. 4 del Reglamento
Interno)
211
.
la constitucin final del Mercado Comn. En idnticos trminos se expresa el art. 1 del
Reglamento Interno del Consejo del Mercado Comn. El Reglamento Interno del
Consejo fue aprobado por la Decisin N . 2/ 98 del CMC, XIV Reunin del CMC,
celebrada en Buenos Aires, el 23 de julio de 1998. El texto del Reglamento, en sus
versiones en espaol y portugus, figura como Anexo de su Decisin creadora.
BAPTISTA califica al Consejo del Mercado Comn como uma comisso de
ministros de relaes exteriores e de economia (BAPTISTA: Mercosul aps Protocolo
de Ouro Preto, Es t u d os a v a n a d os , ano 10, N. 27, 1996, p. 181).
210
Texto idntico en el art. 2 del Reglamento Interno. La composicin del Consejo
Mercado Comn es la misma que la contemplada en el art. 11, aptdo. 1, del Tratado de
Asuncin, si bien en ste no se haca referencia a los equivalentes de los Ministros de
Economa.
BARN KNOLL DE BERTOLOTTI destaca que: El sistema de composicin del
Consejo Mercado Comn no favorece un tratamiento especializado de los temas, pues
vimos que est integrado con carcter permanente por los ministros de Relaciones
Exteriores y los ministros de Economa de los Estados Partes. Al respecto hay una
diferencia importante con la composicin que tiene el Consejo de Ministros de la
Comunidad Europea, el cual est integrado por ministros que representan al Gobierno
de los Estados miembros, designados en base a la especializacin de los temas a tratar
en cada reunin (si bien generalmente se trata del ministro de Asuntos Exteriores)
(BARON KNOLL DE BERTOLLOTI, S.: Ad m i n i s t r a ci n y g ob i er n o d el
MER COS UR . S u a n li s i s a p a r t i r d el d er ech o com u n i t a r i o y d el Pr ot ocolo
d e Ou r o Pr et o, Buenos Aires, 1997, p. 149).
211
BAPTISTA se pregunta si los ministros o las autoridades de nivel ministerial tienen
derecho a voto, si bien no da una respuesta al efecto (BAPTISTA: O Mer cos u l, s u a s
i n s t i t u i es e Or d en a m en t o J u r d i co, So Paulo, 1998, p. 127; el mismo autor en
Le MER COS UL. . . , cit., p. 135); por su parte, DURN MARTNEZ se opone a ello
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 153
153
El P.O.P., en su art. 8, fija las funciones y atribuciones de este
rgano, las cuales seran las siguientes: I. Velar por el
cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus Protocolos y de los
acuerdos firmados en su mbito; II. Formular polticas y promover
las acciones necesarias para la conformacin del Mercado Comn;
III. Ejercer la titularidad de la personalidad jurdica del Mercosur;
IV. Negociar y firmar acuerdos, en nombre del Mercosur, con
terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales
212
.
(DURN MARTNEZ, A.: Estructura Orgnica del MERCOSUR, El MER COS UR
d es p u s d e Ou r o Pr et o, a s p ect os j u r d i cos , R ev i s t a Ur u g u a y a d e Der ech o
Con s t i t u ci on a l y Pol t i co, Serie Congresos y Conferencias, N . 11, pp. 60-61;
asimismo, en la p. 59 correspondiente a la publicacin de este artculo en El
MERCOSUR despus de Ouro Preto. Aspectos jurdicos, Montevideo, 1997). Por
nuestra parte, entendemos que no tienen voto, dado que cada pas en los rganos del
MERCOSUR slo tiene un voto. Asunto distinto es que, en el marco de los
ordenamientos jurdicos nacionales, se les pueda contemplar o no algn tipo de poder a
la hora de la conformacin de la posicin nacional a mantener por el Estado miembro
en el seno del Consejo.
212
Como surge de la redaccin de los textos citados, la delegacin de la
representacin tanto en la negociacin como en la firma, fue sumamente precisa y
limitada, denotando con ello gran celo por la misma (PREZ OTERMN: El Mercado
Comn del Sur..., cit., p. 77).
No entraremos aqu, por exceder el mbito de lo institucional, en la problemtica
que pudiera derivarse del encaje con el art. 8. IV, del P.O.P., de la Dec. N 20/ 04,
XXVI CMC Puerto Iguaz, 07/ VII/ 04, Cooperacin Tcnica en el Mercosur para la
CRPM y la Secretara del MERCOSUR, en la cual, considerando la conveniencia de
establecer un procedimiento especfico para gestionar y suscribir proyectos de
cooperacin tcnica relacionados con las funciones y competencias asignadas a la
CRPM y a la Secretara del MERCOSUR o destinados al desarrollo institucional de
estos rganos y que, en los trminos del Protocolo de Ouro Preto cabe al Consejo
aprobar y firmar Acuerdos con terceros pases, grupos de pases y organismos
internacionales, en cuyo art. 1 se acuerda: Facultar a la Comisin de Representantes
Permanentes del MERCOSUR (CRPM) a gestionar y suscribir proyectos y acuerdos de
cooperacin tcnica con instituciones y entidades de los Estados Partes, con terceros
pases, agrupaciones de pases y organismos internacionales, directamente vinculados
con las funciones y competencias asignadas a la CRPM y a la Secretara del
MERCOSUR (SM) y al fortalecimiento institucional de estos rganos. El art. 2 se
154 Antonio Martnez Pual
Dichas funciones podrn ser delegadas por mandato expreso al
Grupo Mercado Comn en las condiciones establecidas en el
inciso VII del art. 14; V. Pronunciarse sobre las propuestas que le
sean elevadas por el Grupo Mercado Comn; VI. Crear reuniones
de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos que le sean
remitidos por las mismas; VII. Crear los rganos que estimen
pertinentes, as como modificarlos o suprimirlos; VIII. Aclarar,
cuando lo estime necesario, el contenido y alcance de sus
Decisiones; IX. Designar al Director de la Secretara
Administrativa del Mercosur; X. Adoptar Decisiones en materia
financiera y presupuestaria; y XI. Homologar el Reglamento
Interno del Grupo Mercado Comn
213
.
El Consejo, cuya Presidencia ser ejercida por rotacin de los
Estados Partes, por orden alfabtico, durante un perodo seis
meses (art. 5 del P.O.P.)
214
, habr de reunirse cuantas veces lo
estime oportuno
215
, debiendo hacerlo, como mnimo una vez por
pronunciara como sigue: A los efectos de agilizar la suscripcin de los proyectos y
acuerdos de cooperacin tcnica establecidos en el artculo anterior, los Representantes
Permanentes de los Estados Partes ante el MERCOSUR y el Presidente de la CRPM
quedan autorizados, por la presente Decisin, a firmar dichos instrumentos.
213
Funciones y atribuciones idnticas para el Consejo del Mercado Comn son
recogidas en el art. 5 del Reglamento Interno. Aunque la enumeracin es taxativa, la
generalidad de algunas de las funciones y atribuciones hacen que, en buena medida,
venga a resultar enunciativa (PREZ OTERMN: El Mer ca d o Com n d el S u r . . . ,
cit., p. 80).
214
El Estado Parte en ejercicio de la Presidencia usara la denominacin Presidencia
Pr o Tem p or e, que tambin se aplicar a los restantes rganos del Mercosur (art. 3
del Reglamento Interno. El Reglamento Interno del Consejo del Mercado Comn fue
aprobado por la Dec. N. 2/ 98 del C.M.C.
215
Por lo que respecta, entre otros, a la agenda de las reuniones, researemos aqu
que, entre las atribuciones del Grupo Mercado Comn hay que subrayar asimismo que,
a tenor del art. 12 del Reglamento Interno, dicho Grupo preparar la agenda de las
reuniones del Consejo del Mercado Comn, participar de las mismas y velar por el
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 155
155
semestre con la participacin de los Presidentes de los Estados
Partes
(art. 6 del Protocolo de Ouro Preto)
216
--EKMEKDJ IAN se
refiere en tal caso al Consejo ampliado
217
--.
Paralelamente al Consejo del Mercado Comn se han ido
desarrollando, fruto de una iniciativa poltica, por medio de la
prctica, las llamadas Cumbres de Jefes de Estado, las cuales
conforman un mecanismo de consulta, decisin y maniobra
cumplimiento de las Decisiones. El proyecto de agenda de las reuniones del C.M.C.,
inclusive el de las sesiones celebradas con la participacin de los Presidentes de los
Estados Partes (en cuyo contexto se producen las Cumbres Presidenciales), deber ser
elaborado por el Grupo Mercado Comn y circulado por su Presidencia Pro Tempore,
en base a los asuntos pendientes, a los que sean elevados por el Grupo Mercado Comn
y a las propuestas de los Estados Partes (art. 14, aptdo. 1 del Reglamento Interno). Al
efecto de la confeccin de la citada Agenda, (l)as propuestas de los Estados Partes, los
acuerdos de las Reuniones de Ministros y las Recomendaciones de la Comisin
Parlamentaria Conjunta debern ser recibidos por la Presidencia Pr o Tem p or e del
Grupo Mercado Comn con una antelacin de al menos 10 das naturales, con
anterioridad al inicio de la reunin del Consejo del Mercado Comn (art. 14, aptdo. 2
del Reglamento del C.M.C.) (habida cuenta de que es el propio G.M.C. el que elabora la
Agenda, el plazo de los diez das no es exigido para los proyectos de Decisin, que en
virtud del art. 14, aptdo. II del P.O.P., desee elevar al Consejo). Habiendo consenso
sobre el particular y cuando las circunstancias del caso lo justifiquen, podrn ser
incorporados en la agenda nuevos temas propuestos por los Estados Partes aun fuera
del plazo previsto que acabamos de sealar (aptdo. 3 del art. 14 del Reglamento del
C.M.C.).
216
En art. 11, aptdo. 2 del T.A. se indicaba que el Consejo Mercado Comn se reunira
siempre que lo estimase oportuno, y por lo menos una vez al ao con la participacin
de los Presidentes de los Estados Partes. Se produjo, pues, un cambio de periodicidad
obligatoria en las reuniones con participacin presidencial, las cuales en el Protocolo
deban producirse como mnimo semestralmente.
La realidad de que los Presidentes de las Repblicas de los Estados miembros del
MERCOSUR vengan siendo informalmente la instancia suprema del proceso decisorio
ha hecho que se les de cabida en el Consejo para evitar el desgaste poltico consecuente
de ciertas deliberaciones.
217
EKDMEKDJ IAN: I n t r od u cci n a l Der ech o Com u n i t a r i o
La t i n oa m er i ca n o con es p eci a l r ef er en ci a a l Mer cos u r , Buenos Aires, 1994, p.
210.
156 Antonio Martnez Pual
poltica que no est incorporado explcitamente ni en el Tratado
de Asuncin ni en el Protocolo de Ouro Preto; a pesar de ello, las
Cumbres tienen un relevante papel en el proceso, ya que en ellas
suele manifestarse la voluntad poltica de avanzar en
determinados campos del proceso de integracin. J unto a los J efes
de Estado de los miembros del MERCOSUR, suelen asistir a ellas
mediante invitacin los J efes de Estado y de Gobierno de los
pases vecinos, transcendiendo sus efectos el marco puramente
subregional. Adems del intercambio de opiniones destaca el
IRELA las cumbres del MERCOSUR cumplen la funcin de
servir como foro para la coordinacin de la poltica exterior del
bloque. Esta aspiracin est en relacin con el inters de los
miembros del MERCOSUR en actuar como bloque en
organizaciones y foros internacionales, tales como la Organizacin
Mundial del Comercio (OMC) o la Asociacin de Libre Comercio
de las Amricas (ALCA), para fortalecer su posicin negociadora y
su peso relativo. Aunque se ha comprobado que no siempre es fcil
ajustar las diferentes posiciones nacionales de los socios, en
general se han realizado avances en materia de unificar los
criterios de accin en el rea de poltica exterior.
J unto a estas tareas relevantes, muy a menudo las
Cumbres
218
han debido dedicarse a solucionar conflictos y
218
IRELA: Unin Europea Mercosur: comparacin..., cit., p. 98. Respecto a las
Cumbres Presidenciales buscando una cierta analoga con el Consejo Europeo escribe
MONTEIRO RIOS: Suas reunies peridicas e, ao menos uma vez por semestre, deve
contar com a participao dos Presidentes dos Estados-membros (artigo 6 ). Esta regra
equivale previso de uma C p u la d o Mer cos u l a cada seis meses. Apesar de no
existir um rgo como o Conselho Europeu que rene periodicamente todos os Chefes
de Estado ou de Governo para tomar as decises pertinentes direo poltica a ser
tomada pela integrao dos Estados --, supriuse a deficincia de uma instncia
suprema com a previso de tais reunies. Sua funo resolver em ltima instncia os
conflitos que os demais rgos no tenham sido capazes de sanar e fixar as polticas
fundamentais, as quais devero ser implementadas pelos rgos administrativos
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 157
157
disputas de carcter menor entre los Estados miembros que no
han conseguido ser resueltas por otras instancias. La escasa
tendencia a plantear conflictos a nivel judicial ha redundado
muchas veces segn los actores allegadosen una dispersin de
las cumbres respecto de los temas especficos de la integracin.
Dado que esta tendencia a ocuparse de temas menores ha ido en
aumento, la necesidad de recurrir al procedimiento arbitral de
solucin de controversias se ha vuelto un imperativo para evitar
consumir el tiempo de reunin de los presidentes en la solucin de
este tipo de disputas.
En todo caso, volviendo a las Reuniones del Consejo del
Mercado Comn, stas habrn de ser coordinadas, como dijimos,
por los Ministros de Relaciones Exteriores, pudiendo ser invitados
(MONTEIRO RIOS: Mer cos u l, Un i o Eu r op ei a e Con s t i t u i o. . . , cit., pp. 235-
236).
Como destaca MIDN: (...) las cumbres presidenciales se han constituido en un
poderoso vehculo para destrabar situaciones que obstruyan la marcha de la
integracin, arrimando soluciones que con prescindencia de su sentido permitieron
retomar el rumbo estancado.
En la cultura integracionista que Amrica Latina ha producido el anotado luce
como un dato casi permanente y Mercosur no ha podido escapar a tal comportamiento.
Pero si tal habilidad ofrece las virtudes expuestas, vlido es admitir que tambin
presenta flancos. La vulnerabilidad del mundo poltico, que descansa sobre los datos de
oportunidad y conveniencia, muchas veces es contracara de la legalidad (MIDN:
Der ech o d e la i n t egr a ci n . . . , cit., p. 301).
Dando un paso adelante, en la direccin de una correcta normalizacin
institucional, apunta GARR COPELLO: Estos rganos no pueden reposar ya
solamente en la voluntad poltica presidencial para actuar en tiempos de crisis, lo que
no ha impedido la crisis actual y su empeoramiento progresivo desde 1999, sino que
deben fusionar acompaando dicha voluntad poltica, la que a su vez debe descansar en
el correcto funcionamiento de los rganos del sistema para no sufrir el desgaste que
supone la intervencin en todo problema coyuntural aun de la mnima importancia, de
las mximas jerarquas del proceso; y fundamentalmente para dar una imagen exterior
confiable del proceso y una cristalinidad que de seguridad a los particulares (GARR
COPELLO: El marco institucional..., cit., p. 1292).
158 Antonio Martnez Pual
a participar de ellas otros Ministros o autoridades de rango
ministerial (art. 7 del P.O.P.) invitacin que segn el
Reglamento Interno, en su art. 10, ser susceptible de ser
extendida en funcin del temario de sus reuniones y cuando lo
juzgue conveniente, a representantes
219
de los sectores
219
Estos representantes, a los que hace alusin el Reglamento, sern recibidos en
las primeras sesiones (con la presencia de los Ministros de Relaciones Exteriores y de
Economa) de las reuniones ordinarias del Consejo. Con todo, debemos precisar que
estos invitados no formarn parte de las Delegaciones de los Estados Parte, las cuales
estarn integradas exclusivamente por representantes gubernamentales (art. 12 del
Reglamento Interno).
El Reglamento Interno del Consejo pasa a concretar ms minuciosamente la
temtica de las reuniones. As, ste habr de reunirse en forma ordinaria o
extraordinaria, con la coordinacin del Estado Parte en ejercicio de la Presidencia Pr o
Tem p or e (art. 7 del Reglamento Interno). La ejecucion de la coordinacin recaer, en
virtud del citado art. 7 del P.O.P., en el Ministro de Relaciones Exteriores del pas de
dicha Presidencia.
Las reuniones ordinarias del Consejo debern ser llevadas a cabo al menos una vez
durante cada semestre, con la Presidencia de los Estados Partes. Dichas reuniones se
desarrollarn en dos sesiones, celebrndose la primera sesin con los Ministros de
Relaciones Exteriores y de Economa, o sus equivalentes, de los Estados Partes. La
segunda sesin se celebrar con los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economa,
o sus equivalentes, y los Presidentes de los Estados Partes (art. 8, aptdos. 1 y 2,
respectivamente, del Reglamento Interno).
Con carcter extraordinario el Consejo del Mercado Comn se reunir cuantas
veces lo estime oportuno. Dichas reuniones podrn realizarse con la participacin de
los Presidentes de los Estados Partes (art. 9, aptdos. 1 y 2, respectivamente, del
Reglamento Interno).
Ya fuera del mbito del MERCOSUR s t r ict o s en s u , contempla el Reglamento, en
su art. 13, la posibilidad de que el Consejo, con ocasin de la primera sesin de su
reunin ordinaria, podr realizar, en consulta con los Estados asociados al Mercosur,
una reunin con los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economa, o sus
equivalentes, de estos pases, de acuerdo a la agenda que se determine. Mu t a t is
m u t a n d is , el citado artculo en su segundo apartado recoge que, con motivo de la
segunda sesin de las reuniones ordinarias, el Consejo del Mercado Comn podr
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 159
159
realizar, en consulta con los Estados asociados al Mercosur, una reunin con los
Presidentes de estos pases.
Bolivia puede participar en diversas reuniones del MERCOSUR sobre la base de las
Declaraciones presidenciales, con ocasin de la V reunin del Consejo del Mercado
Comn (Colonia de Sacramento, 17 de enero de 1994) y de la VI reunin del Consejo del
Mercado Comn (Buenos Aires, 4 a 5 de agosto de 1994), relativas a la participacin de
la Repblica de Bolivia y de la Repblica de Chile en reuniones de grupos de trabajo del
MERCOSUR, en calidad de observadores, cuando sea de muto inters, y de la Decisin
del Consejo del Mercado Comn N . 14/ 96 sobre Participacin de terceros pases
asociados en reuniones del MERCOSUR. Otra disposicin al respecto es la DEC. N .
38/ 03, Participacin de Bolivia en Reuniones del MERCOSUR, XXV CMC
Montevideo, 15/ XII/ 03. Por su parte, Chile puede acudir a reuniones sobre la base de
lo ya dicho, cabiendo aadir la Decisin del Consejo del Mercado Comn N . 12/ 97 (12-
XII-1997), relativa a la Participacin de Chile en reuniones del MERCOSUR.
A su vez, por medio de la Decisin N . 39/ 03, Participacion de la Repblica de Per
en Reuniones del MERCOSUR, XXV CMC Montevideo, 15/ XII/ 03, dicho pas
participar en las reuniones de la estructura institucional del MERCOSUR como Estado
Asociado al MERCOSUR.
Al da de hoy hay que tener en cuenta el Rgimen de Participacin de los Estados
Asociados al Mercosur, segn el cual, en virtud de la conveniencia de fijar las
condiciones para la asociacin de los Pases Miembros de la ALADI al MERCOSUR y
reglamentar su participacin en las reuniones de los rganos de la estructura
institucional del MERCOSUR, el Consejo del Mercado Comn, decide que: La
Repblica de Bolivia, la Repblica de Chile y la Repblica de Per y los Estados que en
el futuro tambin adquieran la calidad de Estado Asociado, conforme lo dispuesto en la
presente Decisin, podrn participar, en calidad de invitados de las reuniones de los
rganos de la estructura institucional del MERCOSUR para tratar temas de inters
comn (art. 4 de la Dec. N . MERCOSUR/ CMC/ DEC. N 18/ 04, XXVI CMC Puerto
Iguaz, 07/ VII/ 04, Rgimen de Participacin de los Estados Asociados al
Mercossur). En esta Decisin se regulara la figura del pas asociado en el mbito del
MERCOSUR, obligando a que los reglamentos internos de los rganos del
MERCOSUR, cuando corresponda, se ajusten a lo dispuesto en esta Decisin N 18/ 04
(art. 13).
Actualmente, adems de Bolivia y Chile, son miembros asociados del MERCOSUR:
Colombia (MERCOSUL/ CMC/ DEC. N 44/ 04), Ecuador (MERCOSUL/ CMC/ DEC. N
43/ 04) y Venezuela (MERCOSUL/ CMC/ DEC. N 42/ 04) admitidos desdel a XXVII
Reunio do Conselho do Mercado Comum, realizada durante los das 15 y 16 de
Diciembre de 2004. Per, asimismo, se convirtiera miembro asociado mediante la
Decisin N . 39/ 03. Colombia, Per y Venezuela se ha adherido a la Declaracin
160 Antonio Martnez Pual
econmicos y sociales de los Estados Partes y representantes de
organismos o agrupaciones de pases.
El Consejo del Mercado Comn, mediante la DEC. N 11/ 03,
IV CMC EXT Montevideo, 6/ X/ 03, ante la nececidad de avanzar
en el fortalecimiento de la estructura institucional del
MERCOSUR, decidi crear, con carcter permanente, la Comisin
de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) como
rgano del Consejo del Mercado Comn (art. 1), estando dicha
Comisin integrada por los Representantes Permanentes de cada
Estado Parte para el MERCOSUR y por un Presidente
220
. Como
Presidente acta una personalidad poltica destacada, de
nacionalidad de uno de los Estados Partes, designada por el
Consejo del Mercado Comn a propuesta de los Presidentes de los
Estados Partes (art. 2)
221
.
Presidencial sobre el Compromiso Democrtico en el Mercosur (Decisiones 14/ 05,
15/ 05 y 16/ 05, respectivamente, ambas todas ellas de 19-VI-2005).
220
Referente a la Comisin, la Dec. N . 15/ 03, IV CMC EXT - Montevideo, 06/ X/ 03,
Presupuesto de la Presidencia de la Comisin de Representantes Permanentes del
MERCOSUR.
221
Art. 3 El Presidente ejercer sus funciones por un perodo de dos aos pudiendo
el Consejo del Mercado Comn extenderlo por un ao adicional, antes del trmino de
sus funciones.
Art. 5 El Presidente de la CRPM, adems de presidir los trabajos de sta, podr
representar al MERCOSUR en las relaciones con terceros pases, grupos de pases y
organismos internacionales por mandato del Consejo.
Art. 6 El Presidente participar, en tal carcter, en las reuniones del Consejo del
Mercado Comn y en las Reuniones de Ministros del MERCOSUR.
Art. 7 La CRPM presentar un informe semestral de sus actividades en ocasin de
las reuniones del Consejo del Mercado Comn.
Art. 8 La CRPM funcionar de modo permanente en la ciudad de Montevideo y
contar con el apoyo y colaboracin de la Secretara del MERCOSUR.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 161
161
A tenor del art. 4 de la Decisin, la Comisin Permanente
tiene las siguientes competencias: a) asistir al Consejo del
Mercado Comn y a la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR,
en todas las actividades que le sean requeridas por cualquiera de
estos; b) presentar iniciativas al Consejo del Mercado Comn
sobre materias relativas al proceso de integracin del
MERCOSUR, las negociaciones externas y la conformacin del
Mercado Comn; c) afianzar las relaciones econmicas, sociales y
parlamentarias en el MERCOSUR, estableciendo vnculos con la
Comisin Parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Econmico
y Social, as como con las Reuniones Especializadas del
MERCOSUR
222
.
El Consejo del Mercado Comn podr, adems, reunirse con
la Comisin Parlamentaria Conjunta en cualquiera de las
reuniones ordinarias o en las reuniones extraordinarias (art. 11
del Reglamento Interno del Consejo). A tenor de las carencias de
competencias en el mbito normativo por parte de la Comisin
Parlamentaria Conjunta, las reuniones entre ambas instituciones
slo podran tener una naturaleza deliberante. Pero, an as,
resulta interesante esta posibilidad de reuniones conjuntas por lo
que supone de atencin del proceso a la necesidad de vincular de
forma inmediata, as sea en el citado plano de la deliberacin
conjunta, a la Comisin Parlamentaria Conjunta con los crculos
orgnicos de adopcin de normas.
El Consejo de Ministros, mediante la Dec. N . 14/ 03, IV CMC EXT Montevideo,
6/ X/ 03, design, en su art.1 y nico, a Eduardo Duhalde, ex Presidente de la Repblica
Argentina, como Presidente de la Comisin de Representantes Permanentes del
MERCOSUR.
222
En el Primer Informe se sugiere que, adems de las competencias del art. 4, la
CRPM, bajo el control a posteriori del Consejo, podra ser dotada de un poder decisorio
para algunas competencias especficas (Pr i m er I n f or m e S em es t r a l, cit., p. 51).
162 Antonio Martnez Pual
Es de resaltar que el Consejo del Mercado Comn, en virtud
de sus competencias normativas, se pronuncia mediante
Decisiones, las cuales sern obligatorias para los Estados Partes
(art. 9 del P.O.P.)
223
, y al igual que sucede con las otras
instituciones del MERCOSUR, tomar sus Decisiones por
consenso y con la presencia de todos los Estados Partes (art. 37
del P.O.P.
224
, en la lnea del art. 16 del Tratado de Asuncin)
225
.
Este requisito del consenso, que sera recogido asimismo en el art.
6 del Reglamento Interno del Consejo, lleva a que slo habr
Decisin si ninguna de las partes no manifiesta su opinin
223
Las Decisiones son numeradas a partir del nmero 1, siendo indicado a
continuacin el ao y siendo identificadas con las siglas MERCOSUR/ CMC/ DEC
N .....
224
Carece de todo fundamento VALLS FEU ROSE cuando afirma que las Decisiones y
Resoluciones podrn ser adoptadas por mayora (VALLS FEU ROSA, P.: Di r ei t o
Com u n i t r i o. Mer cos u l e Com u n i d a d es Eu r op i a s , So Paulo, 2001, p. 578).
225
Una vez concluida la Reunin del Consejo del Mercado Comn, se levantar un
acta en la cual sern incluidas las Decisiones aprobadas (art. 15, aptdo. 1 del
Reglamento).
Las actas y dems documentos de trabajo del Consejo del Mercado Comn sern
identificados por las siglas MERCOSUR/ CMC/ ACTA o DT, respectivamente y se har
constar en ellos el ao correspondiente, debiendo ser archivado un original en la
Secretara Administrativa del MERCOSUR (art. 15, aptdo. 2 del Reglamento).
Las Decisiones del Consejo del Mercado Comn, las cuales sern numeradas a
partir del nmero 1, siendo indicado seguidamente el ao calendario respectivo,
debern ser identificadas con las siguientes siglas: MERCOSUR/ CMC/ DEC. Nro... (art.
15, aptdo. 3 del Reglamento).
En el aptdo. 4 de dicho art. 15 del Reglamento se recoge que Cada Decisin se
referir solamente a un tema. Esta precisin, entendemos que tiene nicamente un
carcter indicativo, dependiendo de la complejidad del objeto de la Decisin en
concreto.
Segn el art. 18 del Reglamento, las lenguas del Consejo del Mercado Comn sern
el espaol y el portugus, siendo la versin oficial de los documentos de trabajo la del
idioma del Estado Parte sede de la reunin que se est celebrando. Las Decisiones
habrn de ser aprobadas en los idiomas espaol y portugus.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 163
163
contraria
226
. Consenso, subraya PREZ OTERMN, no es
unanimidad. La unanimidad significa que, para que pueda
lograrse una decisin vlida del organismo se requiere que todos
sus integrantes voten en igual forma. El consenso es un poco
flexible, y permite que alguno o algunos de sus integrantes, que no
estn demasiado convencidos de la decisin a adoptar, voten de
igual modo, bastando que no se pronuncien expresamente en
contra, mediante abstencin, lo que posibilita que la decisin se
materialice, fomndose un consenso. Es decir que si bien puede
lograrse una decisin del rgano, sin el voto conforme de una de
las partes, no es menos cierto que si una de ellas, no quiere que se
adopte una decisin, bastar una oposicin para que la misma no
pueda hacerse efectiva. Es decir que en el consenso, cada parte,
posee un poder de veto
227
.
En la misma lnea, SOBRINO HEREDIA escribe refirindose
al consenso: Este sistema se asemeja al de unanimidad puesto
que la ausencia de votacin permite la aprobacin del texto sin
que los Estados deban mostrar expresamente su acuerdo respecto
del mismo, basta con que no obstaculicen su adopcin. En cuanto
al valor o efecto jurdico de las resoluciones adoptadas por
226
En trminos generales, DORMOY calific el consenso como la volont darriver a
un accord dcoulant dune absence dopposition (DORMOY, D.: Les Organisations
Internationales, Pars, 1995, p. 77). Por su parte, LACHARRIRE como une
procedure de prise de dcision exclusive de vote, consistant constater labsence de
toute objection prsent comme tant un obstacle ladoption de la dcision en cause
( LACHARRIRE, G. L.: Le consensus, Pou v oi r s , N. 5, 1978, pp. 34-35).
227
PREZ OTERMN: Exposicin del Emb. Dr. J orge Prez Otermn, S olu ci n d e
con t r ov er s i a s en el Mer cos u r . Pr ot ocolo d e Br a s i li a , R ev i s t a Ur u gu a y a d e
Der ech o Con s t i t u ci on a l y Pol t i co, Ser ie Con gr es os y Con fer en cia s , N. 8,
Montevideo, 1993, p. 13.
164 Antonio Martnez Pual
consenso, ste ser el mismo que si hubieran sido aprobadas por
votacin
228
.
Bajo un entendimiento del consenso como un procedimiento
para alcanzar un acuerdo con ausencia de oposicin, fcilmente se
concluir que la falta de oposicin es lo sustancial mientras que la
emisin expresa del voto ser algo ms bien instrumental. Bajo
estas premisas, las dudas expresadas por ETCHEVERRY y
ETCHEVERRY carecern de sentido: Consenso difiere de
unanimidad ya que, con la presencia de todos, si hay votos a
favor de una decisin y ninguna en contra (es decir, silencio o
abstencin explcita), se logra el consenso. La cuestin sera saber
si el consenso se forma con tres votos positivos o puede
establecerse con slo dos votos positivos, ms dos Estados Parte
que no se pronuncian o se abstengan
229
. A nuestro juicio,
presentes los cuatro Estados Partes, a la vista del debate, si no
hubiera opiniones en contrario, el Presidente podra dar por
expresado el consenso con respecto a la adopcin de una medida,
incluso, i n ex t r em i s , sin emisin alguna de voto hecha de forma
expresa.
El Consejo de las Comunidades Europeas, recuerda ACCIOLY
PINTO DE ALMEIDA, en su fase transitoria, decida bsicamente
por unanimidad, y actualmente lo hace por mayora ( la mayor
parte de las veces) o por unanimidad. Haciendo un anlisis
comparativo con los rganos del Mercosur se puede percibir que
se pretende seguir la fase inicial de la CE, con la diferencia de que,
aqu se opta por el consenso en vez de la unanimidad. En aquella
es necesario, no slo la presencia de todas las partes sino que
228
SOBRINO HEREDIA, J . M.: Las organizaciones internacionales: generalidades,
La s Or g a n i z a ci on es I n t er n a ci on a les (M. DIEZ DE VELASCO), cit., pp. 115-116.
229
ETCHEVERRY, R. A. y ETCHEVERRY, G. M. : MER COS UR . Negoci os y
em p r es a s , Buenos Aires, 2001, p. 125.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 165
165
tambin todos deben votar en el mismo sentido, sin embargo, en
el consenso, todos deben estar presentes, pero esto no significa
que todos deban votar, pudiendo haber abstenciones, no
perjudicando en nada la votacin
230
. A nuestro juicio, la
abstencin no empece la aprobacin de una disposicin por el
rgano pertinente
231
.
En un sentido contrario al nuestro, afirma MANGAS
MARTN: En el Mercosur se precisa consenso expreso de los
Estados para iniciar y aprobar. No se puede decidir en ausencia de
un Estado miembro; luego, si un Estado miembro hiciera silla
vaca tomara como rehenes a los otros Estados miembros y la
existencia misma de la OI que depende siempre de la voluntad
individual de cada Estado miembro. La exigencia del consenso,
para toda decisin, impide la abstencin en trminos jurdicos y
generaliza el derecho de veto
232
.
A nuestro juicio, estamos en un terreno en el que la prctica
tendr, a la postre, una gran importancia, de manera que lo
relevante, en algunos casos, ser la no emisin de un voto
negativo, llegando incluso a ser secundaria la presencia fsica en la
reunin del rgano
233
.
230
ACCIOLY PINTO DE ALMEIDA, E.: Mer cos u r & Un i n Eu r op ea .
Es t r u ct u r a j u r d i co-i n s t i t u ci on a l, 2 . ed., Curitiba, 1998, p. 104.
231
En igual sentido, DREYZIN DE KLOR, A.: El Mer cos u r : gen er a d or d e u n a
n u ev a f u en t e d e Der ech o I n t er n a ci on a l Pr i v a d o, Buenos Aires, 1997, p. 30.
232
MANGAS MARTN: Unin Europea y Mercosur: perspectiva jurdico-
institucional y poltica, cit., p. 92.
233
Sobre este particular, despus haremos referencia a las aprobaciones a d
r ef er en d u m del Estado no asistente, la cual puede darse incluso de forma pasiva si
una vez que le es comunicado el texto aprobado, en el tiempo preceptuado, el ausente
no presenta objeciones totales o parciales (al respecto, art. 2 de la Dec. N . 4/ 93; art.
13, Dec. N . 18/ 96; art. 2, pfo. segundo de la Res. 26/ 01 del Grupo Mercado Comn;
166 Antonio Martnez Pual
Hay que matizar que en el art. 16 del Reglamento Interno se
contempla una excepcin, que apareca ya avanzada en el referido
art. 8 de dicho Protocolo de Ouro Preto: En casos de urgencia y
cuando no fuera posible celebrar una reunin del Consejo del
Mercado Comn, ste podr delegar en el Grupo Mercado Comn,
por consenso y por va diplomtica, las atribuciones previstas en el
Artculo 8, Numeral IV del Protocolo de Ouro Preto. Parece que
estamos ante el supuesto de una Reunin a distancia de los
Estados Parte, en virtud de la cual el Consejo efecta la citada
delegacin en favor del G.M.C.
En todo caso, en relacin con el proceso de adopcin de
decisiones en el Consejo del Mercado Comn, al igual que podra
decirse de los otras instituciones del MERCOSUR, debemos
subrayar su clara dependencia de la voluntad de cooperar de los
gobiernos de los Estados Partes. Y ello por ms que en las
propuestas elevadas por el Grupo Mercado Comn se hubieran
podido tener en cuenta los puntos de vista de la Comisin de
Comercio y las recomendaciones del Foro Consultivo Econmico-
Social, e incluso que el propio Consejo hubiera tenido presente la
opinin de la Comisin Parlamentaria Conjunta.
Essa forma de votao segn BAPTISTAfoi objeto de
duras negociaes, e evidentemente, no representa a soluo
mais perfeita, sendo a posivel diante da reivindicao dos dois
paises mais pequenos que se recusavam a aceitar votos
ponderados que dariam preponderncia aos dois pases
maiores
234
.
art. 11 del Reglamento Interno de la Comisin de Comercio; art. 18 del Reglamento
Interno del Foro Consultivo Econmico-Social).
234
BAPTISTA: O Mer cos u l, s u a s i n s t i t u i es . . . , cit., p. 127.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 167
167
Como subraya ALMEIDA, el consenso introduz certa rigidez
estrutural no encaminhamento dos problemas, ao colocar os
quatro paises em pe de igualdade, independentemente do seu peso
econmico relativo ou da magnitude de seus interesses na
construo da nova rea de integrao. Durante a fase de
transio, esse sistema traz certa garantia para os Estados
menores (Paraguai e Uruguai), mas isso no deve prejulgar o
sistema de votao a ser estabelecido na estructura institucional
definitiva do Mercosul
235
. Esa sensacin de rigidez sera tambin
advertida por PUCCINI CAMINHA, cuando seala en relacin con
el consenso: Esse sistema tem o inconveniente de permitir que
uma nica vontade dissidente prevalea, propiciando a criao de
conflitos de difcil soluo, ainda mais, sem uma estrutura eficaz e
permanente para resolver contorvrsias
236
.
Por ello, se vienen manifestando voces cada vez ms
partidarias de un sistema de votacin ponderada, cuando ya, por
ejemplo, en 1993, ALMEIDA adverta: No MERCOSUL
igualmente, se ter de operar com base num sistema de votao
ponderada, que dever atribuir um nmero diferenciado de
pontos aos pases membros, segundo os principios da equidade e
235
ALMEIDA: O Mercosul no contexto regional e internacional, cit., p. 96. En
parecido sentido, aunque valorando en trminos ventajosos la negociacin exhaustiva a
que conduce el consenso, se manifiesta este autor en MER COS UL:
Fu n d a m en t os . . . , cit., p. 57.
236
PUCCINI CAMINHA, M. . C.: A questo da soberania e da supranacionalidade na
Comunidade Econmica Europeia e no Mercosul, R ev i s t a d e Di r ei t o d o
Mer cos u l-R ev i s t a d e Der ech o d el Mer cos u r , Ao 3, N. 6, Diciembre de 1999, p.
93.
168 Antonio Martnez Pual
da justia, mas tamben da importncia relativa do aporte efetivo
de cada um deles ao espao econmico comum
237
.
A la vista de todo lo expuesto, y aunque algunos autores han
apuntado las semejanzas entre el Consejo del Mercado Comn y el
Consejo de la Unin Europea, especialmente en relacin a su
composicin ministerial, sistema de rotacin en la presidencia y
funciones de responsabilidad, de modo genrico, de las polticas
encaminadas hacia un mercado comn --en el caso del
MERCOSUR todava a ser alcanzado--
238
, hay que enfatizar que
las crticas generalizadas ponen de manifiesto la incapacidad del
Consejo del Mercado Comn para garantizar el cumplimiento de
los objetivos del Tratado.
b) La s Reu n ion es d e Min is t r os com o r ga n os
a u xilia r es . Los m bit os d e la econ om a y la ed u ca cin .
El Consejo del Mercado Comn, como una herramienta a su
servicio en la preparacin y armonizacin de las polticas del
Mercosur en diversas materias
239
, procedi a institucionalizar las
Reuniones de Ministros, las cuales ya se venan llevando a cabo.
Para ello adoptara varias Decisiones. As, mediante la Dec. N .
1/ 95 (Reuniones de Ministros), despus de sealar que (p)ara el
avance del proceso de integracin del Mercosur resulta
conveniente tratar determinados temas a nivel ministerial o por
237
ALMEIDA: A institucionalidade futura do Mercosul: Primeiras aproximaes,
Bolet i m d e I n t egr a o La t i n oa m er i ca n a , Abril-J unho 1993, p. 18.
238
BIACCHI GOMES, E.: Blocos econ m i cos . S olu o d e Con t r ov r s i a s .
Um a a n li s e com p a r a t i v a a p a r t i r d a Un i o Eu r op ei a e Mer cos u l, Curitiba,
2001, p. 97.
239
NARBONA MORENO, A.: Organizacin institucional comparada UE-Mercosur,
Bolet n Econ m i co d e I CE, N . 2662, 5 a 11 de julio de 1999, p. 23.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 169
169
funcionarios de jerarqua equivalente (aptdo. 1 de los
Considerandos), precisa que las Reuniones de Ministros deben
desarrollarse de conformidad con los propsitos, principios y
modalidades institucionales previstos en el Tratado de Asuncin y
sus Protocolos Adicionales, lo cual vendra, entre otras
reflexiones que pudieran hacerse, a apuntar la necesidad de un
funcionamiento congruente de las Reuniones de Ministros con el
espritu del Tratado de Asuncin y, en consecuencia, que las
resoluciones de las Reuniones de Ministros sean tomadas por
consenso.
En las reuniones de Ministros o funcionarios de jerarqua
equivalente distintas de las Reuniones de los Ministros de
Economa y Presidentes de Bancos Centrales
240
, el Grupo
Mercado Comn participar, al menos, con uno de sus miembros,
debiendo ste ser representante en el Grupo del pas sede de la
reunin
241
. Este representante informar al Grupo Mercado
Comn sobre los acuerdos logrados, con el objetivo de que sean
elevados, cuando resulte necesario, a la consideracin del Consejo
del Mercado Comn (art. 15 del Reglamento del Grupo Mercado
Comn). Entendemos que el representante del Grupo Mercado
Comn debera tener una funcin de enlace con una participacin
en la que deber tener derecho de voz pero no de voto.
240
En la Reunin de Ministros de Economa y de Presidentes de Bancos Centrales la
participacin del Grupo Mercado Comn tiene otras connotaciones, puesto que dichas
Reuniones contarn con la participacin y coordinacin del Grupo Mercado Comn...
(art. 13, aptdo. 1 del Reglamento del Grupo Mercado Comn).
241
En la Dec. 14/ 96, CMC-Fortaleza-17/ XII/ 96, se contempla la asistencia de los
pases miembros de la Asociacin Latino-americana de Comercio a determinadas
sesiones de las Reuniones de Ministros, Subgrupos de Trabajo del Grupo Mercado
Comn y Reuniones de Trabajo del Mercosur.
170 Antonio Martnez Pual
Las Reuniones de Ministros
242
debern pronunciarse
mediante acuerdos que debern ser aprobados por el Consejo del
Mercado Comn (art. 17 del Reglamento del C.M.C.; este art., en
cuanto a su mbito de aplicacin, sera, como veremos, afectado
por la Dec. N . 2/ 02)
243
. En nuestra opinin, resulta exagerado la
utilizacin de la expresin acuerdos que debern ser aprobados
... Obviamente, la voluntad del Consejo no est predeterminada
por la de las Reuniones de Ministros. La simple lectura del
Derecho originario hace innecesario ningn comentario al
respecto. La aprobacin por el Consejo ser llevada a cabo por ste
si lo estima conveniente.
El Grupo Mercado Comn aparece como filtro de las
conclusiones de las Reuniones en su camino hacia el C.M.C.
. Tal
vez en ello radique el hecho de que en algunos diagramas de la
estructura institucional del MERCOSUR las Reuniones de
Ministros aparezcan como rganos auxiliares del Grupo Mercado
Comn, cuando nosotros, tal como se recoge en otros, estimamos
que estamos ante rganos auxiliares del Consejo del Mercado
Comn por casar mal una tal dependencia de rganos
compuestos por ministros de un rgano como el Grupo Mercado
Comn integrado por miembros designados por los respectivos
Gobiernos.
242
Las conclusiones de dichas Reuniones debern constar en Actas. Se identificarn
por las siglas MERCOSUR/ RM/ ACTA y sern procesadas y archivadas en la Secretara
Administrativa (art. 16 del Reglamento del Grupo Mercado Comn).
243
Las conclusiones y acuerdos alcanzados en las Reuniones de Ministros sern
recogidos en acta que se identificar con las siglas MERCOSUR/ RM.../ ACTA, debiendo
procederse a archivar un ejemplar original en la Secretara Administrativa del
MERCOSUR. Las Reuniones de Ministros remitirn copias de las actas y acuerdos
alcanzados en sus reuniones al Grupo Mercado Comn por intermedio de sus
respectivas Secciones Nacionales (Reglamento del C.M.C., art. 17, aptdos. 2 y 3).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 171
171
Mediante la Dec. N . 1/ 95, el C.M.C. , en su art. 1 ., resuelve:
Mantener en el mbito de su estructura las siguientes Reuniones
de Ministros: Reunin de Ministros de Economa y Presidencias
de Bancos Centrales; Reunin de Ministros de Educacin
244
;
Reunin de Ministros de J usticia
245
; Reunin de Ministros de
Trabajo
246
; y, asimismo, la Reunin de Ministros de
Agricultura
247
.
Igualmente, el C.M.C., mediante la Dec. N . 2/ 95, con base en
similares consideraciones a las anteriores, decide, en su art. 1 .,
crear la Reunin de Ministros de Cultura o funcionarios de
jerarqua equivalente, la cual tendr como funcin promover la
difusin y conocimiento de los valores y tradiciones culturales de
los Estados Partes del Mercosur as como la presentacin a este
Consejo de propuestas de cooperacin y coordinacin en el campo
de la cultura.
244
Decisin del Consejo del Mercado Comn N. 07/ 91.
245
Creada por la Decisin N. 8/ 91, con la funcin de proponer al referido Consejo,
por intermedio del Grupo Mercado Comn, medidas tendentes a la formacin de un
marco comn para la cooperacin jurdica entre los Estados Parte. En el seno de la
Reunin de Ministros de J usticia funciona una Comisin Tcnica de la Reunin de
Ministros de J usticia que ha sido objeto de crticas referentes a su secretismo
(FERNNDEZ ARROYO, D. P.: Relaciones privadas internacionales en el Mercosur y
en la Unin Europea, Los p r oces os d e i n t eg r a ci n en el n u ev o m i len i o, IX
Encuento Internacional de Derecho de Amrica del Sur, La Paz, 2000, p. 135).
246
Creada por la Dec. N. 16/ 91, con el cometido de coordinar las polticas laborales
de los Estados Parte. El Reglamento de la Reunin de Ministros de J usticia fue
aprobado por la Res. N. 9/ 94 del Grupo Mercado Comn. DOVAL MARTNEZ, F.:
Las reuniones de Ministros de Trabajo del Mercosur: un rgano sociolaboral y sus
posibilidades, R ev i s t a d e Di r ei t o d o Mer cou s l-R ev i s t a d e Der ech o d el
Mer cos u r , Ao 5, N . 5, Febrero de 2000, pp. 195-201.
247
Creada por la Decisin N. 11/ 92. La Reunin de Ministros de Agricultura o
funcionarios de jerarqua equivalente tiene como objetivo proponer al Consejo, a travs
del Grupo Mercado Comn, las medidas necesarias para la armonizacin de las
polticas agrcolas de los Estados Partes.
172 Antonio Martnez Pual
Por medio de la Dec. N . 3/ 95, el C.M.C. decide, en su art. 1,
crear la Reunin de Ministros de la Salud, que tendr como
funcin proponer a este Consejo, medidas tendientes a la
coordinacin de polticas en el rea de la salud para el
Mercosur
248
.
Una formalizacin con carcter general de las Reuniones de
Ministros sera llevada a cabo por la Dec. N 09/ 91 (I CMC,
Brasilia 17/ XII/ 1991). En ella, visto el artculo 10 de Tratado de
Asuncin y considerando que la constitucin del Mercado Comn
del Sur habr de requerir el tratamiento de temas no incluidos en
los Subgrupos de Trabajo establecidos en el Anexo V del Tratado
de Asuncin y que el Grupo Mercado Comn propone la creacin
de Reuniones Especializadas, el Consejo del Mercado Comn
decidi en el art. 1 crear las Reuniones Especializadas de las que
participarn los Estados Partes, para el tratamiento de temas
vinculados al Tratado de Asuncin.
En el art. 2 se establece que el Grupo Mercado Comn podr
crear, participando asimismo en ellas, las Reuniones
Especializadas que fueran necesarias para el cumplimiento de sus
objetivos. Asimismo, en el art. 3 se faculta al Grupo Mercado
Comn para que reglamente la citada Decisin.
248
El Reglamento Interno de la Reunin de Ministros de Salud del MERCOSUR fue
aprobado mediante el Acuerdo N . 1/ 96 de la Reunin de Ministros de la Salud. El
CMC tom nota, XXVI Reunin Ordinaria, Puerto Iguaz, Argentina, 7 y 8 de julio de
2004, de la creacin de las siguientes comisiones en el mbito interno de la Reunin de
Ministros de Salud: Comisin Intergubernamental de Gestin de Riesgo y Reduccin
de la Vulnerabilidad en el MERCOSUR; Comisin Intergubernamental de Gestin de
Riesgo y Reduccin de la Vulnerabilidad en el MERCOSUR, la Repblica de Bolivia y la
Repblica de Chile; Comisin Intergubernamental de Salud y Desarrollo para el
MERCOSUR; Comisin Intergubernamental de Salud y Desarrollo para el
MERCOSUR, la Repblica de Bolivia y la Repblica de Chile.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 173
173
Despus de constituirse la Unin Aduanera fueron planteadas
sendas iniciativas de Argentina y Uruguay tendentes a la creacin
de un rgano dedicado a la Defensa y Seguridad Subregional. En la
XX Reunin del G.M.C., Argentina present un proyecto de
Resolucin para la creacin de un Subgrupo de Trabajo sobre
Migraciones y Cooperacin Policial. Uruguay, por su parte, en la
XXIII Reunin del G.M.C., propuso la creacin de un Subgrupo de
Trabajo sobre Seguridad. Si bien las citadas propuestas fueron
desestimadas, casi inmediatamente, en el art. 1 de la Dec. N . 7/ 96
(XI CMC, Fortaleza, 17/ II/ 96), sera creada, con iguales
razonamientos a las anteriores Decisiones de creacin de otras
Reuniones, la Reunin de Ministros del Interior o de funcionarios
de jerarqua equivalente a fin de avanzar en la elaboracin de
mecanismos comunes, para profundizar la cooperacin en las
reas de su competencia
249
.
Sirvindose de la Dec. 7/ 97 (XIII CMC, Montevideo,
15/ XII/ 97), en su art. 1, el Consejo decidi crear en el mbito de
su estructura la Reunin de Ministros de Industria
250
.
249
El Reglamento Interno de la Reunin de Ministros del Interior sera aprobado
mediante la Dec. N. 38/ 00 (XIX CMC Florianpolis, 14/ XII/ 00).
En la Dec. N. 39/ 00 sera creada asimismo la Reunin de Ministros del Interior
del MERCOSUR, de la Repblica de Bolivia y de la Repblica de Chile. Su Reglamento
Interno fue aprobado en la citada Dec. N. 39/ 00. En su organigrama se recogen una
Subcomisin de Seguimiento y Control (arts 18 y 19 del Reglamento Interno) y los
Grupos de Trabajo Especializados, los cuales son: Delictual, Migratorio, Ilcitos
Ambientales, Informtica y Comunicaciones, Trfico Ilcito de Material Nuclear y/ o
Radiactivo y Capacitacin (art. 20 del Reglamento Interno). El Grupo Especializado
Capacitacin fue creado en el art. 1 de la Dec. N . 20/ 00, XVIII CMC - Buenos Aires,
29/ VI/ 00.
250
Puede verse el texto de la Dec. N . 7/ 99, entre otros, en SANTOS BELANDRO:
Ba s es f u n d a m en t a les d el Der ech o d e la I n t egr a ci n y Mer cos u r ,
Montevideo, 2001, pp. 61-62.
174 Antonio Martnez Pual
Considerando la conveniencia de que se instituya un foro de
altas autoridades gubernamentales responsables de los temas de
minera y energa en el MERCOSUR, el Consejo, en el art. 1 de la
Dec. N . 60/ 00 (XIX CMC, Florianpolis, 14/ XII/ 00), acord
crear la Reunin de Ministros de Minas y Energa del
MERCOSUR, la cual tendr como funcin proponer a este
Consejo medidas tendientes a la coordinacin y la cooperacin en
el rea de minera y energa para el MERCOSUR.
Por medio de la Dec. N . 61/ 00 ( XIX CMC Florianpolis,
14/ XII/ 00), considerando que la Carta de Buenos Aires, adoptada
en la XVIII Reunin del Consejo del Mercado Comn, el 30 de
junio de 2000, determina que el Foro de Consulta y Concertacin
Poltica del MERCOSUR promueva la institucionalizacin de una
Reunin de Ministros y Autoridades Responsables en Materia de
Desarrollo Social y, asimismo, la importancia de ampliar y
profundizar el desarrollo social en el proceso de integracin, en el
art. 1, el Consejo crea la Reunin de Ministros y Autoridades de
Desarrollo Social del MERCOSUR, a la cual cabr como funcin
proponer al referido CMC por medio del GMC, medidas
tendientes a la coordinacin de polticas y el desarrollo de acciones
conjuntas volcadas al desarrollo social de los Estados Partes. El
Foro de Consulta y Concertacin Poltica del MERCOSUR llevar a
cabo el seguimiento de los trabajos de la Reunin de Ministros y
Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR (art. 2 de la
Decisin).
Mediante la Dec. N . 12/ 03, IV CMC Ext Montevideo,
06/ X/ 03, el Consejo del Mercado Comn decide, en su art. 1, crear
la Reunin de Ministros de Turismo que tendr como funcin
proponer al Consejo del Mercado Comn, medidas tendientes a la
coordinacin de polticas para promover la difusin del turismo
entre los pases del MERCOSUR, as como el incremento del flujo
de turistas de terceros pases hacia los Estados Partes.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 175
175
Asimismo, el Consejo del Mercado Comn, con la Dec. N .
19/ 03, MERCOSUR/ CMC/ XXV CMC Montevideo, 15/ XII/ 03,
decidi crear la Reunin de Ministros de Medio Ambiente, que
tendr como funcin proponer al Consejo del Mercado Comn
medidas tendentes a la coordinacin de polticas para promover la
gestin ambiental y el desarrollo sostenible en los pases del
MERCOSUR, as como las acciones de cooperacin y articulacin
en materia de medio ambiente entre los Estados Partes (art. 1).
En la DEC. N . 05/ 05, XXVIII CMC - Asuncin, 19/ VI/ 05, se
pas a crear la Reunin de Ministros y Altas Autoridades de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin del MERCOSUR, teniendo
como funcin proponer a este Consejo, por medio del GMC,
medidas tendientes a la coordinacin y la cooperacin en el rea
de ciencia, tecnologa e innovacin en el MERCOSUR
Nos detendremos a continuacin en el examen, as sea
mnimamente, de algunas de las Reuniones a la que nos hemos
referido, centrando nuestra atencin particularmente --
atendiendo a su especial importancia o actualidad y a su cercana
al mundo acadmicoen la Reunin de Ministros de Economa y
en la Reunin de Ministros de Educacin.
La embrionaria Decisin N . 06/ 91 del Consejo del Mercado
Comn haba creado la Reunin de Ministros de Economa y
Presidentes de Bancos Centrales de los Estados Partes. El Consejo
del Mercado Comn, mediante la Dec. N . 1/ 95, como ya
sealamos, decidi Mantener en el mbito de su estructura,
entre otras, la Reunin de Ministros de Economa y Presidencias
de Bancos Centrales.
Pero es de inters subrayar que, por medio de la Dec N .
30/ 00, XVIII CMC - Buenos Aires, 29/ VI/ 00, considerando los
importantes consensos habidos en materia macroeconmica en la
primera reunin del ao 2000 de los Ministros de Economa y los
176 Antonio Martnez Pual
Presidentes de Bancos Centrales del MERCOSUR, Bolivia y Chile,
se decide que stos con el fin de avanzar hacia objetivos comunes
en las reas macroeconmicas y servicios financieros (art. 1),
arbitren los medios necesarios (art. 2) y, entre otros, elaboren
estadsticas armonizadas basadas en una metodologa comn,
inicindose el trabajo de armonizacin de las mismas, con datos
elaborados con los siguientes indicadores: Resultado Fiscal
Nominal del Gobierno Nacional; Resultado Fiscal Primario del
Gobierno Nacional; Deuda Neta del Gobierno Nacional; Deuda
Neta del Sector Pblico Consolidado; Variacin de la deuda neta
del Sector Pblico Consolidado; y Nivel de Precios (art. 3).
El Consejo acordaba, adems, establecer, en el mbito de la
Reunin de Ministros de Economa y Presidentes de Bancos
Centrales, un Grupo de Monitoreo Macroeconmico de alto nivel,
el cual tendr a su cargo la evaluacin de la consistencia de las
estadsticas con la metodologa acordada y el seguimiento de los
indicadores mencionados ( art. 7)
251
. Conviene precisar que la
251
En el art. 9 se invita a Bolivia y Chile a integrarse a los trabajos vinculados con la
presente Decisin.
En el art. 8 se deroga la Decisin CCM N 6/ 99 del Consejo del Mercado Comn.
Esta Decisin referente a la Reunin de Ministros de Economa y Presidentes de
Bancos Centrales de los Estados Partes, instrua para que, en el mbito de sus
reuniones regulares, avanzasen en la tarea de identificar y establecer los instrumentos
necesarios para la coordinacin de polticas macro-econmicas, que asegurasen
condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes y frente a terceros
pases (art. 1). En tal sentido, dio instrucciones para que en el mbito de la Reunin se
estableciera un Grupo de Alto Nivel (con categora no inferior al nivel de Subsecretario
de Estado o equivalente y Directores de Banco Central) para la coordinacin de
polticas macroeconmicas, debiendo, en tal sentido: i) analizar las polticas
econmicas de los Estados Partes, con nfasis en la cuestin de la sustentabilidad
intertemporal de las cuentas pblicas y externas de las respectivas economas; ii)
presentar alternativas efectivas y prcticas de coordinacin macroeconmicas y
proponer un programa de trabajo, con el fin de que a largo plazo y de forma gradual se
alcance la convergencia de las polticas internas; iii) incorporar la tarea de
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 177
177
evolucin macroeconmica posterior de los pases de la regin
vaci de contenido la accin de este grupo, primando la idea de
que en tiempos de crisis se hace lo que se puede no lo que se
quiere
252
.
Las reuniones de Ministros de Economa y de Presidentes de
Bancos Centrales contarn con la participacin y coordinacin del
Grupo Mercado Comn, el cual controlar la aplicacin de las
medidas all adoptadas y las elevar, cuando fuera pertinente, a la
aprobacin del Consejo del Mercado Comn (art. 13 del
Reglamento Interno del G.M.C.)
253
.
Por lo que respecta a la Reunin de Ministros de Educacin,
cuyo mantenimiento fue decidido tambin en la Dec. N . 1/ 95 ya
citada, procederemos a realizar una sucinta valoracin sobre su
actividad y funcionamiento, habida cuenta de su proximidad a
nuestro mbito de actuacin profesional y a la Universidad en
general. Subrayaremos al respecto que, para acompaar el proceso
de integracin educativa, el Protocolo de Intenciones en materia
de educacin, suscripto por los Ministros de Educacin, en
Brasilia, el 13 de diciembre de 1991, dise un marco institucional
bsico, integrado por una Comisin de Ministros de Educacin,
un Comit Coordinador Regional y la propuesta al Consejo del
armonizacin de datos estadsticos macroeconmicos y financieros al trabajo del Grupo
con base en los trabajos del Subgrupo de Trabajo N. 4 Asuntos Financieros; iv)
incorporar informaciones sobre los criterios metodolgicos adoptados por cada Estado
Parte para la elaboracin de sus respectivos indicadores econmicos relevantes (art. 2)
252
Pr i m er I n f or m e S em es t r a l, cit., pp. 8 y 23.
253
Dichas reuniones se efectuarn, por lo menos, una vez cada seis meses, debiendo
sus conclusiones constar en Actas. Las mismas se identificarn por la sigla
MERCOSUR/ RMEP/ ACTA, siendo procesadas y archivadas por la Secretara
Administrativa (art. 14 del Reglamento Interno del C.M.C.).
178 Antonio Martnez Pual
Mercado Comn de la constitucin de un Subgrupo de Trabajo en
el campo de la educacin
254
.
La Comisin de Ministros de Educacin, integrada por los
Ministros del ramo de los Estados miembros, se configuraba como
el rgano responsable de tomar las decisiones relativas a las
contribuciones que el sistema educativo puede ofrecer al
desarrollo de las polticas del MERCOSUR, siendo, asimismo,
encargado de emprender las gestiones necesarias que puedan
posibilitar la vinculacin de la educacin con las reas de cultura,
ciencia y tecnologa. En el desempeo de sus funciones podr
solicitar la colaboracin de organismos nacionales e
internacionales, siendo asistido de forma permanente por el
Comit Coordinador Regional. La presidencia sera ejercida de
forma rotatoria, durante un perodo de seis meses, por cada uno
de los Ministros de los Estados Partes. Sus reuniones tendrn
lugar una vez por semestre o cuantas veces lo estimen oportuno.
Posteriormente, la Comisin paso a denominarse Reunin de
Ministros de Educacin, siendo vinculada al Consejo del Mercado
Comn. En efecto, el Consejo del Mercado Comn, por Decisin
N . 07/ 91, decidi instituir la Reunin de Ministros de Educacin
con la funcin de proponer al Consejo, por medio del Grupo
Mercado Comn, las medidas referentes a la coordinacin de las
polticas educativas entre los Estados miembros
255
. En ella
participan tambin los Estados Asociados del MERCOSUR.
254
Este Subgrupo de Trabajo en el campo de la Educacin, tal como se indica en el
Protocolo de Intenciones, vendra a ampliar la lista contenida en el Anexo V del Tratado
de Asuncin relativo a los Subgrupos de Trabajo del Grupo Mercado Comn.
255
Alguno de los Protocolos en materia educativa le asigna a la Reunin de Ministros
de Educacin funciones concretas. As, por ejemplo, el art. 1, aptdo. 3, del Protocolo de
Integracin Educativa y Reconocimiento de Certificados, Ttulos y Estudios de Nivel
Primario y Medio No Tcnico; o el art. 12 del Acuerdo de Admisin de Ttulos y Grados
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 179
179
El Comit Coordinador Regional, integrado por una
delegacin nacional de cada Estado miembro, presidida por un
representante del Ministerio de Educacin, es el rgano encargado
de asistir a la Reunin de Ministros de Educacin de los Estados
Partes y Asociados del MERCOSUR. La Reunin de Ministros de
Educacin sera mantenida dentro de la estructura del
MERCOSUR, como dijimos, en la Dec. del Consejo del Mercado
Comn N . 1/ 95.
Entre sus competencias destacan
256
: asesorar a la Reunin de
Ministros de Educacin; elaborar y proponer programas y
proyectos educativos de especial relevancia para el proceso de
integracin y desarrollo regional; coordinar las actividades del
sector; crear Comisiones Tcnicas Regionales, integradas por
representantes nombrados por cada Estado Parte, y Grupos de
Trabajo con la finalidad de tratar asuntos tcnicos especficos, as
como cuantos rganos subsidiarios considere oportunos para
garantizar convenientemente una adecuada continuidad en el
desarrollo de sus actividades
257
; supervisar y evaluar el
Universitarios para el Ejercicio de Actividades Acadmicas en los Pases del
MERCOSUR.
256
Art. 5 de su Reglamento Interno adoptado en Gramado el 29 de noviembre de 1996
con ocasin de su XXI Reunin.
257
En l se integran una serie de Comisiones Tcnicas Regionales, de las que a su vez
dependen Grupos de Trabajo, Comisiones Consultivas, Consejos y Reuniones de
Especialistas. Tales Comisiones son: la Comisin Tcnica Regional de Educacin
Bsica, la Comisin Tcnica Regional de Educacin Superior con dos Grupos de
Trabajo (Grupo de Trabajo Interaccin Universidad-Sector Productivo y Grupo de
Trabajo Especialistas en Evaluacin y Acreditacin que cuenta con tres Comisiones
Consultivas para Agronoma, Ingeniera y Medicina respectivamente), la Comisin
Tcnica Regional de Educacin Especial, la Comisin Tcnica Regional de Educacin
Tecnolgica, la Comisin Tcnica Regional de Postgrado de la que depende un Consejo
Acadmico de Polticas Pblicas, y la Comisin Tcnica Regional de Sistema de
Informacin y Comunicacin que ha creado la Reunin de Especialistas en
Terminologa Educativa y la Reunin de Especialistas en Indicadores Educativos.
180 Antonio Martnez Pual
funcionamiento de estas Comisiones, Grupos de Trabajo y dems
rganos subsidiarios; difundir los avances y resultados de los
estudios y proyectos realizados en su mbito de actuacin;
informar a la Reunin de Ministros de Educacin de los avances y
aplicacin de los Acuerdos de poltica educativa y llevar a cabo
cualesquiera otras funciones que la Reunin de Ministros de
Educacin le encomiende.
El Nuevo Plan del Sector Educativo del MERCOSUR para el
perodo 2001-2005 subraya la necesidad de afianzar la labor del
CCR como instancia de conduccin y coordinacin que oriente la
agenda estratgica del Sector Educativo del MERCOSUR en
funcin de su misin y fortalezca su capacidad de seguimiento y
evaluacin de sus logros
258
.
El funcionamiento administrativo del Comit Coordinador
Regional lo asegura una Secretara Regional p r o t em p or e,
encargada de tramitar todas las acciones que garanticen la
ejecucin de las actividades programadas, mantener una
comunicacin fluida y permanente con las delegaciones de los
pases integrantes, organizar las reuniones del Comit, archivar la
documentacin oficial, y enviar al Ministerio de Relaciones
Exteriores respectivo la documentacin emanada de la Reunin de
los Ministros de Educacin al objeto de que sea trasladada al
Grupo Mercado Comn
(Art. 6 de su Reglamento Interno).
Este organigrama se completa con los siguientes Grupos de Trabajo: Grupo de
Trabajo sobre la Enseanza de la Historia y Geografa en el MERCOSUR, Grupo de
Trabajo de Especialistas en Polticas Lingsticas y Grupo de Trabajo de Educacin a
Distancia.
A esta relacin de rganos habra que aadir la Comisin Tcnica Regional
instituida por el Protocolo de Integracin Educativa y Revlida de Diplomas,
Certificados, Ttulos y Reconocimiento de Estudios de Nivel Medio Tcnico, de 5 de
agosto de 1995 (art. 6).
258
II. Plan de Accin, II.1.1.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 181
181
El Comit, que es presidido por el Estado Parte que detenta la
presidencia del MERCOSUR, ejercida cada seis meses de forma
rotatoria por orden alfabtico, se rene peridicamente
259
y
adopta decisiones por consenso que somete a la consideracin de
la Reunin de Ministros de Educacin
260
.
c) La coop er a cin p olt ica : el For o d e Con s u lt a y
Con cer t a cin Polt ica .
El Mercosur, ms all de los esfuerzos en materia comercial y
en el proceso de desgravacin arancelaria, ha ido pergeando una
cierta actuacin en el mbito poltico, configurndose as una serie
de medidas que incluyen una diversidad de temas que van ms
all del marco clsico de lo que puede ser una zona de libre
comercio o una unin aduanera y se sitan decididamente en la
constitucin de un espacio econmico ampliado con
caractersticas polticas y culturales singulares.
259
Su primera reunin tuvo lugar en Buenos Aires los das 17 a 19 de febrero de 1992.
260
MARTNEZ PUAL, A. y PONTE IGLESIAS, M . T. : La ed u ca ci n en el
p r oces o d e i n t egr a ci n d el MER COS UR, Santiago de Compostela, 2001, pp. 63-
66; I d .: Mer cos u r y p er s p ect i v a s d e i n t eg r a ci n en el m bi t o d e la
ed u ca ci n , Mosc, 2001, pp. 28-33; PONTE IGLESIAS, M . T. y MARTNEZ PUAL,
A. : La integracin educativa y universitaria en el MERCOSUR, Es t u d i os d e
Der ech o I n t er n a ci on a l. En h om en a j e. . . , T. II, cit., pp. 1425-1428; COZZA, E. N. y
DEI, H. D.: Mercosur, el desafo de integracin en Latinoamrica. La Educacin,
Ar a u ca r i a , R ev i s t a I ber oa m er i ca n a d e Fi los of a , Pol t i ca y Hu m a n i d a d es ,
Ao 3, Primer semestre de 2001, pp.123-141; DAZ BARRADO, C.M.: Iberoamrica
ante los procesos de integracin: una aproximacin general, I ber oa m r i ca a n t e los
p r oces os d e i n t eg r a ci n , Actas de las XVIII J ornadas de la Asociacin Espaola de
Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, Coords. C. DAZ
BARRADO y C. FERNNDEZ LIESA, 1999, pp. 39-40; I d . : La i n t eg r a ci n s oci a l
en Am r i ca La t i n a y el Ca r i be. Pol t i ca s s oci a les y p a r t i ci p a ci n d e la
s oci ed a d ci v i l, Madrid, 2004, pp. 91-97.
182 Antonio Martnez Pual
La formalizacin de la cooperacin poltica entre los pases
del MERCOSUR ms Bolivia y Chile, que podramos calificar en
este contexto como MERCOSUR Ampliado, fue establecida en la
Declaracin Presidencial sobre Dilogo Poltico entre los Estados
Partes del Mercosur, suscripta en San Luis, Argentina, el 25 de
junio de 1996.
En dicha Declaracin deciden establecer entre los Estados
Partes del MERCOSUR un Mecanismo de Consulta y
Concertacin Poltica con los siguientes propsitos:
a) sistematizar y ampliar la cooperacin poltica existente
entre los Estados Partes;
b) examinar las cuestiones internacionales de inters especial
para los Estados Partes con el fin de buscar y concertar posiciones
con relacin a las mismas, y
c) considerar asuntos de inters poltico comn relacionados
con terceros pases, grupos de pases u organismos
internacionales.
Asimismo, se dispone en el art. 2 de la Declaracin que las
consultas previstas en el artculo 1 sern realizadas al margen de
las reuniones del MERCOSUR que se efecten a nivel de Ministros
de Relaciones Exteriores o de Altos Funcionarios de los Estados
Partes.
Posteriormente, en la Declaracin Presidencial de Asuncin
sobre Consulta y Concertacin Poltica, de 19 de julio de 1997: El
MCCP buscar articular en el mbito de sus propsitos, las
acciones necesarias para ampliar y sistematizar la cooperacin
poltica entre las Partes, entendida como aquella cooperacin
referida a todos los campos que no formen parte de la agenda
econmica y comercial de la integracin; establecindose
igualmente que las consultas se realizarn a nivel de Ministros de
Relaciones Exteriores o Altos Funcionarios de los Estados partes
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 183
183
en forma independiente de las reuniones del Mercosur y
posibilitndose asimismo que, cuando la naturaleza y el alcance de
los temas as lo hagan conveniente, dichas consultas puedan ser
hechas a nivel presidencial.
En la XV Cumbre Presidencial del Mercosur el 10 de
diciembre de 1998, el Consejo del Mercado Comn decidi crear,
siguiendo las pautas de la Declaracin Presidencial antes citada y
ya con alcance normativo, el Foro de Consulta y Concertacin
Poltica del Mercosur (Decisin N . 18/ 98), lo cual dio lugar a
que, a partir de dicha fecha, el Mecanismo ahora con la
denominacin de Foro-- se haya convertido en un rgano del
Consejo del Mercado Comn.
En un principio se haba barajado la idea de aprobar un
Protocolo Anexo al Tratado de Asuncin-Mercosur, suscripto por
los seis pases que componan el Mecanismo, al objeto de
institucionarlo. No se llev a la prctica tal idea, debido a los
problemas jurdicos que supona el que los entonces dos pases
asociados (Bolivia y Chile) pudieran formar parte de un Protocolo
a un Tratado del cual no eran parte.
Por lo tanto, se lleg a la conclusin de que, por una parte, la
aprobacin de una Decisin por el C.M.C. era una solucin jurdica
ms viable y de que, por otra, la creacin de un "Foro" en vez de
un "Mecanismo" se corresponda mejor con la nomenclatura
institucional del MERCOSUR, en la tnica del Foro Consultivo
Econmico y Social, aunque no falten en el proceso regional
alusiones ms prximas, entre otras, como el Mecanismo de
Consulta ante la Comisin de Comercio del MERCOSUR.
El Foro de Consulta y Concertacin Poltica del MERCOSUR
fue creado, como acabamos de avanzar, finalmente mediante la
184 Antonio Martnez Pual
Dec. N . 18/ 98 (XV CMC Ro de J aneiro, 10/ XII/ 98)
261
. En el
marco de esta Decisin, considerando que el desarrollo del
proceso de integracin poltica creciente, que requiere acciones
coordinadas y sistematizadas de todos los actores de ese proceso,
que en la X Reunin del Consejo del Mercado Comn se haba
aprobado la Declaracin Presidencial de San Luis sobre el Dilogo
Poltico entre los Estados Partes del MERCOSUR, que, adems, el
19 de julio de 1997, se haba firmado la Declaracin Presidencial
de Asuncin sobre Consulta y Concertacin Poltica de los Estados
Partes del MERCOSUR, y que la creacin de un foro para la
consulta y la coordinacin poltica contribuira tanto a consolidar
y expandir esa creciente dimensin poltica del MERCOSUR,
como a profundizar el dilogo entre los Estados Partes del
MERCOSUR y Bolivia y Chile, en temas de la poltica externa y de
la agenda poltica comn, el C.M.C. decidi en el art. 1 de dicha
Decisin crear un Foro de Consulta y Concertacin Poltica, como
rgano auxiliar suyo, en virtud del prrafo nico del art. 1 del
P.O.P.
El Foro de Consulta y Concertacin Poltica est integrado
por altos funcionarios de las Cancilleras de los Estados Partes del
MERCOSUR, teniendo por objetivo ampliar y sistematizar la
cooperacin poltica entre los Estados Partes (art. 2, aptdo. 1 de la
Decisin). El Foro deber profundizar el examen y coordinacin
de la agenda poltica de los Estados Partes del MERCOSUR,
inclusive en lo atinente a las cuestiones internacionales de
naturaleza poltica y de inters poltico comn relacionado con
261
El texto de la Dec. N . 18/ 98 puede ser consultado entre otros, en SANTOS
BELANDRO: Ba s es f u n d a m en t a les d el Der ech o d e la I n t eg r a ci n y
Mer cos u r , cit., pp. 59-60; MARAN DE OLIVEIRA: Mer cos u l. Li v r e ci r cu la o
d e m er ca d or i a s , cit., pp. 38-39.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 185
185
terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales
(art. 2, aptdo. 2).
Con la finalidad de asegurar la coordinacin de acciones en
los diversos mbitos del proceso de integracin, se decidi (art. 3)
que los representantes de los Estados Partes del MERCOSUR en el
Foro lleven a cabo sus trabajos en las reuniones del Grupo
Mercado Comn. Sealaremos que este artculo se refiere a que
las reuniones del Foro se efecten en el marco de las reuniones del
Grupo Mercado Comn. De ningn modo implica una extensin
de la composicin reglamentaria del C.M.C. (arts. 4 y 6 del P.O.P.).
El Foro de Consulta y Concertacin Poltica formular
recomendaciones, adoptadas por consenso, que sern sometidas al
Consejo del Mercado Comn para su consideracin (art 4).
Es de destacar, adems, que el Foro de Consulta y de
Concertacin Poltica se reunir con la participacin de los
representantes de la Repblica de Bolivia y de la Repblica de
Chile para tratar aquellos temas relacionados con la agenda de
inters comn (art. 5 de la citada Decisin). Precisaremos que si
bien en la primera reunin del Mecanismo antecesor al Foro slo
haban participado los pases miembros plenos del Mercosur, a
partir de la II Reunin del Mecanismo de Consulta y Concertacin
Poltica (Asuncin, julio de 1997) se incorporaron ya Bolivia y
Chile
262
. Tambin participa actualmente Per, en virtud de su
condicin de Estado Asociado (art. 3
de la Decisn N . 39/ 03).
262
El Foro de Consulta y Concertacin Poltica est integrado de la siguiente forma: 1)
Grupo de Trabajo Ad Hoc Problema Informtico en el ao 2000, dentro del cual fue
creado el Grupo Ad Hoc Mercosur, Bolivia y Chile; Grupo de Trabajo Ad-Hoc sobre
Registro Comn de Vehculos Automotores; Foro de Consulta y Concertacin Poltica
del MERCOSUR, Bolivia y Chile; Grupo de Trabajo Ad-Hoc Asuntos J urdicos,
funcionando en su seno el Grupo de Trabajo sobre Asuntos Consulares y J urdicos; y
186 Antonio Martnez Pual
En la Declaracin de Asuncin del ao 1997, adoptada en la II
Reunin, se haba fijado un criterio amplio y poco preciso acerca
de los lmites de esta cooperacin poltica, apuntndose a todas las
reas, con excepcin de los temas que forman parte de la agenda
econmica y comercial de los procesos de integracin, en la lnea
de lo apuntado como ya vimos- en la citada Declaracin.
Tal opcin permitira que el Mecanismo de Consulta y
Concertacin Poltica se haya manifestado sobre temas tan
diversos como p. ej. las condenas a ensayos nucleares o la creacin
de un Grupo Ad-Hoc para estudiar el problema informtico del
ao 2000. El Mecanismo de Consulta y Concertacin Poltica
constituye un proceso de aprendizaje conjunto que puede ayudar
de manera notable a la bsqueda y materializacin de consensos
en el mbito de la agenda internacional
263
.
Grupo de Trabajo Ad-Hoc sobre Circulacin Vial de Transporte No Comercial de los
seis pases.
263
A ttulo de acciones especficas de la cooperacin poltica, seala STAHRINGER
DE CARAMUTI, como:
- Candidaturas en organismos internacionales (apoyo a la candidatura de J uan
Somava);
- La coordinacin de posiciones en foros regionales (Grupo de Ro, ingreso de Cuba
a ALADI, ley H-B);
- El perfilamiento de posturas comunes respecto de la Unin Europea (nueva
Declaracin sobre el Dilogo Poltico);
- El estudio de tpicos relativos a la seguridad hemisfrica (Declaracin de Zona de
Paz en el Mercosur, Chile y Bolivia);
- La creacin de Grupos Ad-Hoc para temas especficos (sobre el problema
informtico del ao 2000; para estudiar la posibilidad de emitir un pasaporte comn
en el Mercosur; para un eventual equiparamiento de los derechos de ciudadana y
nacionalidad; un proyecto de registro unido de vehculos automotrices, etc.);
- El refuerzo de compromisos o principios sobre materias relevantes (Protocolo de
Ushuaia sobre Compromiso Democrtico, la Declaracin de rechazo a la aplicacin
extraterritorial de leyes nacionales), etc. (STAHRINGER DE CARAMUTI: Hacia una
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 187
187
La concertacin poltica en el Mercosur tuvo la oportunidad
de manifestarse tambin durante la II Cumbre de las Amricas, en
la cual los gobiernos mercosureos mostraron una gran unidad de
criterios, contribuyendo de forma notable a elaborar la agenda
interamericana para la entrada en el siglo XXI, y
comprometendose asimismo a cumplir un ambicioso plan de
accin, el cual abarca virtualmente todas las reas de inters para
los pases del Mecanismo de Consulta y Concertacin Poltica.
En el ao 2002, el Foro de Consulta y Concertacin Poltica
ha visto aumentadas sus competencias. En la III CMC EXT
Buenos Aires, 18/ II/ 02, el Consejo Mercado Comn aprob la
Dec. N . 2/ 02, Coordinacin entre el G.M.C. y el F.C.C.P..
En la citada Dec. N . 2/ 02, vistos el Tratado de Asuncin, el
Protocolo de Ouro Preto, las Decisiones N
os.
. 4/ 91, 5/ 91, 1/ 95,
2/ 95, 7/ 96, 2/ 98, 59/ 00 y 61/ 00 del Consejo del Mercado Comn
y las Resoluciones N
os.
. 20/ 98 y 76/ 98 del Grupo Mercado Comn
y considerando que la creciente dimensin poltica del
MERCOSUR, requiere de un mayor grado de coordinacin entre
los rganos de su estructura institucional que tratan temas cuya
naturaleza no es estrictamente econmico-comercial y que la Dec.
CMC N . 18/ 98 establece que el Foro de Consulta y Concertacin
Poltica deber profundizar el examen y la coordinacin de la
agenda poltica del MERCOSUR, el Consejo Mercado Comn, en
el art. 1, decide que el Grupo Mercado Comn y el Foro de
Consulta y Concertacin Poltica mantendrn la necesaria
coordinacin sobre las materias que no sean estrictamente
econmico-comerciales, as como un intercambio amplio de
informacin sobre el desarrollo del proceso de integracin en las
reas de sus respectivas competencias.
poltica exterior comn: Un objetivo del Tratado de msterdam y del Mercosur,
R ev i s t a ECS A- Ar gen t i n a , n . 1, 1999, p. 135).
188 Antonio Martnez Pual
Dicha coordinacin ser llevada a cabo mediante reuniones
peridicas de los Coordinadores Nacionales de los Estados Partes
en el Grupo Mercado Comn y el Foro de Consulta y Concertacin
Poltica, por medio de contactos directos entre sus respectivas
Secciones Nacionales (art. 2).
En virtud del art. 3, el Consejo Mercado Comn delega en el
Foro de Consulta y Concertacin Poltica las funciones
encomendadas al Grupo Mercado Comn en las Decisiones CMC
N
o
5/ 91 y 61/ 00, en el artculo 15 del Reglamento Interno del GMC
(Dec. CMC N
o
4/ 91) y en el artculo 17 del Reglamento Interno del
CMC (Dec. CMC N
o
2/ 98) y dems normativa MERCOSUR en lo
que se refiere a las siguientes reuniones de Ministros y
funcionarios de jerarqua equivalente:- Reunin de Ministros de
Educacin; - Reunin de Ministros de J usticia; - Reunin de
Ministros de Cultura; - Reunin de Ministros del Interior; -
Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social.
Asimismo, encomienda al Foro de Consulta y Concertacin
Poltica el seguimiento de la Reunin Especializada de la Mujer
(REM), de la Reunin Especializada de Autoridades de Aplicacin
en Materia de Drogas, Prevencin de su uso indebido y
rehabilitacin de drogadependientes (RED) y de la Reunin
Especializada de Municipios e Intendencias (art. 4).
El Foro de Consulta y Concertacin Poltica elevar al
Consejo del Mercado Comn para su aprobacin, los acuerdos y
propuestas de normas MERCOSUR emanados de los rganos
mencionados en los arts. 3 y 4, a travs del Grupo Mercado Comn
(art. 5).
El seguimiento de las reuniones mencionadas anteriormente,
ser realizado por el Estado Parte que ejerza la Presidencia Pro
Tempore del MERCOSUR, o por el pas sede de la reunin de
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 189
189
conformidad con la normativa MERCOSUR correspondiente (art.
6)
264
.
El Foro ha sido dotado de un Reglamento mediante la
Decisin N . 23/ 03, Reglamento Interno del Foro de Consulta y
Concertacin Poltica, XXV CMC Montevideo, 15/ XII/ 03.
2. Un r ga n o n or m a t i v o y ej ecu t i v o: El Gr u p o
Mer ca d o Com n ( GMC) .
a ) El GMC con com p et en cia s n or m a t iva s y e jecu t iva s .
Al Grupo Mercado Comn le compete, al igual que al Consejo
del Mercado Comn, la administracin y ejecucin del Tratado de
Asuncin y de los acuerdos especficos y decisiones que se adopten
en el marco jurdico que en el mismo se establece (art. 9 del
Tratado de Asuncin).
El Grupo Mercado Comn, por su parte, aunque dotado de
competencia normativa, es calificado como el rgano ejecutivo del
MERCOSUR (arts. 13 del Tratado de Asuncin y 10 del P.O.P.;
asimismo, el art. 1 del Reglamento Interno del Grupo Mercado
Comn
265
). J errquicamente se encuentra con carcter inmediato
por debajo del C.M.C.
266
.
264
Sobre el Foro de Consulta, asimismo, PRSPERI, A.: Mecanismo de consulta y
concertacin poltica del MERCOSUR , Per s p ect i v a s i n s t i t u ci on a les . . ., cit.,
(disponible en Internet: http:/ / www.cefir.org.uy/ docs/ dt28/ O7prospe.htm).
265
El Reglamento Interno del Grupo Mercado Comn fue aprobado en la Dec.
04/ 1991 (I CMC Brasilia, 17/ XII/ 1991).
266
Para BAPTISTA, el Grupo Mercado Comn sera un rgano prximo al Consejo de
la Unin Econmica del Benelux ( BAPTISTA: As instituies do Mercosul..., cit., p.
61).
190 Antonio Martnez Pual
Est el G.M.C. compuesto por cuatro miembros titulares y
cuatro miembros alternos por cada pas, designados por los
respectivos Gobiernos, entre los cuales deben constar
obligatoriamente representantes de los Ministerios de Relaciones
Exteriores, de los Ministros de Economa o equivalentes y de los
Bancos Centrales (art. 11 del Protocolo de Ouro Preto)
267
. De una
interpretacin literal se deduce que un cuarto representante titular
y alterno podran ser designados libremente sin vinculacin
funcional-- por los respectivos Gobiernos
268
. Las reas
equivalentes son las reas de industria, comercio exterior y/ o
coordinacin econmica
269
. El Grupo Mercado Comn ser
coordinado por los Ministerios de Relaciones Exteriores (art. 11
del P.O.P.)
270
.
267
Los representantes vienen a resultar mandatarios de las administraciones
sustituibles ad nutum.
268
El art. 14, aptdo. 1 del Tratado de Asuncin no contemplaba esa posibilidad puesto
que hablaba de cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por pas, que
representen a los siguientes organismos pblicos: Ministerio de Relaciones Exteriores;
Ministerio de Economa o sus equivalentes (reas de Industria, Comercio Exterior y
Coordinacin Econmica); Banco Central, con lo cual los cuatro miembros titulares y
los cuatro miembros alternos deberan representar a estos tres organismos, cabiendo
que uno de ellos tuviese una doble representacin dado el numero de cuatro
contemplado.
269
Las reas equivalentes a economa (reas de industria, comercio exterior y/ o
coordinacin econmica) fueron recogidas en el art. 2 del Reglamento Interno del
Grupo Mercado Comn, en la lnea del art. 14, aptdo. 1 del Tratado de Asuncin.
El citado Reglamento Interno fuera aprobado por el Consejo en la Dec. N .
04/ 1991, siendo recogido su texto en Anexo a sta.
270
El Grupo Mercado Comn contara con una Secretara Administrativa cuyas
principales funciones estribaran en la guarda de documentos y comunicacin de
actividades del mismo (art. 15 del Tratado de Asuncin). En el mismo sentido, la
Secretara Administrativa del Grupo Mercado Comn, segn el art. 32, aptdo. 1 del
Reglamento Interno del G.M.C., cumplira con las funciones ya vistas que dispone el
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 191
191
Los miembros titulares y alternos de cada Estado Parte
constituirn, para todos los efectos, la respectiva Seccin
Nacional del Grupo Mercado Comn (art. 2, aptdo. 3 del
Reglamento Interno del G.M.C.)
271
.
art. 15 del Tratado de Asuncin. Su sede est en Montevideo (arts. 15, recin citado, y
32 aptdo. 2 del Reglamento Interno).
Advertiremos aqu que, en realidad, estamos ante el antecedente inmediato de lo
que habra de devenir en la institucin de la Secretara Administrativa del Mercosur, de
la que nos ocuparemos despus, que sera tratada ms ampliamente y con una
importancia mayor en el P.O.P. .
La Secretara Administrativa del Grupo Mercado Comn, segn el art. 33 del
Reglamento Interno del G.M.C., cumplira con las funciones ya vistas que dispone el
art. 15 del Tratado de Asuncin y, asimismo, en virtud del art. 33 del Reglamento
Interno del Grupo Mercado Comn, con las actividades siguientes: a) servir como
archivo de la documentacin del Mercado Comn del Sur; b) permitir una mayor
difusin de la referida documentacin; c) funcionar como centro de comunicaciones
para el intercambio de informaciones y verificar el cumplimiento de los plazos y de los
compromisos asumidos en el mbito de los diversos subgrupos de trabajo; d) facilitar el
contacto directo entre las autoridades integrantes del Grupo Mercado Comn; e)
organizar los aspectos logsticos de las reuniones a ser realizadas en el mbito del
Grupo Mercado Comn; f) comunicar a los funcionarios de enlace de los Estados Partes
inmediatamente despus de haber recibido los proyectos de agenda para las respectivas
reuniones del Grupo Mercado Comn, Subgrupos de Trabajo, Reuniones
Especializadas; y g) desempear otras tareas que le sean solicitadas por el Grupo
Mercado Comn.
Los idiomas oficiales del Grupo Mercado Comn son el espaol y el portugus,
siendo la versin oficial de los documentos la del idioma del pas sede de cada reunin
(art. 34 del Reglamento Interno).
271
El IRELA pone de manifiesto la escasa coordinacin que existe entre los
organismos, la cual debe ser corregida: Tal es caso de lo que ocurre, por ejemplo, entre
el GMC y las Reuniones de Ministros, entre el GMC y los otros organismos que le
suministran el material de trabajo, e incluso a nivel de las mismas Secciones
Nacionales (IRELA: Unin Europea-Mercosur: comparacin..., cit., p. 102); en la p.
104 aadira: la deficitaria coordinacin dentro de las mismas Secciones Nacionales, y
no una insuficiente coordinacin a nivel de las Secciones Nacionales, y entre stas y el
GMC constituye el mayor problema observable. Esta deficitaria coordinacin no
impedira la asuncin de un creciente papel por el Coordinador nacional de la Seccin
192 Antonio Martnez Pual
Las delegaciones de cada Estado Parte en las reuniones del
Grupo Mercado Comn estarn integradas exclusivamente por
representantes gubernamentales
272
, los cuales podrn ser
asistidos en sus funciones por los funcionarios de otros
organismos de la Administracin Pblica (art. 6 , aptdo. 1, del
Reglamento Interno del G.M.C.), si bien a la hora de elaborar y
proponer medidas concretas para la realizacin de sus trabajos, el
G.M.C., no obstante, podr convocar, siempre que lo juzgue
conveniente, a representantes del sector privado (art. 6, aptdo. 2
de dicho Reglamento Interno). Se entiende que podrn ser
convocados representantes de sectores que tengan alguna relacin
con la cuestin.
Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el art. 12 del P.O.P.,
al elaborar medidas concretas en el desarrollo de sus trabajos, el
G.M.C., cuando lo estime conveniente, podr convocar a
representantes de otros rganos de la Administracin Pblica o
de la estructura institucional del Mercosur.
Las atribuciones y responsabilidades del Grupo Mercado
Comn, segn el art. 14 del P.O.P., son las siguientes:I. Velar,
dentro de los lmites de su competencia, por el cumplimiento del
Tratado de Asuncin, de sus protocolos y de los acuerdos firmados
en su marco; II. Proponer proyectos de decisin al Consejo del
Mercado Comn; III. tomar las medidas necesarias para el
cumplimiento de las Decisiones adoptadas por el Consejo del
Nacional del GMC. Asimismo: Otra figura clave especialmente en el caso de pases
como la Argentina donde la Cancillera no tiene la funcin que Itamaraty desempea en
la articulacin de la poltica exterior del pases la Seccin Nacional del GMC (IRELA:
I bi d . , p. 112).
272
La designacin de una persona le dara a sta la condicin de representante. El
carcter de representante le vendra dado por su nombramiento, no por su condicin
de funcionario.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 193
193
Mercado Comn
273
; IV. Fijar programas de trabajo que aseguren
avances para el establecimiento del Mercado Comn; V. Crear,
modificar o suprimir rganos tales como Subgrupos de Trabajo
y
Reuniones especializadas, para el cumplimiento de sus objetivos;
VI. Manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le
fueren sometidas por los dems rganos del Mercosur en el
mbito de sus competencias; VII. Negociar, con la participacin de
representantes de todos los Estados Partes, por delegacin expresa
del Consejo del Mercado Comn y dentro de los lmites
establecidos en mandatos especficos concedidos con esa
finalidad, acuerdos en nombre del Mercosur con terceros pases,
grupos de pases y organismos internacionales. El Grupo Mercado
Comn, cuando disponga de mandato para tal fin, proceder a la
firma de los mencionados acuerdos. El Grupo Mercado Comn,
cuando sea autorizado por el Consejo del Mercado Comn, podr
delegar los referidos poderes a la Comisin de Comercio del
Mercosur
274
; VIII. Aprobar el presupuesto y la rendicin de
cuentas anual presentada por la Secretara Administrativa del
Mercosur; IX. Adoptar resoluciones en materia financiera y
presupuestaria, basado en las orientaciones emanadas del
273
Segn el art. 12 del Reglamento Interno: El Grupo Mercado Comn preparar la
agenda de las reuniones del Consejo del Mercado Comn, participar de las mismas y
velar por el cumplimiento de sus decisiones.
274
EL Consejo del Mercado Comn en la Dec. N . 08/ 01, Negociaciones con terceros
pases, XX CMC, Asuncin, 22/ VI/ 01, despus de disponer acelerar los procesos de
negociacin bilaterales en que el Mercosur ha decidido ser parte, en particular la
negociacin Mercosur-Unin Europea (art. 1), y dar mandato a la Presidencia Pro
Tempore del MERCOSUR para convocar al Consejo Consultivo sobre Comercio e
Inversin previsto en el artculo 1 del Acuerdo firmado entre los Estados Partes del
MERCOSUR y el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica, el 19 de junio de 1991,
con el objeto de examinar la posibilidad de iniciar negociaciones bilaterales en formato
4+1 dirigidas a la mejora del acceso a mercados (art. 2), establece en el art. 3: A tales
efectos, organizar un Grupo Negociador integrado por un negociador en tiempo
integral de cada Estado Parte y presidido por un Coordinador.
194 Antonio Martnez Pual
Consejo; X. Someter al Consejo del Mercado Comn su
Reglamento interno; XI. Organizar las reuniones del Consejo del
Mercado Comn y preparar los informes y estudios que ste le
solicite; XII. Elegir al Director de la Secretara Administrativa del
Mercosur; XIII. Supervisar las actividades de la Secretara
Administrativa del Mercosur; y XIV. Homologar los Reglamentos
internos de la Comisin de Comercio y del Foro Consultivo
Econmico-Social
275
.
275
El art. 4 del Reglamento Interno ampliara las atribuciones y responsabilidades del
G.M.C.: A fin de cumplir las funciones que le asigna el artculo 13 del Tratado de
Asuncin, el Grupo Mercado Comn desarrollar todas las actividades que le sean
confiadas por el Consejo del Mercado Comn, o las que en uso de su facultad de
iniciativa, estime pertinentes.
Entre otras, el Grupo Mercado Comn tendr las siguientes atribuciones y
responsabilidades:
a) formular recomendaciones relativas a las modalidades que considere ms
adecuadas para concretar la implementacin y ejecucin del Tratado de Asuncin;
b) mantenerse informado de toda medida legislativa, administrativa o
reglamentaria adoptada por los Estados Partes que tenga efectos sobre el
establecimiento del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), evaluar su alcance y
formular propuestas vinculadas a la misma;
c) coordinar y orientar las tareas de los subgrupos de trabajo y considerar las
recomendaciones por ellos transmitidas;
d) coordinar y participar en las reuniones de Ministros de Economa y Presidentes
de Bancos Centrales, controlando la implementacin de las medidas all dispuestas y
elevndolas, cuando sea pertinente, a la aprobacin del Consejo del Mercado Comn;
e) participar de las reuniones de Ministros o funcionarios con jerarqua
equivalente, en temas vinculados al Tratado de Asuncin, as como, de las reuniones
especializadas, elevando a consideracin del Consejo del Mercado Comn los acuerdos
en las mismas logrados;
f) participar, cuando fuera necesario, de los encuentros que se celebren en el
mbito del proceso de integracin del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR);
g) participar de la solucin de controversias, en las condiciones establecidas por el
Protocolo Adicional para la Solucin de Controversias del Tratado de Asuncin,
convocando para ello a las reuniones que se consideren necesarias;
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 195
195
Habra que aadir, tal como veremos ms adelante, las
funciones del Grupo Mercado Comn en materia de solucin de
controversias recogidas en el Protocolo de Brasilia (arts. 3, 4, 5, 6,
7, 12, 26, 27, 28, 29, 30, 31 y 32), funciones que no resultaron
afectadas por el P.O.P., y en el Protocolo de Ouro Preto (art. 5, 6 y
7 del Anexo al Protocolo de Ouro Preto).
Pero quisiramos destacar, sobre todo, de entre las
competencias que acabamos de recoger las atribuciones
legislativas para dictar resoluciones, as como la facultad de
iniciativa de proponer al Consejo Mercado Comn la aprobacin
de Decisiones sobre materias de su competencia, ejerciendo en
estos supuestos una suerte de iniciativa en relacin al proceso
legislativo, cuando culmina con una Decisin instada por el
GMC
276
. El Grupo Mercado Comn, preservado el papel del
Consejo Mercado Comn como motor de la integracin, puede
ser calificado, con todo, como el rgano ms dinmico y de mayor
transcendencia prctica en el momento actual del MERCOSUR
277
.
h) establecer los vnculos necesarios con la Comisin Parlamentaria Conjunta
prevista en el artculo 24 del Tratado de Asuncin.
i) proponer medidas concretas tendientes a la aplicacin del programa de
liberacin comercial, a la coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales y a
la negociacin de acuerdos con terceros pases y organismos internacionales.
276
MIDN: Der ech o d e la I n t egr a ci n . . . , cit., p. 304.
277
Como escribe BOUZAS: En la prctica, la parsimonia en la frecuencia de las
reuniones y el titmo de trabajo del CMC ha hecho descansar una gran cantidad de
influencia y responsabilidad sobre el GMC, rgano que rene representantes
gubernamentales de menor jerarqua que normalmente carecen de las atribuciones
polticas necesarias para la toma de decisiones en materias sensibles. El resultado ha
sido la concentracin de una dosis muy alta de influencia y de poder de decisin en un
rgano que exhibe un comportamiento esencialmente conservador, con poca
capacidad poltica de iniciativa y sobre el que operan mecanismos de accountability
bastante precarios (BOUZAS: MERCOSUR: Regional Governance, Asimetras e
Integracin profunda, Seminario sobre profundizacin del MERCOSUR y el desafo de
196 Antonio Martnez Pual
En todo caso, el Grupo Mercado Comn constituye el rgano
ms importante de realizacin y supervisin de las polticas del
MERCOSUR, en un grado de mayor complejidad que el
Consejo
278
. Y a pesar de su naturaleza intergubernamental, el
Grupo Mercado Comn es el rgano responsable de la elaboracin
de la agenda colectiva y, conseqentemente, aquele mais sensible
aos intereses comunitrios
279
.
Los representantes de los Ministerios de Relaciones
Exteriores, en su calidad de coordinadores del Grupo Mercado
Comn, podrn llevar a cabo reuniones al objeto de facilitar
progresos sustantivos en los trabajos del Grupo Mercado Comn y
de dotar a las deliberaciones de este ltimo de la mayor eficacia
posible. Los representantes de las Cancilleras coordinarn los
contactos externos del Grupo Mercado Comn, de acuerdo con las
orientaciones fijadas por ste (art. 3, aptdo. 1 del Reglamento
Interno del C.M.C.). Dichas reuniones no excluirn otras
modalidades de coordinacin tcnica ad hoc que resuelva el Grupo
Mercado Comn (aptdo. 2 del citado artculo 3)
280
.
las disparidades, Banco Internacional de Desarrollo, Ro de J aneiro, 6-7 de julio de
2005, multicopiado).
278
VIZENTINI: MERCOSUL: dimenses estratgicas, geopolticas e geoeconmicas,
cit., p. 32.
279
ALMEIDA MEDEIROS: A hegemonia..., O Mer cos u l n o li m i a r . . . , cit., p. 194.
280
Los coordinadores del Grupo Mercado Comn se reunirn, por lo menos,
mensualmente, en la sede de la Secretara Administrativa, sin perjuicio de hacerlo en
lugar a convenir cuando as fuere necesario (art. 3, aptdo. 3 del Reglamento Interno del
C.M.C.).
El proyecto del orden del da de las reuniones del G.M.C., segn el art. 7 del
Reglamento Interno, ser preparado por la Secretara Administrativa del Grupo
Mercado Comn, la cual enviar nota circular, con base en los asuntos pendientes y en
las propuestas de los Estados Partes. Dichas propuestas debern ser recibidas en la
Secretara Administrativa del Grupo Mercado Comn, por lo menos con diez das de
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 197
197
El Grupo Mercado Comn al elaborar y proponer medidas
concretas en el desarrollo de sus trabajos podr convocar, cuando
lo juzgue conveniente, a representantes de otros rganos de la
Administracin Pblica o de la estructura institucional del
Mercosur (art. 12 del Protocolo de Ouro Preto en trminos
parecidos, art. 6, aptdo. 1 del Reglamento Interno, el cual se
refiere tambin a la convocatoria de representantes del sector
privado--, en la lnea, en cierta medida, del art. 14, aptdo. 2 del
Tratado de Asuncin que contemplaba que hasta el 31 de
diciembre de 1994, el Grupo Mercado Comn podr convocar,
cuando as lo juzgue conveniente, a representantes de otros
organismos de la Administracin Pblica y del Sector Privado,
aunque excluyendo la presencia privada muy posiblemente debido
a la creacin del Foro Consultivo Econmico-Social.
antelacin al inicio de la reunin del Grupo. Asimismo, se prev la posibilidad, con el
consentimiento previo de los Estados Partes, de que, cuando las circunstancias lo
justifiquen, se puedan tratar temas no incorporados dentro del plazo mencionado en el
prrafo anterior.
A tenor del art. 13 del P.O.P. y del art. 5, aptdo. 1 del Reglamento Interno, el G.M.C.
se reunir en sesin ordinaria o extraordinaria tantas veces como sea necesario, en los
trminos recogidos en su Reglamento Interno.
Las reuniones ordinarias se realizarn alternativamente, por orden alfabtico, en
cada uno de los Estados Partes, en las fechas a convenir, al menos una vez cada tres
meses. Las reuniones extraordinarias se efectuarn, en lugar a convenir, en cualquier
momento, a solicitud de cualquier Estado Parte (art. 5, aptdo. 2 del Reglamento
Interno del G.M.C.).
Las reuniones del Grupo Mercado Comn sern coordinadas por el J efe de la
Delegacin del Estado Parte, que sirva de sede (art. 8 del Reglamento Interno del
G.M.C.).
198 Antonio Martnez Pual
Hay que enfatizar, adems, que el Grupo Mercado Comn se
manifestar mediante Resoluciones
281
, las cuales tendrn carcter
obligatorio para los Estados Partes (art. 15 del P.O.P.). Las
resoluciones adoptadas por el Grupo Mercado Comn, cuando sea
pertinente, sern elevadas al Consejo del Mercado Comn (art. 11
del Reglamento Interno). Observaremos la nueva denominacin,
como Resoluciones, del P.O.P. para los actos decisorios del Grupo
Mercado Comn, calificados, como vimos, por el T.A., con carcter
indistinto, como Decisiones junto a los del Consejo Mercado
Comn. (art. 16 del T.A.).
Las Resoluciones del Grupo Mercado Comn sern tomadas
por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes (art.
37 del Protocolo de Ouro Preto; asimismo, art. 10 del Reglamento
Interno). A fin de mejorar los procedimientos de toma de
decisiones, y en relacin con la exigencia del consenso, se propone,
como hace REDRADO, la incorporacin de sistemas de mayoras,
al objeto de progresar decididamente en los aspectos pendientes
de la Unin Aduanera. Para ello, manteniendo la unanimidad en el
281
Las Resoluciones son numeradas a partir del nmero 1, siendo indicado a
continuacin el ao y siendo identificadas con las siglas MERCOSUR/ CMC/ DEC
N .....
Debern constar en acta los temas tratados, as como las resoluciones adoptadas,
anexndose las listas de participantes. Tendrn carcter pblico las actas (art. 9, aptdo.
1 del Reglamento Interno).
Las actas y dems documentos de trabajo del G.M.C. sern identificadas con las
siglas MERCOSUR/ GMC/ ACTA o DT, respectivamente, recibiendo un nmero
referente al ao correspondiente, debiendo ser procesados y archivados en la Secretara
Administrativa del Grupo Mercado Comn (art. 9, aptdo. 2 del Reglamento Interno).
Las resoluciones sern objeto de numeracin a partir del nmero 1, indicndose a
continuacin el ao e identificndose con las siguientes siglas : MERCOSUR/ GMC/ Res
n. ... (SGT N . ...). Cada resolucin har referencia solamente a un tema. En lnea con lo
apuntado en relacin con el Consejo, esta exigencia de vinculacin de las Resoluciones
a un solo tema nos parece excesivamente simplista y reglamentista (art. 10 del
Reglamento Interno).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 199
199
Consejo Mercado Comn, a juicio de este autor: En el Grupo
Mercado Comn y en la Comisin de Comercio del Mercosur se
darn, dentro de sus competencias, dos mtodos: 1) Por mayora
de tres Estados sobre cuatro, detallndose las temticas en que
podra adoptarse este mecanismo, que bsicamente deberan
corresponder a la consolidacin del proceso. 2) Unanimidad para
las reas relacionadas con la profundizacin del Mercosur (es
decir, temas nuevos o trascendentes)
282
.
A la vista de lo expuesto, podemos calificar al Grupo Mercado
Comn como rgano decisorio en razn de sus competencias
normativas y ejecutivo del MERCOSUR, con el derecho y el
deber de iniciativa y de ejecucin, habida cuenta de su
competencia para elaborar y proponer proyectos de Decisin para
el Consejo del Mercado Comn y de ejecutar o garantizar la
ejecucin de las Decisiones de ste.
b) Los Su bgr u p os d e Tr a ba jo y ot r os r ga n os
a u xilia r es .
El Grupo Mercado Comn podr constituir Subgrupos de
Trabajo y convocar, cuando fuera necesario para el cumplimiento
de sus cometidos, Reuniones Especializadas ad hoc, que debern
presentar sus conclusiones al Grupo Mercado Comn (art. 17 del
Reglamento Interno del Grupo Mercado Comn). Los Subgrupos
de Trabajo vendran a funcionar a manera de foros en cuyo mbito
se acuerdan las pautas de armonizacin tcnicas y jurdicas en
cada uno de los sectores implicados en el proceso de
integracin
283
.
282
REDRADO: De la institucionalidad..., cit., pp. 210-211.
283
Para BAPTISTA, los Subrupos se corresponderan con las Comisiones y las
Comisiones especiales del Benelux (BAPTISTA: As instituies do Mercosul..., cit.,
pp. 61-62).
200 Antonio Martnez Pual
Segn dispone el artculo 18 del Reglamento Interno del
Grupo Mercado Comn, los Subgrupos de Trabajo podrn
recomendar al Grupo Mercado Comn la constitucin de
Comisiones para el mejor desempeo de sus actividades. Cada
subgrupo y comisin tendrn un coordinador nacional, designado
por cada Estado Parte, funcionario del Estado o de una entidad
pblica autrquica o descentralizada.
Cada Estado Parte designar los funcionarios
gubernamentales que lo representen en las reuniones de los
subgrupos de trabajo, comisiones o reuniones especializadas (art.
19 del Reglamento Interno del G.M.C.)
284
.
Con el consentimiento de los representantes de los Estados
Partes y cuando las circunstancias del caso as lo justifiquen,
podrn ser tratados temas no incorporados dentro del plazo
recogido en el prrafo anterior (art. 20, aptdo. 3 del Reglamento
Interno del Grupo Mercado Comn).
284
Tal como dispone el art. 20, aptdo. 1 del Reglamento Interno que estamos citando,
las reuniones de los subgrupos de trabajo se llevarn a cabo preferentemente en la sede
de la Secretara Administrativa del Grupo Mercado Comn. Segn el aptdo. 2 del citado
art. 20, el orden del da de las reuniones ser preparado y comunicado en nota circular
por la Secretara del Grupo Mercado Comn, con base en los asuntos pendientes y en
las propuestas de los coordinadores nacionales de los subgrupos de trabajo. Estas
ltimas debern ser recibidas en la Secretara Administrativa del Grupo Mercado
Comn al menos diez das antes de la fecha de la reunin.
La coordinacin de las reuniones de los Subgrupos de Trabajo, Comisiones y
Reuniones Especializadas ser realizada en forma alternada por orden alfabtico de los
Estados Partes (art. 24 del Reglamento Interno).
Siguiendo lo dispuesto en el art. 25 del Reglamento Interno del G.M.C., todas las
actas y documentos de los Subgrupos de Trabajo, de las Comisiones y de las Reuniones
Especializadas debern ser remitidos a la Secretara Administrativa del Grupo Mercado
Comn.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 201
201
Los subgrupos de trabajo, las comisiones y las reuniones
especializadas debern reflejar los acuerdos logrados, en los temas
de su competencia, en recomendaciones que sern adoptadas por
consenso con la presencia de todos los Estados Partes
285
. Cada
recomendacin se referir solamente a un tema, requisito ste
respecto de cuya improcedencia no nos reiteraremos (art. 21 del
Reglamento Interno del Grupo Mercado Comn).
En la Dec. N. 4/ 93, el Consejo Mercado Comn,
considerando que resulta necesario que los Subgrupos de Trabajo,
Reuniones Especializadas, Comisiones y Grupos Ad-Hoc, efecten
reuniones en forma peridica, a fin de realizar las tareas que
tienen encomendadas, que el Tratado de Asuncin establece que
los acuerdos se alcancen a travs del consenso y que la ausencia
de los delegados oficiales de uno o varios Estados Partes, retrasa la
ejecucin de las tareas ante la imposibilidad de alcanzar el
consenso antes mencionado y que, por lo tanto, resulta
imprescindible establecer un mecanismo que permita el avance de
las tareas a pesar de la ausencia de una o ms delegaciones,
estableci en el art. 1 de la citada Decisin, que: Las Secciones
Nacionales del GMC recomendarn a las autoridades competentes
de los Estados Partes que se tomen las medidas tendientes a
asegurar la presencia de los delegados oficiales necesarios en las
reuniones de los Subgrupos de Trabajo, Reuniones Especializadas,
Comisiones y Grupos Ad-Hoc de modo tal que las tareas que
tienen asignadas puedan realizarse en el tiempo y en la forma
requeridas por el Tratado de Asuncin y el Cronograma de las
Leas.
285
El Grupo Mercado Comn aprob en la Resolucin N . 38/ 95 las Pautas
negociadoras de los subgrupos de trabajo, reuniones especializadas y grupos ad hoc.
202 Antonio Martnez Pual
En el caso de ausencia de alguna o algunas delegaciones, se
instruye tal como se dispone en el art. 2-- a los Subgrupos de
Trabajo, Reuniones Especializadas, Comisiones y Grupos Ad hoc,
a proceder de la siguiente manera: las reuniones programadas se
realizarn con la presencia de las delegaciones asistentes. Los
Acuerdos, Recomendaciones, Actas y otros documentos
consensuados por las delegaciones presentes se considerarn
aprobados si en el lapso de 30 das corridos posteriores a la
reunin, las delegaciones ausentes no formularan objeciones
totales o parciales
286
.
En la misma lnea, en materia de Actas, traeremos a colacin
aqu la Res. 26/ 01 del Grupo Mercado Comn, referente a Actas y
Documentos del Mercosur, en cuyo art. 2, pfo. segundo se seala
que: En la ausencia de alguna Delegacin en las reuniones de los
rganos dependientes de los rganos con capacidad decisoria, el
Acta y sus respectivos anexos consensuados por las Delegaciones
presentes en la reunin se considerarn aprobados si, en un plazo
de treinta (30) das corridos, posteriores a la reunin que los
aprob, la Delegacin o Delegaciones ausentes no manifestaren
cualquier objecin. Conviene recordar la importancia de las Actas
y de sus anexos, dado que stos contienen, entre otros
documentos, las normas aprobadas en cada reunin. Debemos
precisar que aunque la referencia es a los rganos dependientes,
ellos son los que elaboran los proyectos de normas, limitndose
habitualmente los rganos superiores a emitir un aval de
aprobacin.
Estos artculos nos sugieren algn tipo de consideracin.
Estamos ante una lnea de interpretacin del consenso que, con
todas las cautelas de comunicacin de acuerdos a las delegaciones
286
Observaremos que nada se dice con respecto a las Reuniones de Ministros. Ello nos
reafirma en nuestra inclusin como rganos auxiliares del Consejo Mercado Comn.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 203
203
convocadas y ausentes algo sin lo cual no se consumara el plazo
de treinta das a que se hace referencia y de la no formulacin de
objeciones por parte de stas, permitira tomar acuerdos sin la
presencia de algn Estado. Si esto resulta correcto para los
Subgrupos de Trabajo, Reuniones Especializadas, Comisiones y
Grupos Ad hoc, tal como expresamente reconoce la Decisin, ello
tambin podra alegarse en relacin con las Decisiones del Consejo
Mercado Comn, las Resoluciones del Grupo Mercado Comn y
las Directivas de la Comisin de Comercio. Un principio de unidad
interpretativa congruente nos lleva a tal conclusin, sin que para
ello sea estrictamente necesario la adopcin de ninguna Decisin.
Anlogamente, cuando menos, habra que respetar las cautelas
referentes a los derechos de los ausentes convocados (rebeldes
estratgicos, procesalmente hablando). En realidad las cautelas,
en pro de una mayor efectividad del sistema de integracin, lo que
procuran es, de algn modo, dar lugar a una presencia
retroactiva mediante la cual la objecin equivalga al voto en
contra mientras que el silencio (abstencin) signifique un voto a
favor. Cabe entender que, al hablar de ausencia de alguna o
algunas delegaciones, las delegaciones presentes deben ser un
mnimo de dos y las ausentes una o un mximo de dos. La
interpretacin que sostenemos evitara la paralizacin
institucional mediante la ausencia estratgica o por conveniencia
de uno o dos Estados.
Tal como precepta el art. 22 del Reglamento Interno, ante la
falta de consenso en los subgrupos de trabajo, podrn stos
someter a consideracin del Grupo Mercado Comn las diversas
opciones que se hubieran presentado
287
.
287
Debern constar en acta los temas tratados en las reuniones de los subgrupos de
trabajo, comisiones y reuniones especializadas anexndose a ella la lista de
participantes; las referidas actas sern identificadas, segn el caso, por las siglas:
204 Antonio Martnez Pual
En cuanto a los Subgrupos de trabajo y las Comisiones,
sealaremos que, segn el art. 26 del Reglamento Interno del
G.M.C., los Subgrupos de trabajo y las Comisiones podrn efectuar
sus actividades en dos etapas, una preparatoria y otra decisoria.
En la etapa preparatoria, los Subgrupos de Trabajo podrn
solicitar la participacin de representantes del sector privado. La
etapa decisoria estara reservada exclusivamente a los
representantes de cada Estado Parte.
En la etapa preparatoria, los Subgrupos de Trabajo, tambin
podrn promover, en forma conjunta con el sector privado,
seminarios tendentes a ampliar el anlisis de los temas tratados.
Las fechas de los seminarios debern ser comunicadas, por lo
menos con treinta das de antelacin a la Secretara
Administrativa del Grupo Mercado Comn, la cual las dar a
conocer a las Secciones Nacionales. En el caso que la Seccin
Nacional no formule objeciones en el plazo de ocho das despus
de efectuada la comunicacin, se dar como aprobada la
realizacin del seminario (art. 27 del Reglamento Interno del
Grupo Mercado Comn)
288
.
MERCOSUR/ SGT n. ... / Acta n. ..., MERCOSUR/ SGT n. .../ Com.../ Acta n. ...,
MERCOSUR/ RE .../ Acta n. ... (art. 23 , aptdo. 1 del Reglamento Interno).
Las recomendaciones de los subgrupos de trabajo, de las comisiones y de las
reuniones especializadas se identificarn, conforme el caso, por las siglas:
MERCOSUR/ SGT n. .../ Rec n. ..., MERCOSUR/ SGT n. .../ Com.../ Rec n. ...,
MERCOSUR/ RE .../ Rec n. ...(art. 23 , aptdo. 2 del Reglamento Interno).
288
Artculo 28 del Reglamento Interno: Las delegaciones de representantes del
sector privado que participen en la etapa preparatoria, de las actividades de los
subgrupos de trabajo y comisiones, conforme lo previsto en el artculo 26 estarn
integradas, como mximo, por tres miembros del sector privado correspondiente a
cada Estado Parte; art. 29 : Se entender por representante del sector privado aquel
que tiene inters directo en cualquiera de las etapas del proceso de produccin,
distribucin y consumo.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 205
205
La Secretara Administrativa del Grupo Mercado Comn, en
la que nos detendremos luego, abrir un registro de entidades
representativas del sector privado, presentadas por cada Seccin
Nacional del Grupo Mercado Comn (art. 30 del Reglamento
Interno del G.M.C.).
Los coordinadores nacionales de los Subgrupos de Trabajo
informarn a la Secretara Administrativa, con una antelacin de
no menos de ocho das antes de cada reunin, la composicin de la
delegacin de representantes del sector privado, a los efectos de su
comunicacin a las delegaciones de los dems Estados Partes (art.
31 del Reglamento Interno del G.M.C.).
El Tratado de Asuncin sealaba en su Anexo V que para los
fines de coordinacin de las polticas macroeconmicas y
sectoriales, constituira en el plazo de 30 das despus de su
instalacin, los siguientes Subgrupos de trabajo
289
: 1. Asuntos
Comerciales; 2. Asuntos Aduaneros
290
; 3. Normas Tcnicas; 4.
Polticas Fiscal y Monetaria Relacionadas con el Comercio; 5.
289
El nmero y denominacin de los Subgrupos de Trabajo, a excepcin del N . 10 en
el que se produce un cambio de denominacin meramente formal, son los mismos que
ya vimos en relacin con el Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo de 1988,
entre Argentina y Brasil.
290
El Grupo Mercado Comn en el art. 1 de la Resolucin N . 51/ 92 aprob, en el
marco de los Subgrupos de Trabajo N . 2, 3 y 6 la creacin de las siguientes
Comisiones: Subgrupo N . 2, Comisin de Valoracin Aduanera; Comisin de
Controles Zoo y Fito Sanitarios; Comisin para Asuntos Aduaneros en materia de
Turismo; Comisin de Informtica Aduanera; Comisin de Clasificacin de
Mercaderas.- Subgrupo de Trabajo N . 3; Alimentos Industrializados (Envases);
Industria Automotriz, Productos para la Salud; Metrologa Legal, Contenidos y
Tolerancias; Metrologa Legal Instrumentos; Metrologa Cientfica/ Industrial;
Normalizacin; Calidad Industrial; Telecomunicaciones; J uguetes y Productos
Veterinarios; Subgrupo de Trabajo N . 6: Acuerdo Multilateral de Transporte
Martimo; Registro Comn de Buques y; Transporte Multimodal.
206 Antonio Martnez Pual
Transporte Terrestre; 6. Transporte Martimo
291
; 7. Poltica
Industrial y Tecnolgica; 8. Poltica Agrcola; 9. Poltica
Energtica; 10. Coordinacin de Polticas Macroeconmicas
292
.
Poco tiempo despus, por medio de la Res. N . 11/ 91 el Grupo
Mercado Comn cre el Subgrupo de Trabajo N . 11 dedicado a los
Asuntos Laborales. En la Res. N . 11/ 1992 del Grupo Mercado
Comn, modifica la denominacin del Subgrupo N . 11, Asuntos
Laborales, el cual pasara a llamarse de Relaciones Laborales,
Empleo y Seguridad Social.
El nmero, las incumbencias
293
, objetivos y composicin
294
de cada uno de los Subgrupos fueron objeto de diversas
modificaciones, tal como vamos a tener ocasin de comprobar
295
.
291
El Grupo Mercado Comn, mediante la Resolucin N . 27/ 92, considerando las
caractersticas del transporte por agua y su estrecha relacin con los temas vinculados
al transporte martimo y que el transporte fluvial y aspectos portuarios no eran tratados
en otros subgrupos de trabajo, resolvi en el artculo nico de sta, encargar al SGT 6
"Transporte Martimo" tratar los temas relativos al transporte fluvial y asuntos
portuarios.
292
En el mbito de este Subgrupo, funcionaba la Comisin de Defensa del
Consumidor, la cual fue instruida para proseguir sus trabajos en la importante labor de
elaboracin de un proyecto de reglamento comn para la defensa del consumidor en el
MERCOSUR, el cual debera ser presentado al Grupo Mercado Comn, en su XVIII
reunin ordinaria, a mediados del ao 1995 (Resolucin del Grupo Mercado Comn
N. 126/ 94).
Sobre el Subgrupo de Trabajo N. 10, LIMA MARQUES: Los derechos del
consumidor. Una visin comparativa entre el Brasil y la Argentina. A) El Cdigo
brasileo de Defensa del Consumidor y el MERCOSUR, Mer cos u r . Per s p ect i v a s . . .,
cit., p. 221; PALMA M. J .: Direito da concorrncia na Comunidade Europeia:
perspectivas para o Mercosul, Mer cos u l n o cen r i o i n t er n a ci on a l. Di r ei t o e
S oci ed a d e, Vol. II, cit., pp. 311-312; GONZLEZ CRAVINO, S.: Globalizacin,
integracin y cohesin social. El caso Mercosur, R ev i s t a d e Di r ei t o d o Mer cos u l-
R ev i s t a d e Der ech o d el Mer cos u r , Ao 4, N. 1, Febrero de 2000, pp.. 82-83.
293
El Consejo del Mercado Comn en la Dec. N . 01/ 92 (Cronograma de Las Leas),
considerando que el Mercado Comn del Sur, segn el T.A., debera estar, en un
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 207
207
principio segn el T.A., conformado el 31 de diciembre de 1994, decidi en el art. 1 de
sta: Aprobar el cronograma de medidas que debern adoptarse antes del 31 de
diciembre de 1994 a efectos de asegurar el pleno cumplimiento de los objetivos
establecidos en el Tratado de Asuncin para el perodo de transicin, que se incluye
como Anexo a la presente Decisin, pudiendo los plazos fijados en este Cronograma
slo ser modificados por resolucin del Grupo Mercado Comn. En el Anexo se
recogen los plazos de las medidas a tomar por los once Subgrupos de Trabajo.
Sobre las incumbencias de cada uno de los subgrupos, FERREIRA FILHO, M.:
Com en t r i os Con s t i t u i o br a s i lei r a d e 198 8 , pp. 21-38; VALLS FEU ROSA:
Di r ei t o Com u n i t r i o. Mer cos u l. . . , cit., pp. 542-546.
294
RUIZ DAZ DE LABRANO: El Mer cos u r , m a r co j u r d i co i n s t i t u ci on a l. . . ,
cit., pp. 109-112.
295
Los Subgrupos de Trabajo del Grupo Mercado Comn fueron pensados,
fundamentalmente con vistas a coordinar los efectos de las polticas macroeconmicas
y sectoriales. Sus cometidos iniciales eran:
Subgrupo 1: Asuntos Comerciales. Est dirigido a la adopcin de medidas que
aseguren condiciones efectivas para una competencia leal en el comercio entre los
Estados partes y terceros mercados. Dio lugar al "Procedimiento de quejas y consultas
sobre prcticas desleales al comercio" (dumping y subsidios) y a la decisin de acordar,
a nivel tcnico, una nomenclatura comn del Mercosur para antes del 30/ 11/ 93.
Subgrupo 2: Asuntos Aduaneros. Con el fin de facilitar el trnsito entre pases del
Mercosur, se resolvi que la totalidad de controles integrados en frontera,
implementados o a implementarse, deberan encontrarse en funcionamiento antes del 1
de enero de 1993. Se consigui as la vigencia de los formularios sobre Manifiesto
internacional de carga/ Declaracin de trnsito aduanero. Fueron creados canales
diferenciados de atencin a ciudadanos de pases del Mercosur.
Subgrupo 3: Normas Tcnicas. Su labor fue dirigida a asegurar la calidad y
competitividad internacionales, protegiendo los intereses del consumidor. En tal
sentido, se trabaj en la creacin de un Comit de Normalizacin; sobre criterios
generales de envasado y equipamientos alimentarios, reglas y prcticas adecuadas para
la fabricacin e inspeccin de medicamentos; recomendaciones sobre certificaciones,
rotulados, etc.
Subgrupo 4: Polticas fiscal y tributaria.. Se busca armonizar los diversos aspectos
que involucran los mercados burstil, financiero, cambiario, etc. Fue creada la Comi-
sin de Seguros, recomendndose asimismo la creacin de una comisin para asesorar
sobre la promocin y proteccin recproca de inversiones. Se trabaja asimismo en el
intercambio de informacin y en la actualizacin de cuadros comparativos.
Subgrupo 5: Trasporte terrestre. Se pretende avanzar en la desregulacin del rea,
en la reduccin de costos, en el estmulo de la necesaria inversin, en la deteccin de
208 Antonio Martnez Pual
La complejidad ya generada por el amplio abanico de
Subgrupos de Trabajo existentes, vendra a multiplicarse cuando
el Consejo del Mercado Comn, con base en el art. 10 del Tratado
de Asuncin, a propuesta del Grupo Mercado Comn, consider
necesario el tratamiento de temas no incluidos en los Subgrupos
de Trabajo establecidos en el Anexo V del citado Tratado,
asimetras, en la bsqueda de un marco legal para los operadores de trasporte
multinacional. Fue aprobado un Reglamento nico de Trnsito y Seguridad Vial;
ponindose en vigencia el formulario de "Conocimiento y carta de porte
internacional/ Declaracin de trnsito aduanero", con el fin de simplificar formas y
reducir demoras.
Subgrupo 6: Transporte martimo. Se procura desregular el transporte, reducir
costos y estimular la inversin. Se suprimieron impuestos que gravaban los fletes y se
hicieron anlisis de las distintas legislaciones nacionales.
Subgrupo 7: Poltica, industrial y tecnolgica. Se analiz el Acuerdo sectorial
siderrgico llevado a cabo en Ro de J aneiro, se crearon comisiones de trabajo y se
realizaron seminarios sobre propiedad intelectual e industrial y en materia empresarial.
Subgrupo 8: Poltica agrcola. Se intent detectar barreras que obstruyan o
dificulten la libre circulacin de productos agropecuarios o agroindustriales. Asimismo,
se han analizado las polticas sectoriales e intercambiado informacin; etc.
Subgrupo 9: Poltica energtica. Se ha procurado unificar e intercambiar
informacin disponible y detectar e identificar asimetras con el fin de avanzar en la
integracin del sector.
Subgrupo 10: Coordinacin, de polticas macroeconmicas. Se profundiz en el
examen tendiente a definir el arancel externo comn fijando los criterios para ello, y
armonizando las estructuras tributarias para detectar desequilibrios de competitividad.
Subgrupo 11: Relaciones laborales, empleo y seguridad social. Se acord
incorporar al sector privado (empleadores y trabajadores) como integrantes de las
delegaciones a la Conferencia Internacional del Trabajo. Fueron constituidas diversas
comisiones de trabajo, se recomend la aprobacin de las medidas necesarias para que
las relaciones del trabajo se cian siempre a un marco legal y el estudio de acuerdos
sectoriales. Se facilit tambin la coordinacin mediante reuniones de ministros.
UZAL, M. . E.: El MER COS UR en el ca m i n o d e la i n t egr a ci n , Buenos
Aires, 1998, pp. 71-73.
En cuanto a los Subgrupos N . 1, 2 y 10, MAYORAL, A.: Las tareas pendientes, en
El Fu t u r o. . . , cit., p. 155-157; RUIZ DAZ DE LABRANO: El Mer cos u r , m a r co
j u r d i co i n s t i t u ci on a l. . . , cit., pp. 88-91.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 209
209
pudiendo adquirir aqul modalidades operacionales diferentes a
aquellas de los Subgrupos de Trabajo, tanto por lo que se refiere al
asunto del anlisis como al carcter de los participantes y
periodicidad de las reuniones; lo que vendra a deparar, como
vamos a ver, en la creacin de Reuniones Especializadas, Comits
y Grupos Ad Hoc.
El nmero de Subgrupos de Trabajo asesorando al Grupo del
Mercado Comn fue establecido, como podemos apreciar, en 11,
pero en el seno de cada uno de estos subgrupos se multiplicaron
las comisiones tcnicas y los comits. Se produjo asimismo un
gran aumento en el nmero de los Grupos Ad Hoc o de las
reuniones especializadas.
En la Resolucin N . 20/ 95 (Asuncin, 3-VIII-1995), el
G.M.C. resuelve en el art. 1 determinar la nueva estructura del
Grupo Mercado Comn
296
, el cual quedara conformado por diez
Subgrupos de Trabajo, dos Reuniones Especializadas y cinco
Grupos Ad Hoc, cuyas denominaciones se recogen a continuacin:
A. Subgrupos de Trabajo: 1. Comunicaciones; 2. Minera; 3.
Reglamentos Tcnicos; 4. Asuntos Financieros; 5. Transporte e
Infraestructura; 6. Medio Ambiente; 7. Industria; 8. Agricultura;
9. Energa; 10. Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social (a
finales de 1996, fue creado el Subgrupo N . 11 sobre Salud
(Resolucin N . 151/ 96)
297
.- B. Reuniones Especializadas: RE de
Ciencia y Tecnologa; RE de Turismo.- C. Grupos Ad-Hoc:
296
Los Subgrupos de Trabajo quedaban, de algn modo, afectados por la derogacin
del art. 51 del Protocolo de Ouro Preto: La estructura institucional del Tratado de
Asuncin del 26 de marzo de 1991, as como los rganos por ella creados, se
mantendrn en vigor hasta la fecha de entrada en vigor del presente Protocolo.
297
Los Asuntos Comerciales (anterior Subgrupo N . 1) se subsumiran en distintos
Comits ms especficos; los Asuntos Aduaneros (antes Subgrupo N . 2) pasaran a ser
tratados por un Comit Tcnico.
210 Antonio Martnez Pual
Servicios; Aspectos Institucionales
298
; MERCOSUR-ALADI;
MERCOSUR-OMC; Azcar.- Comit de Cooperacin Tcnica
MERCOSUR.
Mediante la Dec. N. 59/ 00, el Consejo de Mercado Comn,
Reestructuracin de los rganos Dependientes del Grupo
Mercado Comn y de la Comisin de Comercio del Mercosur, ante
la conveniencia de efectuar una revisin de la estructura actual,
decidi: Unir las actividades del SGT 2 (Minera) y del SGT 9
(Energa) en un nico Subgrupo, responsable de la temtica de
"Minera y Energa" (art. 1); Transformar el Grupo Ad Hoc
Aspectos Institucionales en un Subgrupo de Trabajo, el cual
mantendr sus anteriores atribuciones (art. 2); Transformar el
Grupo Ad Hoc de Comercio Electrnico en un Subgrupo de
Trabajo, el cual mantendr sus anteriores atribuciones (art. 3);
Transformar el Grupo Ad Hoc de Seguimiento de la Coyuntura
Econmica y Comercial en un Subgrupo de Trabajo, el cual
mantendr sus anteriores atribuciones, adems de incorporar los
trabajos de la Comisin de Indicadores Macroeconmicos del SGT
4 (Asuntos Financieros) y de la Comisin de Estadsticas del CT 3
(Normas y Disciplinas Comerciales) (art. 4); y Eliminar el Grupo
Ad Hoc Polticas Pblicas que Distorsionan la Competitividad (art.
5)
299
.
298
Respecto a los trabajos del Grupo Ad Hoc sobre Aspectos Institucionales hasta la
aprobacin del Protocolo de Ouro Preto, PASSINI MARIANO: A es t r u t u r a
i n s t i t u ci on a l. . . , cit., pp. 63-72. Este Grupo, creado por la Resolucin GMC N . 7/ 93,
tena como principal cometido el estudio de los temas incluidos en el Art. 18 del
Tratado de Asuncin.
299
El Consejo del Mercado Comn, en el art. 1 de la Dec. N . 05/ 01, cre el Grupo de
Alto Nivel para examinar la consistencia y dispersin de la actual estructura del Arancel
Externo Comn del MERCOSUR. Este Grupo de Alto Nivel, en virtud del art. 2 de la
Decisin, tambin deber realizar los trabajos previstos en el artculo 3 de la Decisin
CMC N . 68/ 00, relativo a la evaluacin de una eventual reduccin de los niveles de
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 211
211
Como resultado de los cambios que acabamos de avanzar, en
el art. 6 de la Dec. N. 59/ 00, se dota al Grupo Mercado Comn de
una nueva estructura, sin perjuicio de que sta sea
posteriormente modificada, de acuerdo con las atribuciones
previstas en el artculo 14, inciso V, del Protocolo de Ouro de
Preto (competencia de modificacin por el Grupo Mercado
Comn), la cual a nivel de Subgrupos quedara como sigue:
Subgrupos de Trabajo: SGT-1: Comunicaciones; SGT-2: Aspectos
Institucionales; SGT-3: Reglamentos Tcnicos y Evaluacin de la
Conformidad; SGT-4: Asuntos Financieros; SGT-5: Transportes;
SGT-6: Medio Ambiente; SGT-7: Industria
300
; SGT-8:
Agricultura; SGT-9
301
: Energa y Minera; SGT-10: Asuntos
Laborales, Empleo y Seguridad Social; SGT-11: Salud; SGT-12:
Inversiones; SGT-13: Comercio Electrnico; y SGT-14:
Seguimiento de la Coyuntura Econmica y Comercial.
Una vez visto cul es el panorama general de los subgrupos
de trabajo, haremos un breve tratamiento diferenciador de los otro
rganos auxiliares. En tal sentido, comenzando por las Reuniones
proteccin y dispersin arancelaria en las cadenas de Bienes de Capital, Informtica y
Telecomunicaciones, producidos o no en los Estados Partes del MERCOSUR. El Grupo
de Alto Nivel habra de elevar propuestas en ese sentido al Grupo Mercado Comn
antes del 30 de noviembre de 2001 (art. 3).
300
En el marco del Subgrupo 7 fue aprobado en el 2000 el Programa de Foros de la
Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR (I SGT N . 7, Acta N .
1/ 00). En marzo de 2004 se produjo la aprobacin del Reglamento de los Foros de
Competitivad MERCOSUR (XXII SGT N . 7, Acta N . 01/ 04). Despus de un proceso
de anlisis fue aprobado el Programa de Foros de Competitividad del MERCOSUR
(DEC. N . 23/ 02, XXIII CMC-Brasilia, 06/ XII/ 02).
301
Mediante la Decisin N . 07/ 05, XXVIII CMC - Asuncin, 19/ VI/ 05, se produjo la
divisin del Subgrupo de Trabajo N 9 Energa y Minera en dos rganos diferentes,
ambos subsidiarios del Grupo Mercado Comn, como sigue:- Mantener al Subgrupo
de Trabajo N 9 con la denominacin Energa.- Crear el Subgrupo de Trabajo N 15
a denominarse en adelante Minera.
212 Antonio Martnez Pual
Especializadas, sealaremos que el Consejo, en el art. 1 de la Dec.
9/ 91, dispone la creacin de Reuniones Especializadas, con
participacin exclusiva de los Estados Parte, para el tratamiento
de temas vinculados al Tratado de Asuncin, facultando, en el art.
2, al Grupo Mercado Comn para establecer y participar de las
Reuniones Especializadas que fueran necesarias para el
cumplimiento de sus objetivos. Las Reuniones Especializadas
vendran a constituir grupos de asesoramiento tcnico del Grupo
Mercado Comn.
Las Reuniones Especializadas fueron las siguientes durante
un tiempo: Turismo (Res. G.M.C. N . 12/ 91), Ciencia y Tecnologa
(Res. G.M.C. N . 24/ 92, N . 17/ 96 y N . 78/ 97)
302
, Medio
Ambiente (Res. G.M.C. N . 22/ 92)
303
, Cultura (Res. G.M.C. N .
34/ 92), Comunicacin Social (Res. G.M.C. N . 155/ 96) y,
asimismo, Mujer (Res. G.M.C. N . 20/ 98, XXX GMC - Buenos
Aires, 22/ VII/ 98) y Reunin Especializada de Autoridades de
Aplicacin en Materia de Drogas, Prevencin de su Uso Indebido y
Rehabilitacin de Drogadependientes (RES N . 76/ 98, XXXII
GMC Ro de J aneiro, 8/ XII/ 98).
En el art. 6 de la ya citada Dec. N . 59/ 00, se dota al Grupo
Mercado Comn de una nueva estructura, la cual, recogera como
Reuniones Especializadas las siguientes: Autoridades de
302
Las Pautas Negociadoras de la Reunin Especializada de Ciencia y Tecnologa
fueron establecidas por la Res. N . 17/ 96, XXI GMC, Buenos Aires, 19 de abril de 1996.
303
DEVIA, L.: Relaciones entre comercio internacional y desarrollo sustentable,
I n t egr a ci n , d es a r r ollo s u s t en t a ble y m ed i o a m bi en t e, Buenos Aires, 1997,
pp. 67-68; SIMO FIGUEIRAS, M. : Introduo, MER COS UR y m ed i o
a m bi en t e, 2 . ed., Buenos Aires, 1998, pp. 22-24; REY CARO, E. J .: Las
competencias del Mercosur en el campo del medio ambiente, Th e Pr ot ect i on of t h e
En v i r on m en t i n a Con t ex t of R eg i on a l Econ om i c I n t egr a t i on . Th e Ca s e of
t h e Eu r op ea n Com m u n i t y , t h e MER COS UR a n d t h e NAFTA, 2001, pp. 135-
153.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 213
213
Aplicacin en Materia de Drogas, Prevencin de su uso indebido y
recuperacin de drogadependientes; Mujer; Ciencia y Tecnologa;
Turismo. En el art. 1 de la Resolucin N . 89/ 00, XL GMC -
Brasilia, 7/ XII/ 00, aparece creada la Reunin Especializada de
Infraestructura de la Integracin. A su vez, en la Res. N . 90/ 00,
XL GMC - Brasilia, 7/ XII/ 00, en el art. 1, se crea la Reunin
Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR. En
la Res. N . 91/ 00, XL GMC - Braslia, 7/ XII/ 00, fue creada la
Reunin Especializada de Promocin Comercial Conjunta del
MERCOSUR (art. 1). Mediante la Resolucin N . 49/ 03, LII GMC
- Montevideo, 10/ XII/ 03, sera creada la Reunin Especializada de
Autoridades Cinematogrficas y Audiovisuales del Mercosur. En la
Resolucin N . 11/ 04, LIV GMC Buenos Aires, 25/ VI/ 04, fue
creada la Reunin Especializada sobre Agricultura Familiar en el
MERCOSUR.. A su vez en la Resolucin N . 12/ 04, LIV GMC
Buenos Aires, 25/ VI/ 04, seria aprobada la creacin de la Reunin
Especializada de Defensores Pblicos Oficiales del MERCOSUR.
La Decisin N . 39/ 04, Belo Horizonte, 16-XII-2004, cre la
Reunin Especializada sobre los Organismos gubernamentales de
control interno. Mediante la Decisin N . 10/ 05, XXVIII CMC-
Asuncin, 19/ VI/ 05, se decidi crear la Reunin Especializada de
Ministerios Pblicos del MERCOSUR que estar integrada por los
rganos competentes en la materia en los Estados Partes.
Por otra parte, en el art. 6 de la Dec. N . 59/ 00, por la que se
revisa la estructura del MERCOSUR, se recogen, en el marco de la
estructura del Grupo Mercado Comn, los siguientes Comits:
Comit de Cooperacin Tcnica; Comit de Directores de Aduana;
Comit de Sanidad Animal y Vegetal; y el Grupo de Servicios.
El Comit de Cooperacin Tcnica tiene por funcin
especfica la de acompaar la concretizacin de iniciativas de
cooperacin tcnica entre el MERCOSUR y la Unin Europea o
con entidades financiadoras de estudios sobre el MERCOSUR
214 Antonio Martnez Pual
como el Banco Interamericano de Desarrollo u otras entidades que
patrocinan la financiacin de eventos sobre el MERCOSUR. El
Comit de Cooperacin Tcnica MERCOSUR apareca ya en la
citada Res. N . 20/ 95. La Resolucin N . 77/ 97 del Grupo
Mercado Comn se ocupaba ya de las Atribuciones y
Procedimientos del Comit de Cooperacin Tcnica. El Comit de
Cooperacin Tcnica continuara formando parte de la estructura
del Grupo Mercado Comn en virtud del art. 6 de la Dec. N .
59/ 00 del Consejo del Mercado Comn.
Al Grupo de Servicios (comercio de servicios) estaba dedicada
ya la Resolucin N . 73/ 98 del Grupo Mercado Comn sobre
Composicin, Modalidades de Funcionamiento, Criterios e
Instrumentos del Grupo de Servicios.
Ocupndonos ahora de los Grupos Ad Hoc, los cuales tienen
la funcin de asesorar al Grupo Mercado Comn en lo referente a
problemas sectoriales especficos de que se ocupan cada uno de
ellos, subrayaremos cmo, por medio de la ya citada Res. N .
20/ 95, art. 1 aparecen recogidos, como ya vimos, los siguientes
Grupos Ad Hoc: Servicios
304
, Aspectos Institucionales,
MERCOSUR-ALADI, MERCOSUR-OMC y Azcar.
Con el nimo de elaborar recomendaciones para consolidar la
Unin Aduanera y avanzar hacia el Mercado Comn y ante la
conveniencia de profundizar en los trabajos y actividades relativos
304
El Grupo Mercado Comn, mediante la Res. N . 31/ 98, dando por concluidas
satisfactoriamente las tareas que ste le haba encomendado, decidi, con base en sus
competencias para la negociacin de los servicios y en materia de comercio de servicios,
en el MERCOSUR, crear el Grupo de Servicios, como rgano auxiliar del Grupo
Mercado Comn en materia de servicios, asignndole, entre otras, la tarea de elevar al
Grupo Mercado Comn propuestas relativas a los criterios e instrumentos conforme a
los cuales se celebrarn las negociaciones en materia de compromisos especficos en el
mbito de los servicios; en el art. 7 de la Resolucin se daban por concluidas las
actividades del Grupo Ad Hoc Servicios.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 215
215
a las relaciones externas del MERCOSUR, el Grupo Mercado
Comn, en la Res. N . 34/ 95, resuelve constituir, en el mbito de
su estructura, el Grupo Ad-Hoc Relaciones Externas, el cual
debera abordar los temas relativos a las relaciones del
MERCOSUR con terceros pases, agrupaciones de pases y
organismos internacionales (art. 1). Quedaran as disueltos los
Grupos Ad-Hoc MERCOSUR-ALADI y MERCOSUR-OMC, cuyas
competencias fueron asumidas por el Grupo Ad-Hoc Relaciones
Externas (art. 2), el cual quedara encargado de tratar los temas
concernientes a las relaciones del MERCOSUR con terceros pases
y organismos internacionales.
El Consejo del Mercado Comn, considerando que el ajuste
de las polticas pblicas que distorsionen la competitividad
constituye un objetivo que tiende a garantizar una adecuada
distribucin de los recursos entre los sectores productivos,
acuerda en la Dec. N . 15/ 96 (XI CMC - Fortaleza , 17/ XII/ 96)
instruir al Grupo Mercado Comn al objeto de que cree el Grupo
Ad Hoc Tratamiento de las polticas que distorsionan la
competitividad (art. 1).
Con la Res. N . 79/ 97 (XXVIII GMC - Montevideo,
13/ XII/ 97), el Grupo Mercado Comn, en atencin a las especiales
caractersticas de los regmenes de compras gubernamentales,
cre el Grupo Ad Hoc Compras Gubernamentales, con la
encomienda de ocuparse de la elaboracin de un rgimen de
Compras Gubernamentales de bienes y servicios en el
MERCOSUR, que incluya disposiciones respecto de cobertura,
trato nacional, disciplinas y procedimientos que hacen a la
transparencia y aspectos institucionales conexos (art. 1)
305
.
305
Mediante la Resolucin N . 39/ 04, Rio de J aneiro, 26-XII-04, fue aprobada la
transformacin del Grupo Ad Hoc de Compras Gubernamentales en Grupo de
216 Antonio Martnez Pual
La Decisin N . 7/ 99 (XVI CMC, Asuncin, 15/ VI/ 99)
proceda a crear el Grupo Ad Hoc Seguimiento de la Coyuntura
Econmica y Comercial (art. 1 .), en el mbito del Grupo
Mercado Comn, con fundamento en la Declaracin Bilateral de
San J os dos Campos, del 12 de abril de 1999. El Grupo Ad-Hoc
examinar la coyuntura econmica y comercial de los Estados
Partes, evaluar los flujos comerciales tanto intra-zona como
extra-zona, y asimismo, sugerir propuestas consensuadas sobre
cursos de accin recomendables (art. 2 .). El Grupo tendr que
presentar al G.M.C. informes peridicos de evaluacin de la
coyuntura econmica y comercial del MERCOSUR (art. 2 .), y
sobre la base de estos informes el G.M.C. transmitir al Consejo
del Mercado Comn una evaluacin semestral de la coyuntura
econmica y comercial del MERCOSUR (art. 3 .).
En el art. 6 de la Decisin del Consejo Mercado Comn N.
59/ 00, los Grupos Ad Hoc pasan a ser los siguientes:
Concesiones; Sector Azucarero
306
; Compras Gubernamentales, y
Relacionamiento Externo. Los Grupos Ad Hoc, como se indica en
este artculo, tienen su duracin limitada al cumplimiento de sus
respectivos mandatos.
Contrataciones Pblicas del MERCOSUR (art. 1). El Grupo de Contrataciones Pblicas
del MERCOSUR estar encargado de administrar la implementacin del Protocolo de
Contrataciones Pblicas del MERCOSUR y de su correspondiente Reglamento, as
como de ampliar la cobertura y de perfeccionar sus disciplinas generales de aplicacin
(art. 2).
306
Previamente el articulo 10 de la Decisin N . 7/ 94 (Arancel Externo Comun)
acordara: Constituir Grupos de trabajo Ad - Hoc para definir antes del 15 de octubre
de 1994, el rgimen de transicin de los sectores automotriz y azucarero para su
adecuacin al rgimen de Unin Aduanera, es decir AEC y libre comercio intrazona. En
el caso del sector automotriz, dicho grupo deber acordar tambin el
perfeccionamiento de la Nomenclatura Comn para su sector, as como las alcuotas
arancelarias correspondientes.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 217
217
Aprobada por el Grupo Mercado Comn la Res. N. 14/ 02
Grupo Ad-hoc sobre comercio de cigarrillos en el MERCOSUR,
el Consejo del Mercado Comn, en Decisin aprobada en III CMC
EXT Buenos Aires, 18/ II/ 2002, en su art. 1, cre el Grupo Ad
Hoc sobre Comercio de Cigarros en el MERCOSUR, el cual deber
estar integrado por autoridades de las reas aduanera y tributaria
de los Estados Partes, sin perjuicio de otras autoridades
competentes en la materia por dichos Estados. Segn el art. 2, el
Grupo Ad Hoc deber analizar las condiciones de produccin,
comercializacin, importacin, exportacin, mecanismos de
control, as como los aspectos tributarios y aduaneros
relacionados con la produccin y comercializacin de los cigarros
en el territorio de los Estados Partes. Tal como dispone el art. 3, el
Grupo deber elevar a consideracin del Grupo Mercado Comn,
hasta el 30 de abril del 2002, propuesta con vistas a adoptar al
Mercosur de instrumento eficaz de prevencin de los ilcitos
aduaneros y tributarios relacionados con el comercio de cigarros,
as como otras propuestas que considere pertinentes relativas al
comercio de cigarros en la regin.
En su XLV Reunin Ordinaria, Buenos Aires, 17 y 18 de abril
de 2002, luego de un intercambio preliminar de opiniones, las
delegaciones coincidieron en la necesidad de crear un Grupo Ad
Hoc, subordinado al Grupo Mercado Comn, para el tratamiento
integral del tema de la integracin fronteriza. A tal fin, el Grupo
elev un Proyecto de Decisin a la consideracin del Consejo del
Mercado Comn
307
. En el XXII CMC Buenos Aires, 5/ VII/ 02,
mediante la Dec. N . 05/ 02, sera creado el Grupo Ad Hoc sobre
Integracin Fronteriza.
307
MERCOSUR/ GMC/ ACTA N 01/ 02.
218 Antonio Martnez Pual
En la Dec. N . 25/ 04, XXVI CMC Puerto Iguaz,
07/ VII/ 04, fue creado el Grupo Ad Hoc de Alto Nivel Acufero
Guaran, el cual deber elaborar un proyecto de Acuerdo de los
Estados Partes del MERCOSUR relativo al Acufero Guaran, que
consagre los principios y criterios que mejor garanticen sus
derechos sobre el recurso aguas subterrneas, como Estados y en
la sub-regin (art. 2).
La Resolucin del Grupo Mercado Comn N . 04/ 04, LIII
GMC Buenos Aires, 31/ III/ 04, cre el elGrupo Ad Hoc
Sanitario y Fitosanitario (GAHSF) dependiente del Grupo
Mercado Comn.
Mediante la Res. N . 13/ 04, LIV GMC Buenos Aires,
25/ VI/ 04, fue creado el Grupo Ad Hoc sobre Biotecnologa
Agropecuaria.
A su vez, en la Resolucin N . 09/ 05, LVII GMC Asuncin,
15/ IV/ 05, se produjo la aprobacin de la creacin del Grupo Ad
Hoc de Consulta y Coordinacin para Negociaciones en el mbito
de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y del Sistema
Global de Preferencias Comerciales entre Pases en Desarrollo
(SGPC), con la finalidad de coordinar las posiciones y definir
modalidades de negociacin en materia de acceso a mercados en el
mbito de esos instrumentos.
A la vista de todo lo expuesto y como queda de manifiesto, en
el MERCOSUR se produjo la multiplicacin de grupos de trabajo
y grupos ad hoc, que hace pensar en la comitologa europea
308
.
Tal vez resultara conveniente llevar a cabo una evaluacin general
de su efectividad y una reestructuracin en la que se ponga nfasis
308
Cfr. DABNE, O.: Todava tiene un proyecto el Mercosur?, Mer cos u l n o
li m i a r . . . , cit., p. 159.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 219
219
en su mayor dotacin de medios, mejor especificacin de fines, y
en su coordinacin
309
, la cual podra ser llevada a cabo por una
renovada Secretara Administrativa entendida ya como una
Secretara Tcnica o, mejor aun, como una Secretara General.
3. Un r ga n o n or m a t i v o y p r ed om i n a n t em en t e
ej ecu t i v o ( r es i s t en ci a d e m n i m os y b a s e d e
s u p r a n a cion a li z a ci n ) : La Com is in d e Com er cio d el
MERCOSUR ( CMC) .
a ) La CMC com o r ga n o d e a s is t en cia y con
com p et en cia s n or m a t iva s .
La Comisin de Comercio del MERCOSUR fue creada para
asistir al Mercado Comn con anterioridad al Protocolo de Ouro
309
CRISTALDO MONTANER apunta: Inicialmente las actividades del GMC y de los
SGT estimularon el conocimiento mutuo de los funcionarios estatales y contribuyeron a
desarrollar motivacin y un espritu de equipo, alentando el compromiso y ayudando a
asentar las negociaciones en las agendas nacionales con competencia en cada uno de
los temas tratados. Despus de mediados de la dcada de los noventa, sin embargo, la
efectividad del GMC se resinti debido al nmero creciente de temas irresueltos en las
instancias superiores y sin acuerdo en los grupos tcnico-negociadores de nivel inferior,
integrados por funcionarios sin suficiente autoridad para decidir. Cuando no haba
acuerdo en los niveles decisorios superiores sobre el contenido preciso de un objetivo o
instruccin, los estamentos tcnicos simplemente replicaban el disenso sin conseguir
avanzar. Esto deterioraba tanto el estmulo de quienes participaban del proceso como
su credibilidad. Los problemas se agravaron debido a que los funcionarios estatales
estaban con frecuencia sobrecargados de responsabilidades: las restricciones
presupuestarias generalmente hacan que stos debieran agregar a sus tareas
tradicionales las nuevas responsabilidades derivadas del proceso de negociacin intra-
regional. La efectividad de la tarea de los SGT tambin se vio afectada negativamente
por la desconexin de los foros negociadores entre si, aun en reas donde los temas
estaban plenamente vinculados (CRISTALDO MONTANER: I n t eg r a ci n . . . , cit., pp.
178-179).
220 Antonio Martnez Pual
Preto mediante la Decisin N . 9 del C.M.C., en 1994
310
.
Posteriormente, la Comisin de Comercio habra de ser
confirmada e incorporada, como ya hemos visto, dentro de la
estructura orgnica del MERCOSUR, por el citado Protocolo. Est
dotada, como ya adelantamos, de competencia normativa.
La Comisin est integrada por cuatro miembros titulares y
cuatro miembros alternos por cada Estado Parte y coordinada por
los Ministerios de Relaciones Exteriores (art. 17 del Protocolo de
Ouro Preto). Los representantes de cada Estado Parte constituyen
la correspondiente Seccin Nacional, la cual es denominada con la
sigla CCM-SN (art. 2 del Reglamento Interno de la Comisin de
Comercio)
311
. Cada Estado Parte, por intermedio del Estado Parte,
comunicar formalmente al Grupo Mercado Comn la
composicin y modificaciones de su respectiva CCM-SN (art. 4 del
Reglamento Interno)
312
.
310
La creacin de esta Comisin suscitara crticas en cuanto a su legalidad. En este
sentido, en PREZ OTERMN: El Mer ca d o Com n d el S u r . . . , cit., pp. 81 y ss.;
MARTNEZ PUAL: La s olu ci n . . . , cit., p. 36. Algunos autores entendieron que la
Dec. N . 9 violaba el art. 18 de P.O.P., que estableciera la necesidad de un nuevo
tratado para promover modificaciones en la estructura institucional. FRANCESCHINI
DA ROSA, L.F.: Mer cos u l e f u n o j u d i ci a l. R ea li d a d e e s u p er a o, So Paulo,
1997, p. 86.
311
El Reglamento Interno de la Comisin de Comercio haba sido adoptado en un
primer momento por la Directiva N . 1/ 94 CCM y homologado por la Resolucin N .
49/ 94 GMC. Sera derogado por el art. 22 de un nuevo Reglamento, el cual sera
aprobado por la Directiva N . 5/ 96 (XIII CCM) homologado por la Resolucin N .
61/ 96 (XXII GMC).
312
Las Secciones Nacionales de la Comisin de Comercio estn compuestas por cuatro
miembros titulares y cuatro suplentes que, escogidos por cada Parte Contratante, son
coordinados por el respectivo Ministerio de Relaciones Exteriores.
La Presidencia Pro Tempore de la Comisin de Comercio del Mercosur ser
ejercida en forma rotativa y temporal por el Estado Parte que ejerza la Presidencia Pro
Tempore del Consejo del Mercado Comn (art. 7 del Reglamento Interno).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 221
221
El P.O.P. dispone asimismo que la Comisin de Comercio del
Mercosur, rgano encargado de asistir al Grupo Mercado Comn
(art. 16 del P.O.P. y 5 del Reglamento Interno de la Comisin de
Comercio), le compete velar por la aplicacin de los instrumentos
de poltica comercial comn acordados por los Estados Partes para
el funcionamiento de la unin aduanera, as como efectuar el
seguimiento y revisar los temas y materias relacionados con las
polticas comerciales comunes, con el comercio intra-Mercosur y
con terceros pases (art. 16 del Protocolo de Ouro Preto). A las
funciones que acabamos de recoger, le aade el Reglamento
Interno de la Comisin de Comercio en su art. 1, lo que sigue:
atender las consultas presentadas por los Estados Parte; y
considerar las reclamaciones que se presenten en virtud de lo
Segn el art. 8 del Reglamento Interno de la Comisin de Comercio, Corresponde
a la Presidencia Pro Tempore:
a) convocar las reuniones ordinarias y extraordinarias de la CCM mediante
comunicaciones directas con las dems Secciones Nacionales, y presidir esas reuniones;
b) recibir de las Secciones Nacionales o del GMC, solicitudes relativas a la
realizacin de reuniones extraordinarias de la CCM, comunicar esas solicitudes a las
dems Secciones Nacionales y convocar las reuniones extraordinarias;
c) comunicar, con antelacin a la reunin, a las Secciones Nacionales el proyecto de
agenda para las reuniones ordinarias y extraordinarias, as como todas las solicitudes
formuladas por los Estados Parte con respecto al contenido de la agenda, o a la
realizacin de las reuniones extraordinarias;
d) comunicar en el trmino de cuarenta y ocho (48) horas del cierre de las
reuniones ordinarias o extraordinarias, las Directivas y Propuestas adoptadas ad-
referendum de un Estado Parte ausente conforme al Art.13 de este Reglamento;
e) recibir las presentaciones que hagan las Secciones Nacionales de la CCM para
iniciar el procedimiento de reclamaciones establecido en el Anexo del Protocolo de
Ouro Preto, y tomar las providencias necesarias para inclur esas presentaciones en la
primera reunin siguiente de la CCM;
f) comunicar a los CT las decisiones de la CCM relativas a la realizacin de estudios,
recomendaciones y dictmenes, recibir los mismos y transmitirlos a las Secciones
Nacionales de la CCM;
g) Informar al GMC sobre lo actuado durante su mandato.
222 Antonio Martnez Pual
establecido en el Artculo 21 del Protocolo de Ouro Preto y 2, 3, 4,
5, 6 y 7 del Anexo al Protocolo de Ouro Preto).
La Comisin de Comercio del MERCOSUR es, pues, un
rgano tcnico encargado del control de los mecanismos de
poltica comercial del MERCOSUR; estando asesorada por varios
Comits Tcnicos que abordan temas especficos del rea
comercial.
Las funciones de la Comisin son objeto de un mayor
desarrollo en el art. 19 del P.O.P., siendo las siguientes: I. velar
por la aplicacin de los instrumentos comunes de poltica
comercial intra-Mercosur y con terceros pases, organismos
internacionales y acuerdos de comercio; II. considerar y
pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los Estados
Partes con respecto a la aplicacin y el cumplimiento del arancel
externo comn y de los instrumentos de poltica comercial comn;
III. efectuar el seguimiento de la aplicacin de los instrumentos de
poltica comercial comn en los Estados Partes; IV. analizar la
evolucin de los instrumentos de poltica comercial comn para el
funcionamiento de la unin aduanera y formular Propuestas a este
respecto al Grupo Mercado Comn; V. tomar las decisiones
vinculadas a la administracin y a la aplicacin del arancel externo
comn y de los instrumentos de poltica comercial comn
acordados por los Estados Partes; VI. informar al Grupo Mercado
Comn sobre la evolucin y la aplicacin de los instrumentos de
poltica comercial, sobre la tramitacin de las solicitudes recibidas
y sobre las decisiones adoptadas respecto de las mismas; VII.
proponer al Grupo Mercado Comn nuevas normas o
modificaciones de las normas existentes en materia comercial y
aduanera del Mercosur; VIII. proponer la revisin de las alcuotas
arancelarias de it em especficos del arancel externo comn,
inclusive para contemplar casos referentes a nuevas actividades
producidas en el mbito del Mercosur; IX. establecer los comits
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 223
223
tcnicos necesarios para el adecuado cumplimiento de sus
funciones, as como dirigir y supervisar las actividades de los
mismos; X. desempear las tareas vinculadas a la poltica
comercial comn que le solicite el Grupo Mercado Comn;
adoptar el Reglamento Interno, que someter al Grupo Mercado
Comn para su homologacin (art. 19 P.O.P.)
313
.
Establece el art. 21 del Protocolo de Ouro Preto que, adems
de las funciones y atribuciones establecidas en los artculos 16 y 19
del presente Protocolo, corresponde a la Comisin de Comercio
del Mercosur la consideracin de las reclamaciones presentadas
por las Secciones Nacionales de la Comisin de Comercio del
Mercosur, originadas por los Estados Partes o en demandas de
particulares - personas fsicas o jurdicas -, relacionadas con las
situaciones previstas en los artculos 1 o 25 del Protocolo de
Brasilia, a tramitar de acuerdo con el Anexo al Protocolo de
Brasilia
314
, cuando estuvieran dentro de su rea de competencia,
examen que no obstara la accin del Estado Parte que efectu la
reclamacin, al amparo del Protocolo de Brasilia para Solucin de
Controversias
315
.
313
Resulta claro que la Comisin de Comercio del MERCOSUR puede solicitar al
Grupo Mercado Comn nuevas normas o modificaciones de las normas existentes en
materia comercial y aduanera del Mercosur. A nuestro juicio, no hay duda de que
estaramos ante la proposicin de normas a adoptar por el Grupo Mercado Comn, en
virtud de la iniciativa de la Comisin.
314
Asimismo en art. 16 del Reglamento Interno de la Comisin de Comercio.
315
Las funciones y competencias de la Comisin de Comercio habran de ser objeto
todava de un desarrollo mayor en el art. 6 de su Reglamento Interno, segn el cual
corresponde a la CCM:
I. Efectuar el seguimiento de la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial
comn en los Estados Parte.
II. Analizar la evolucin de los instrumentos de poltica comercial comn para el
funcionamiento de la Unin Aduanera y formular Propuestas a este respecto al GMC.
224 Antonio Martnez Pual
En relacin con la solucin de controversias, hay que indicar
que el art. 15 de su Reglamento Interno (Dir. 5/ 96, XII CCM)
dispuso que la CCM establecer un mecanismo para facilitar en
su mbito Consultas entre los Estados Partes sobre las materias de
su competencia. Realmente, el Reglamento confirma una accin
que haba sido formalizada el ao anterior, a partir de una
Propuesta del Paraguay perfeccionada por Argentina, en la VI
Reunin de la C.C.M. mediante la Directiva N . 13/ 95 Mecanismo
de Consulta ante la Comisin de Comercio del MERCOSUR,
como una alternativa potestativa previa a la utilizacin de los
III. Tomar las decisiones vinculadas a la administracin y a la aplicacin del AEC y
de los instrumentos de poltica comercial comn acordados por los Estados Parte, por
medio de Directivas adoptadas con base en la normativa emanada del Consejo del
Mercado Comn y del GMC.
IV. Informar al GMC sobre la tramitacin de las presentaciones recibidas respecto
de la evolucin y aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn y sobre las
decisiones adoptadas.
V. Proponer al GMC nuevas normas o modificaciones de las normas existentes en
materia comercial y aduanera del MERCOSUR.
VI. Proponer al GMC la revisin de las alcuotas arancelarias de tem especficos del
AEC, inclusive para contemplar casos referidos a nuevas actividades productivas en el
mbito del MERCOSUR.
VII. Considerar y pronunciarse sobre las consultas que presenten los Estados Parte
a travs de sus respectivas Secciones Nacionales.
VIII. Considerar y pronunciarse sobre las reclamaciones presentadas por las
Secciones Nacionales, originadas por los Estados Parte o en demandas de particulares,
relacionadas con la interpretacin, aplicacin o incumplimiento de la normativa
MERCOSUR, o con medidas legales o administrativas de los Estados Parte de efecto
restrictivo o discriminatorio, que violen los compromisos acordados en el mbito del
MERCOSUR; de acuerdo con el art. 21 y el Anexo del Protocolo de Ouro Preto.
IX. Crear los Comits Tcnicos (CT) necesarios para el adecuado cumplimiento de
sus funciones, incluso para la consideracin de las reclamaciones, establecer las
condiciones con que operarn y supervisar sus actividades.
X. Desempear toda otra tarea que le solicite el GMC.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 225
225
mecanismos de solucin de controversias recogidos en el P.B. o en
el P.O. P.
316
.
Es de destacar que la Comisin de Comercio del MERCOSUR
se pronuncia por medio de Directivas, de carcter obligatorio
para los Estados Partes, y de Propuestas (art. 20 del Protocolo de
Ouro Preto)
317
. En una Disposicin final del Reglamento Interno
(art. 20), se indica que los asuntos vinculados al funcionamiento
de la Comisin de Comercio no previstos en el presente
Reglamento estarn regidos por la normativa general vigente en el
Mercosur.
Corresponde, segn el art. 3 del Reglamento Interno, a la
Coordinacin de cada C.C.M.-S.N.: a) presentar a la C.C.M. las
propuestas de su Seccin Nacional, y b) mantener comunicacin
fluida con las dems Secciones Nacionales.
La Comisin de Comercio se reunir por lo menos una vez al
mes o siempre que le fuera solicitado por el Grupo Mercado
316
La Directiva N . 13/ 95, revocada por la Directiva N . 6/ 96, que, a su vez, fue
sustituida por la Directiva N . 17/ 99, estableci, como acabamos de sealar, el
Mecanismo de Consultas en la Comisin de Comercio del Mercosur, el cual ha sido de
suma importancia para la disminucin de los asuntos susceptibles de desembocar en
una controversia entre los Estados Parte. Las consultas son presentadas en el mbito de
las reuniones ordinarias o extraordinarias de la C.C.M., pudiendo ser efectuadas en
relacin a uno o ms Estados para intercambiar informaciones o solucionar
inconvenientes relacionados con los instrumentos de poltica comercial. Dicho
procedimiento no es obligatorio, pudiendo los Estados, en cualquier momento, recurrir
directamente al procedimiento previsto para llevar a cabo reclamaciones en el
Protocolo de Brasilia o en el Protocolo de Ouro Preto, ponindose con ello fin al
mecanismo de consultas en trmite.
Sobre la experiencia de funcionamiento del Mecanismo, GARNELO, V.:
Ev olu ci n i n s t i t u ci on a l y ju r d i ca d el Mer cos u r , BID-INTAL, Buenos Aires,
1997, pp. 16-18.
317
Las Directivas son numeradas a partir del nmero 1, siendo indicado a
continuacin el ao e identificadas con las siglas MERCOSUR/ CCM/ DIR N. ....".
226 Antonio Martnez Pual
Comn o por cualquiera de los Estados Partes (art. 18 del
Protocolo de Ouro Preto). En forma extraordinaria, se reunir a
solicitud del Grupo Mercado Comn o de un Estado Parte (art. 9
del Reglamento Interno de la Comisin de Comercio)
318
.
En el art. 11 de Reglamento se seala que la C.C.M. sesionar
con la presencia de, por lo menos, tres Estados Parte, lo cual
plantea algunas dudas en materia de toma de decisiones las cuales
son resueltas en el art. 13, en virtud del cual en la lnea de la Dec.
N . 4/ 93 ya vista anteriormente-- las Directivas y las Propuestas
de la CCM sern adoptadas por consenso y con la presencia de los
representantes de todos los Estados Parte, siguiendo lo
preceptuado en el art. 37 del Protocolo de Ouro Preto. Ahora bien,
en el caso de ausencia de los representantes de un Estado Parte,
las Directivas y las Propuestas consensuadas por las delegaciones
presentes se adoptarn ad-referendum de la aprobacin por el
Estado Parte ausente, considerndose adoptadas si en el plazo de
treinta das posteriores a la reunin, el Estado Parte ausente en
ella no formula objeciones totales o parciales.
318
CRISTALDO MONTANER escribe: La razn para el establecimiento de la CCM en
1994 fue la necesidad de administrar las cuestiones vinculadas al comercio intra-
regional de carcter rutinario y de implementar y hacer el seguimiento de los
instrumentos de poltica comercial comn. Conceptualmente, la CCM habra de ser el
locus institucional en el cual los funcionarios estatales vinculados con el comercio
exterior se reuniran e interactuaran de manera regular. No obstante, a pesar de que el
reglamento interno de la CCM estableca que sta se reunira en forma ordinaria una
vez al mes, en los hechos esto nunca sucedi. La CCM (al igual que los Comits
Tcnicos que se encontraban bajo su rbita) sufrieron muchos de los mismos
problemas que el GMC y los SGT. En particular, si bien los Comits Tcnicos
combinaban la tarea de desarrollar negociaciones tcnicas y administrar las disputas
comerciales, en la prctica las segundas distrajeron energas respecto de las primeras.
Un indicador de ello es el hecho de que despus del pico alcanzado en 1995, el nmero
de Directivas emitidas por la CCM most r una tendencia claramente deficiente
(CRISTALDO MONTANER: I n t egr a ci n . . . , cit., pp. 180-181).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 227
227
Como pone de manifiesto PEROTTI: Si bien es cierto que la
modalidad del consenso en la forma de sancin no ha sido
alterada en lo sustancial, no puede negarse que, al menos, ha
sufrido una considerable relativizacin, a lo que debe sumarse la
carga poltica de la formulacin de objeciones a posteriori, si
bien, como precisa OPERTTI, las citadas alteraciones (sesin con
3 Estados y adopcin de normas ad referendum) al separarse del
sistema general podran ser causa de impugnacin por
ilegalidad... del Reglamento o, al menos, de apartamiento de la
ortodoxia intergubernamental
319
.
En la eventualidad de que un proyecto de Directiva o de
Propuesta no hubiese sido considerado por falta de quorum o no
hubiese logrado el consenso de los Estados Parte durante dos
reuniones consecutivas de la C.C.M., ordinarias o extraordinarias,
tales proyectos sern remitidos al G.M.C. para su tratamiento (art.
14 del Reglamento).
Se recoger en Acta oficial todo lo actuado en las reuniones
ordinarias y extraordinarias de la C.C.M. (art. 12 del Reglamento
Interno).
b) Los Com it s Tcn icos com o r ga n os a u xilia r es .
La Comisin de Comercio del MERCOSUR se ve apoyada en
el desempeo de sus funciones por una serie de rganos
auxiliares, de entre los cuales, destacaremos los Comits
Tcnicos
320
. Los Comits Tcnicos fueron introducidos por el
319
OPERTTI BADN: Sistema de solucin de controversias en el Mercosur,
R ev i s t a J u r i s p r u d en ci a Ar gen t i n a , 1999-III, pp. 845-846.
320
Los distintos Comits Tcnicos 1 a 10 fueron creados por medio de la Directiva de
la Comisin de Comercio del Mercosur N . 1/ 95. Algunos de los Comits continuaron
las tareas de los Sub-Grupos de Trabajo del G.M.C. y otros fueron creados
especficamente para atender problemas sectoriales.
228 Antonio Martnez Pual
Protocolo de Ouro Preto, el cual contempla, en el art. 19, aptdo. 9
de dicho Protocolo, la posibilidad de su creacin por la C.C.M.
(precisada asimismo en los arts. 6, aptdo. D y arts. 15 a 17 del
Reglamento de sta), la cual debe sealar expresamente las
condiciones de operacin de los mismos
321
.
Todos los Comits Tcnicos se ocupan de la recoleccin de las
informaciones referidas a su accionar especfico y a la elaboracin
de informes, solicitados por la C.C.M., relativos a la aplicacin de
los instrumentos y polticas comunes y a la elaboracin de
321
Sobre la situacin y funcionalidad de los Comits Tcnicos, escribi BERNAL
MEZA:
C.T. 1: Aranceles, Nomenclatura y Clasificacin de Mercaderas: Funciona y se
rene normalmente.
C.T. 2: Asuntos Aduaneros: Funciona y se rene normalmente.
C.T. 3: Normas y Disciplinas Comerciales: Funciona normalmente, aunque en el
primer semestre de 1999 no tuvo ninguna reunin de trabajo.
C.T. 4: Polticas Pblicas que distorsionan la Competitividad: Este Comit no
funciona, porque no hay acuerdo sobre los temas de fondo.
C.T. 5: Defensa de la Competencia: Si bien se rene normalmente no se llega an a
resultados concretos.
C.T. 6: Prcticas desleales y Salvaguardias: Por su propio xito ha sufrido una
evolucin. Se le retir el nmero como comit y actualmente se denomina "Comit de
Defensa Comercial y Salvaguardia. Durante su funcionamiento como C.T. 6
reglament las prcticas desleales, por lo cual su cometido lleg a feliz trmino.
C.T. 7: Defensa del Consumidor: Se rene con cierta regularidad, pero su
funcionamiento es relativo, por falta de acuerdos.
C.T. 8: Restricciones y Medidas No Arancelarias: Esta Comisin cumpli tambin
con todos sus objetivos. Es posible que derive a un "comit" ms permanente, que se
reformule o desaparezca.
C.T. 9: Sector Automotriz: Si bien se rene normalmente, su funcionamiento -en
cuanto a labores especficas- es relativo, ya que sus temas de trabajo son tratados
directamente en las reuniones de Ministros de Industria.
C.T. 10: Sector Textil: Su funcionamiento es relativo, porque tiene poco contenido
especfico desde el punto de vista de las directivas con que la CCM lo cre.
BERNAL-MEZA: S i s t em a Mu n d i a l. . . , cit., pp. 280-282.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 229
229
opiniones tcnicas (para lo cual tienen libertad de recurrir a
especialistas), que son de carcter no vinculante. Eran los
siguientes: Comit Tcnico N . 1 Aranceles, Nomenclatura y
Clasificacin de Mercaderas; Comit Tcnico N . 2 Asuntos
Aduaneros
322
; Comit Tcnico N . 3 Normas y Disciplinas
Comerciales; Comit Tcnico N . 4 Polticas Pblicas que
distorsionan la Competitividad; Comit Tcnico N .5 Defensa de
la Competencia; Comit Tcnico N . 6 Prcticas Desleales y
Salvaguardias, cuyas funciones seran transferidas para el Comit
de Defensa Comercial y de Salvaguardias; Comit Tcnico N . 7
Defensa del Consumidor; Comit Tcnico N . 8 Restricciones y
Medidas no Arancelarias; Comit Tcnico N . 9 Sector
Automotriz; y Comit Tcnico N . 10 Sector Textil
323
.
Desde una valoracin general, hay que advertir que los
Comits Tcnicos no pueden tener capacidad decisoria sino
solamente de asesora y apoyo a las actividades de la competencia
de la Comisin de Comercio. Pueden recurrir a la ayuda de
especialistas y a la consulta a sectores especficos. Sus decisiones
son consensuales, aunque puede haber discordancias y las mismas
ser presentadas -fundadamente- a la C.C.M.
322
Por medio de la Directiva N . 2/ 95 CMC, Estructura del CT N . 2, en su art. 1,
fueron creados en su seno diversos Subcomits Tcnicos: Controles y Operativa de
Frontera, Legislacin Aduanera, Informtica Aduanera y Valoracin.
323
En el art. 7 de la Dec. del Consejo Mercado Comn N . 59/ 00 se eliminan los
Comits Tcnicos N . 6 (Prcticas Desleales de Comercio), 8 (Medidas y Restricciones
No Arancelarias), 9 (Sector Automotriz) y 10 (Sector Textil).
230 Antonio Martnez Pual
I I I ) I n s t it u cion es con s u lt iva s . En ex p ect a t i v a d e
con s u lt a .
1. A la es p er a d e la r ep r es en t a ci n p op u la r : La
Com is in Pa r la m en t a r ia Con ju n t a ( CPC) .
a ) La CPC com o u n r ga n o s in com p et en cia s
legis la t iva s .
El Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo,
firmado por Argentina y Brasil en noviembre de 1988, haba
creado, adems de una Comisin Ejecutiva y Comisiones Tcnicas,
la Comisin Parlamentaria Conjunta de Integracin, a la cual ya
hicimos referencia. Estaba compuesta por doce legisladores de
cada pas, designados por los respectivos poderes legislativos, con
un mandato de dos aos (art. 4 del Tratado de Integracin). Con
carcter consultivo, su misin era la de examinar los resultados de
las negociaciones desarrolladas por los representantes de los
gobiernos, con vistas a realizar las recomendaciones necesarias a
los respectivos poderes legislativos. Era una forma de facilitar la
aprobacin legislativa
324
. La Comisin Parlamentaria Conjunta
del MERCOSUR vendra, pues, a heredar la filosofa de la citada
324
Como escribe PASSINI MARIANO: Desta forma, a CPC tornou-se um rgo de
consulta formal dos negociadores, e no um rgo de negociao cuja caraterstica seria
representar a sociedade, tal qual facia em mbito nacional. Isto significa que o poder
no estava dividido de forma equilibrada entre rgos executivo e legislativo, e sim que
o segundo estaria no contexto de negociao da integrao, subordinado ao primeiro,
pois perdia a capacidade de iniciativa, no era obrigatrio e no tinha controle sobre o
andamento das negociaes levadas a cabo pelos representantes do Poder Executivo
que participavam da Comisso de Execuo (PASSINI MARIANO: A Es t r u t u r a
I n s t i t u ci on a l. . . , cit., pp. 52-53).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 231
231
Comisin
325
. Con todo, conviene precisar que el alcance de la
proyeccin de la Comisin Parlamentaria Conjunta en materia de
competencias en general, si atendemos a lo recogido en la letra del
Protocolo de Ouro Preto, sera aun menor que el de la Comisin
argentino-brasilea. En este sentido cabe ya avanzar que se trata
de un rgano que no posee competencias legislativas o de control
del resto de los rganos del Mercosur. De hecho, esto no resulta
sorpresivo si se tiene en cuenta, como recuerdan GENEYRO y
MUSTAPIC, que el esquema de gobierno del Mercosur,
intergubernamental, deposita el poder legislativo en el Consejo del
Mercado Comn. Por otra parte, la misma regla de toma de
decisiones de la C.P.C. privilegia la nacin, por lo cual es en este
mbito donde se ejerce la funcin de control. En segundo lugar,
conviene subrayar que, comparando con la capacidad de efectuar
recomendaciones previas que tena la Comisin en el tratado
bilateral argentino-brasileo de 1988, puede sostenerse que la
instancia parlamentaria del Mercosur ha retrocedido en su
capacidad de influencia
326
.
El Tratado de Asuncin efecta en su art. 24 una referencia
puramente formal a la representacin parlamentaria, sin embargo
con su mencin se manifestaba la conciencia de los poderes
ejecutivos de que en este proyecto de integracin, como en todo
aqul en que estn involucrados los pueblos, resulta necesaria la
participacin de los rganos representativos. El art. 24 del Tratado
de Asuncin afirma lo siguiente: Con el objeto de facilitar el
325
PASQUARIELLO MARIANO, K., VIGEVANI, T., y FERNANDES DE OLIVEIRA,
M.: Democracia e atores polticos no Mercosul, O Mer cos u r n o li m i a r . . . , cit., p.
270.
326
Cfr. GENEYRO, R. R. y MUSTAPIC, A. M.: Fortalecimiento de la dimensin
parlamentaria e institucional del proceso de integracin. Pautas para su futura
evolucin, Pa r la m en t os e i n s t i t u ci on es en el Mer cos u r : los n u ev os d es a f os ,
G. Caetano, R. Perina (eds.), Montevideo, 2000, pp. 84-85.
232 Antonio Martnez Pual
avance hacia la conformacin del Mercado Comn se establecer
una Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR. Los
Poderes Ejecutivos de los Estados Partes mantendrn informados
a los respectivos Poderes Legislativos sobre la evolucin del
Mercado Comn objeto del presente Tratado. A la cumbre de
Asuncin, los negociadores de los cuatro pases asistieron
acompaados por los Presidentes y miembros componentes de las
Comisiones de Relaciones Exteriores de Senadores y Diputados de
sus respectivos Congresos; por tal razn, y ante la presin de los
parlamentarios asistentes que advertan que no tenan
participacin alguna en el proceso que se iniciaba, se resolvi la
inclusin de una norma (la ltima del tratado, y entre las
disposiciones generales), por lo que se cre una Comisin que
sirviese a los fines de la comunicacin entre los Poderes Ejecutivos
y sus parlamentos
327
.
La I Reunin Parlamentaria del Mercosur" tuvo lugar, a
iniciativa de la Cmara de Diputados del Paraguay, en Asuncin,
los das 7 y 8 de mayo de 1991, con un temario que se iniciaba con
todo lo concerniente a la aplicacin del art. 24 del Tratado de
Asuncin. Fue una reunin de diputados de los cuatro pases en
cuyo Documento Final, aptdo. 1 de ste, se acord la creacin
hasta tanto sea aprobado el Tratado de Asuncin por los
Parlamentos respectivos y a objeto del estudio del Artculo 24 del
327
Sobre la creacin de la Comisin Parlamentaria Conjunta, ver MOYA
DOMNGUEZ, M .T.: La Comisin Parlamentaria Conjunta. Un rgano del
MERCOSUR que contribuye al proceso de integracin, Per s p ect i v a s
i n s t i t u ci on a les . . . , cit., disponible en Internet:
http:/ / www.cefir.org.uy/ docs/ dt28/ 28moya.htm; I d .: El rol del Parlamento en el
proceso de integracin del Mercosur, Es t a d o, Mer ca d o y S oci ed a d en el
MER COS UR . Pa u t a s p a r a s u v i a bi li z a ci n , Vol. IV, julio 1998, pp. 165-180;
FOGAA, J .: Integrao eo poder legislativo regional, O Mer cos u l e a
Com u n i d a d e Eu r op ei a . Um a a bor d a gem com p a r a t i v a , Coord. J . Algorta Pla,
Porto Alegre, 1994, pp. 116-119.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 233
233
mismo, un grupo de trabajo que presente sus conclusiones en un
plazo de 30 das, respecto del funcionamiento y atribuciones de la
Comisin Parlamentaria Conjunta para cuyo efecto tambin se
formula una invitacin a los Senados de los respectivos pases.
Asimismo, en el aptdo. 2 del citado Documento Final, se acord
"recomendar a las respectivas Comisiones de Relaciones
Exteriores, o Internacionales, segn el caso, intercambiar
informaciones y constituir Subcomisiones que tengan a su cargo la
recopilacin de las Leyes de sus respectivos pases que se vern
afectadas por el Tratado de Asuncin"
328
.
Una "II Reunin Parlamentaria del Mercosur" fue celebrada
en Buenos Aires el 19, 20 y 21 de septiembre de ese ao 1991. En
dicha reunin, ya con integracin de diputados y senadores, en su
Documento Final, despus de declarar "(l)a necesidad de
institucionalizar la voluntad poltica de los Parlamentos de los
cuatro pases de participar activamente en el proceso de
integracin del Mercosur", se acord en su aptdo. 2 la creacin de
la Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur, previndose su
primera forma de integracin (ocho senadores y ocho diputados
por cada Parlamento nacional), su conformacin inicial de
atribuciones y sus autoridades provisionales. En el aptdo. 5 se
resolva: Manifestar la decisin poltica de crear el Parlamento
del Mercado Comn del Sur para avanzar hacia las metas de
integracin de nuestros pueblos
329
.
328
Documento Final de la I Reunin de Parlamentarios del Mercosur, Asuncin, 8 de
mayo de 1991, Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a d el Mer cos u r . Ar gen t i n a -
Br a s i l-Pa r a gu a y -Ur u gu a y , septiembre 1992, p. 28; Mer cos u r . Com i s i n
Pa r la m en t a r i a Con j u n t a . R ecop i la ci n d ocu m en t a l a os 1991 a 1994,
Secretara Administrativa Permanente, Tomo I, Montevideo, 1996.
329
Documento Final de la II Reunin Parlamentaria del Mercosur, Buenos Aires, 20
de septiembre de 1991, Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a d el Mer cos u r .
Ar gen t i n a -Br a s i l-Pa r a gu a y -Ur u gu a y ,.septiembre 1992, pp. 35-36; Mer cos u r .
234 Antonio Martnez Pual
La constitucin formal de la Comisin tendra lugar
finalmente en la "III Reunin de Parlamentarios del Mercosur",
celebrada en Montevideo los das 6 y 7 de diciembre de 1991
330
.
En esta reunin asumi la Presidencia de la Comisin el diputado
argentino Saturnino Aranda y fueron establecidas la Mesa
Directiva y las Subcomisiones, aprobndose, asimismo, el primer
Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a . R ecop i la ci n d ocu m en t a l a os 199 1 y
1996, Secretara Administrativa Permanente, Tomo II, Montevideo, 1996.
330
Sobre la Comisin Parlamentaria Conjunta: Texto de la intervencin del
Director del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR), Dr. J orge
Grandi, con motivo de la apertura de los trabajos del Seminario Perspectivas
Institucionales del MERCOSUR: Organizacin y funcionamiento de la Comisin
Parlamentaria Conjunta, Buenos Aires, 3 de junio de 1998, Per s p ect i v a s
i n s t i t u ci on a les . . . , (disponible en Internet:
http:/ / www.cefir.org.uy/ docs/ dt28/ 01grandi.htm); Documento de Sntesis CEFIR. La
Comisin Parlamentaria Conjunta. Una visin de su funcionamiento, Per s p ect i v a s
i n s t i t u ci on a les . . . , cit., disponible en Internet:
http:/ / www.cefir.org.uy/ docs/ dt28/ 02cefir.htm); ABREU: La Comisin
Parlamentaria Conjunta y los Parlamentos de los Estados miembros del MERCOSUR,
Per s p ect i v a s i n s t i t u ci on a les . . . , cit., (disponible en Internet:
http:/ / www.cefir.org.uy/ docs/ dt28/ 05abreu.htm); PALARINO, R.: Competencias de
la Comisin Parlamentaria Conjunta y los vnculos con otros rganos del MERCOSUR",
Per s p ect i v a s i n s t i t u ci on a les . . . , cit., (disponible en Internet:
http:/ / www.cefir.org.uy/ docs/ dt28/ 06palari.htm) MOAVRO: Las competencias de la
Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) y sus vnculos con otros rganos e instancias
del MERCOSUR: Alternativas para su reforzamiento, Per s p ect i v a s . . . , cit.,
(disponible en Internet:
http:/ / www.cefir.org.uy/ docs/ dt28/ 08moavro.htm);DRUMMOND: Las competencias
de la Comisin Parlamentaria..., cit; COELHO, L.: La organizacin de la Comisin
Parlamentaria Conjunta en Secciones Nacionales, Per s p ect i v a s . . ., cit., (disponible
en Internet: http:/ / www.cefir.org.uy/ docs/ dt28/ 11coelho.htm); NEZ LPEZ: La
cooperacin Unin Europea-MERCOSUR..., cit.; SANGUINETTI, D.: Informacin,
comunicacin y estructura administrativa de la Comisin Parlamentaria Conjunta,
Per s p ect i v a s . . . , cit., (disponible en Internet:
http:/ / www.cefir.org.uy/ docs/ dt28/ 14sangui.htm); MOYA DOMNGUEZ.: La
Comisin Parlamentaria..., cit.; Pronunciamento do Deputado Paulo Bornhausen por
ocasio da sua despedida da presidncia da representao brasileira da Comisso
Parlamentaria Conjunta, Mer cos u l I n f or m a t i v o, Ano IV, Nm. 10, 1999, pp. 14-18.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 235
235
Reglamento del organismo
331
. Entre otras disposiciones referentes
a distintos aspectos como composicin del cuerpo, subcomisiones,
sistema de reuniones, funcionamiento de la mesa directiva, etc.,
en el Reglamento se fijaban de forma expresa las funciones y
atribuciones de la Comisin. En el art. III del Reglamento, despus
de reafirmar que la misma tendra ''carcter consultivo,
deliberativo y de formulacin de propuestas", se recogan una
serie de funciones, entre las cuales figuraba el acompaamiento de
la marcha del proceso de integracin, el desarrollo de "las
acciones necesarias para facilitar la futura instalacin del
Parlamento del Mercosur", constituir Subcomisiones para el
anlisis de los temas relacionados con el actual proceso de
integracin, "emitir recomendaciones respecto a la conduccin
del proceso de integracin", "realizar los estudios necesarios
tendientes a armonizar las Legislaciones de los Estados Partes,
proponer normas de derecho comunitario referidas al proceso de
integracin y elevar las conclusiones a los Parlamentos
nacionales
332
.
331
El texto del Reglamento que la Comisin se haba dado de hecho puede ser
consultado, entre otros, en Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a d el Mer cos u r .
Ar gen t i n a -Br a s i l-Pa r a gu a y -Ur u gu a y , septiembre 1992, pp. 53-63. El 13 de
diciembre de 1994 fue modificado el Reglamento Interno, al objeto de atender a la
necesidad de proporcionar el marco jurdico para la actuacin de la Secretara
Administrativa Parlamentaria Conjunta (Res. 2/ 1997). El Reglamento sera aprobado
con algunas modificaciones, finalmente, por la Comisin en su V Reunin (Asuncin, 2-
5/ 8/ 95), tomando conocimiento el CMC en su IX Reunin (Punta del Este, 6-7/ 12/ 95).
La aprobacin del Reglamento posibilit la formalizacin de reuniones de la
Comisin Parlamentaria Conjunta. Adems de ello, el Reglamento define determinadas
competencias de la Comisin Parlamentaria Conjunta, que no estaban atribuidas en el
Tratado de Asuncin. Es de resaltar esta sensibilidad poltica frente al proceso de
integracin, que llev a que los parlamentarios definieran un conjunto de competencias
332
Mer cos u r . Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a . R ecop i la ci n d ocu m en -
t a l a os 1991 a 1994, Secretara Administrativa Permanente, Tomo I, Montevideo,
1996.
236 Antonio Martnez Pual
La Comisin Parlamentaria Conjunta, se convierte en rgano
efectivo del MERCOSUR por medio del artculo 1 . del Protocolo
de Ouro Preto. Sus funciones y atribuciones aparecen recogidas en
la Seccin IV, arts. 22, 23, 24, 25, 26, y 27 del mencionado
Protocolo referentes a esta institucin del MERCOSUR.
Como rgano representativo de los Parlamentos de los
Estados Partes del MERCOSUR, la Comisin Parlamentaria
Conjunta supone una cierta parlamentarizacin si bien no
constituye un Parlamento. La incorporacin de la CPC a la
estructura orgnica del Mercosur se ha dicho que constituye un
avance fundamental en los desarrollos institucionales del proceso
de integracin. Representa la evidencia ms concreta del
compromiso democrtico asumido por los Estados partes en el
mbito del Mercosur, ya que es el rgano que representa a los
parlamentos de los cuatro pases
333
; pero, como ya tuvimos
ocasin de subrayar: Concordamos com os Autores, mas
reconhecemos que a simples criao desse rgo no torna o
processo de integrao muito mais democrtico, levando em
considerao que os parlamentares que compem a Comisso
Parlamentar Conjunta a esto como representantes dos
que fueron ms all de una polea de transmisin del proceso, que no significaran un
cuestionamiento de las bases de funcionamiento del mismo (Documento de Sintesis
CEFIR. La Comisin Parlamentaria Conjunta Una visin de su funcionamiento,
Per s p ect i v a s i n s t i t u ci on a les d el MER COS UR : Or ga n i z a ci n y
f u n ci on a m i en t o d e la Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a , DT28 06/ 98,
CEFIR, (disponible en Internet: http:/ / www.cefir.org.uy/ dt28-toc.htm).
333
BOLDORINI, M . C. y CZAR DE ZALDUENDO, S.: La estructura jurdico-
institucional del Mercosur despus del Protocolo de Ouro Preto, Bolet n
I n f or m a t i v o Tech i n t , N . 283, julio-septiembre, 1995, p. 45.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 237
237
Congressos dos Estados Partes e no como representantes dos
cidados
334
.
La Comisin Parlamentaria Conjunta, rgano representativo
de los Estados Partes (art. 22 del Protocolo de Ouro Preto), tiene
una composicin diseada sobre la base de un nmero igual de
parlamentarios representantes de los Estados Partes (art. 23 de
Protocolo de Ouro Preto), que son designados por los respectivos
Parlamentos Nacionales conforme a sus respectivos
procedimientos internos (art. 24 del Protocolo de Ouro Preto). La
citada Comisin y el Foro Consultivo Econmico-Social, del que
nos ocuparemos despus, vendran a funcionar a modo de rganos
de representacin del MERCOSUR.
Basado en el respeto del principio de separacin de poderes
se establece en el art. 27 del Protocolo de Ouro Preto que la
Comisin Parlamentaria Conjunta adoptar su Reglamento
Interno. El primer Reglamento se adopt en la III Reunin de
Parlamentarios del MERCOSUR (6 y 7 de diciembre de 1991,
Montevideo), previndose delegaciones parlamentarias de hasta
diecisis miembros por Estado, lo que suma un mximo de unos
sesenta y cuatro miembros para el total de la Comisin
Parlamentaria. Estos nmeros se mantuvieron en las sucesivas
modificaciones del Reglamento de la Comisin Parlamentaria
llevadas a cabo a efectos de adaptarlo al funcionamiento de sta.
As, en el Reglamento aprobado por la Recomendacin N .
3/ 95
335
y en el aprobado por la Resolucin C.P.C. N . 16, del 25 de
junio de 1996. Seran igualmente tales nmeros recogidos en el
334
MARTNEZ PUAL e SANTOS CARNEIRO: O futuro do Mercosul: crises... , cit.,
p. 4503.
335
En el art. 13 de este Reglamento se incluyen las Resoluciones como actos a aprobar
por la Comisin, las cuales ya venan siendo emitidas por sta desde su instalacin.
238 Antonio Martnez Pual
Reglamento aprobado por la Resolucin C.P.C. N . 2, de 13 de
diciembre de 1997, en el Reglamento producto de la XV Reunin
Plenaria, 28 de junio de 2000, Santa F, Argentina, as como en el
actualizado en septiembre de 2001
336
. La Comisin Parlamentaria
Conjunta adoptar su Reglamento Interno (art. 27 del P.O.P.)
337
.
En consonancia con lo dispuesto en el P.O.P., segn el art. 2
del Reglamento, que sigue los antecedentes de sus predecesores,
la
Comisin est integrada por hasta sesenta y cuatro (64)
Parlamentarios de ambas Cmaras, hasta diecisis (16) por cada
Estado Parte e igual nmero de suplentes que sern designados
por los respectivos Parlamentos Nacionales, conforme a sus
procedimientos internos (art. 2, aptdo. 1 del Reglamento)
338
.
Llama la atencin que el Reglamento no indique el nmero de
miembros que la componen sino que marque el nmero mximo
de componentes de la Comisin Parlamentaria, si bien
entendemos que deber estar integrada por igual nmero de
parlamentarios representantes de cada uno los Estados Partes,
336
Por MERCOSUR/ CPC/ DIS. N 02/ 01, aprobada en la XVII Reunin Plenaria
(Asuncin, junio 2001) se convoc al Grupo de Redaccin y Ordenamiento del
Reglamento de la CPC a fin de que ponga a consideracin de la XVIII Reunin Plenaria,
a realizarse en Montevideo, en noviembre de 2001, el nuevo texto del Reglamento de la
C.P.C..
337
Advierte PREZ OTERMN que (...) el Protocolo de Ouro Preto establece que la
Comisin adoptar su Reglamento Interno, sin necesidad de aprobacin alguna por
ningn otro rgano del Mercosur. ste es el nico caso de adopcin de reglamentos
internos, sin necesidad de que el mismo requiera aprobacin u homologacin por otro,
lo cual responde a la jerarqua del mismo. (PREZ OTERMN: El Mer ca d o Com n
d el S u r . . . , cit., p. 88).
338
La Disposicin N . 1/ 96 recoge la situacin derivada de la firma de los Acuerdos de
Complementacin Econmica entre el MERCOSUR y Bolivia y MERCOSUR y Chile. Su
objetivo buscaba la participacin de parlamentarios de los pases asociados en las
reuniones plenarias de la Comisin Parlamentaria Conjunta en calidad de
observadores.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 239
239
parlamentarios que habrn de estar en el ejercicio de su
mandato (art. 2, aptdo. 3 del Reglamento)
339
.
Cada representacin nacional se encuentra, por lo tanto,
integrada por 16 diputados y/ o senadores del respectivo
Parlamento al que representan, con una representacin, por lo
tanto, igualitaria de los Estados dentro de la Comisin
Parlamentaria
340
. En lo que hace a la fase ascendente, es decir la
que se refiere al proceso de adopcin de decisiones, el
MERCOSUR no tiene previsto sistema alguno de participacin de
los entes subnacionales de los Estados miembros en el sistema
central; aunque indirectamente podra darse una dbil
participacin de las regiones a travs del voto de los individuos
que forman la regin al elegir stos a sus legisladores, los que a su
vez pueden formar parte de la Comisin Parlamentaria
Conjunta
341
.
El Reglamento establece que la duracin del mandato de los
legisladores integrantes de la Comisin ser determinada por cada
Parlamento, aunque si bien inicialmente concede discrecionalidad
a cada Parlamento en este sentido, dispone al mismo tiempo una
limitacin a la misma, cuando dice: procurando que aqul no sea
inferior a dos aos, a efectos de favorecer la necesaria
339
En el artculo nico de la Disposicin N . 01/ 96 la Comisin Parlamentaria
Conjunta determina que representantes de los Parlamentos de todos los pases
asociados del Mercosur sean invitados a participar, en calidad de observadores, a las
reuniones plenarias de la Comisin Parlamentaria Conjunta. Hoy en da son pases
asociados Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela.
340
Esta representacin igualitaria, segn TRABUCO, es criticada porque no
obedeceu a uma lgica de representatividade (TRABUCO: A i m p or t n ci a d e u m
t r i b u n a l. . . , cit., p. 35).
341
Ver DRNAS DE CLEMENT, Z.: Aspectos internacionales de la participacin de los
entes subnacionales en los procesos de integracin, Globa li z a ci n . I n t egr a ci n .
R egi on a li s m o, Crdoba (Argentina), 1997, p. 84.
240 Antonio Martnez Pual
continuidad de los trabajos de la Comisin (art. 2, aptdo. 2 del
Reglamento). El artculo 24 del Reglamento refuerza este criterio
al establecer que Cada Seccin Nacional de la CCP establecer el
tiempo de mandato de sus autoridades.
No teniendo poderes normativos no es un rgano decisorio
ni codecisorio; entre sus funciones primordiales transciende la de
procurar acelerar los procedimientos internos correspondientes
en los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de las
normas emanadas de los rganos del Mercosur previstos en el art.
2 de este Protocolo (art. 25 del Protocolo de Ouro Preto)
342
. La
importancia de este papel fue puesta de manifiesto por el Grupo
Mercado Comn, con motivo de su XLV Reunin Ordinaria en
342
Sobre este asunto escribe RIMOLDI DE LADMANN: Procurar es hacer diligencias
y esfuerzos para la pronta entrada en vigor de las normas del Mercosur en cada Estado
Parte. Procurar es hacer diligencias y esfuerzos para lograr algo, segn la definicin del
diccionario. Es sta una opcin que puede ejercer la Comisin Parlamentaria o una
obligacin?
Cabe suponer que debe interpretarse como una obligacin que satisface una
necesidad en las relaciones regionales: la efectiva vigencia de las normas, teniendo en
cuenta que sin la intervencin del Congreso de cada pas, aqullas seran una mera
expresin de los deseos de los negociadores. As lo entendi el Consejo del Mercado
Comn que dispuso en la Decisin 3/ 99 solicitar que la CPC efecte las gestiones
necesarias enre los Poderes legislativos de los Estados Parte, con el fin de acelerar los
procedimientos para incorporar la normativa regional que requiera aprobacin
parlamentaria. RIMOLDI DE LADMANN, E.: Derecho, desarrollo e integracin,
Di r ei t o d a I n t egr a o, Es t u d os . . . , Vol. 1, cit., p. 358. Respecto a su pregunta de si
se est ante una opcin o una obligacin, entendemos que estamos ante una obligacin
de comportamiento. La obligacin de resultado incumbira a los Estados por su
condicin de miembros de la organizacin internacional.
La labor de la Comisin Parlamentaria Conjunta terminar resultando
indispensable tambin como rgano de asesoramiento hacia el interior de los
Parlamentos Nacionales (ABREU: La Comisin Parlamentaria Conjunta y los
Parlamentos de los Estados Miembros del MERCOSUR, Per s p ect i v a s
i n s t i t u ci on a les . . . , cit. (disponible en Internet:
http:/ / www.cefir.org.uy/ docs/ dt28/ 05abreu.htm).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 241
241
Buenos Aires, los das 17 y 18 de abril de 2002, donde la
incorporacin de las normas fue una vez ms uno de los ejes
centrales del encuentro del Grupo. El Grupo Mercado Comn
entendi conveniente solicitar a la Comisin Parlamentaria
Conjunta que realice las gestiones oportunas para promover la
incorporacin de la normativa MERCOSUR que requiere
aprobacin legislativa en los Estados Partes
343
. La importancia de
la incorporacin de las normas, sin la cual se estara predicando
en el desierto resulta bien patente cuando en la misma reunin el
Grupo Mercado, tal como se recoge en el Acta que acabamos de
citar: instruy a los Coordinadores Nacionales de los Subgrupos
de Trabajo, Reuniones Especializadas, Grupos Ad Hoc y otros
foros dependientes para que: a.- efecten un seguimiento de la
incorporacin de la normativa MERCOSUR que se negocia en el
mbito de los mismos y para que informen a los respectivos
Coordinadores Nacionales del GMC sobre las incorporaciones
realizadas a los ordenamientos jurdicos nacionales; b.- realicen
las gestiones necesarias para promover la ms rpida
incorporacin de la normativa MERCOSUR que haya sido
incorporada por tres Estados Partes
344
.
343
MERCOSUR. El GMC se reuni en Buenos Aires, I n t a l, Ca r t a Men s u a l, Abril
2002, p. 4; asimismo, en MERCOSUR/ GMC/ ACTA N 01 / 02.
344
El papel de la C.P.C. ha sido subrayado en el Acuerdo Interinstitucional celebrado
entre el Consejo del Mercado Comn y la Comisin Parlamentaria Conjunta, 6 de
octubre de 2003, conocido tambin como Enmienda Alonso, en alusin a la autora
del Prof. Ricardo ALONSO GARCA, de la Universidad Complutense de Madrid. En
este Acuerdo, con antecedente inmediato en la Recomendacin N . 11/ 03, 17 de junio
de 2003, XXI Reunin Plenaria de la CPC, el C.M.C. y la C.P.C., despus de exigir la
potenciacin de la labor hasta el momento desempeada por la Comisin
Parlamentaria Conjunta, que puede y debe, desde ya, servir de laboratorio real y
efectivo para perfilar el papel del futuro Parlamento regional, a cuyos efectos tambin
la propia Comisin viene intensificando en su seno el anlisis de los problemas,
incluidos los derivados de las asimetras constitucionales de los Estados Partes, que
242 Antonio Martnez Pual
Contina el art. 25 del P.O.P., refirindose a la C.P.C.:
...coadyuvar a la armonizacin de las legislaciones de los cuatro
pases en la medida que lo requiera el avance del proceso de
integracin. Cuando fuese necesario, el Consejo solicitar a la
Comisin Parlamentaria Conjunta el examen de temas
prioritarios. En el art. 3 de su Reglamento Interno se recogen en
forma ms descriptiva las atribuciones de la Comisin
Parlamentaria Conjunta: a) Acompaar la marcha del proceso de
integracin regional expresado en la formacin del Mercado
Comn del Sur, e informar a los Congresos Nacionales a ese
respecto; b) Desarrollar las acciones necesarias para facilitar la
futura instalacin del Parlamento del MERCOSUR; c) Solicitar a
los rganos institucionales del MERCOSUR informaciones
respecto a la evolucin del proceso de integracin; d) Constituir
subcomisiones para el anlisis de los temas relacionados con el
plantea la instauracin de dicho Parlamento, acuerdan: Sentar las bases para un
fructfero dilogo en virtud del cual: 1) el Consejo del Mercado Comn asume el firme
compromiso de consultar a la Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur en
aquellas materias que requieran aprobacin legislativa para su incorporacin a los
ordenamientos jurdicos de los Estados Partes; 2) la Comisin Parlamentaria Conjunta
asume el firme compromiso de impulsar a travs de sus Secciones Nacionales una
responsable labor de internalizacin de la normativa Mercosur, particularmente de
aquella cuya adopcin por el Consejo del Mercado Comn sea el resultado de un
consenso con la propia Comisin Parlamentaria Conjunta.
Hacia la creacin de un Parlamento del MERCOSUR apuntan diversas
Disposiciones y Recomendaciones de la C.P.C. como MERCOSUR/ CPC/ DISP. N
10/ 00 (Agenda para la Institucionalizacin del Parlamento del MERCOSUR);
MERCOSUR/ CPC/ DISP. N11/ 00; MERCOSUR/ CPC/ DISP. N12/ 00;
MERCOSUR/ CPC/ DISP. N 35/ 00; MERCOSUR/ CPC/ DISP. N 05/ 02 y
MERCOSUR/ CPC/ DISP. N 14/ 02; MERCOSUR/ CPC/ REC. N 25/ 02;
MERCOSUR/ CPC/ REC. N 13/ 03 y su anexo I (Propuesta preliminar para la
organizacin institucional del Parlamento del MERCOSUR); MERCOSUR/ CPC/ REC.
N 14/ 03. DREYZIN DE KLOR: Hacia el Parlamento del Mercosur?, R ev i s t a d e
Der ech o I n t er n a ci on a l y d el MER COS UR -R ev i s t a d e Di r ei t o I n t er n a ci on a l
e d o Mer cos u l, Ao 7, N . 6, diciembre de 2003, pp. 80-88.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 243
243
actual proceso de integracin; e) Emitir Recomendaciones y
Dictmenes respecto a la conduccin del proceso de integracin y
de la formacin del Mercado Comn, sobre Decisiones,
Resoluciones, Directivas y Propuestas, que deban ser dictadas por
los rganos institucionales pertinentes del MERCOSUR; f)
Elaborar Poltica Legislativa de integracin y realizar los estudios
necesarios tendientes a la armonizacin de las legislaciones de los
Estados Partes, aprobar los proyectos correspondientes y otras
normas de derecho comunitario, que sern remitidos a la
consideracin de los Parlamentos Nacionales; g) Acelerar los
procedimientos internos correspondientes en los Estados Partes
para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los
rganos del MERCOSUR
345
; h) Concertar relaciones de
cooperacin con los Parlamentos de terceros pases y con otras
entidades constituidas en el mbito de los dems esquemas de
integracin regional; i) Establecer relaciones y suscribir acuerdos
sobre cooperacin y asistencia tcnica con organismos pblicos y
privados, de carcter nacional, regional, supranacional e
internacional
346
; j) Sin perjuicio de la enumeracin antecedente,
la Comisin podr establecer otras atribuciones dentro del marco
del Tratado de Asuncin y del Protocolo de Ouro Preto.
345
El art. 3, aptdo. g. del Reglamento Interno de la Comisin Parlamentaria Conjunta
reprodujo el art. 25 del P.O.P., por lo que respecta a su funcin de proceder a estimular
la incorporacin de las normas dictadas por los rganos del MERCOSUR en los
mbitos internos de sus Estados respectivos.
346
Al menos los acuerdos de ndole internacional auspiciados por ste u otros
rganos, que a la postre comprometen internacionalmente al MERCOSUR, debern ser
aprobados, como ya ha sucedido en varias ocasiones, por el Consejo del Mercado
Comn, a fin de respetar mnimamente el art. 8 del Protocolo de Ouro Preto.
En un sentido distinto, en relacin con el papel de la Comisin Parlamentaria,
PEROTTI: Estructura institucional y Derecho del Mercosur, R ev i s t a d e Der ech o
I n t er n a ci on a l y d el Mer cos u r - R ev i s t a d e Di r ei t o I n t er n a ci on a l e d o
Mer cos u r , Ao 6, N . 1, febrero de 2002, p. 75.
244 Antonio Martnez Pual
La Comisin tiene carcter consultivo, deliberativo y de
formulacin de Declaraciones, Disposiciones y Recomendaciones
(art. 3, aptdo. 1 del Reglamento). En efecto, de la Comisin
Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR emanan, de acuerdo con
el ya citado art. 3 de su Reglamento, tres tipos de resoluciones: 1)
Declaraciones, reservadas a cuestiones fundamentales para el
proceso de integracin, generalmente referentes a la poltica de los
Estados Partes; 2) Disposiciones, las cuales representan los
mandatos intra Comisin, generalmente referidas a materias que
ataen a su funcionamiento interno; y 3) Recomendaciones, a
travs de las cuales la Comisin Parlamentaria se dirige al Consejo
del Mercado Comn, o se pronuncia sobre aspectos del proceso de
integracin que interesan especialmente a la Comisin
347
. En
suma, las primeras fijan la posicin poltica de la Comisin. Por
ejemplo, frente a una situacin que puso en peligro la estabilidad
democrtica en un pas miembro (Paraguay), se aprob una
declaracin en favor de la implantacin de la clusula
democrtica como principio poltico fundamental para el
mantenimiento de las buenas relaciones y la continuidad de la
integracin en la regin. Las disposiciones ordenan la actividad
especfica de la Comisin y las recomendaciones sirven para elevar
sugerencias o propuestas a otros rganos del MERCOSUR o a los
respectivos Congresos Nacionales, o a los Poderes Ejecutivos de
los Estados miembros y/ o a otros rganos o entidades
348
.
Es de resear adems que en el art. 26 del P.O.P. se haca
referencia nicamente a que la Comisin Parlamentaria Conjunta
remitir Recomendaciones al Consejo del Mercado Comn, por
intermedio del Grupo Mercado Comn. Respecto a esta
347
Definiciones brindadas por la pgina oficial de la Secretara Administrativa del
Mercosur (mercosur.org.uy/ pagina1esp.htm:Comisin Parlamentaria Conjunta).
348
MOYA DOMNGUEZ: La Comisin Parlamentaria..., cit.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 245
245
intermediacin del Grupo Mercado Comn, debemos sealar que
la Comisin Parlamentaria Conjunta en su Recomendacin 1/ 95
alent al Consejo a eliminar la intervencin del Grupo Mercado
Comn en el envo de Recomendaciones a ste por la Comisin. La
Comisin fundament su peticin en la independencia que debe
existir entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, intentando
trasladar el principio constitucional interno a la instancia
regional
349
. El papel ancilar del Grupo Mercado Comn en este
punto parece claro, por lo dems, si tenemos en cuenta que: En la
prctica, ya se consolid de forma consuetudinaria la participacin
de los presidentes de las Secciones Nacionales de la CPC en las
reuniones cumbre del Consejo del Mercado Comn
350
, aunque
sin participacin en sus votaciones.
349
Documento de sntesis CEFIR..., cit.
Sobre la intervencin del Grupo Mercado Comn, hacindose eco de las
discusiones habidas cuando el Protocolo de Ouro Preto fuera examinado por la
Comisin de Constitucin y J usticia del Senado Federal brasileo, DRUMMOND
escribe: Del examen de la materia, la Comisin de Constitucin y J usticia concluy
que el artculo 26, al determinar que La Comisin Parlamentaria Conjunta remitir la
Recomendacin al Consejo del Mercado Comn a travs del Grupo Mercado Comn,
no subordina la actuacin del Poder Legislativo al imperio del Poder Ejecutivo, lo cual
podra, eventualmente, vulnerar el principio de independencia de los poderes. La
Comisin de Constitucin y J usticia aclar a continuacin que, de la lectura cuidadosa
del art. 26, no se desprende atribucin de competencia al Grupo para aprobar o
rechazar las Recomendaciones. La intencin de los negociadores parece haber sido,
antes al contrario, la de contemplar la va ms apta para instrumentar una mejor
articulacin entre la Comisin Parlamentaria Conjunta y las instancias negociadoras
del Poder Ejecutivo, a la vista de que las reuniones del Consejo del Mercado Comn
sesiona al menos cuatro veces, con periodicidad semestral, mientras que el Grupo
Mercado Comn sesiona al menos cuatro veces al ao. Este sistema de trabajo permite
que las Recomendaciones sean debidamente instruidas y preparadas para integrar la
agenda del Consejo en la primera oportunidad en que ste celebre una reunin
(DRUMMOND: Las competencias..., cit.).
350
DRUMMOND: Las competencias..., cit.
246 Antonio Martnez Pual
Puede decirse que en todo este proceso de creacin,
constitucin e insttucionalizacin de la Comisin Parlamentaria
Conjunta, se perfil un rango bajo en el momento de definir su
papel dentro de la estructura institucional general del Mercosur.
Las limitadas funciones que escribe ALONSOse le atribuyen a
la Comisin Parlamentaria Conjunta, reafirman la preeminencia
de los Ejecutivos en la conduccin del proceso
351
. A ello habra de
sumrsele una dinmica de funcionamiento que tampoco ayudara
demasiado a un reforzamiento de la dimensin parlamentaria del
proceso de integracin, pudiendo comprobarse entre los
parlamentarios del Mercosur percepciones distintas a propsito
351
ALONSO: La problemtica social..., cit., p. 34.
Las limitadas funciones de la Comisin Parlamentaria Conjunta inclusive tuvieron
que superar algunos recelos en cuanto a su constitucionalidad o inconstitucionalidad:
Por un lado el rol de la CPC en la toma de decisiones no puede ser sino coadyuvante ya
que los rganos con capacidad normativa del Mercosur son el Consejo, el Grupo y la
Comisin de Comercio. Por otro, en cuanto a la inconstitucionalidad de la facultad para
acelerar la internacionalizacin de las normas, recordemos que los integrantes de la
CPC son delegados de los Congresos nacionales. Como sucede en todas las decisiones
en comisin, las propuestas de los delegados en la CPC deben atravesar el proceso
legislativo nacional, esto es, tratamiento en ambas cmaras del Congreso. Estamos, as,
frente a la situacin en la que los Parlamentos nacionales no han resignado ninguna
atribucin respecto de su facultad de aceptar o rechazar la normativa del Mercosur que
se pone a su consideracin. Una vez ms, el perfil de la CPC se ajusta al esquema
intergubernamental y este se encuentra fundamentalmente dominado por los
Ejecutivos y sus burocracias. (GENEYRO y MUSTAPIC: Fortalecimiento de la
dimensin parlamentaria..., cit., p. 86).
Estos autores, en la p. 90 del mismo artculo, aludiendo a la debilidad de la
Comisin Parlamentaria Conjunta, escriben: Las frmulas de integracin
intergubernamentales carecen, entonces, de un sistema propio de control y de
instancias de codecisin. La nica instancia de control la poseen los parlamentos de los
Estados miembros cuando tienen competencia para incorporar las normas Mercosur a
la legislacin nacional. Como hemos querido mostrar a travs del caso argentino, esta
capacidad es sumamente limitada. Adems, es preciso tener en cuenta que la debilidad
de los mecanismos de control se agudiza en los regmenes presidenciales de la regin,
en contraposicin con los regmenes parlamentarios europeos.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 247
247
del papel de la Comisin en el proceso de integracin. A tal
respecto los parlamentarios de los Estados pequeos (Paraguay y
Uruguay) tuvieron inicialmente una previsin ms ambiciosa,
aunque tal vez menos realista, en relacin con la Comisin, y, en
consecuencia, acerca de la dimensin parlamentaria del
proceso
352
.
En ms de una ocasin en reuniones plenarias o de la mesa
directiva, se trat el tema conflictivo de una posible solicitud de
ampliacin de las potestades y atribuciones de la Comisin. En
estos debates, de corte eminentemente poltico, por ejemplo en las
reuniones de la mesa directiva celebradas en Asuncin en agosto
de 1993 y en Montevideo en diciembre del mismo ao, prim rpi-
damente entre la mayora de los parlamentarios una actitud de
cautela y moderacin
353
.
MOYA DOMNGUEZ destaca nueve temas entre los tratados
por la Comisin Parlamentaria Conjunta: 1. La institucionalizacin
del MERCOSUR, insistiendo en la necesidad de la creacin del
Tribunal de J usticia y del Parlamento; 2. La incorporacin de las
normas MERCOSUR; 3. La Democracia y los Derechos Humanos;
4. El Cdigo Aduanero MERCOSUR; 5. El Rgimen Automotor; 6.
El tema del transporte terrestre y la integracin fsica; 7. La
cuestin social; 8. El Rgimen de Patentes; 9. Vinculacin con
otros procesos regionales
354
.
352
CAETANO y PREZ ANTN: La consolidacin institucional del Mercosur: el rol
de los parlamentos, Los r os t r os d el Mer cos u r . . . , cit., pp. 146-150.
353
Mer cos u r : Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a . R ecop i la ci n
d ocu m en t a l a os 1995 y 19 96, Secretara Administrativa Permanente, Tomo II,
Montevideo, 1996, pp. 61 y ss.
354
MOYA DOMNGUEZ.: La Comisin Parlamentaria..., cit.
248 Antonio Martnez Pual
Ms de una vez se pudo comprobar un vinculo especial entre
la Comisin Parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo
Econmico-Social. Esta relacin particular, puesta de manifiesto,
por ejemplo, en la recomendacin emanada de la V Sesin
Plenaria de Asuncin, en agosto de 1995, requiriendo a los
Poderes Ejecutivos de los Estados miembros una rpida adopcin
de las medidas necesarias para la puesta en funcionamiento del
Foro, parece sugerir, entre otras cosas, una indudable conexin
entre los postulados de un reforzamiento de las dimensiones social
y parlamentaria del proceso integracionista
355
. Como bien subraya
DRUMMOND, en el mbito de su papel como caja de
resonancia de las decisiones tomadas por los negociadores del
MERCOSUR, es importante que la Comisin Parlamentaria
Conjunta adopte las medidas para estrechar sus vnculos con el
Foro Consultivo Econmico y Social, rgano de representacin de
los sectores econmicos y sociales creado por el Protocolo de Ouro
Preto
356
.
Un asunto destacado en las actividades de la Comisin lo
constituyen sus iniciativas en materia de relaciones
internacionales, especialmente en relacin con organismos
integracionistas y/ o parlamentarios ms o menos afines. Merecen
una mencin especial los vnculos establecidos con el Parlamento
Europeo, en cuyo mbito se produjo, por ejemplo, la "Declaracin
Conjunta sobre la Cooperacin", firmada en Bruselas, el 12 de
355
Sobre el particular, puede resultar til la lectura de las "Recomendaciones de la
Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur sobre poltica social", surgidas de las
reuniones celebradas en Colonia los das 1 y 2 de noviembre de 1995 (Mer cos u r :
Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a . R eco p i la ci n d ocu m en t a l a os 199 5 y
1996, Tomo II, Secretara Administrativa Permanente, Montevideo, 1996, pp. 303 y
ss).
356
DRUMMOND: Las competencias..., cit.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 249
249
junio de 1996, por representantes de ambas instituciones
357
, el
Acuerdo Marco celebrado entre la Comunidad Europea y sus
Estados Miembros y el Mercosur y sus Estados Parte, del 16 de
diciembre de 1995, y la "Propuesta de la Comisin Parlamentaria
Conjunta del Mercosur al Parlamento Europeo sobre
Cooperacin", surgida de la reunin de la mesa directiva celebrada
en Florianpolis el 31 de octubre y el 1 de noviembre de 1996, la
cual recoge proyectos concretos en reas como desarrollo conjunto
de redes informticas, programas para formacin y capacitacin
de funcionarios y tcnicos, asesoramienlo y consulta, etc.
358
.
Tambin en materia internacional destacaremos el Acuerdo
de Cooperacin entre la Secretara General de la Asociacin
Latinoamericana de Integracin (ALADI) y la Comisin
Parlamentaria Conjunta del Mercosur, de 11 de diciembre de 1999.
En su art. 1 se establece que la Secretara y la Comisin se
357
NEZ LPEZ, A.: La cooperacin Unin Europea-MERCOSUR en el rea
institucional. Propuestas para el fortalecimiento de la CPC, Per s p ect i v a s
i n s t i t u ci on a les . . . , cit. La Declaracin, cuya denominacin completa es Declaracin
Conjunta sobre la Cooperacin entre la Delegacin para los Pases de Sudamrica del
Parlamento europeo y la Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur. En dicha
Declaracin ambos rganos se comprometen a mantener reuniones peridicas y
desarrollar una cooperacin interinstitucional ms estrecha en el seno de la asociacin
interregional Unin Europea-Mercosur y a llevar a cabo actividades de cooperacin en
sectores como la transferencia de experiencias, el asesoramiento e intercambio de
informacin y la capacitacin de funcionarios, tcnicos y personal administrativo de la
Comisin Parlamentaria Conjunta. El texto de la Declaracin puede ser consultado en
SANAHUJ A PERALES, J . A., MORENO, A. B., CASTILLO, M. y LLE, R.: 25 a os d e
coop er a ci n i n t er p a r la m en t a r i a en t r e la Un i n Eu r op ea y Am r i ca
La t i n a , Parlamento Europeo, Documento de Trabajo, Serie Poltica, POLI 107 ES. 8-
1999, pp. 187-189; asimismo, en Mer cos u l I n f or m a t i v o, Ano IV, Nm. 10, 1999, pp.
19-20.
358
Mer cos u r . Com i s i n Pa r la m en t a r i a Con j u n t a . R ecop i la ci n
d ocu m en t a l oct u br e 19 96 a oct u br e 199 7, Tom o I I I , Secretara Administrativa
Permanente, Montevideo, 1997, pp.: 415 y ss.
250 Antonio Martnez Pual
prestarn la asistencia recproca a su alcance, de conformidad con
sus objetivos generales y programas de actividades, mediante la
concertacin de proyectos y acciones especficas de cooperacin en
campos de inters comn.
Dentro de la propia Comisin, que vive sombra dos outros,
em virtude do seu carter de coadjuvante
359
, hay conciencia de la
necesidad de asumir un mayor protagonismo, lo cual redundara
en beneficio del proceso de integracin regional: Pero
probablemente el smbolo ms claro de la intencin de la CPC de
asumir un papel cada vez ms importante est dado por su actitud
frente a la relacin del Mercosur con el ALCA y con los Estados
Unidos. Con respecto al rea de Libre Comercio de las Amricas,
la Comisin ha reclamado, como otra forma de disminuir las
asimetras de informacin y discernimiento que existen con los
Ejecutivos, participar de la delegacin oficial del Mercosur en las
rondas de negociaciones que se lleven a cabo. En relacin con su
visita a los Estados Unidos, la Comisin ha generado un hecho
histrico: se trata de la primera representacin parlamentaria del
Mercosur que se hace presente en ese pas y tambin la primera
ocasin que se suma a la fluida relacin de la CPC con el
Parlamento Europeoen que el Parlamento estadounidense y el
Parlamento del Mercosur desarrollan intercambios. La manera
como los miembros de la CPC interpretan el viaje a Estados
Unidos es indicativa de la progresiva apropiacin del Mercosur
que aquellos vienen desarrollando y un signo de la cultura
359
MARTNEZ PUAL y SANTOS CARNEIRO: O futuro do Mercosul: crises..., cit.,
p. 4526.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 251
251
parlamentaria que podr avecinarse, orgullosa y dispuesta a
abrirse camino por s misma
360
.
La Comisin no result muy eficaz en cuanto a posibilitar
intervenciones mediadoras ante contenciosos o coyunturas
conflictivas en el proceso de integracin
361
. Qued de manifiesto
una falta de voluntad de sus miembros, los cuales, en ms de una
ocasin, vieron aceptadas las propuestas de gestiones mediadoras
de los parlamentarios ante los Ejecutivos de los Estados
miembros, al objeto de solicitar la revisin de iniciativas de alguno
de los gobiernos que podan contravenir el cumplimiento de
compromisos incluidos en los acuerdos del Mercosur. Aunque la
conciencia mercosuriana qued de manifiesto en ms de una
oportunidad, las gestiones realizadas fueron eminentemente
espordicas y de relevancia ms bien testimonial.
360
CAETANO y PREZ ANTN: Fortalecimiento de la dimensin parlamentaria e
institucional del proceso de integracin. Pautas para su futura evolucin,
Pa r la m en t os e i n s t i t u ci on es . . ., cit., p. 190.
Sobre la visita oficial de una delegacin de la Comisin a Washington entre el 24 y
el 26 de marzo de 1998, a fin de mantener reuniones de trabajo con legisladores
estadounidenses, ver Informe a la Secretara de la Comisin Parlamentaria Conjunta
del Mercosur a propsito. de la visita de una delegacin de ese organismo a la ciudad de
Washington D.C. entre el 20 y el 26 de marzo, Memorandum 12/ 51/ 1998, Direccin de
Relaciones Institucionales, Ministerio de Relaciones Exteriores, Montevideo.
Sobre los beneficios del viaje a Washington se manifiestan los Diputados uruguayos
I. POSADA y J . P. CARDOSO en CAETANO, G., ROSSI, C. y PREZ ANTN, R.:
Voces, Parlamentos, Mercosur. Entrevistas a los legisladores de la Comisin
Parlamentaria Conjunta del Mercosur, Cu a d er n os d el CLAEH, N . 81-82,
Montevideo, 2. serie, ao 2-3, 1998/ 1-2, pp. 142 y 149, respectivamente.
361
Subrayaremos no obstante que en virtud del art. 2 de la Res. N. 88/ 00, XL GMC
Brasilia, 7/ XII/ 00, Representacin de la Comisin Parlamentaria Conjunta del
MERCOSUR en las reuniones del grupo ad hoc Azcar, en los trminos de la lnea h del
artculo 4 de su Reglamento Interno, se invita a la Comisin Parlamentaria Conjunta
del MERCOSUR a ser representada, en calidad de observador, en las reuniones del
Grupo Ad Hoc Azcar.
252 Antonio Martnez Pual
La Comisin Parlamentaria Conjunta, que se rene
regularmente, desde su constitucin, en diciembre de 1991, con
representaciones de los legislativos nacionales, sera presentada
por algunos autores como embrin de un futuro Parlamento del
Mercosur
362
. Por nuestra parte, ya hemos adelantado que a
362
DRUMMOND: "O Mercosul poltico: a Comisso Parlamentar Conjunta", Bolet i m
d e I n t egr a o La t i n o-Am er i ca n a . Es p eci a l: Doi s An os d o Tr a t a d o d e
As s u n o, Maro 1993, pp. 22-27; NUNES GOUVEIA, C.: Di r ei t o d o Tr b a lh o n o
Mer cos u l. A Negoci a o colet i v a com o f or m a d e Ha r m on i z a o d a
Legi s la o Tr a ba lh i s t a , p. 17; MARTNEZ PUAL: La s olu ci n . . . , cit., p. 38;
J UC, F. P.: Pa r la m en t o d o Mer cos u l. Alt er a es n eces s r i a s
Con s t i t u i o b r a s i lei r a d e 19 8 8 , So Paulo, 2002, p. 124. Se muestra a favor del
Parlamento del MERCOSUR en todo el libro, pero particularmente en la p. 103;
Tambin sobre el Parlamento, PEA: Hacia una mayor transparencia y participacin
ciudadana, Suplemento de Comercio Exterior, La Na ci n , 10-VI-2003; ALARCN,
M. C.: Hacia la creacin de todo un Parlamento de todo el MERCOSUR, Cla r n , 28-
VI-2003; DREYZIN DE KLOR: El MERCOSUR y las metas para el 2006, Suplemento
de Comercio Exterior, La Na ci n , 8-VII-2003.
La posibilidad de creacin del Parlamento del Mercosur fue planteada por el
Presidente Menem abiertamente en la VII Reunin de Presidentes del Mercosur,
celebrada en 1994.
El Diputado Federal brasileo J . REDECKER, a la sazn Presidente pro-tempore
de la CPC, se refiere a las ansias de creacin de un Parlamento en el MERCOSUR, con
poderes que iran ms all de los estrictamente relativos al proceso de integracin:
Aqui vale ressaltar que o Mercosul por sua vez, avanou bastante em matria
econmica nestes seus primeiros nove anos de vida, e alguns parlamentares sul-
americanos alimentam o sonho de ver a Comisso Parlamentar Conjunta transformar-
se em um Parlamento do Mercosul que, a exemplo do Parlamento Europeu, seja
democrtico e legitimamente aceito pelos seus povos, instncia ltima da validao dos
atos pblicos.
Nessa proposta est presente a concepo de que o Parlamento do Mercosul
funcione como garante do trabalho parlamentar da regio, e at como poder
fiscalizador do respeito s Cartas Magnas, estabilidade democrtica e aos direitos
humanos (REDECKER, J .: Os Parlamentos e o Mercosul, Pa r la m en t os e
i n s t i t u ci on es . . . , cit., p. 27).
Asimismo, en relacin con el Parlamento y tambin con el Tribunal, J . M . GIL
ROBLES dijo: El Mercosur est en una fase inicial como es la unin aduanera. Mi
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 253
253
exemplo do que ocorre na Unio Europia, em relao ao
Parlamento Europeu, a Comisso Parlamentar Conjunta poderia
ser o orgo de co-deciso em algums assuntos concernentes aos
temas dos Direitos Humanos ou quando estivesse sendo decidida
preocupacin es que ese avance econmico no est acompaado de una
institucionalizacin paralela. El riesgo entre otros es la falta de un tribunal que
imponga las normas y la ausencia de un componente parlamentario que an est en
estado embrionario (Ap u d VZQUEZ, J . R.: El Mercosur y su necesaria
complementacin mediante un Tribunal Supranacional, R ev i s t a d e Di r ei t o d o
Mer cos u l-R ev i s t a d e Der ech o d el Mer cos u r , Ao 3, N . 1, febrero de 1999, p.
26).
En pro de la eleccin directa de los miembos de la C.P.C. se manifiesta F.
FERNNDEZ ESTIGARRIBIA, en el momento Presidente de la Seccin Paraguay de la
C.P.C., en El Parlamento y las relaciones exteriores, Pa r la m en t os e
i n s t i t u ci on es . . . , cit., p. 35.
La idea de la creacin del Parlamento del Mercosur est presente en la Declaracin
Bilateral de las Secciones Argentina y Brasilea, emitida en Buenos Aires, el 30 de
septiembre de 1999, que estabeleceu a meta de criao do Parlamento do Mercosul at
o ano 2010, iniciar estudos com vistas a avaliar a possibilidade de reforma do Protocolo
de Ouro Preto para se estabelecer a representao proporcional no seo da CPC. Realizar
levantamento, paralelamente, quanto existncia de convergncias ideolgicas entre os
principais partidos polticos da regio, com vistas ao reagrupamento dos membros da
CPC por Famlias Polticas, a exemplo das Assamblias Parlamentares dos Tratados de
Pars e de Roma. So estes, a nosso ver, os primeiros passos a serem dados para que se
possa vislumbrar o estabelecimento de um Parlamento do Mercosul. Estas duas
iniciativas confeririam algm Grau de supranacionalidade CPC, que poderia pasar ao
estgio intermedirio da Assemblia Parlamentar (MONTEIRO SOARES, R. e
DRUMMOND, M . C.: Fortalecemento da atuao parlamentar e institucional no
processo de integrao do Mercosul, Pa r la m en t os e i n s t i t u ci on es . . . , cit., p. 129).
Mediante la Disposicin N . 14/ 99, la Comisin Parlamentaria Conjunta acord
iniciar los estudios y trabajos pertinentes con el objeto de establecer una agenda para
la institucionalizacin del Parlamento del MERCOSUR (art. 1). Por medio de la
Decisin N . 49/ 04, Parlamento del MERCOSUR, Belo Horizonte-16-XII-04, se da a la
Comisin Parlamentaria Conjunta la calidad de comisin preparatoria para realizar
todas las acciones que sean necesarias para la instalacin del Parlamento del
MERCOSUR. Esta instalacin se deber efectivizar antes del 31 de diciembre de 2006.
La Comisin Parlamentaria Conjunta elaborar un informe de actividades, as como el
respectivo proyecto de Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR para
consideracin del Consejo del Mercado Comn (art. 2).
254 Antonio Martnez Pual
questo tocante aos direitos dos consumidores ou de ordem mais
social, bem como em temas de relaes externas
363
.
En relacin con este Parlamento del MERCOSUR
364
,
BAPTISTA seala que, para evitar la sub-representacin de la
poblacin brasilea o la desaparicin al respecto de los pases
menores, sera necesario buscar una frmula que permita aos
mais fracos igualar-se aos mais fortes
365
.
En todo caso, como subraya ASIS DE ALMEIDA: A
Comisso Parlamentria Conjunta tem igualmente por finalidade
tentar cobrir o dficit democrtico do Mercosul. Se bem que ainda
seja cedo para colocar a questo, certo que um dia surgir o
debate sobre a legitimidade das decisses tomadas pelo Conselho
do Mercado Comum e pelo Grupo Mercado Comum. Afinal, so
decisses que afetam a vida de centenas de milhes de pessoas,
tomadas por rgos no democrticamente eleitos
366
.
En cuanto a las cuestiones relacionadas con el rgimen de
funcionamiento de este rgano, no quisiramos dejar de hacer
algunas observaciones.
Tomando como base el artculo 2 del Reglamento de la
Comisin, cada una de las Secciones Nacionales de la Comisin
cuenta con su propia forma de organizacin segn se haya
363
MARTNEZ PUAL y DOS SANTOS CARNEIRO: O futuro do Mercosul: crises...,
cit., p. 4506.
364
Favorables a la creacin del Parlamento del Mercosur a un mediano plazo, se
muestran GONZLEZ, C. A., BALMELLI, C. M. y SCAVONE, R. M .: Aspectos
institucionales del Mercosur, los Parlamentos y la Comisin Parlamentaria Conjunta,
Pa r la m en t os e i n s t i t u ci on es . . ., cit., p. 155.
365
BAPTISTA: Aspectos tericos..., Es t u d os s obr e i n t egr a o, cit., p. 105.
366
ASSIS DE ALMEIDA: MER COS UL. Ma n u a l. . . , cit., p. 21.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 255
255
establecido en el mbito interno de cada uno de los Parlamentos
de los Estados Partes.
En el funcionamiento de la Comisin habr que distinguir,
por una parte, el Plenario y, por otra, la Mesa Ejecutiva. El
Plenario de la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR
estar formado por la reunin o sesin Plenaria del conjunto de
los 64 legisladores nombrados, respectivamente, por los Estados
Partes para representarlos; se reunir ordinariamente, al menos
dos veces al ao en fecha a determinar, y extraordinariamente,
mediante convocatoria especial firmada por los cuatro (4)
Presidentes de las Mesas Ejecutivas de las Secciones Nacionales de
la Comisin Parlamentaria (art. 10, aptdo. 2 del Reglamento)
367
.
Estas reuniones sern conocidas como Reuniones o Sesiones
Plenarias
368
.
367
La Comisin Parlamentaria Conjunta podr reunirse en sesin, al menos una vez
cada semestre, con el Consejo Mercado Comn, con motivo de una de sus reuniones
ordinarias o extraordinarias, con el fin de evaluar los avances del proceso de
integracin (arts. 13 del Reglamento de la C.P.C. y 11 del Reglamento del Consejo).
En la disposicin N . 13/ 97 se acord efectuar al menos una reunin ordinaria
anual con el Foro Consultivo Econmico-Social al objeto de coordinacin de
actividades, sin que ello impida que, por acuerdo de las partes, se lleven a cabo
reuniones extraordinarias.
368
Mediante la Disposicin N . 13/ 99, la Comisin Parlamentaria Conjunta acuerda,
en su art. 1, establecer una reunin bimestral de Legisladores miembros de la
Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR, designados por cada Seccin
Nacional a tal efecto.
Las reuniones de la Comisin Parlamentaria Conjunta sern llevadas a cabo en el
territorio del Estado Parte en el cual recaiga la Presidencia (art. 9, aptdo. 1 del
Reglamento). Si por motivos de fuerza mayor, una reunin programada no pudiera
celebrarse en el pas previsto, la Mesa Ejecutiva fijar la sede alternativa (art. 10, aptdo.
3 del Reglamento).
Las convocatorias de las reuniones debern indicar da, mes, hora y local para la
realizacin de las reuniones, as como la agenda a tratar, habiendo de ser la citacin
nominal y enviada con una anterioridad mnima de treinta das, mediante
256 Antonio Martnez Pual
La Comisin puede efectuar sus sesiones vlidamente, con la
presencia de las delegaciones parlamentarias de todos los Estados
partes (art. 11, aptdo. 1 del Reglamento). De todos modos, Si,
convocada una sesin, uno de los Estados Partes no pudiera
concurrir por razones de fuerza mayor, los restantes podrn
reunirse, aunque para decidir se estar a lo dispuesto por el
artculo 17 (art. 11, aptdo. 2 del Reglamento). Se requerir el
consenso de todos, por lo cual las reuniones sin la presencia de
todos los Estados miembros sern deliberativas
369
.
correspondencia con registro postal, u otro medio cierto, a la Presidencia de cada
Seccin Nacional (art. 10, aptdo. 2 del Reglamento).
Las sesiones son pblicas salvo que expresamente se decida su realizacin en
forma reservada (art. 12 del Reglamento).
369
La Presidencia le corresponder al Estado Parte donde se realice la sesin o
reunin (art. 9, aptdo. 2 del Reglamento). Asimismo, el artculo 14 del Reglamento
Interno establece que corresponde al Presidente y al Secretario General, o quienes los
sustituyan reglamentariamente, la apertura de las sesiones de la Comisin. El
Presidente y el Secretario General debern pertenecer al mismo Parlamento Nacional
(art. 22 del Reglamento).
Por lo que respecta a la Mesa Ejecutiva, comenzaremos subrayando que sta est
compuesta por las Mesas Ejecutivas de las representaciones parlamentarias de todos
los Estados Partes (art. 20 del Reglamento). ABDALA, respecto a su importancia y
composicin, ha escrito que: en los hechos concentra buena parte del proceso de
liderazgo del Mercosur parlamentario. Esta mesa incide notablemente, puesto que al
estar integrada por pocos miembros, es un espacio funcional, operativo y de rpida
actuacin poltica. Asimismo, considero imprescindible que los distintos pases
uniformicen, mantengan y perpeten a una delegacin por un tiempo prudencial. Es
imposible adquirir el know how de la CPC en una reunin espordica. Quienes
participan deben hacerlo con regularidad y no mutando las delegaciones reunin tras
reunin (Washington ABADALA, Presidente de la Cmara de Representantes del
Uruguay, Presidente de la Seccin Uruguay de la CPC: Pasado, presente y futuro de la
CPCM, Pa r la m en t os e i n s t i t u ci on es . . . , cit. pp. 39-40).
La Mesa Ejecutiva de cada Estado Parte est integrada por un: Presidente, un
Vicepresidente, un Secretario General y un Secretario Adjunto, siendo elegida por la
Seccin Nacional de cada uno de ellos, en la forma que lo considere ms conveniente
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 257
257
(art. 23 del Reglamento). Cada Seccin Nacional establecer el tiempo de mandato de
sus autoridades (art. 24 del Reglamento).
Tendr a su cargo la Mesa Ejecutiva el relacionamiento directo con los rganos
institucionales del MERCOSUR y trasmitir al Plenario de la comisin toda la
informacin que reciba de aquellos. Asimismo tiene facultades para instrumentar el
estudio de las polticas resueltas por la Comisin, pudiendo emitir Disposiciones,
Declaraciones y Recomendaciones, de las que dar cuenta al Plenario en la primera
sesin que ste realice (art. 21 del Reglamento).
La Presidencia Pro Tmpore de la Comisin ser ejercida rotativamente por cada
uno de los Estados Partes, de acuerdo con el orden alfabtico de los Estados. El perodo
de duracin del mandato del Presidente ser de seis meses (art. 9 del Reglamento).
Le compete al Presidente de la Comisin Parlamentaria Conjunta: a) dirigir y
ordenar los trabajos de la Comisin; b) representar a la Comisin; c) dar conocimiento
a la Comisin de toda la materia recibida; d) designar relatores a propuesta de las
delegaciones parlamentarias, para las materias a discutirse; e) instituir grupos de
estudio para el examen de temas indicados por la Comisin; f) resolver las cuestiones
de orden; g) convocar las reuniones de la Mesa Ejecutiva y la Comisin y presidirlas; h)
firmar las actas, recomendaciones y dems documentos de la Comisin; i) gestionar
donaciones, contratos de asistencia tcnica y otros sistemas de cooperacin a ttulo
gratuito ante Organismos Pblicos o Privados, Nacionales e Internacionales; y j)
practicar todos los actos que sean necesarios al buen desempeo de las actividades de
la Comisin (art. 25 del Reglamento).
En los casos de ausencia o impedimento, el Presidente ser sustituido por el
respectivo Vicepresidente (art. 27 del Reglamento).
Al Secretario General de la Comisin compete:
a) asistir a la Presidencia en la conduccin de los trabajos de la Comisin; b) actuar
como Secretario en las reuniones de la Comisin y disponer la elaboracin de las
respectivas actas; c) preparar la redaccin final de las recomendaciones de la Comisin
y transmitirlas; d) custodiar y archivar la documentacin de la Comisin; e) coordinar
el funcionamiento de los grupos de estudio instituidos; y, f) implementar un plan de
difusin de las actividades y contenidos del MERCOSUR (art. 28 del Reglamento).
Los Secretarios Adjuntos asistirn al Secretario General o Alternos cuando aqullos
lo solicitaren y los sustituirn, adems en los casos de ausencia, impedimentos o
vacancia (art. 29 del Reglamento).
En el artculo 26 del Reglamento Interno se seala que la Presidencia de la
Comisin podr crear un Grupo de Apoyo Tcnico como rgano de asesoramiento
especial.
258 Antonio Martnez Pual
Las decisiones de la Comisin sern tomadas, tal como
dispone el art. 17 del Reglamento, por consenso de las
delegaciones de todos los Estados Partes, expresadas por la
votacin de la mayora de sus integrantes acreditados por los
respectivos Parlamentos. Sobre la materia decidida, la Comisin
podr emitir recomendaciones, siendo su forma final objeto de
deliberacin entre sus miembros (art. 18 del Reglamento Interno).
En definitiva, como podemos comprobar, no le fue atribuida
a la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR poder
alguno de control sobre las dems instituciones u rganos del
MERCOSUR, inclusive sobre sus actos normativos, ni aun siquiera
un poder de iniciativa expreso. Como subraya PAULO PEREIRA:
A participao limitada do Parlamento no processo de integrao
do MERCOSUL talvez seja o mximo que podemos esperar de um
Parlamento cujos membros no esto reunidos por
agrupamentos polticos, no havendo, portanto, partidos polticos
e, por conseguinte, programas e posioes a serem defendidos.
Cada membro representa simplesmente seu proprio parlamento
nacional, sem que, necessariamente, haja uma afinidade poltico-
partidria entre eles
370
.
En diciembre de 1997, fue creado el Fondo Comnde la Comisin Parlamentaria
Conjunta. Dicho Fondo Comn es financiado en partes iguales mediante
contribuciones de los Parlamentos de los Estados Partes.
La preparacin del Presupuesto, as como su ejecucin y administracin
corresponde a la Secretaria Permanente conjuntamente con la Presidencia Pro
Tmpore. En la Disposicin 12/ 97 (X Reunin Plenaria 15 de diciembre de 1997,
Montevideo, Uruguay) se estableci que es competencia de la Presidencia Pro Tmpore
la ejecucin del presupuesto de la Secretara Administrativa, debiendo presentar la
rendicin de cuentas al concluir la Presidencia.
370
PAULO PEREIRA, A.C.: Di r ei t o I n s t i t u ci on a l e m a t er i a l d o Mer cos u l, Rio
de J aneiro, 2001, p. 38.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 259
259
Ms all de los clarooscuros que ofrece esta institucin, como
balance de su funcionamiento, podramos sealar, como escriben
CAETANO y PREZ ANTN, que incluso desde la constatacin
dcl carcter embrionario de esta instancia parlamentaria conjunta
del Mercosur y de lo lejos que se est de la concrecin de un
Parlamento comn y supranacional, lo cierto es que la trayectoria
de la Comisin Parlamentaria Conjunta constituye en si misma un
escenario efectivo de parlamentarizacion del proceso
integracionista. Aun con la limitacin de sus competencias, una
consistencia creciente de sus avances impulsar sin duda la
perspectiva de la modernizacin y del fortalecimiento institucional
de los Parlamentos en la regin
371
.
371
CAETANO, G. y PREZ ANTN, R.: La consolidacin institucional del Mercosur:
el rol de los parlamentos, Los r os t r os d el Mer cos u r . . . , cit., p. 150.
Una visin ms crtica es apuntada por CRISTALDO MONTANER: El desempeo
del rgano legislativo de consulta ha sido igualmente modesto: la Comisin
Parlamentaria Conjunta no ha tenido xito en desempear un papel propositivo ni de
asesoramiento de los rganos tcnicos, negociadores o decisorios. Mas aun, la CPC no
ha conseguido bloquear (o incluso reaccionar) frente a medidas adoptadas
unilateralmente por los parlamentos estatales, como fuera el caso de la legislacin
argentina que excluy al azcar de los compromisos del libre comercio. La CPC
tampoco tuvo demasiado xito en acelerar o facilitar las tareas de internalizacin de la
normativa MERCOSUR. En efecto, las delegaciones estatales de la CPC encontraron
con frecuencia fuertes resistencias en las tareas de internalizacion de la normativa:
justamente por el hecho de disponer de esa atribucin, los Parlamentos constituyen la
ultima trinchera a la que acuden los intereses sectoriales y/ o regionales afectados por
el proceso de integracin (CRISTALDO MONTANER: I n t egr a ci n . . . , cit., p. 184).
A pesar de la endeblez de la Comisin Parlamentaria Conjunta, no por ello habr
dejado de hacerse algn anlisis comparativo con el Parlamento Europeo: Haciendo
una comparacin con la trayectoria del Parlamento Europeo, que se transform de una
simple institucin consultiva, con diputados elegidos por los Parlamentos Nacionales,
en una institucin vital para el perfecto funcionamiento de la Unin Europea, aunque
no ejerza integralmente todos sus poderes se puede vislumbrar una situacin semejante
en el Cono Sur. La experiencia europea ser de suma importancia en la construccin
del Parlamento del Mercosur, en lo que se refiere a la creacin de un autntico
Parlamento, para que los pueblos, que ahora se unen y hacen parte de una sola
260 Antonio Martnez Pual
Aunque sobre la base de mnimos, conviene profundizar, en aras
de un fortalecimiento institucional, en la conformacin de una
Red Interparlamentaria de Informacin Legislativa del Mercosur,
tal como fuera aprobado en el Plenario de la Comisin, celebrado
en Asuncin, en junio de 1999. Esta Red permitir una mayor
vinculacin e interaccin, un ms oportuno intercambio de
informacin y una comunicacin ms directa, ms asidua, rpida y
eficiente entre las Secciones de la C.P.C. y, eventualmente, entre
los mismos Congresos de la regin. Facilitara tambin las
consultas, la coordinacin, y la organizacin de las actividades de
la C.P.C.
372
.
comunidad, tengan en los diputados que elijan sus legtimos representantes
(ACCIOLY PINTO DE ALMEIDA: Mer cos u r y Un i n Eu r op ea . Es t r u ct u r a
J u r d i co-I n s t i t u ci on a l, cit., p. 120; asimismo en Mer cos u l e Un i o Eu r op ei a .
Es t r u t u r a J u r d i co-I n s t i t u ci on a l, Curitiba, 1996, p. 88).
372
Asimismo favorecera el anlisis comparativo de la legislacin sobre los retos y
problemas comunes, lo cual posibilitar el desarrollo de legislaciones nacionales ms
armonizadas regionalmente. Al mismo tiempo, favorecer la creacin y la articulacin
de bases de datos legislativos, nacionales o regionales, para la consulta, el intercambio
y la distribucin de informacin legislativa. Igualmente, una mayor comunicacin entre
los Congresos de la regin tambin estimular el dilogo al ms alto nivel entre
legisladores, asesores tcnicos y polticos, y funcionarios de las instituciones
legislativas, al igual que el intercambio de conocimientos y experiencias en la bsqueda
de polticas pblicas comunes y solidarias para hacer frente a problemas impuestos por
la globalizacin y la interdependencia. Este sistema de comunicacin contribuir
adems al desarrollo de nuevos mecanismos de informacin y comunicacin con la
sociedad civil de los pases de la regin, promoviendo un mayor involucramiento
ciudadano en la discusin de las polticas pblicas y legislaciones relacionadas con el
tratamiento presupuestario y la integracin (CAETANO, G. y PERINA, R. M.: Los
Congresos del Mercosur en la democracia y la integracin, Mer cos u r y los
Pa r la m en t os . El r ol d e los Con gr es os en la d em ocr a ci a y la i n t eg r a ci n , G.
Caetano y R. Perina (Coords.), Montevideo, 2000, p. 40).
Con un carcter general, como afirma CINTRA: Para que o Mercosul possa
afirmar sua permanencia e concretude preciso que as formas de comunicao e
relacionamento entre os seus Estados-membros e grupos sejam estveis e viveis
(CINTRA, R.: Brasil e o novo cenrio mundial: a dinmica de uma insero,
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 261
261
b) La s Su bcom is ion es y la Secr et a r a Ad m in is t r a t iva
Pa r la m en t a r ia Per m a n en t e com o r ga n os a u xilia r es .
El Reglamento Interno de la Comisin Parlamentaria
Conjunta, en su art. 4, contempla once Subcomisiones, debiendo
subrayar que stas no tienen funcionamiento permanente sino que
se conforman ad-hoc, al objeto de llevar a cabo el estudio de un
tema concreto, cuando as lo acuerde la Comisin Parlamentaria
Conjunta en el marco de la Reunin Plenaria o de la Mesa
Ejecutiva. Las Subcomisiones en el Reglamento del 2000 eran las
siguientes: 1. Industria y Reglamentos Tcnicos, Energa y
Minera; 2. Agricultura y Medio Ambiente; 3. Asuntos Laborales,
Empleo, Seguridad Social, Salud, Desarrollo Humano y de la
Mujer
373
; 4. Tecnologa y Comunicaciones; 5. Transporte e
Infraestructura; 6. Asuntos Aduaneros, Tarifarios, Financieros y
de Coordinacin de Polticas Macroeconmicas, de Polticas
Fiscales y Monetarias; 7. Asuntos Comerciales, Defensa de la
Competencia y Defensa del Consumidor; 8. Asuntos
Institucionales, Culturales y Educacionales y Derecho de la
Integracin; y 9. Seguridad
374
. En la actualizacin del 2001 son
recogidas otras dos: la Subcomisin de Seguimiento
W or k i n g Pa p er s , Nm. 186, Institut de Cincies Politiques i Socials, Barcelona,
2000, p. 20).
373
Texto vigente segn MERCOSUR/ CPC/ DIS. N 15/ 00, aprobada en la XV Reunin
Plenaria (Santa Fe, junio 2000).El texto anterior deca: "3. Asuntos Laborales, Empleo,
Seguridad Social, Salud, Desarrollo Humano y de Gnero".
374
Incorporada por MERCOSUR/ CPC/ DIS. N 16/ 00, aprobada en la XV Reunin
Plenaria (Santa Fe, junio 2000). En el marco del anterior Reglamento se haban
formado doce Subcomisiones que se ocupaban de la misma temtica que los Subgrupos
Tcnicos dependientes del Grupo Mercado Comn.
262 Antonio Martnez Pual
Parlamentario de las Negociaciones Comerciales Mercosur-UE
375
y la de Asuntos Relacionados con el Area de Libre Comercio de las
Amricas ALCA
376
.
El art. 5 del Reglamento establece que la Comisin podr
crear, modificar o disolver Subcomisiones. En el art. 6 del
Reglamento de la Comisin Parlamentaria se dispone que la Mesa
Ejecutiva, a propuesta de las Subcomisiones, fijar las
competencias de las mismas.
Las Subcomisiones se reunirn siempre que sea necesario
para la preparacin de los trabajos. La participacin de los
legisladores de cada Estado Parte en las Subcomisiones tendr el
mismo carcter oficial que la desempeada en la Comisin
Parlamentaria. La Presidencia podr reglamentar formas de
deliberacin de las Subcomisiones por medios alternativos que
incluyan los telemticos (art. 7 del Reglamento).
Estn integradas las Subcomisiones por hasta cuatro (4)
Legisladores de cada Estado Parte (art. 8, aptdo. 1 del
Reglamento). Con la posibilidad de que los Estados Parte estn
representados por menos de cuatro legisladores pareciera
romperse el principio de composicin igualitaria de las
instituciones del MERCOSUR, pero estimamos que ello no es as
sino que con un nmero igual o inferior a cuatro por cada pas,
dicho nmero de miembros habr de ser igual para los cuatro
Estados Parte. Cada una de las Subcomisiones elegir sus propias
375
Incorporada por MERCOSUR/ CPC/ DIS. N 04/ 01, aprobada en la XVII Reunin
Plenaria (Asuncin, julio 2001).
376
Incorporada por MERCOSUR/ CPC/ DIS. N 05/ 01, aprobada en la XVII Reunin
Plenaria (Asuncin, julio 2001).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 263
263
autoridades, de acuerdo con los criterios establecidos en el art. 17
(por consenso) (art. 8, aptdo. 2 del Reglamento).
La Comisin Parlamentaria Conjunta cre tambin la
Secretara Administrativa Parlamentaria Permanente con el
objetivo de asistir a la Mesa Ejecutiva y el Plenario de la CPC
(art. 35, aptdo. 1 del Reglamento Interno)
377
.
La Secretara Permanente es ejercida rotativamente por un
funcionario a designar por cada pas durante un perodo de dos
aos, comenzando por Paraguay y siguiendo por orden alfabtico
(art. 35, aptdo. 2 del Reglamento).
El art. 30 establece, por su parte, que la Secretara
Administrativa Parlamentaria Permanente es un rgano de apoyo
operativo responsable de la prestacin de servicios a la Comisin
Parlamentaria Conjunta, siendo sus funciones las siguientes: a)
llevar el archivo de la documentacin emanada de la CPC; b)
realizar la publicacin y difusin de las normas adoptadas por la
CPC; c) realizar, en coordinacin con los Estados Parte, las
traducciones en los idiomas espaol y portugus de los
documentos emanados de la CPC
378
y editar un Boletn Oficial
377
La Secretara Administrativa Parlamentaria Permanente tiene su sede en la ciudad
de Montevideo (art. 34 del Reglamento) y, por mandato expreso del Grupo Mercado
Comn, tiene sus oficinas en el Edificio MERCOSUR, compartiendo la infraestructura
de la Secretara Administrativa del MERCOSUR (art. 19 del Reglamento). Ver MARTN
GALLO, S.: La Secretara Administrativa Parlamentaria Permanente y la Comisin
Parlamentaria Conjunta del Mercosur, Pa r la m en t os e I n s t i t u ci on es ..., cit., pp. 51-
69.
378
Los idiomas oficiales de la Comisin, siguiendo el art. 17 del Tratado de Asuncin,
son el espaol y el portugus (art. 31 del Reglamento). Todos los documentos que se
pongan a consideracin de la Mesa Ejecutiva o del Plenario, debern editarse en los
idiomas espaol y portugus (art. 32 del Reglamento).
264 Antonio Martnez Pual
con una periodicidad mnima de seis meses; d) mantener
informadas a las Secciones Nacionales de las normas de
integracin que cada uno de los Estados Parte incorpore a sus
respectivas legislaciones nacionales; e) implementar la
coordinacin necesaria para el anlisis a hacer por la CPC de los
temas prioritarios que le solicite el Consejo del Mercado Comn y
otros rganos e Instituciones; f) organizar los aspectos logsticos
de las reuniones del Plenario, de la Mesa Ejecutiva, Subcomisiones
y reuniones extraordinarias; g) desempear las tareas que le sean
encomendadas por la CPC, por la Mesa Ejecutiva y por la
Presidencia Pro Tmpore; h) elaborar su proyecto de presupuesto,
el que someter a la aprobacin de la Mesa Ejecutiva; i) rendir
cuentas semestralmente a la Mesa Ejecutiva, as como un informe
de sus actividades, siendo elevadas al Plenario por el Presidente
Pro Tmpore para su consideracin
379
.
2. Un d es con oci d o en es cen a : El For o Con s u lt ivo
Econ m ico Socia l ( FCES) .
a ) El FCES com o u n r ga n o d e r ep r es en t a cin d e los
s ect or es econ m icos y s ocia les .
El Foro Consultivo Econmico-Social constituye el rgano de
representacin de los sectores econmicos y sociales del
MERCOSUR, estando integrado por igual nmero de
representantes de cada Estado Parte (art. 28 del Protocolo de
Ouro Preto)
380
. El Foro tiene una estructura institucional
379
PASTORI, A.: La Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR, R ev i s t a
d e la Fa cu lt a d d e Der ech o, Universidad de la Repblica Oriental del Uruguay, N .
21, Enero/ Diciembre 2002, pp. 117-151.
380
Como advierten DROMI, EKMEKDJ IAN y RIVERA, el trmino representante
no se emplea aqu como sinnimo de funcionario pblico del Estado, sino como
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 265
265
conforme con los trminos del Protocolo de Ouro Preto (art. 1 del
Reglamento Interno del Foro Consultivo Econmico-Social)
381
,
siendo el rgano ms novedoso de los que se instituyen en el
Protocolo; con l se proporciona un mbito de gravitacin a
empresarios y trabajadores, los que hasta entonces slo tenan un
espacio en el sistema a travs del Subgrupo de trabajo para
polticas sectoriales especficas
382
.
En su composicin debern tener presencia de forma
destacada los representantes de la sociedad civil, particularmente
de los mbitos empresariales y sindicalistas
383
. rgano
representativo de los sectores econmicos y sociales, el Foro
nacional del Estado. En efecto, el Foro Consultivo Econmico Social no est integrado
por funcionarios, sino por dirigentes de las diversas fuerzas vivas (cmaras
empresarias, profesionales, sindicatos, etc.) y funcionar en forma similar a la de un
Consejo Econmico Social, es decir como rgano consultivo que se pronuncia mediante
recomendaciones (DROMI, R., EKMEKDJ IAN, M. A. y RIVERA, J . C.: Der ech o
Com u n i t a r i o. S i s t em a d e i n t egr a ci n . R gi m en d el Mer cos u r , Buenos Aires,
1995, p. 205).
381
El Foro Consultivo Econmico-Social acord su Reglamento Interno en su primera
reunin celebrada en Buenos Aires el 31 de mayo de 1996, elevndolo al Grupo
Mercado Comn para su aprobacin. El Grupo Mercado Comn, en ejercicio de la
atribucin prevista en el art. 14, aptdo. 14, mediante la Resolucin N . 68/ 98 (XXII
GMC, Buenos Aires, 21/ V/ 1996), homolog dicho Reglamento Interno.
382
Ver ARBUET VIGNALI: El Protocolo de Ouro Preto. Una excusa para hablar de
integracin, Mer cos u r . Ba la n ce y p er s p ect i v a s , IV Encuentro Internacional de
Derecho para Amrica del Sur, Montevideo, 1996, p. 43. En parecidos trminos, se
pronuncia PREZ OTERMN, cuando estima que el Foro (e)s el rgano ms
innovador dentro de la estructura orgnica del Mercosur, y quizs sus antecedentes
podran encontrarse en lo dispuesto por el inciso final del art. 14 del Tratado de
Asuncin, o en el Subgrupo 11, Asuntos Laborales y Sociales (PREZ OTERMN: El
Mer ca d o Com n d el S u r . . . , cit., p. 88).
383
Para BAPTISTA, el Foro estara inspirado, en lo concerniente a la forma, por un
rgano similar existente en el marco del BENELUX y por la accin de los sindicatos en
el Sub-Grupo 11 (BAPTISTA: Le Mer cos u l. . . , cit., p. 153).
266 Antonio Martnez Pual
Consultivo Econmico-Social es el nico rgano de la estructura
institucional del MERCOSUR representante del sector privado.
El Foro Consultivo Econmico-Social, como indica su
denominacin, tiene naturaleza consultiva, conteniendo una gran
carga simblica, por el hecho de que su creacin significa que las
fuerzas sociales del MERCOSUR pueden, en adelante, participar
juntas y directamente en el proceso poltico y administrativo del
MERCOSUR. La aparicin de este rgano en palabras de
MIDN- sugiere la preocupacin del legislador para paliar el
dficit democrtico que el proceso de integracin mercosuriano
acusa desde sus orgenes
384
. De todos modos, debemos tener en
cuenta con GONZLEZ CRAVINO, que el Foro si bien supone un
cierto avance, Ouro Preto reafirma la preeminencia de lo
comercial sobre cualquier otro aspecto de la integracin y que la
cuestin social en el marco del Mercosur carece de una real
institucionalidad
385
.
384
MIDN: Der ech o d e la i n t egr a ci n . . ., cit., p. 119; al respecto asimismo,
KEGEL, P. L.: Los objetivos del Mercosur y su estrucura jurdico institucional despus
del Protocolo de Ouro Preto, S eq en ci a , N . 32, p. 124.
385
GONZLEZ CRAVINO: Globalizacin, integracin y cohesin social..., cit., p. 82.
Por su parte, CRISTALDO MONTANER sostiene que: El establecimiento de un
rgano de consulta (FCES) en 1995 y su funcionamiento efectivo a partir de 1996 no
consigui cerrar la brecha. De hecho, los actores privados siguieron percibiendo
correctamente que su capacidad para influir los resultados se podra ejercer ms
efectivamente operando sobre las autoridades estatales que hacindolo a nivel regional.
El hecho de que el FCES no tuviera presupuesto para financiar sus actividades tambin
conspir conta la representatividad del organismo, ya que la participacin en l qued
sujeta a la disponibilidad de recursos de los involucrados. De hecho, slo aquellas
organizaciones con capacidad para sostener y financiar una participacin continua
estuvieron en condiciones de ser miembros activos. Ms all de eso, el FCES tambin
evidenci problemas de representatividad formal, ya que los criterios para elegir los
sectores representados fueron definidos en forma independiente y autnoma por cada
seccin nacional de acuerdo a sus propias peculiaridades internas. De hecho, con la
excepcin de Uruguay, es escasa la presencia de organizaciones no gubernamentales
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 267
267
El Foro Consultivo Econmico-Social estar compuesto por
las respectivas Secciones Nacionales de cada Estado Parte del
MERCOSUR, en concordancia con el art. 28 del Protocolo de Ouro
Preto. Dichas Secciones Nacionales tendrn autonoma
organizativa, pudiendo definir, de forma independiente y de
acuerdo con sus propias peculiaridades internas, los sectores
econmicos y sociales que las compondrn, con la exigencia de
que las Organizaciones representativas de tales sectores privados
sean las de mayor representatividad nacional (art. 3, aptdo. I del
Reglamento Interno).
(ONGs) en comparacin con los empresarios o sindicatos. (...) en la prctica el FCES ha
sido ms un vehculo de comunicacin ex post al sector privado de las decisiones
adoptadas por los rganos del MERCOSUR, que un instrumento de participacin ex
ante en el proceso de formacin y toma de decisiones. (...) La escasa o nula
participacin de los actores no gubernamentales conlleva un riesgo de elitizacin que
puede generar resistencias frente al proceso de integracin, ms por sentimientos de
marginalizacin o limitada participacin que por diferencias sustantivas con el
contenido del mismo (CRISTALDO MONTANER: I n t eg r a ci n . . . , cit., pp. 182-183).
En trminos ms optimistas, escribe RAGAZZI: El Protocolo compromete, a travs
de la creacin de este rgano del Mercosur, la participacin de todos los sectores
econmicos y sociales de los Pases Parte, estableciendo un canal que permita
encauzar los anhelos y las aspiraciones de los diversos segmentos de la sociedad, como
se sostiene en el punto 19 del Comunicado Conjunto de los cuatro presidentes
antecedente del Protocoloy reafirmndolo al sostener que estos avances fortalecen
la credibilidad e incrementan la capacidad de actuacin del Mercosur como actor
internacional(RAGAZZI, G. E.: La confluencia social global en el tercer milenio. La
cuestin social, globalizacin e identidad, R ev i s t a d e Di r ei t o d o Mer cos u l-
R ev i s t a d e Der ech o d el Mer cos u r , Ao 5, N . 6, Diciembre de 1999, p. 79).
Sobre la cuestin social en el MERCOSUR, DE SOUZA LUIZ: I n t egr a o
J u r d i co-S oci a l. . . , cit., passim y particularmente pp. 51-65; DIAZ BARRADO La
dimensin social en los procesos de integracin. El caso del Mercosur, Es t u d i os d e
Der ech o I n t er n a ci on a l. En h om en a j e. . . , T. II, cit., pp. 1307-1350; BONET
PREZ, J .: El proceso de integracin del Mercosur y la reglamentacin de las
relaciones laboraes, I ber oa m r i ca a n t e los p r oces os d e i n t egr a ci n , Actas de
las XVIII J ornadas de la Asociacin Espaola de Profesores de Derecho Internacional y
Relaciones Internacionales, Coords. C. DAZ BARRADO y C. FERNNDEZ LIESA,
1999, pp. 85-97.
268 Antonio Martnez Pual
Las Secciones Nacionales comunicarn al Foro la nmina de
Organizaciones que las integran, as como sus delegados titulares
y alternos, actualizndola siempre que fuere necesario (art. 3,
aptdo. II del Reglamento).
Debido a la naturaleza institucional del MERCOSUR, la
titularidad de la representacin de las Secciones Nacionales
corresponder a las Organizaciones debidamente acreditadas para
tal fin, las cuales designarn a sus respectivos delegados (art. 3,
aptdo. III del Reglamento Interno).
La composicin de las Secciones Nacionales aparece recogida
de forma detallada en el art. 6 del Reglamento Interno, de modo
que: I. Cada Seccin Nacional tendr derecho a nueve delegados
titulares y sus respectivos alternos en el Plenario del Foro, no
estando obligada la Seccin a designarlos en su totalidad. II. Las
Secciones Nacionales determinarn, de acuerdo con sus
Reglamentos o prcticas internas, las Organizaciones
representativas de los sectores econmicos y sociales que
participarn en el Plenario del Foro. III. Cada Seccin Nacional
tendr autonoma para la composicin de su estructura en el
Plenario del Foro, pero observar paridad en la designacin de los
delegados de las organizaciones de los trabajadores y empresarios.
IV. Las Organizaciones designadas para el Plenario del Foro
indicarn la persona de su delegado titular y respectivo alterno,
quienes cesarn en su representacin por decisin de las
organizaciones de las cuales provienen. El alterno slo actuar en
ausencia del titular respectivo. V. Las organizaciones podrn
acreditar asesores en las reuniones del Plenario. VI. Las Secciones
Nacionales podrn indicar observadores para las reuniones,
quienes salvo expresa autorizacin del Plenario no tendrn
derecho a voz, pudiendo ste acordar el nmero de observadores.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 269
269
La estructura institucional del Foro Consultivo Econmico-
Social estar formada por el Plenario del Foro, el cual podr
constituir rganos de asesoramiento (art. 4 del Reglamento
Interno). El Plenario del Foro es el rgano superior del Foro
Consultivo Econmico-Social, compitindole la adopcin de las
decisiones necesarias para asegurar el buen cumplimiento de lo
dispuesto en el Protocolo de Ouro Preto y en el Reglamento
Interno (art. 5 del Reglamento Interno)
386
. El Plenario se
compone por igual nmero de representantes de cada Estado
Parte
387
, que conformarn las respectivas Secciones Nacionales,
386
Art. 8 del Reglamento Interno: Compete al Plenario:
I. manifestarse a travs de Recomendaciones sobre las consultas que le sean
sometidas por el GMC y los dems rganos del MERCOSUR.
II. tratar los temas presentados por sus miembros. Slo se considerarn aquellos
asuntos cuya solicitud de discusin fuera propuesta por una Seccin Nacional, o por no
menos de quince delegados en el Plenario del Foro;
III. decidir sobre la realizacin de investigaciones, estudios, consultas y seminarios
as como sobre la invitacin para que otros rganos del MERCOSUR, organismos
internacionales, autoridades y expertos participen en sus reuniones y eventos;
IV. decidir sobre propuestas de apoyo tcnico respecto a otros organismos;
V. decidir sobre las relaciones del FCES con otras instituciones;
VI. decidir sobre su participacin en las reuniones de los otros rganos del
MERCOSUR y organismos internacionales, a las cuales el FCES haya sido invitado o
cuando juzgue conveniente plantear su presencia;
VII. establecer normas internas, prioridades y elaborar la agenda de trabajo;
VIII. aprobar el presupuesto anual del FCES;
IX. crear, modificar y suprimir rganos de asesoramiento, as como conocer y
decidir sobre las sugerencias que los mismos produzcan;
X. aprobar el Reglamento interno, as como sus modificaciones; decidir sobre las
omisiones y dudas provenientes de la aplicacin de este Reglamento.
387
Art. 12 del Reglamento Interno: El Plenario podr instituir Comisiones Temticas
Especializadas, permanentes o temporales, Grupos de Trabajo y otros rganos para el
estudio, anlisis, elaboracin de propuestas e informes que apoyen sus decisiones y que
se consideren necesarios para el adecuado cumplimiento de sus funciones.
270 Antonio Martnez Pual
en concordancia con el citado art. 28, integradas por los delegados
designados por las Organizaciones debidamente acreditadas a tal
fin, que representen a los diferentes sectores econmicos y
sociales de la Repblica Argentina
388
, de la Repblica Federativa
del Brasil
389
, de la Repblica del Paraguay
390
, as como de la
Repblica Oriental del Uruguay
391
.
1. La formacin, facultades, funcionamiento y plazo de los rganos de
asesoramiento sern definidos, en cada caso, por el Plenario del Foro, el que dirigir y
supervisar las actividades de los mismos.
2. Los miembros del Plenario del Foro podrn constituir grupos sectoriales que
representen a los empresarios, a los trabajadores y a los dems sectores econmicos y
sociales diversos, a fin de sesionar y tratar temas de su inters y conveniencia o los que
les sean sometidos a su consideracin por el Plenario del Foro. El funcionamiento de
los grupos sectoriales no deber interferir con el funcionamiento del Plenario del Foro.
388
Organizaciones argentinas integrantes del Foro Consultivo Econmico-Social:
Accin del Consumidor (ADELCO), Cmara Argentina del Comercio (CA de Comercio),
Cmara Argentina de la Construccin (CA de Construccin), Confederacin General del
Trabajo (CGT), Sociedad Rural Argentina (SRA), Unin Industrial Argentina (UIA),
Confederacin General Econmica (CGE), Cmara de Importadores de la Repblica
Argentina (CIRA), Unin Argentina de la Construccin (UA de la Construccin), Unin
Argentina de Proveedores del Estado (UAPE), Asociacin de Bancos Pblicos y
Privados de la Repblica Argentina (ABAPPRA), Asociacin Argentina de Compaas
de Seguros (AACS), Federacin Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias
Econmicas (FACPCE), Confederacin General de Profesionales de la Repblica
Argentina (CGPRA), Unin Argentina de Entidades de Servicios (UDES),
Confederacin Intercooperativa Argentina de Agropecuarias (CONINAGRO).
Como observadores participan, Universidad de Belgrano, Instituto Tecnolgico de
Buenos Aires, Fundacin Ambiente Humano y Recursos Naturales.
389
Organizaciones brasileas integrantes del Foro Consultivo Econmico-Social: La
Central Unica dos Trabalhadores (CUT), Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT),
Confederao Nacional da Agricultura (CNA), Confederao Nacional do Comrcio
(CNC), Confederao Nacional da Indstria (CNI), Confederao Nacional do
Transporte (CNT), Fora Sindical (FS), Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor
(IDEC), Federao Nacional das Empresas de Seguros Privados de Capitalizao,
Central Autnoma dos Trabalhadores (CAT).
390
Organizaciones paraguayas integrantes del Foro Consultivo Econmico-Social:
Federacin de la Produccin, la Industria y el Comercio (FEPRINCO), Asociacin Rural
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 271
271
del Paraguay (ARP), Unin Industrial Paraguaya (UIP), Sociedad Nacional de
Agricultura (SNA), Cmara y Bolsa de Comercio, Centro de Importadores, Federacin
de Exportadores Agroindustriales (FEDEXA), Centro de Regulacin, Normas y
Estudios de la Comunicacin (CERNECO), Cmara Paraguaya de Empresas
Inmobiliarias, Central Unitaria de Trabajadores (CUT), Confederacin Paraguaya de
Trabajadores (CPT), Central Nacional de Trabajadores (CNT), Confederacin
Paraguaya de Cooperativas (CONPACOOP).
391
Organizaciones uruguayas integrantes del Foro Consultivo Econmico-Social: el
Consejo Superior Empresarial (CO.SUP.EM.) - Integrado por nueve entidades de
cpula: Cmara de Industrias del Uruguay, Cmara Nacional de Comercio, Cmara
Mercantil de Productos del Pas, Asociacin Rural del Uruguay, Federacin Rural del
Uruguay, Cmara de la Construccin, Asociacin de Bancos del Uruguay, Cmara
Uruguaya de Turismo, Asociacin Nacional de Broadcasters del Uruguay, Plenario
Intersindical de Trabajadores - Convencin Nacional de Trabajadores (PIT-CNT); la
Agrupacin Universitaria del Uruguay (A.U.D.U.) - Integrado por: Colegio de Abogados
del Uruguay, Asociacin de Agrimensores del Uruguay, Sociedad de Arquitectos del
Uruguay, Asociacin de Asistentes Sociales del Uruguay, Asociacin de Biblioteclogos,
Colegio de Contadores y Economistas del Uruguay, Asociacin de Dietistas y
Nutricionistas, Colegio de Enfermeras del Uruguay, Asociacin de Escribanos del
Uruguay, Asociacin de Ingenieros del Uruguay, Asociacin de Ingenieros Agrnomos
del Uruguay, Asociacin de Ingenieros Qumicos del Uruguay, Asociacin Uruguaya de
Profesionales en Informtica, Colegio de Licenciados de la Facultad de Humanidades y
Ciencias de la Educacin y de la Facultad de Ciencias, Sindicato Mdico del Uruguay,
Sociedad de Medicina Veterinaria del Uruguay, Asociacin Odontolgica Uruguaya,
Corporacin de Protsicos Dentales del Uruguay, Coordinadora de Psiclogos del
Uruguay, Asociacin de Qumica y Farmacia del Uruguay, Asociacin de Socilogos del
Uruguay, Colegio de Traductores Pblicos del Uruguay.
Asimismo, la Confederacin Uruguaya de Entidades Cooperativas (C.U.D.E.COOP.)
- Integrada por: Asociacin de Cooperativas de Ahorro y Crdito (ACAC), Cooperativas
Agrarias Federadas (CAF), Cooperativa de Ahorro y Crdito de Uruguay (CAYCU),
Centro Cooperativistas Uruguayo (CCU), Comisin Nacional de Fomento Rural
(CNFR), Cooperativa Nacional de Ahorro y Crdito (COFAC), Federacin de
Cooperativas de Produccin del Uruguay (FCPU), Federacin de Cooperativas de
Ahorro y Crdito (FECOAC), Federacin de Cooperativas de Vivienda por Ahorro
Previo (FECOVI), Federacin Mdica del Interior (FEMI), Federacin Uruguaya de
Cooperativas de Ahorro y Crdito (FUCAC), Federacin Uruguaya de Cooperativas de
Consumo (FUCC), Federacin Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua
(FUCVAM), Compaa Cooperativa de Seguros (SURCO), Primera Cooperativa de
Ahorro y Crdito de Paysand (CACDU), Cooperativa de Ahorro y Crdito del Uruguay
272 Antonio Martnez Pual
Los miembros del Consejo Mercado Comn y del Grupo
Mercado Comn podrn asistir a las reuniones del Plenario del
Foro, con la facultad de hacer uso de la palabra. Observada la
reciprocidad, los miembros de la Comisin Parlamentaria
Conjunta y de la Comisin de Comercio tambin gozarn de esta
facultad, pudiendo, asimismo, los miembros y funcionarios de los
rganos del MERCOSUR ser invitados a asistir a las reuniones del
Plenario del Foro (art. 7 del Reglamento Interno).
Los principales cometidos o atribuciones del Foro Consultivo
Econmico-Social son: I. pronunciarse dentro del mbito de su
competencia, emitiendo Recomendaciones, sea por iniciativa
propia o sobre consultas que, acompaando informacin
suficiente, realicen el G.M.C. y dems rganos del MERCOSUR.
Dichas Recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones
internas del MERCOSUR, como a la relacin de ste con otros
pases, organismos internacionales y otros procesos de
integracin; II. cooperar activamente para promover el progreso
econmico y social del MERCOSUR, orientado a la creacin de un
mercado comn y su cohesin econmica y social; III. dar
seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y econmico
derivado de las polticas destinadas al proceso de integracin y las
diversas etapas de su implantacin, sea a nivel sectorial, nacional,
regional o internacional; IV. proponer normas y polticas
econmicas y sociales en materia de integracin; V. realizar
investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza
similar sobre cuestiones econmicas y sociales de relevancia para
el MERCOSUR; VI. establecer relaciones y realizar consultas con
instituciones nacionales o internacionales pblicas o privadas,
cuando sea conveniente o necesario para el cumplimiento de sus
(CAYCU), Integracin AFAP, y Asociacin de Organizaciones No Gubernamentales de
Uruguay (ANONG).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 273
273
objetivos; VII. contribuir a una mayor participacin de las
sociedades en el proceso de integracin regional, promoviendo la
real integracin en el MERCOSUR y difundiendo su dimensin
econmico-social; VIII. y tratar cualquier otra cuestin que tenga
relacin con el proceso de integracin (art. 2 del Reglamento
Interno)
392
.
Es de destacar que las recomendaciones y decisiones que
adopte el Plenario del Foro sern tomadas por consenso, con la
presencia de todas las Secciones Nacionales (art. 15 del
Reglamento Interno)
393
.
En cuanto a algunas cuestiones que suscita el funcionamiento
de este rgano
394
, sealar que el Plenario del Foro se reunir,
392
La semejanza entre el Foro Consultivo Econmico-Social y el Comit Econmico
Social de la Unin Europea es puesta de manifiesto por I. VITTINI en La dimensin
social del proceso de integracin en el Grupo Andino y su proyeccin en el Mercosur,
El Mer cos u r en el n u ev o r d en m u n d i a l, Buenos Aires, 1996, p. 182. Para
RAGAZZI: El antecedente directo del nuevo FCES es el Comit Econmico Social
(CES), creado por el Tratado de Roma de 1958 (RAGAZZI, G. E.: El Foro Consultivo
Econmico-Social del Mercosur, La Na ci n , 9-XII-1997, Secc. 5. Comercio
Exterior, pg. 12).
393
Al finalizar cada reunin se proceder a redactar y aprobar el acta con la exposicin
sumaria de los trabajos, conclusiones y recomendaciones. Las actas salvo decisin
contraria, sern redactadas en el idioma de la Seccion Nacional Coordinadora. Las
declaraciones de posicin previstas en el art. 16 debern adjuntarse a la respectiva acta
(art. 17 del Reglamento Interno). Cuando el Plenario del FCES lo estime conveniente
solicitar al GMC que las Recomendaciones que formule sean publicadas en el Boletn
Oficial del MERCOSUR, de acuerdo con lo establecido en el artculo 39 del Protocolo de
Ouro Preto( Pargrafo nico del art. 19).
394
El Foro Consultivo Econmico-Social someti su Reglamento Interno al Grupo
Mercado Comn a los efectos de su homologacin por ste (art. 30 del P.O.P.). Este
Reglamento sera homologado, como ya sealamos, por el Grupo Mercado Comn, en
atencin al art. 30 del P.O.P., el 21 de junio de 1996 en su XXII Reunin, en el art. 1 de
la Resolucin G.M.C. N . 68/ 96.
274 Antonio Martnez Pual
ordinariamente como mnimo una vez por semestre
395
y, en forma
extraordinaria, cuando fuera necesario, por convocatoria de la
Seccin Nacional Coordinadora, por solicitud de por lo menos dos
Secciones Nacionales o por requerimiento de por lo menos
dieciocho delegados en el Plenario del Foro (art. 13 del
Reglamento Interno)
396
.
395
Las fechas de realizacin de las reuniones ordinarias se establecern en un
cronograma debiendo, en la medida de lo posible, mantener armona con el calendario
del GMC, y tener la duracin que se juzgue necesaria, pudiendo ser interrumpidas para
proseguir en fecha y hora establecidas por las Secciones Nacionales presentes
(Pargrafo nico del art. 13 del Reglamento Interno).
396
Las reuniones sern llevadas a cabo, preferentemente, en el pas de origen de la
Seccin Nacional Coordinadora. En el caso de que se celebren en otro pas, los gastos
referentes a su organizacin sern de la responsabilidad de la Seccin local (pargrafo
nico del art. 23 del Reglamento Interno).
La Coordinacin Administrativa del Plenario del Foro ser ejercida, durante un
perodo de seis meses, en sistema de rotacin, por la Seccin Nacional del Estado Parte
que ejerza la Presidencia del Consejo del Mercado Comn (art. 9 del Reglamento
Interno). Segn el art. 11 del Reglamento Interno, compete a la Seccin Nacional que se
encuentre ejerciendo la Coordinacin Administrativa: I. convocar, organizar y presidir
las reuniones del Plenario del Foro, redactando sus actas. II. consolidar las propuestas
para el Orden del Da de las reuniones del Plenario del Foro; III. dar ejecucin a las
decisiones aprobadas por el Plenario del Foro; IV. recibir, expedir y archivar todos los
documentos del Foro, comunicando sobre ellos a las dems Secciones Nacionales; V.
mantener contacto con los otros rganos del MERCOSUR especialmente con la
Secretara Administrativa; VI. brindar el apoyo necesario dentro de sus posibilidades a
los rganos de asesoramiento; VII. recibir las solicitudes de Recomendaciones y
dictmenes; VIII. desempear otras atribuciones que le sean conferidas por el Plenario
del Foro.
En concordancia con los artculos 31 y 32 del Protocolo de Ouro Preto, la Secretara
Administrativa del Mercosur prestar apoyo logstico-administrativo a las reuniones
de los rganos del Foro, cuando stas se lleven a cabo en la sede de sta (art. 27 del
Reglamento Interno: La Seccin Nacional Coordinadora solicitar al GMC que la SAM
brinde apoyo logstico-administrativo al FCES a los efectos de lo previsto en el art. 19
de este Reglamento), sirvindole como archivo oficial (art. 19 del Reglamento
Interno).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 275
275
Se podr celebrar sesin con la presencia de tres Secciones
Nacionales y con una representacin mnima de un tercio de las
organizaciones miembros del Plenario del Foro o con no menos de
quince delegados del Plenario del Foro, con observancia del
pargrafo nico del art. 15 del Reglamento, que veremos a
continuacin (art. 18 del Reglamento Interno), considerndose
que las Secciones Nacionales estn presentes en la reunin cuando
hayan comparecido por lo menos dos de las Organizaciones
acreditadas (pargrafo nico del art. 18).
La ausencia de una Seccin Nacional a la reunin del Plenario
no impedir que las dems discutan la temtica del orden del da.
Los puntos sobre los cuales las Secciones Nacionales presentes
logren consenso se comunicarn, inmediatamente, a la ausente y
se considerarn aprobados si en el plazo de treinta das
posteriores a la reunin no formulara por escrito objeciones
totales o parciales (pargrafo nico del art. 15 del Reglamento
Interno)
397
.
Las fechas de realizacin de las reuniones ordinarias sern establecidas en un
cronograma, debiendo, en la medida de lo posible, mantener armona con el calendario
del GMC, y tener la duracin que se juzgue necesaria, pudiendo ser interrumpidas para
proseguir en fecha y hora establecidas por las Secciones Nacionales presentes
(Pargrafo nico del art. 13). Las Secciones Nacionales informarn a la Seccin que
ejerza la Coordinacin hasta cinco das antes de cada reunin del Plenario del Foro, los
nombres de las Organizaciones participantes (art. 14 del Reglamento Interno). El
mismo art. 14, en su pargrafo nico, dispone: El Orden del Da consolidado por la
Coordinacin ser comunicado anticipadamente a las dems Secciones Nacionales con
por lo menos quince das de anticipacin para las reuniones ordinarias y cinco das
para las reuniones extraordinarias.
397
Una modalidad ciertamente particular en materia de reforma del Reglamento
Interno se puede apreciar en el siguiente texto: Se otorgan facultades a la Seccin
Nacional Coordinadora para que, previo consentimiento por escrito de las dems
Secciones Nacionales, pueda realizar las modificaciones de este Reglamento Interno
que sean requeridas para su homologacin. De no haber acuerdo, deber convocarse al
Plenario del Foro o al menos, a la Comisin de Reglamento, creada segn Acta de la
276 Antonio Martnez Pual
Cuando el Plenario del Foro acte en respuesta a una
consulta del Grupo Mercado Comn u otro rgano del
MERCOSUR sin obtener consenso, se elevarn todas las
posiciones (art. 16 del Reglamento Interno), si bien cuando el
Plenario del Foro acte por iniciativa propia, slo se manifestar
cuando haya consenso (pargrafo nico del art. 16). Hay que
advertir que el Grupo Mercado Comn no formul consulta alguna
al Foro Econmico Social durante sus dos primeros aos; slo en
abril de 1998 formul la primera consulta sobre el Cdigo de
Defensa del Consumidor, la cual fue retirada una semana
despus
398
.
En el cumplimiento de sus cometidos, el Foro podr
comunicarse directamente con instituciones nacionales o
internacionales de cualquier naturaleza (art. 20 del Reglamento
Interno), pudiendo celebrar convenios de asistencia tcnica o de
cooperacin con tales instituciones (art. 21)
399
.
En cuanto al presupuesto del Foro hay que destacar que en
tanto en cuanto no sea aprobado (art. 8 del Reglamento Interno),
las Organizaciones designadas por las Secciones Nacionales
debern responsabilizarse de sus propios costos, corriendo por
cuenta y cargo de la Seccin Nacional Coordinadora los gastos
Primera Reunin Preparatoria celebrada en Montevideo, los das 29 y 30 de abril de
1996 (pargrafo nico del art. 26).
398
MOAVRO: Las competencias de la Comisin Parlamentaria..., cit. CASTILLO,
GODIO y ORSATI sugirieron, en relacin con el Foro Consultivo Econmico-Social,
ponderar el voto tomando como base el voto del pas con ms organizaciones
representativas (CASTILLO, GODIO y ORSATI: Los t r a ba j a d or es y el
MER COS UR . . . , cit., p. 101).
399
El Foro podr participar en organizaciones internacionales que agrupen a
instituciones representativas de intereses econmicos y sociales (art. 22 del
Reglamento Interno).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 277
277
pertinentes a la organizacin de las reuniones del Plenario del
Foro
400
.
El 16 de diciembre de 1997, el Foro Consultivo Econmico-
Social y el Comit Econmico y Social de las Comunidades
Europeas firmaron un Memorandum de Entendimiento para la
Cooperacin Institucional, al objeto de intercambiar informacin y
experiencia y de conseguir un mayor apoyo recproco
401
.
400
En relacin con las carencias presupuestarias del Foro escribe MOAVRO: Resulta
que en los dilogos sostenidos al efecto con los funcionarios gubernamentales afectados
al MERCOSUR, estos no advierten que sus gastos como integrantes de rganos del
MERCOSUR son solventados por los Estados partes y que el FCES no es un rgano
privado sino del MERCOSUR al igual que los restantes.
Menos aceptable an es el argumento que las organizaciones representadas en el
FCES son ricas lo cual al margen de que no es cierto en relacin a organizaciones
sindicales, implica a contrario que las organizaciones representativas pobres del
MERCOSUR no podran estar en el FCES. Criterios como estos ahondan la percepcin
del dficit social y democrtico del MERCOSUR que sustenta gran parte de la sociedad
civil (MOAVRO: Las competencias de la Comisin Parlamentaria..., cit.).
401
Con fecha 16 de diciembre de 1997 el Foro Consultivo Econmico-Social del
MERCOSUR, y el Comit Econmico y Social de las Comunidades Europeas, firmaron
un Memorndum de Entendimiento para la Cooperacin Institucional, considerando la
voluntad poltica de la Unin Europea y del Mercosur de establecer una asociacin
interregional de carcter poltico, econmico y social basada en una cooperacin
poltica reforzada, en una liberalizacin progresiva y recproca de todo el comercio, la
promocin de inversiones y la profundizacin de la cooperacin.
Este Memorndum tiene por finalidad fortalecer las relaciones entre ambos
organismos, promover la cooperacin institucional, reforzar la cooperacin econmica
y facilitar la cooperacin poltica. Se considera: 1) que es un objetivo comn la
institucionalizacin de las relaciones entre el Foro Consultivo Econmico-Social del
MERCOSUR y el Comit Econmico y Social, a travs de la realizacin de actividades y
tareas comunes, sin perjuicio de la futura constitucin formal de una Comisin
Consultiva Conjunta (Comit Consultivo Mixto); 2) la importancia de reforzar la
dimensin econmica y social en estos acuerdos de cooperacin existentes; 3) la
necesidad de asociar e informar de este esfuerzo a las ciudadanas de ambas regiones.
En la 6 . Reunin del Grupo de Seguimiento Mixto celebrada en Vilamoura,
Portugal, el 23 de febrero de 2000, se resolvi solicitar a la UE y al MERCOSUR la
institucionalizacin de dicho Grupo a travs de la creacin de un Comit Consultivo
278 Antonio Martnez Pual
Desde el punto de vista de su funcionamiento en la prctica,
estimamos que debemos de hacer mencin al hecho de que en la
XIII Reunin del Consejo del Mercado Comn, celebrada en
Montevideo, los das 14 y 15 de diciembre de 1997, los integrantes
del FCES, por las cuatro secciones en representacin de las
organizaciones de empresarios, trabajadores y de otras actividades
econmicas y sociales presentaron un documento que pone de
manifiesto la frustracin del mismo por no haber sido objeto de
consulta alguna desde su creacin.
En ese documento se record en primer lugar que "...el Foro
Consultivo Econmico-Social fue creado en el Protocolo de Ouro
Preto como un espacio institucional para la representacin de la
sociedad civil y sus organizaciones en la integracin regional. Por
lo tanto, constituye un instrumento fundamental para fortalecer, a
travs del consenso, el bienestar y desarrollo econmico-social"
sealndose a continuacin que "Debe tomarse conciencia de que
el FCES est especficamente calificado como interlocutor capaz
de opinar, contribuir positivamente a la adopcin de decisiones
por los rganos tcnicos y polticos del Mercosur y expresar las
preocupaciones y expectativas de nuestras sociedades". Despus
concluy "se fue el espritu y la finalidad que motiv la creacin
del FCES en el Protocolo de Ouro Preto. Pero, en la prctica,
seores Presidentes, an no se concret, pues pese a haber tratado
en estos 18 meses temas de vital importancia, ninguna consulta le
fue formalizada"
402
. Hay que subrayar, pues, la escasa
receptividad por no decir desconocimiento dispensada al Foro
Mixto. La solicitud fue planteada formalmente a los Presidentes Pro-Tmpore de la UE
y MERCOSUR previo a la reunin del Consejo de Cooperacin Ministerial creado por el
Acuerdo Marco de Cooperacin Interregional.
En relacin con el Foro Consultivo Econmico-Social, CASTILLO, GODIO y
ORSATI: Los t r a ba j a d or es y el MER COS UR . . . , cit., pp. 89-103.
402
Ap u d BASALDA: MER COS UR y Der ech o d e la i n t egr a ci n , cit., p. 630.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 279
279
Consultivo Econmico-Social. Prueba de ello es la Resolucin N .
1/ 96, expresando su preocupacin por la falta de respuesta e
informacin en relacin a las recomendaciones que formulara
403
.
Terminaremos este apartado, con unas palabras que tuvimos
ocasin de dedicar como observacin de conjunto respecto del
Foro Consultivo Econmico-Social y de la Comisin Parlamentaria
Conjunta: Uma crtica que se pode fazer a diminuta
participao dos rgos mais relacionados sociedade civil, no
caso o Foro Consultivo Econmico e Social e a Comisso
Parlamentar Conjunta, nos atos decisrios da Organizao. A atual
situao desses rgos, na nossa opinio, reflete bem o estgio,
ainda embrionrio, da participao social, bem como o marcado
dficit democrtico presente no Mercosul. claro que no
podemos deixar de ver os avanos que se produziram, mas
necessrio dotar esses rgos, at ento decorativos, de maior
participao nas decises do Mercosul
404
.
En esta lnea, el funcionamiento prctico del Foro provoca un
optimismo realista para algn autor, tal como ALMEIDA, para
quien: O Foro Consultivo Econmico e Social, que permite o
dilogo dos responsveis governamentais com a sociedade civil,
passar a formular propostas dotadas de maior embassamento
tcnico e de factibilidade operacional na medida em que a agenda
da integrao permear os programas de trabalho de maior volume
de atores sociais, o que no foi manifestamente o caso nestes
primeiros onze anos do Mercosul (at porque a sociedade civil
organizada prefere pressionar diretamente seus respectivos
403
MOAVRO: Las competencias de la Comisin Parlamentaria..., cit.
404
MARTNEZ PUAL y SANTOS CARNEIRO: O futuro do Mercosul: crises..., cit.,
p. 4506.
280 Antonio Martnez Pual
governos nacionais a uma entidade que no conta com poder
decisrio na estrutura institucional do bloco)
405
.
b ) La s Com i s i on es com o r ga n os a u x i li a r es .
En la VIII Reunin Plenaria del Foro Consultivo Econmico-
Social celebrada en noviembre de 1998 se crearon cuatro
Comisiones: I. Comisin-Consolidacin de la Unin Aduanera; II.
Comisin-Profundizacin del Proceso de Integracin; III.
Comisin-Relaciones Externas del Mercosur; y IV. Comisin-
Aspectos Sociales de la Integracin.
Dichas Comisiones abarcan las reas Temticas permanentes
siguientes, respectivamente: I. Consolidacin de la Unin
Aduanera: Aspectos Aduaneros; Defensa del Consumidor; Defensa
405
ALMEIDA: Mer cos u l em s u a p r i m ei r a d ca d a ( 1991-20 0 1) . . . , cit., p. 30.
Las coordenadas que jalonan el proceso de evolucin del MERCOSUR no
resultaron las ms adecuadas para el desarrollo del proceso de evolucin del Foro. As,
CHALOULT et HILLCOAT resaltan que:: Dans le processus de construction du
March commun, les pays membres du Mercosur n'ont gure prvu des politiques
spcifiques de reconversin et de restructuration de leurs appareils productifs. Des lors,
les segments des producteurs moins comptitifs tant dans le secteur primaire que dans
lindustrie ont t marginaliss, voire exclus du march. Le processus d'intgration a
entran ainsi un cot social indiscutable. En outre, depuis son lancement en 1991, la
construction du Mercosur a t centralise voire monopolise par les reprsentants des
pouvoirs excutifs des pays membres; tant les parlementaires que les agents
conomiques et les organisations de la socit civile ont t exclus ou ont, tout au plus,
assist passivement aux ngociations et aux avances de 1'intgration. La priode de
transition tant ainsi marque par un fort dficit dmocratique. Le programme
d'action du Mercosur jusqu' 1'anne 2000 adopt lors du Sommet des quatre
prsidents en dcembre 1995 constate ces dficits et se fait 1'cho implicitement de ces
proccupations et de ces critiques venant de la socit civile. Ce programme met en
avant la ncessit de donner la priorit aux aspects sociaux et culturels et celle
d'accorder une participation accrue d'autres instances comme le Forum consultatif
conomique et social, ce dernier devant accueillir les reprsentants de la producton
(CHALOULT et HILLCOAT: Intgration et comptitivit dans le MERCOSUR..., cit.,
p. 427).
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 281
281
de la Competencia; Defensa de las practicas desleales del
Comercio; Arancel Externo Comn; Convergencia de los
regmenes de adecuacin; Rgimen de Origen; Medidas no
arancelarias; Incentivos a las Exportaciones; Regmenes
aduaneros especiales (Zonas Francas); Normas Tcnicas; Polticas
comerciales sectoriales (industria automotriz, azucarera y textil);
Salvaguardas; y Solucin de controversias; II. Profundizacin del
Proceso de Integracin: Agricultura; Industria; Minera; Asuntos
Financieros; Asuntos Tributarios; Ciencia y Tecnologa;
Inversiones; Propiedad Intelectual; Servicios; Compras
Gubernamentales; Infra-estructura (Transporte, energa y
comunicaciones); Medio Ambiente; Polticas Macroeconmicas;
Promocin del empleo; y Aspectos institucionales; III. Relaciones
Externas del Mercosur: ALADI; ALCA; OMC; UE. Otras relaciones
externas; y Cooperacin Tcnica; IV. Aspectos Sociales de la
Integracin: Relaciones del trabajo y la seguridad social;
Recualificacin profesional; Cultura; Educacin; Migraciones;
Saludos cordiales; Cooperacin policial; Cuestiones de gnero; y
Asociaciones y cooperativas.
Estas reas Temticas estn conformadas cada una por doce
organizaciones integrantes del Foro Consultivo Econmico-Social,
habiendo una distribucin equilibrada entre las entidades
participantes (5 organizaciones empresariales, 5 sindicales y 2 de
sectores diversos).
I V) I n s t it u cion es a d m in is t r a t iva s . La S ecr et a r a
Ad m i n i s t r a t i v a en p r oces o d e r ef u er z o y t r a n s f or -
m a ci n .
El MERCOSUR cuenta con una Secretara Administrativa
como rgano de apoyo operativo y tcnico, siendo responsable de
282 Antonio Martnez Pual
la prestacin de servicios a los dems rganos de aqul
406
; y
desempeando las siguientes actividades: I - Servir como archivo
oficial de la documentacin del Mercosur; II - Realizar la
publicacin y la difusin de las normas adoptadas en el marco del
Mercosur. En este contexto, le corresponder en virtud del art. 32
del Protocolo de Ouro Preto: i) Realizar, en coordinacin con los
Estados Partes, las traducciones autnticas para los idiomas
espaol y portugus de todas las decisiones adoptadas por los
rganos de la estructura institucional del Mercosur, conforme lo
previsto en el art. 39; ii) Editar el Boletn Oficial del Mercosur. III
- Organizar los aspectos logsticos de las reuniones del Consejo del
Mercado Comn, del Grupo Mercado Comn y de la Comisin de
Comercio del Mercosur y, dentro de sus posibilidades, de los
dems rganos del Mercosur, cuando las mismas se celebren en su
sede permanente. En lo que se refiere a las reuniones realizadas
fuera de su sede permanente, la Secretara Administrativa del
Mercosur proporcionar apoyo al Estado en el que se realice la
reunin. IV - Informar regularmente a los Estados Partes sobre las
medidas implementadas por cada pas para incorporar en su
ordenamiento jurdico las normas emanadas de los rganos del
406
La Secretara Administrativa tiene su sede permanente en Montevideo (art. 31 del
Tratado de Asuncin).
A diferencia de las otras instituciones que celebrarn sus reuniones en el Estado
Parte que ejerza la Presidencia Pro Tempore, la Secretara Administrativa del
MERCOSUR est instalada en el Edificio MERCOSUR, en Montevideo. Se haba
firmado un Acuerdo de Sede el 17 de diciembre de 1996, aprobado por la Repblica
Oriental del Uruguay por la Ley 16829, del 29 de mayo de 1997. Posteriormente se
firm un Acuerdo entre la Repblica Oriental del Uruguay y el Mercado Comn del Sur
para la Instalacin de la sede de la Secretara Administrativa del Mercosur en el
Edificio MERCOSUR, en el cual funciona asimismo, como ya dijimos, la Secretara
Administrativa Permanente de la Comisin Parlamentaria Conjunta. El Acuerdo sera
aprobado por Decisin del Consejo del Mercado Comn N . 22/ 98, XV CMC-Rio de
J aneiro, 10-XII-1998.
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 283
283
Mercosur previstos en el Artculo 2 del P.O.P.
407
; V - Registrar las
listas nacionales de los rbitros y expertos, as como desempear
otras tareas determinadas por el Protocolo de Brasilia, del 17 de
diciembre de 1991; VI - Desempear las tareas que le sean
solicitadas por el Consejo del Mercado Comn, el Grupo Mercado
Comn y la Comisin de Comercio del Mercosur; VII - Elaborar su
proyecto de presupuesto
408
y, una vez que ste sea aprobado por
el Grupo Mercado Comn, practicar todos los actos necesarios
407
Aunque la Secretara Administrativa no est desenvolviendo de forma ntegra esta
actividad conferida en relacin con el art. 40 del P.O.P., no puede dejar de reconocerse
el trabajo que viene realizando junto a los Estados Partes para verificar la efectiva
implementacin de la normativa MERCOSUR en su orden jurdico. En tal sentido, la
Res. GMC N . 8/ 93 atribuy a la Secretara Administrativa del MERCOSUR la tarea de
efectuar un inventario trimestral de la incorporacin y aplicacin de las Decisiones y
Resoluciones del MERCOSUR en sus Estados Partes, habiendo creado incluso, por
medio de la Instruccin de Servicio N . 41/ 98, el Registro Oficial de Bases legales de
Normas MERCOSUR, el cual contiene los textos legales que incorporan las normas del
MERCOSUR. Para realizar tal tarea la S.A.M. utiliza las informaciones dadas por los
Estados Partes y las Actas de las reuniones del MERCOSUR y examina, asimismo, los
diarios la Gaceta Oficial del Paraguay, Diario Oficial de Uruguay, Gua Prctica del
Exportador e Importador de la Argentina y el Boletn Informativo Aduaneiras del
Brasil.
En la 5 . Reunin Tcnica sobre la incorporacin de la normativa MERCOSUR, fue
atribuida a la S.A.M. la incumbencia de elaborar las siguientes listas: a) de normas
vigentes que fueron incorporadas por los cuatro Estados Partes, que tiene carcter
pblico; b) normas del MERCOSUR que presentan dificultades tcnicas o jurdicas
para su incorporacin; y c) normas del MERCOSUR que registran dificultades de
carcter administrativo para completar el proceso de incorporacin.
408
El Grupo Mercado Comn, mediante la Res. N . 39/ 95, Presupuesto de la
Secretaria Administrativa del Mercosur, considerando entre otros, que es necesario
aprobar un presupuesto y una organizacin que permitan dar continuidad a las tareas
de la Secretara Administrativa, y atender a sus gastos normales de funcionamiento y
que resultaba conveniente que dichos aspectos sean analizados por funcionarios
especializados de los Estados Partes, antes de su consideracin por el Grupo, acord:
Art. 1 - Crase un Grupo Ad Hoc, que se integrar con funcionarios especializados de
los Estados Partes, con el cometido de analizar el presupuesto y organizacin de la
Secretara Administrativa del MERCOSUR.
284 Antonio Martnez Pual
para su correcta ejecucin; VIII - Presentar anualmente su
rendicin de cuentas al Grupo Mercado Comn, as como un
informe sobre sus actividades.
Estar a cargo de la Secretara Administrativa del Mercosur
un Director, quien, como mxima autoridad jerrquica de la
Secretara Administrativa, ser responsable de la direccin y
administracin de tal rgano. Tendr la nacionalidad de uno de los
Estados Partes. Elegible, en los trminos de unanimidad del
Protocolo de Ouro Preto, cada dos aos de forma rotativa, previa
consulta a los Estados Partes, ser designado por el Consejo del
Mercado Comn para un mandato de dos aos, estando prohibida
su reeleccin (art. 33 del Protocolo de Ouro Preto)
409
.
La Secretara Administrativa del MERCOSUR fue elevada, en
el Protocolo de Ouro Preto a la categora de rgano autnomo de
apoyo operativo, dejando de ser una mera parte del Grupo
Mercado Comn. Ella es responsable, en general, como podemos
apreciar, de la prestacin de los servicios a los dems rganos del
MERCOSUR
410
.
409
Para el perodo 2001-2002, fue designado el paraguayo Sr. Santiago Gonzlez
Cravino (Dec. CMC N . 54/ 00). Para el perodo 2003-2004, fue designado el brasileo
Sr. Reginaldo Braga Arcuri (Dec. N . 32/ 02); su mandato sera prorrogado hasta el 31-
XII-2005 por la Dec. CMC N . 24/ 03.
Respecto de esta materia, escribe BAPTISTA: interessante notar que a indicao
do diretor e sua nomeao esto desdobradas. Ao que se sabe, este desdobramento, foi
resultado de negociao, por parte do Uruguai. Este pas desejava aumentar o standing
do Diretor e da Secretaria, fazendo com que o mesmo fosse designado polo Conselho.
Entretanto, as demais delegaes entendiam, com rao, que o rgo administrativo do
Mercosul sendo o Grupo Mercado Comum caberia a este a nomeao do diretor. A
soluo adotada foi de consenso, e parece ter atendido a todas as partes (BAPTISTA: O
Mer cos u l, s u a s i n s t i t u i es . . . , cit. pp. 139-140).
410
No se descarta la hiptesis de la creacin en Montevideo de una especie de
COREPER. Ese eventual rgano informal tendra ms una funcin de asesorar la
tramitacin de materias administrativas en la Secretara Administrativa y de facilitar el
El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la... 285
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El Grupo Mercado Comn, considerando la conveniencia de
fortalecer la Secretara Administrativa del MERCOSUR, con vistas
a obtener un mejor desempeo de las tareas que le fueran
atribuidas por el Protocolo de Ouro Preto, y la necesidad de
adaptar la estructura inicial bsica de la Secretara Administrativa
del MERCOSUR, aprobada por la Resolucin N