Lacalidadinstitucionalcomoprioridad RobertoMartnezNogueira ArtculopublicadoenlaRevistaEmpresa,No.

No.200,2011 Lacalidadinstitucional La sociabilidad y la vida poltica argentina estn aquejadas de desconfianza, evidencias de corrupcin, prevalencia del pensamiento mgico en las soluciones propuestaseinexistenciaodebilidaddelosproyectosdeconstruccindefuturo. Estosfenmenospuedenserconsideradoscomosntomasdiversosdeunamisma patologa: la deficiente calidad institucional. Por el abuso que se dan a estos trminos,esconvenienteprecisarlos. Las instituciones remiten a las reglas de juego. Estas estn expresadas por las formales,incorporadasenlaconstitucin,enlasleyesydecretosqueconstituyen el marco de accin de los individuos y de las organizaciones que integran la sociedad. Pero tambin son reglas del juego las normas sociales que regulan comportamientosyquesonexpresindelasexpectativasydelosjuiciossobrelo debido o adecuado que la sociedad adopta. La calidad institucional se da, en primer lugar, cuando esas reglas y normas cuentan con legitimidad social, son coherentesycoincidentes,conocidas,persistenteseneltiempo,estables.La baja calidad institucional implicaincoherencias, contradicciones,ambigedades y conflictos,conreglasimprevisibles,arbitrarias,noestables.Elnombretcnicode esta situacin es ANOMIA: incertidumbre sobre el sistema normativo que regula actosdeindividuosuorganizaciones. Ensegundolugar,esasreglasynormasdebenestarrespaldadasporincentivosy sanciones, con aplicacin no arbitraria, regular, equitativa y previsible. La baja calidad institucional se manifiesta en la distribucin arbitraria o incierta de premiosycastigos,ascomocuandolostransgresorespersistenenlaimpunidad. De igual manera, la calidad institucional exige que la transgresin no sea convalidada socialmente. Cuando la violacin no es repudiada socialmente, se produce inevitablemente una corrupcin sistmica y se cae en la anomia colectiva,conprdidadevaloresydelacalidaddelaconvivencia.Puedeafirmarse, porconsiguiente,quelaconfusinenlosvalores,lafaltade confianza,laprdida defeenelfuturo,ladificultaddeldilogo,laimpotenciaparaencontrarpuntosde encuentrosonconsecuenciasdelaanomia,delaimpunidadydelacorrupcin. La calidad institucional es una construccin social y, por lo tanto, histrica. Es producto de la experiencia acumulada, de los desafos enfrentados, de los conflictos vividos y de las capacidades que se construyen. Esa construccin involucraalestado,alapolticayalaciudadana.Esaconstruccinnoscompete atodosyeslagranprioridaddelaArgentina. Elestado
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LaArgentinacarecedeunsistemaestatalquepuedaresponderalosdesafosque enfrentamos. Tenemos un estado fragmentado, un presidencialismo exacerbado, un Legislativo que por muchos aos slo fue un mecanismo de ratificacin de iniciativas del Poder Ejecutivo, una justicia cuestionada, un federalismo imperfecto, una administracin con escasas capacidades, una solvencia fiscal recurrentemente problemtica, un nivel municipal sin recursos ni capacidades paralaprestacindeserviciosymecanismosdecontrolytransparenciapblica debilitadosoinexistentes. Durante aos se discuti el tema del Estado en trminos de su tamao, de sus funcionesydeloquelecuestaalasociedad.Sobreestascuestioneshayposturas enfrentadas, cada una con argumentos slidos para sustentarse. Pero el debate actualenlassociedadescontemporneasnoestcentradoenestascuestiones.Lo crtico es la calidad del Estado y de sus polticas pblicas. Hay evidencias suficientesdequesinunbuenestadoconbuenasregulacionesnopuedehaberun buenmercado.Yquesincalidadinstitucionalnopuedehaberniunbuenestadoni unbuenmercado.Porello,unacondicinnecesariaesconstruirunmejorestado. Laspolticaspblicas Construirunbuenestadosuponecontarconmejorespolticasquedebensuperar diversasdeficiencias: Se carece de una visin de futuro que de sentido a las opciones de poltica pblica y que permita reconstruir la coherencia de las acciones gubernamentales. Las polticas pblicas suelen ser respuestas a situaciones coyunturales, con evidencias mltiples de incoherencias. Hacen falta polticas construidas teniendo en cuenta escenarios futuros, que respondan a un modelodepasviableyrealista,queseananticipatorias. Muchas polticas no estn respaldadas por conocimientos rigurosos de la realidadniporevidenciassuficientes.Estngobernadasmuchasvecesporsus contenidossimblicosenmayormedidaqueporlossupuestosimpactosquese proponen.Porello,laformulacindebeestargobernadaporevaluacionesde sus contribuciones al tipo de sociedad que se desea construir y de su viabilidad institucional, poltica, social, econmica y an tcnica, con instanciasquepermitananticiparsusimpactosconjuntos. Laspolticaspblicasnosonenunciadosdeintenciones.Sontambinlaforma enqueseimplementanylasconsecuenciasqueproducen.Suimplementacin tienedficitssignificativosenmateriadeeficienciayeficacia.Esnecesariopor lo tanto redefinir la estructura y modos de funcionamiento de los rganos de gobiernoydelaadministracinpblica. Esunproblemacontemporneoquelanaturalezadelosproblemasaenfrentar no se corresponde con los mecanismos institucionales y organizacionales establecidos. Las cuestiones ms crticas como la pobreza, el empleo, la innovacin, la competitividad, la productividad y la preservacin de los recursos demandan acciones integrales que superen las actuales
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demarcaciones sectoriales o estatales. El actual es un estado fracturado en sectores, programas y en niveles jurisdiccionales. Estos responden a lgicas polticasdiversas,oavisionesrestringidasdesuscontribucionesalasociedad, diluyendolaposibilidaddeadjudicacinderesponsabilidadesporlosimpactos delaspolticas. Se requiere un estado profesionalizado, transparente, con mbitos para la participacin y control social, con memoria institucional y capacidades prospectivas,analticasyoperativassuficientes Debenexistirpuentesparalaaccinconjuntayconcertadaque permitanque los actores sociales puedan desplegar sus capacidades y responsabilidades. Hace falta un estado socio, amigo, colaborador, impulsor de las energas sociales. Adems, este estado inhibe la participacin ciudadana. Su falta de transparencia y el carcter fragmentado y errtico de sus polticas, lo hace susceptibledeapropiacionescorporativasyloalejadeunavisinintegraldelo pblico.Hacenfaltambitosdedialogo,decontrastacindeperspectivas y de bsqueda de acuerdos. Cada vez ms las polticas pblicas son coproducidasporelestadoylasociedad(sectorprivado,organizaciones sociales). La heterogeneidad del pas hace que ciertas polticas deban atender a la especificidaddesituacionesyderecursosycapacidadesdisponibles.Argentina tieneunfederalismomuyparticular,conuncentrofuertequenosedespliegaa favordelaconstruccindecapacidadeslocalesyqueperpetaladependencia de stas de acciones circunstanciales y atentas en mayor medida a las consecuenciasclientelsticasquealaequidadterritorial.Losmunicipios,porsu parte, encuentran obstculos mayores para acumular capacidades y servir como mbitos para el despliegue de la iniciativa social, aun cuando existen experiencias aleccionadoras como mbitos para el despliegue de la participacinycohesinsocial.Enestecampo,tambinuntemapendientees la gobernabilidad de la regin metropolitana de Buenos Aires. Por su significacin demogrfica, econmica y poltica, se requieren acciones inteligentes que superen las fracturas institucionales existentes. Una nueva unidad de accin poltica debe atender al territorio en sus problematicas de infraestructura,productivaysocial.Estorequiereacuerdosentremultiplicidad de actores pblicos y privados. Hay esfuerzos para ello: las agencias de desarrolloterritorialjueganenotrospasesesepapel. Laprioridaddebefocalizarlaaccinenlosgruposmarginadosyexcluidos.No existesociedadviablecuandolosnivelesdemarginacinyexclusinseagravan constantemente y los afectados no vislumbran posibilidad de superar su situacin. Hay que cambiar la nocin asistencial o aun de promocin como basealaspolticasdepobreza,incoporndolasaafirmacionesdederechoyde ciudadana.

Lapolticaylasociedad

Lapolticaeselmedioprincipalatravsdelcuallasociedadparticipaeincideen esta construccin con procesos llenos de tensiones, conflictos, acuerdos y convergencias. En ellos se movilizan valoraciones, apreciaciones de la realidad, intereses, capacidades y estrategias organizacionales. La calidad institucional requiere una ciudadana activa, que asuma su responsabilidad con lo pblico, lo comnlocompartido.Argentinahadebilitadosutejidosocial,porloqueespreciso comprometerseconaccionescolectivas,solidarias,expresionesdeuncapitalsocial que es condicin para el bienestar. En este sentido, hay evidencias de logros importantes El dficit de participacin: Son mltiples los mbitos para el ejercicio de ciudadana. Desde lo local hasta lo nacional, desde la inclusin en organizaciones de la sociedad civil con los ms dismiles propsitos hasta la accin poltica. La participacin en Argentina parece ser espasmdica, segmentada, no sostenida en el tiempo. Adems, no debe confundirse la movilizacin ocasional o la activacin momentnea con la participacin ciudadana. Esta requiere organizaciones, proyectos, dilogo y capacidad de negociacin. El dficit de organizacin: Las aspiraciones, inquietudes, valores e intereses confrecuencianoencuentranlosmbitosorganizacionalesatravsdelosque manifestarse.Lasorganizacionesdelasociedadcivilmuchasvecessondbiles, con dificultades para estructurar posiciones y convertirlas en aspiraciones sociales.Enestasituacin,losinteresesmsorganizados,conmayorcapacidad de movilizacin o con mayor sentido de identidad no encuentran mayores obstculosparaavanzarsusinteresesyapropiarsedelopblico.Lasociedad debeorganizarseparaavanzarvalores,controlaralestadoydesplegaracciones colectivas para el desarrollo y el bienestar. La crisis de los partidos polticos sonmanifestacintantodeestedficitcomodeldficitdeparticipacin. El dficit de representacin: La sociedad argentina ha ganado en complejidad.Enmuchoscasos,semanifiestaunadistanciaconsiderableentre lasaspiracionesdelasbasesorganizacionalesysusconducciones.Enlamedida que esas bases han ganado en heterogeneidad, los discursos organizacionales sevenobligadosaganarengeneralidadparanogenerarfuerzascentrfugas,lo que provoca con el tiempo prdida de confianza, deslegitimacin y retraimiento. El dficit de propuestas: La crisis de participacin y de representacin explicanlaausenciadepropuestasconvocantesyquecontribuyanamovilizara lasociedadentornoaunavisindefuturoquetengasentidoenfuncindelos nuevosdesafosydelaexigenciadesuperarelaislamiento,lamarginacinyla exclusin, as como de potenciar un desarrollo sustentable social y polticamente. El dficit en la capacidad de forjar acuerdos: Su superacin requiere la construccin de visiones de largo plazo, la recuperacin de lo pblico, la multiplicacin de mbitos de deliberacin y encuentro y la valorizacin del aprendizajecolectivo.
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 Participacin, organizacin y representacin son las bases para que la sociedad pueda construir una mejor institucionalidad, impactando sobre la poltica y el estado y concretando haciendo alcanzable una visin de futuro que tenga en cuentalosnuevosdesafosdeinclusinenelmundo,desuperacindelaexclusin social y de socializacin del conocimiento. Una sociedad que desconfa de la polticaesunasociedadquedesconfadesmisma,quesedeclaraimpotentepara articularsusvaloresyaspiracionesyparaasumirelprotagonismoadecuadopara realizarlosyalcanzarlos.