Résilience d’un Géant

Africain
Accélérer la Croissance et Promouvoir l’Emploi
en République Démocratique du Congo

Volume II :
Etudes Sectorielles
Editeurs
Johannes Herderschee
Daniel Mukoko Samba
Moïse Tshimenga Tshibangu
Résilience d’un Géant Africain
Accélérer la Croissance et Promouvoir l’Emploi
en République Démocratique du Congo

Volume II
Etudes sectorielles

Editeurs
Johannes Herderschee
Daniel Mukoko Samba
Moïse Tshimenga Tshibangu
ii

© La Banque Internationale pour

la Reconstruction et le Développement/
La Banque mondiale, 2012

Dépôt légal
MM 3.01203-57060 Imprimerie Mediaspaul
Kinshasa
ISBN
978-2-7414-0720-1 Imprimé en RDC
www.mediaspaul.cd Printed in DRC
 iii

Les fonds de Partenariat Belge pour le Réduction de la Pauvreté (BPRP) ont généreusement
fourni les ressources pour préparer la publication des papiers analytiques qui ont été commandés
par la Banque mondiale comme travaux d'analyse interne pour informer le Mémorandum
économique pays pour la République Démocratique du Congo et qui sont en cours de
publication à la demande des autorités congolaises. Les fonds BPRP ont également couvert la
composition et l'impression des 200 premiers exemplaires qui ont été distribués par la Banque
mondiale aux décideurs politiques en République Démocratique du Congo.
Les fonds reçus de l'Union Européenne ont facilité la distribution de 600 copies aux mem-
bres de l'Assemblée Nationale élus aux élections de 2011.
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1818 H Street,N.W, Washington, DC 20433. USA
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20433, USA, télécopieur : 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank.org.
iv
 v

Table des Matières

Avant-propos .............................................................................................................................................. xi
Note de recommandation institutionnelle........................................................................................ xiv
Note de recommandation académique................................................................................................ xv
Note de bienvenue.................................................................................................................................... xxi
Remerciements.........................................................................................................................................xxii
Liste des acronymes ............................................................................................................................... xxvi

Chapitre I : L’Agriculture : Pierre Angulaire de l’Economie de la RDC.......................... 1

I. Introduction....................................................................................................................... 1
II. La production nationale................................................................................................... 2
III. Échanges extérieurs.........................................................................................................15
IV. Perspectives de croissance..............................................................................................17
V. Principales filières agricoles...........................................................................................24
VI. Filières porteuses et pôles de développement prioritaires.......................................55
VII. Contraintes transversales...............................................................................................58
Notes...........................................................................................................................................93
Références..................................................................................................................................97

Chapitre 2 : La Gestion des Ressources Naturelles pour une Croissance Durable ............99
I. Introduction.....................................................................................................................99
II. Les industries extractives de la RDC ....................................................................... 101
III. Secteur forestier............................................................................................................ 151
IV. Maximiser le potentiel des ressources naturelles ................................................... 167
Notes........................................................................................................................................ 182

Chapitre 3 : La Contribution des Villes à la Croissance Économique

et à la Réduction de la Pauvreté .............................................................................. 185
I. Introduction.................................................................................................................. 185
II. Contexte d’évolution du secteur urbain en RDC................................................. 186
III. Contribution des villes à l’économie nationale
IV. L’effort des pouvoirs publics...................................................................................... 208
V. Les freins à la contribution du secteur urbain à la croissance.............................. 210
VI. Opportunités, priorités et recommandations......................................................... 232
VII. Améliorer la compétitivité économique de Kinshasa et Bukavu........................ 245
Commentaires de Gabriel Kankonde............................................................................... 253
Notes........................................................................................................................................ 256
vi

Chapitre 4 : La Construction : un goulot d’étranglement économique

pour l’avenir.................................................................................................................. 259
Sommaire................................................................................................................................ 259
I. Introduction.................................................................................................................. 261
II. Vue d’ensemble de la contribution au secteur économique
par la construction....................................................................................................... 261
III. Structure du Marché.................................................................................................... 263
IV. Les Principales Contraintes du Secteur................................................................... 270
V. Recommandations de politiques............................................................................... 301
VI. Conclusions................................................................................................................... 305
Notes........................................................................................................................................ 306

Biographies des Auteurs....................................................................................................................... 307

Index........................................................................................................................................................... 313
 vii

Liste des tableaux

Tableau 1.1. Production et importations de viande.................................................................................. 8
Tableau 1.2. Exportations agricoles de la RDC, 1960-2000.................................................................. 16
Tableau 1.3. Importations agricoles de la RDC, 1959-2006.................................................................. 17
Tableau 1.4. Évolution prévue des prix des principaux produits
d’exportation de la RDC......................................................................................................21
Tableau 1.5. Production de manioc dans le monde................................................................................29
Tableau 1.6. Production industrielle et villageoise par province ......................................................... 37
Tableau 1.7. Structure des coûts octobre 2009........................................................................................40
Tableau 1.8. Priorités selon les filières porteuses et pôles de croissance agricole.............................. 58
Tableau 1.9. Part du secteur agricole dans les dépenses totales de l’État
(en millions de FC)................................................................................................................81
Tableau 1.10. Financements extérieurs en faveur de l’Agriculture 2006-2008
(en millions d’USD)...............................................................................................................82
Tableau 1.11. Impact des dépenses publiques sur la croissance agricole.............................................. 82
Tableau 2.1. Répartition des principales ressources minérales par provinces..................................102
Tableau 2.2. Production Minière de la République Démocratique du Congo de 2001
à 2011....................................................................................................................................112
Tableau 2.3. PIB dans quelques provinces de la RDC et part des industries
extractives..............................................................................................................................113
Tableau 2.4. Les principales entreprises minières de la RDC en 2008..............................................117
Tableau 2.5. Evolution de la production et projection de la production minière
de 2007 a 2014 par filière....................................................................................................123
Tableau 2.6. Impact de l’embargo de l'Etat sur la structure du PIB
de la province du sud Kivu................................................................................................135
Tableau 2.7. Rôles et responsabilités définis des institutions dans le secteur minier artisanal......141
Tableau 2.8. Synthèse des impôts et taxes sur le secteur minier.........................................................148
Tableau 2.9. Synthèse des impôts et taxes sur le secteur minier artisanal.........................................149
Tableau 2.10. Taux de recouvrement fiscal – ITIE 2009.......................................................................150
Tableau 2.11. Taux de recouvrement fiscal – rapport du sénat 2009...................................................151
Tableau 2.12. Ordre de grandeur de la valeur économique des flux et services
provenant des forêts............................................................................................................159
Tableau 2.13. Organisation du MECNT – Mai 2011.............................................................................163
Tableau 2.14. Les catégories forestières selon le code forestier de 2002.............................................166
Tableau 2.15. Synthèse des ressources connues......................................................................................168
Tableau 3.1. Composition du PIB entre 2003 et 2008.........................................................................196
Tableau 3.2. Les projets d’investissement par secteur
(hors mines et secteur financier) de 2005 à 2009............................................................197
Tableau 3.3. Structure de l’économie urbaine de Kinshasa entre 2006 et 2008...............................201
Tableau 3.4. Consommation, investissement et demande extérieure nette 2006-2008...................203
Tableau 3.5. Structure de l’économie du Sud Kivu, 2006 - 2008........................................................205
viii

Tableau 3.6. Effort d’investissement en direction des villes................................................................210

Tableau 4.1. Principales Compagnies de Construction........................................................................264
Tableau 4.2. Installations de Production de Ciment.............................................................................265
Tableau 4.3. Évolution de la demande....................................................................................................265
Tableau 4.4. Comparaison Internationale des Prix du Ciment...........................................................266
Tableau 4.5. Prix du Ciment, Production Locale et Importations.....................................................267
Tableau 4.6. Évolution Spatiale des Prix du Ciment............................................................................267
Tableau 4.7. Parts du Marché des Principales Compagnies de Construction...................................271
Tableau 4.8. Distribution des Appels d’Offres par Province et par Source......................................275
Tableau 4.9. Statistiques Sommaires........................................................................................................277
Tableau 4.10. Résultats de régression : Effets des Mesures de Compétitivité
sur le Prix des contrats........................................................................................................280
Tableau 4.11. Sommaire des Statistiques : Sondage sur les Compétences..........................................285
Tableau 4.12. Critères de Sélection : Nombre de mentions..................................................................290
Tableau 4.13. Candidatures et entrevues..................................................................................................291
Tableau 4.14. Principales Difficultés de Recrutement............................................................................293
Tableau 4.15. Fréquence des Difficultés...................................................................................................294
Tableau 4.16. Modalités de Formation.....................................................................................................295
Tableau 4.17. Participants à la Formation Officielle...............................................................................296
Tableau 4.18. Difficultés Associées avec la Formation..........................................................................296
Tableau 4.19. Traiter avec les Permis de Construire...............................................................................300
Tableau 4.20. Enregistrer une propriété...................................................................................................300

Liste des figures

Figure 1.1. Flux principaux et flux secondaires.........................................................................................41
Figure 2.1. Investissements directs étrangers dans les principaux pays d’ASS
producteurs dans les industries extractives..........................................................................108
Figure 2.2. Cours historique et tendances de quelques métaux............................................................109
Figure 2.3. Fluctuation de la production minière, chocs endogènes et exogènes..............................110
Figure 2.4. Composition du PIB de la RDC – 1996-2010.....................................................................110
Figure 2.5. Production de pétrole du bassin côtier « en baril ».............................................................113
Figure 2.6. Part des filiales étrangères dans la production de métaux de certains
pays d’accueil qui possèdent des gisements importants – 2006........................................121
Figure 2.7. La chaîne de valeur des industries extractives......................................................................127
Figure 3.1. Comparaison des performances de la croissance des secteurs majoritairement
ruraux (2a) et urbains (2b) 2000 à 2008................................................................................195
Figure 4.1. Contribution au PIB................................................................................................................262
Figure 4.2. Croissance Générale et Sectorielle du PIB...........................................................................262
Figure 4.3. Évolution Spatiale des Prix du Ciment.................................................................................268
Figure 4.4. Évolution des prix du ciment (USD)....................................................................................269
Figure 4.5. Distribution du Volume de Contrats par type de Projet....................................................276
 ix

Figure 4.6. Distribution de Petits Projets.................................................................................................278

Figure 4.7. Prix des Contrats et Mesure de la Compétitivité.................................................................279
Figure 4.8. Distribution de la Création des Sociétés...............................................................................285
Figure 4.9. Salaire Mensuel – Gestionnaires des Travaux......................................................................287
Figure 4.10. Salaire Mensuel – Gestionnaire des Stocks .........................................................................288
Figure 4.11. Salaire Mensuel – Maçons.......................................................................................................289
Figure 4.12. Pourcentage d’Entrevues........................................................................................................292

Liste des encadrés

Encadré 1.1. Principales zones de pêche en RDC........................................................................................13
Encadré 1.2. Les Centres de développement du cacao de Mars & Co.....................................................52
Encadré 1.3. L’entretien des pistes rurales : un défi difficile à relever......................................................61
Encadré 1.4. Code forestier : Principes de zonage et utilisation rationnelle
des ressources naturelles...........................................................................................................64
Encadré 1.5. L’accès au crédit : une contrainte pour les producteurs de thé et d’arabica......................67
Encadré 1.6. Une initiative prometteuse : la production de boutures de manioc
tolérantes à la mosaïque........................................................................................................................69
Encadré 1.7. Impact des dépenses publiques : ciblage des filières porteuses en Zambie......................84
Encadré 1.8. Le Conseil agricole et rural de gestion....................................................................................90
Encadré 2.1. Les ressources off-shore au large du bassin côtier – tensions avec l’Angola................. 107
Encadré 2.2. Les partenariats de la Gécamines.......................................................................................... 116
Encadré 2.3. Les hydrocarbures................................................................................................................... 124
Encadré 2.4. Spécificité des liens dans le secteur des hydrocarbures..................................................... 132
Encadré 2.5. Spécificité de la réglementation du secteur des hydrocarbures........................................ 143
Encadré 2.6. Droits fonciers et exploitation des sous sols de la RDC................................................... 145
Encadré 2.7. Persistance de l’implication des groupes armés dans l’exploitation forestière
dans l'Est de la RDC............................................................................................................... 156
Encadré 3.1. L’effondrement du secteur textile à Kisangani................................................................... 189
Encadré 3.2. Les activités économiques à Kinshasa................................................................................. 198
Encadré 3.3. Points clés pour comprendre le système de fonctionnement territorial......................... 211
Encadré 3.4. Les dispositions de 2008 sur les compétences de la ville.................................................. 213
Encadré 3.5. Le cas de Bukavu..................................................................................................................... 219
Encadré 3.6. Les transports publics à Kinshasa........................................................................................ 224
Encadré 3.7. Les marchés de Bukavu.......................................................................................................... 228
Encadré 3.8. Exemple de Tenke Fungurume Mining au Katanga.......................................................... 230
Encadré 4.1. L’histoire des appels d’offres publics .................................................................................. 269
Encadré 4.2. Développement du Secteur privé ........................................................................................ 273
Encadré 4.3. Importations de Ciment......................................................................................................... 282
Encadré 4.4. Contrôles des Prix................................................................................................................... 283
Encadré 4.5. Étude de cas dans le secteur informel.................................................................................. 298
x

Liste des cartes

Carte 1.1. Zones d'élevage et pêche en RDC................................................................................................11
Carte 1.2. Mouvements commerciaux transfrontaliers en RDC.................................................................19
Carte 1.3. Production de coton au Congo depuis 1960...............................................................................54
Carte 1.4. Domaines de développement agricole..........................................................................................57
Carte 1.5. Réseaux routier, routes de navigation et densité de population rurale ...................................59
Carte 2.1. Les ressources minérales de la RDC.......................................................................................... 103
Carte 2.2. Le bassin côtier.............................................................................................................................. 105
Carte 2.3. Les principaux blocs d’hydrocarbure en RDC......................................................................... 106
Carte 2.4. Périmètre d’exploitation pétrolière dans le bassin côtier et délimitation frontalières........ 107
Carte 2.5. Localisation des permis enregistrés par le cadastre minier, 2011.......................................... 119
Cartes 2.6. & 2.7. Localisation des permis enregistrés par le cadastre minier à l’Est
et au Sud de la RDC, 2011
Carte 2.8. La couverture végétale de la RDC.............................................................................................. 152
Carte 3.1. Armature urbaine de la RDC et réseau national de transport............................................... 192
Carte 3.2. Plan Kinshasa - Concentration géographique des activités inventoriées
par Beltrade à Kinshasa .............................................................................................................. 198
Carte 3.3. Carte des limites administratives de l’hinterland sécurisé de Bukavu
et principales routes d'accès........................................................................................................ 207
Carte 3.4. Bukavu : site et urbanisation sur les pentes.............................................................................. 220
Carte 3.5. Typologie de la voirie de Kinshasa............................................................................................. 226
Carte 3.6. Actions proposées sur Bukavu................................................................................................... 252
 xi

Avant-propos
Regorgeant de multiples potentialités au coeur du continent africain, la République
Démocratique du Congo, en tant que “pays au potentiel économique puissant” est
logiquement considérée non seulement comme une force stabilisatrice dans la Région,
mais aussi, comme locomotive dont l’attelage, pour ses nombreux voisins est susceptible
d'entraîner une parfaite et totale intégration régionale.
Ce souci d’intégration rend donc urgente la nécessité d’enlever le verrou qui bloque
le développement des nations africaines en général et de la R.D. Congo en particulier,
verrou qui s’est consolidé au cours des années écoulées à travers une histoire de
frustrations, marquée par une démission collective et l’absence d’un cadre fédérateur des
énergies du travail et de développement.
Il apparaît clairement que les enjeux présents et futurs, nationaux et sous-régionaux
devraient stimuler une dynamique institutionnelle appelée à favoriser la recherche d’une
sécurité nationale – accessible à travers la liquidation de différents litiges sécuritaires – et
allant de paire avec la recherche d’une sécurité économique, dans la mesure où il existe
une consubstantialité entre les deux variables de l’intégration.
Point n’est besoin de rappeler ici qu’après plusieurs décennies caractérisées par
une mauvaise gouvernance, notre pays, la République Démocratique du Congo, s’est
résolument engagée à améliorer la qualité de sa gouvernance dont l’incidence sur la
réduction de la pauvreté, et partant, sur la croissance et le développement dans divers
secteurs de la vie nationale n’est plus à démontrer.
La présente étude, fruit d’une synergie appréciable entre les experts congolais et ceux
de la Banque Mondiale, est l’aboutissement d’un diagnostic profond dont les résultats
permettent d’affirmer qu’un objectif et non des moindres a été atteint: celui d’attirer
l’attention des responsables congolais sur une gestion saine des ressources naturelles
et un recadrage macroéconomique susceptibles d’assurer une croissance durable et
multisectorielle à ce géant d’Afrique centrale qui est permanemment soucieux de
rencontrer les Objectifs du Millénaire pour le Développement ; en l’occurrence, son
volet “réduction de la pauvreté et de la faim” à l’horizon 2015.
Succinctement, hormis les me sures de la Zaïrianisation prises en 1973 et qui ont eu des
effets désastreux sur l’ensemble du tissu économico-industriel, on a longtemps observé
une déliquescence de la situation socio-économique, aggravée par d’interminables
guerres dans la sous-région des Grands lacs.
Fort heureusement, grâce à la politique de reconstruction nationale et au programme
des Cinq Chantiers de la République, les indicateurs objectivement vérifiables
témoignent que l’on assiste depuis cinq ans, à une reprise progressive de croissance
xii

économique porteuse de nombreux effets en rapport avec le développement humain

et le développement du secteur privé qui bénéficie d’un environnement politique où
le “meilleur climat des affaires”, préoccupation du gouvernement de la république est
relayée avec satisfaction par les différents Gouverneurs dans leurs provinces respectives.
S’il est vrai qu’à moyen comme à long terme, la relance des activités économiques
demeure au coeur de tout développement, de nombreuses contraintes entravent
cependant le développement du secteur agricole pourtant considéré comme “priorité
des priorités”. Néanmoins, grâce à la fertilité de leurs sols, les provinces de l’Est de la
RDC et particulièrement celles du Nord et du Sud Kivu se positionnent comme “leaders
potentiels” au niveau de la République sur le plan agricole.
Par souci d’une plus grande couverture en besoins alimentaires, la politique agricole
du pays est axée sur l’augmentation de la production, la recherche appliquée et la
transformation des produits. Il convient donc de sous-tendre cette politique par des
innovations technologiques que les pouvoirs publics appellent de tous leurs voeux en ce
moment où de nombreuses études et analyses s’accordent sur le fait que la RDC détient
un immense potentiel de production agricole, dont, malheureusement, la très faible
utilisation (10 à 20% de l’ensemble) ne permet pas de couvrir les besoins de ses habitants.
A la fois simple et complexe, le renversement de cette tendance intolérable pourrait
s’obtenir à travers la réduction des importations, en accroissant la production nationale
par la modernisation de l’agriculture et en développant les activités en aval – par
l’implantation d’ unités de transformation des produits agricoles – afin d’augmenter
l’offre et adapter les produits aux marchés.
La gestion de ressources naturelles suscite quant à elle de vraies interrogations sur la
possibilités de conserver la quantité et la qualité de ces ressources et, concomitamment,
assurer la durabilité de l’environnement. Une gestion optimale passe nécessairement par
un aménagement du territoire basé sur l’intégration de l’agriculture dans le système des
ressources naturelles et sur l’équilibrage des interactions et des synergies concurrentielles
des utilisateurs de ces ressources (eau, terre, air, forêts, déchets).
Une gestion appropriée donnera divers avantages, tels qu’un meilleur fonctionnement
hydrologique, l'amélioration des microclimats, la suppression des coûts liés à l’évacuation
des déchets urbains, une plus grande diversité biologique et des espaces verts plus
intéressants du point de vue récréatif et esthétique. En clair, il s’agit de prendre en
main le développement du territoire et de se donner les moyens de l’orienter vers un
développement plus durable.
S’agissant enfin du volet “développement urbain et construction”, il sied de
rappeler que traditionnellement, la ville est définie comme l’association de fonctions
économiques et politiques sur un territoire donné. C’est donc la conjonction de ces
critères, démographique et institutionnel, économique et politique, qui la définit. Cette
 xiii

conception traditionnelle de la ville se trouve ébranlée et les autorités locales confrontées

à la tâche difficile de concevoir une planification du développement de leur ville qui
intègre les potentialités humaines et naturelles de la région.
Dans certaines régions de la RDC, l’urbanisation est un résultat des mouvements
de populations ces trente ou quarante dernières années. Un courant d’opinion
plus récent estime cependant que, tout en reconnaissant les effets pervers de cette
urbanisation galopante – notamment sur l'environnement -, elle est également facteur de
restructuration et de progrès vers un nouvel équilibre: l’urbanisation rapide serait alors
une phase normale de développement qui conditionne le passage vers une économie plus
productive.
A juste titre, le cas d’étude de la ville de Bukavu évoqué dans le volume consacré
au secteur urbain mérite une attention particulière tant elle est révélatrice de l’absence
d’outils de gestion urbaine. Les particularités de cette ville coincée entre le lac et les
montagnes rendent son aménagement difficile, il importe de souligner la nécessité des
connaissances et des compétences à engager dans le processus de son aménagement et
de sa construction ; condition sine qua none permettant d’anticiper sur sa structure
organisationnelle et son système de suivi et d’évaluation, incluant un processus
décisionnel responsable.
Enfin, tout en félicitant vivement chaque expert qui a apporté sa contribution à
la production de cet ouvrage, nous reconnaissons qu’en s’engageant sur la voie de la
reconstruction et de la bonne gouvernance, notre pays, la République Démocratique du
Congo fera face à de nombreux défis. Ces défis de la pratique et des réalisations, notre
pays les relèvera.
Marcelin CISHAMBO RUHOYA
Gouverneur de la Province du Sud KIVU
xiv

Note de recommandation institutionnelle

Sans nul doute l’une des analyses les plus exhaustives jamais entreprises sur le
développement économique de la République Démocratique du Congo durant la
dernière décennie, ce livre met l’accent sur les principaux défis à relever pour bâtir une
économie résiliente et prospère. Le diagnostic détaillé des secteurs de l’agriculture, de
la gestion des ressources naturelles, du développement urbain et de la construction,
met en relief les progrès réalisés dans ces quatre piliers importants de la stratégie de
développement du pays. Il identifie de façon pertinente les réformes et les politiques
cruciales pour accélérer la croissance et promouvoir l’emploi.
Je recommande la lecture de ce livre aux décideurs politiques, aux partenaires au
développement, à la communauté universitaire, au secteur privé et à la société civile, qui
y trouveront une analyse pratique et factuelle permettant d’éclairer et d’approfondir le
dialogue entre les autorités congolaises et leurs partenaires pour le développement des
secteurs étudiés.
La Banque africaine de développement est d’ores et déjà disposée à poursuivre son
excellente collaboration avec la Banque mondiale pour traduire de manière opérationnelle
les principales conclusions du livre et ainsi contribuer aux efforts de développement de
ce pays qui est appelé à jouer un rôle déterminant pour l’avenir de la sous-région.

Marlène KANGA,
Directrice Régionale pour l'Afrique Centrale
Banque Africaine de Développement
 xv

Note de recommandation académique

Chapitre 1 : L’Agriculture – Pierre Angulaire de l’Economie
de la RDC
L’agriculture est la base de l’économie congolaise. Sa part dans le revenu national est
encore près de 40 % du PIB (contre environ 13% pour le secteur minier) et l’agriculture
employait les trois quarts de la population active en 2006. L’effondrement de l’agriculture
congolaise pendant le conflit de 1998-2002 (après un long déclin) s’explique par
l’extrême violence de celui-ci et par les déplacements massifs de population qui ont
suivi. Cependant, la chute de la production agricole en RDC est largement antérieure
au conflit. Elle a débuté peu après l’indépendance, s’est accélérée avec la politique de «
zaïrianisation » lancée en 1973, dont l’effet a été une désorganisation de l’agriculture
commerciale, et s’est poursuivie dans les décennies suivantes au rythme de la dégradation
des infrastructures de transports et de la disparition des services d’appui à la production
qui ont coupé les producteurs des marchés et des services dont ils avaient besoin. La
productivité agricole a connu une baisse constante depuis un demi-siècle et la régression
des cultures pérennes/industrielles (café, cacao, thé, hévéa, palmier a huile, coton) a été
spectaculaire.
Le potentiel agricole de la RDC est colossal mais pour l’instant largement sous-utilisé.
Le pays possède 80 millions d’hectares (ha) de terres arables, dont seuls 9 à 10 % sont
actuellement cultivées. Le vaste réseau hydrographique, qui représente près de 50% des
réserves d’eau douce du continent africain permettrait le développement de l’irrigation sur
près de 4 millions d’hectares potentiellement irrigables. Les vastes étendues disponibles
pour le pâturage permettraient d’élever plus de 40 millions de têtes de bétail alors que le
troupeau national n’en compte actuellement qu’environ 700 000 (contre 1,5 million en
1990). Enfin, les eaux intérieures – rivières et lacs – permettraient la production annuelle
de plus de 700 000 tonnes de poisson alors que la production annuelle est estimée à moins
de 200 000 t.
Les cultures vivrières représentent l’essentiel (80%) du PIB agricole. A cause de la
détérioration des infrastructures de transport et de la désorganisation des circuits de
commercialisation, la production vivrière est largement destinée à l’autoconsommation
et/ou à l’approvisionnement des marchés de proximité. La production est de type
traditionnel sans utilisation de variétés sélectionnées – sauf dans de rares cas pour le
manioc – ou d’intrants (engrais, produits phytosanitaires) et donc les rendements
sont très faibles. La production a été très inférieure à la croissance démographique ce
qui a aggravé l’insécurité alimentaire dans l’ensemble du pays, et en particulier en zone
urbaine, malgré un accroissement considérable des importations alimentaires (riz, maïs,
huile de palme…).
xvi

Les cultures commerciales (palmier à huile, hévéa, café, cacao, thé, coton) consti-
tuaient une source importante de recettes d’exportation pour la RDC jusqu'à la fin des
années 60. Le secteur s’est effondré dès les années 70 en raison d’abord de la politique de
zaïrianisation qui a fortement amoindri les capacités techniques et managériales, puis des
différents conflits qui ont affecté les principales zones de production (pillages de 1991-
93, guerres 1996-2001). Aujourd’hui, la plupart des filières industrielles/d’exportation
sont sinistrées et leurs exportations ont chuté dramatiquement ou totalement disparu.
La RDC dispose d’un formidable potentiel pour l’élevage. Comme les autres
secteurs de l’économie congolaise, la production de viande a été fortement touchée par
les évènements sociopolitiques qui ont bouleversé le pays. La RDC dispose de 59.000
km2 de plans d’eaux intérieurs pour la pêche. Cela représente un potentiel productif
considérable, aujourd’hui largement sous-exploité.
La situation semble favorable a une reprise soutenue de la croissance agricole, tant
sur le marché national que sur les marchés régionaux et internationaux. La reprise de la
croissance nationale à partir de 2002 ainsi que la montée des prix des produits agricoles
sur les marchés internationaux ont créé une opportunité importante pour l’agriculture
congolaise. La demande intérieure est très porteuse pour les cultures vivrières et pour
les produits de l’élevage. La stratégie de relance du secteur, a été adoptée par l’ensemble
des acteurs du secteur agricole au cours d’un atelier organisé en 2006, est reflétée dans la
Note de Politique agricole (avril 2009) et dans le Code agricole récemment adopté par
le Gouvernement.
On pourrait dire que l’agriculture en RDC est à la croisée des chemins; la RDC
vient d’adhérer au processus PDDAA du NEPAD. L’Etape actuelle est l’élaboration du
Programme National d’Investissements Agricoles.
Ce chapitre offre une vue synthétique de la situation actuelle et comment on en est
arrivé à cette situation qu’on peut qualifier de catastrophique, la RDC étant maintenant
classé le dernier par l’IFPRI pour l’indice global de faim.

Chapitre 2 : La Gestion des Ressources Naturelles pour une

Croissance Durable
La RDC semble, à bien des égards, concentrer les symptômes de la malédiction des
ressources naturelles. L’incroyable richesse de son sous-sol, la fertilité de ses terres,
l’importance de son couvert forestier et de ses ressources hydrauliques n’ont pas empêché
un niveau élevé de pauvreté, touchant aujourd’hui plus de 70 % de la population. Bien
au contraire, le cercle vicieux de la pauvreté et des faibles performances économiques du
pays depuis plus de trente ans, sont largement entretenues par une économie de rente
dont la capture par des intérêts catégoriels est avérée et la redistribution vers l’ensemble
de la population n’est guère assurée. L’exploitation des ressources minières dans l’est
de la RDC a largement contribué à l’économie de guerre de la région, constituant une
 xvii

source de financement importante, et entraînant de nombreux conflits et exactions

pour le contrôle des territoires riches en ressources minérales. Nombre d'opérateurs, à
commencer par les éléments armés dans l’Est du pays, tirent un avantage financier certain
de la relative instabilité régnant dans cette région, trouvant dans l’exploitation illégale et
informelle des ressources naturelles une source de revenus pour maintenir leurs activités.
Il y a une faible contribution du secteur minier aux recettes de l’Etat. Le maintien d’une
partie de l’exploitation dans le secteur informel, la faible capacité de mobilisation de
l’administration, et le manque de transparence dans les revenus collectés effectivement
déclarés sont les freins majeurs à l’augmentation de la base des revenus de l’Etat tirés du
secteur minier.
La RDC possède parmi les plus importantes ressources forestières du monde. Son
territoire est constitué à 62% ou 145 millions d’hectares de forets. La diversité des
espèces et plantes qu’abritent ces ressources situe la RDC au cinquième rang des pays
ayant la biodiversité la plus riche au monde. Le pays compte 5 sites classés au Patrimoine
Mondiale de l’UNESCO, soit plus que la totalité de sites classes présents sur l’ensemble
du continent africain. Les ressources forestières de la RDC couvrent les deux tiers du
bloc forestier du Bassin du Congo qui est l’un des plus importants massifs tropicaux du
monde, le deuxième après la forêt amazonienne. Ce patrimoine exceptionnel n’est pas
seulement un enjeu économique pour les 40 millions de personnes vivant directement
des ressources qu’elles abritent. Entre 2006 et 2010, l’ensemble du secteur industriel ne
comptait que pour 4% du PIB de la RDC, alors qu’en 1990 le secteur comptait déjà pour
près de 7% du PIB.
Le niveau de déforestation en RDC reste modeste en comparaison d’autres pays
présentant un couvert forestier comparable. Le taux moyen de déforestation depuis les
années 1990 est de 0,2 à 0,3% par an et de 0,6% à l’échelle mondiale pour la même période,
mais encore élevé en termes absolus, étant donné le vaste étendu du couvert forestier en
RDC, plaçant la RDC entre les 10 pays tropicaux avec la perte de couvert forestier la plus
importante. Ce faible taux de déforestation peut être attribué à l’instabilité politique
du pays et les contraintes sécuritaires, l’enclavement géographique des zones forestières
et la mauvaise qualité voir l’absence d’infrastructure de transport, et la faible pression
démographique dans les zones forestières, cette dernière étant surtout concentrée dans
les zones urbaines ou périurbaines du fait de l’insécurité persistante dans les zones rurales
et forestières. Les causes de la déforestation sont multiples, et se trouvent principalement
dans l’agriculture de subsistance usant de méthode d’agriculture sur brulis, et l’abatage
illégal du bois de chauffe et pour les matériaux de construction.
La présente analyse propose de visiter les secteurs des industries extractives (mines et
hydrocarbures) ainsi que le secteur forestier ; d’identifier les opportunités de croissance,
les principaux blocages à une meilleure régulation de ces secteurs qui contraignent leurs
performances et les perspective d’une croissance durable, attentive à la préservation
xviii

de l’environnement et aux enjeux sociaux. Ce chapitre fournit une analyse de leur

environnement institutionnel et règlementaire, étudie les performances actuelles, les
blocages et opportunités pour maximiser le potentiel de contribution à la croissance
économique de ces secteurs, notamment par le développement des liens en amont et en
aval. Une série de recommandations sont proposées pour maximiser la contribution des
ressources naturelles à une croissance durable en République Démocratique du Congo.
Si l’on veut comprendre mieux pourquoi la RDC est parmi les pays les plus pauvres
au monde, malgré l’abondance des ressources naturelles, et le lien avec la malédiction des
ressources naturelles, ce chapitre est une lecture obligatoire.

Chapitre 3 : La Contribution des Villes à la Croissance

Economique et à la Réduction de la Pauvreté
Le chapitre est un diagnostic complet et synthétique de la problématique du
développement urbain en RDC sous tous les angles, en privilégiant l’économie. Les
villes en RDC voient leur population augmenter plus rapidement que dans les autres
pays d’Afrique. Mais les grandes villes n’ont jamais bénéficié d’un projet urbain
d’envergure financé par un bailleur. Quoique les villes sont qualifiées de « moteur » du
développement dans ce chapitre – le lien privilégié d’implantation et de développement
des activités à caractère économique – c’est à travers la stimulation de la production
agricole, la ré-industrialisation du pays et le développement d’un secteur tertiaire
moderne que les villes – en forte expansion partout – peuvent jouer ce rôle essentiel.
Ceci sous-entend tout le chapitre.
Le chapitre trace le contexte de l’évolution du secteur urbain en RDC, établit une
typologie des villes congolaises, trace la contribution des villes à l’économie nationale et
pauvreté urbaine, et s’explique sur l’administration des villes, tirées entre les Provinces et
l’Administration centrale depuis la constitution de 2006 et les dispositions de 2008 sur
les compétences des villes. La politique de décentralisation menée en RDC ne semble
pas simplifier les choses. La faiblesse de l’information sur les villes et le rôle du Bureau
d’Etudes d’Aménagement et d’Urbanisme (B.E.A.U.) sont mis en évidence. Le constat
(amer) est que tout est à reprendre, mais en même temps cela constitue une opportunité.
Les axes d’intervention prioritaires sont tracés, avec comme études de cas Kinshasa et
Bukavu, deux situations très contrastantes.
Aujourd’hui, la pauvreté en RDC est encore essentiellement rurale, mais elle augmente
rapidement dans les villes. Dans une décade, la pauvreté urbaine pourrait dominer, les
plus pauvres ayant quitté le milieu rural pour rejoindre les villes, si rien n’est fait pour
développer davantage l’agriculture et pour relever le secteur urbain et faire des villes des
vraies pôles de développement. Le chapitre met en jeu un défi essentiel pour l’avenir de la
RDC, bien sûr parmi tant d’autres, et mérite d’être lu non seulement par les urbanistes,
mais également par tous ceux qui s’intéressent au développement économique du pays.
 xix

Chapitre 4 : La Construction : un Goulot d’Etranglement

Economique pour l’Avenir
Le secteur de la construction en RDC pourrait être un moteur économique et un catalyseur
de croissance pour le pays. La reprise de la construction est toujours un indicateur fiable
de la relance économique et dernièrement on voit beaucoup de nouvelles constructions
importantes du secteur privé à Kinshasa et Lubumbashi. La construction représente
actuellement environ 8 % du PIB du pays et a contribué beaucoup à la croissance
économique depuis le début de la transition et du nouveau régime. Cependant, ce
secteur est loin d’avoir atteint son plein potentiel et souffre de beaucoup de contraintes:
forte concentration avec deux firmes dominantes au niveau national et une multitude
de petites et moyennes entreprises, prix élevés pour les intrants, surtout le ciment avec
seulement deux usines fonctionnelles qui opèrent à peine au seuil minimum d’efficacité
requis, et son équipement très élevés, pénurie de personnel qualifié, manque de règlements
et normes appropriées, etc. Le secteur constituera un goulot d’étranglement majeur pour
la croissance économique de la RDC. L’arrivée de deux compagnies chinoises exécutant
la plupart des contrats « infrastructures contre ressources » et remportant pas mal
d’appels d’offres publics ne résoudra pas les problèmes, car elles opèrent essentiellement
en vase clos en important tout, y compris la main d’œuvre qualifiée.
Cette étude originale fait un diagnostic de la situation, avec notamment l’analyse
détaillée de réponses à d’appels d’offres de travaux publics opérés par le BCECO
et l’UNOPS. Le marché du ciment est analysé en détail. Une seule multinationale
– Heidelberg ciment – contrôle de fait toute la production nationale et le prix du
ciment est élevé comparativement aux prix internationaux. Les importations sont en
fait partiellement libéralisés, avec exemption de droits, mais néanmoins contrôlées en
ce qui concerne les quantités et vente interdite en dessous d’un prix plancher. Mais
les coûts élevés de l’importation via le port congestionné (et cher) de Matadi fait que
les importations ne concurrencent pas vraiment la production nationale. De fait, le
producteur national exerce un monopole de prix limite. Des politiques d’encouragement
de la concurrence sont indiquées.
Le facteur travail dans le marché de la construction est analysé selon une étude
auprès de 42 représentants d’entreprises. Le manque de main-d’œuvre qualifiée est
particulièrement remarqué et une politique devrait être établie sur celle-ci. Le plus
indiqué semble la formation en milieu de travail même – sur le tas - mais les firmes ont
peur de perdre le capital ainsi investi à la concurrence. Cela doit donc faire l’objet d’une
politique de soutien spécifique qui favorise la rétention des travailleurs formés.
Le chapitre aborde d’autres problèmes rencontrés, comme la présence de sociétés
fictives, la forte rotations de sociétés avec beaucoup de chantiers non complétés (on
xx

encaisse l’avance), le manque de spécialisation de sociétés qui fait qu’il y a peu de sous-
traitances, le fait qu’il y a peu de consortia de sociétés pour de gros projets spécifiques.
Donc une étude assez intéressante et originale sur un sujet spécifique qui est peu
connu et qui quand même concerne beaucoup de congolais. Car ne dit on pas que les
congolais ont hérité du colonisateur belge « la brique dans l’estomac » ?

Professeur Eric Tollens

Université Catholique de Louvain
 xxi

Note de bienvenue
Cette publication est une initiative des autorités congolaises, préparée en collaboration
étroite avec les experts du pays et pour une audience d’abord congolaise. Elle a été
soutenue par la Banque mondiale ; et en tant que Directeur des Opérations, je suis très
honoré de pouvoir accompagner les autorités nationales dans leurs efforts de recueillir les
informations nécessaires relatives à l’économie congolaise et de les disséminer au public.
Le mandat de la Banque mondiale nous permet de soutenir la dissémination de ces études
au même moment qu’elle demeure la seule responsabilité des auteurs. Initialement, elles
étaient initiées par la Banque mondiale pour informer du Mémorandum Economique
Pays et nous sommes heureux que ces informations soient disponibles pour un large
public.
A la requête des autorités du pays en 2007, un rapport final du Mémorandum
économique pays pour la République Démocratique du Congo a été présenté en
Juin 2011. A cet effet, elles ont requis que toutes les études de fond (analytiques) y
afférant soient également publiées. Cette démarche démontre ainsi l’engagement à la
transparence et à la dissémination de l’information ; lequel devrait aider à la formulation
des politiques convenables et aussi des investissements.
La période de cette publication, qui coïncide avec celle de la formulation du
programme du nouveau gouvernement après les élections de Novembre 2011, assure
qu’elle servirait d’informer les nouvelles politiques du Gouvernement issu des élections
de 2011.
Faisant partie des partenaires au développement pour la République Démocratique
du Congo, je trouve aussi cette publication utile du moment où nous sommes en train
de préparer notre nouvelle Stratégie de Partenariat pour le Pays. Cette stratégie va
structurer notre engagement avec la RDC pendant la période 2012-2015, une période
qui coïncide aussi avec la seconde génération du document de Stratégie de Croissance et
de Réduction de la Pauvreté, adopté récemment par le gouvernement.

Eustache Ouayoro
Directeur des Opérations pour la
République Démocratique du Congo
Banque mondiale
xxii

Remerciements
Ce livre est le deuxième volume de la série intitulée « Résilience d’un Géant Africain »,
qui documente les développements économiques en République Démocratique du
Congo (RDC). La série vise à rendre accessible à un public plus large l’analyse sur
ces développements, afin de susciter le débat sur l’économie politique de ce géant en
puissance. Un tel débat bénéficiera, sans nul doute, de l’information la plus complète
sur la situation actuelle, le parcours qui l’a généré, ainsi que les coûts et avantages des
politiques alternatives. Le débat concerne chaque niveau décisionnel, des ménages qui
doivent choisir entre investir dans l’éducation des enfants et dépenser pour l’alimentation
et le logement jusqu’au Parlement et au Gouvernement qui doivent opérer des choix
d’intérêt national.
A la demande des autorités, le Mémorandum Economique de la Banque mondiale
pour la République Démocratique du Congo a examiné les obstacles à une croissance
économique plus forte en RDC. Rédigé par le personnel de la Banque mondiale, en étroite
collaboration avec des experts nationaux, le Mémorandum a puisé dans quatorze études
analytiques dont il constitue la synthèse. Les participants à l’atelier de présentation du
Mémorandum en juin 2011 ont souhaité la publication de toutes les études analytiques.
Les autorités ont également exprimé le même vœu. Vu leur nombre élevé, les études ont
été regroupées en trois volumes.
Les éditeurs expriment leur reconnaissance au Fonds de Partenariat Belge pour la
Réduction de la Pauvreté (BPRP) qui a financé la publication des trois volumes.
Le second volume analyse la situation des secteurs qui disposent d’un potentiel
susceptible de générer plus d’emplois et de stimuler la croissance économique. Ces
secteurs sont potentiellement en concurrence en raison soit de la dotation du pays en
plusieurs ressources (agriculture, mines et autres ressources naturelles), de la dynamique
démographique qui favorisent l'urbanisation ou soit des augmentations rapides de la
demande de services de construction en raison d'un boom des infrastructures. Il y a un
consensus national que la RDC devrait être plus compétitif dans ces secteurs. Cependant,
ceux-ci demeurent encore bien en dessous de leur potentiel. L'objectif de ce volume est
de présenter l'état actuel des choses, d'identifier les principaux obstacles à la croissance et
de suggérer des options pour surmonter ces contraintes.
Le premier chapitre traite des questions liées à l'agriculture. Il se concentre sur la
demande pour les produits agricoles et la façon dont l'offre de la RDC peut desservir
ces marchés. Ces marchés se composent de la demande locale, de la demande nationale
des centres urbains et de la demande internationale qui pourrait être satisfaite par les
exportations. Dans le passé, toutes ces demandes étaient fournies par la production
nationale, ce qui peut encore se faire. Cependant, l’isolement pendant longtemps des
 xxiii

producteurs agricoles les a privés de l'accès aux capitaux et aux nouvelles technologies.
Les politiques publiques pourraient atténuer ces obstacles. Les nouvelles technologies
telles que celles liées aux semences seraient bénéfiques pour tous les producteurs, en
particulier dans une région donnée si elles sont fournies par un institut de recherche
national ou régional. L'agriculture pourrait aussi bénéficier de la reprise des larges
domaines agricoles, lesquels pourraient se transformer en pôles de croissance naturels.
Toutefois, la relance de ces domaines soulève de nombreuses questions qui ne pouvaient
être abordées dans ce chapitre. Ainsi ce nouveau défi n'est pas entièrement exploré, même
si certaines de ces questions sont abordées ailleurs dans le volume, tels que les questions
de droits fonciers, abordés dans le second chapitre, ainsi que les questions transversales
telles que l’emploi qualifié, qui sont abordées dans le troisième volume de cette série.
En reconnaissant l'importance de l'agriculture pour la croissance économique et la
réduction de la pauvreté, certaines questions substantielles de l’agriculture sont abordées
dans l’« Etude Diagnostique pour l’Intégration au Commerce» qui a été préparée par
la Banque Mondiale à la demande et en étroite coopération avec les autorités nationales
avec l'appui financier du « Secrétariat du cadre intégré renforcé » de l'OMC à Genève.
Cette étude, achevée en 2010, a été bien accueillie. Depuis lors, les auteurs ont ajouté
des sections sur certains secteurs qui sont particulièrement importants pour la réduction
de la pauvreté. L'agriculture contribue à cet objectif à la fois en créant des emplois et en
abaissant les prix des denrées alimentaires. Michael Morris a fourni des commentaires
pertinentes aux cours d'une revue interne de la Banque mondiale sur ce chapitre. Les
experts du pays ont fait des suggestions utiles lors des présentations à Kinshasa en
Octobre 2009, Février 2010 et Juillet 2010 et lors des présentations à Kisangani,
Kananga et Matadi au cours de la première moitié de 2010. La préparation du document
et le processus de consultation a été possible grâce aux contributions financières de
« Secrétariat du cadre intégré renforcé», le « Fonds pour la Facilitation du Commerce »
de la Banque Mondiale et les Fonds de Partenariat Belge pour la Réduction de la Pauvreté
(BPRP).
Le deuxième chapitre se concentre sur la gestion des ressources naturelles et les droits
fonciers. Il ne fait aucun doute que la RDC est richement dotée en ressources naturelles,
y compris les actifs du sous-sol, les forêts, et le potentiel agricole. Dans certains cas, la
technique d’exploitation la plus efficace consiste à des contrats à grande échelle avec
des entreprises internationales. Dans ce cas, la RDC pourrait bénéficier à travers les
contributions fiscales de ces entreprises. Cependant, ces contrats ne maximisent pas
nécessairement la contribution à la croissance et l'emploi. Cet article examine donc en
détail le potentiel de ces secteurs pour contribuer directement à la croissance et à l'emploi,
mais aussi indirectement en favorisant les liens en amont et en aval. Dans le cadre du
processus de revue de ce chapitre à la Banque mondiale, Jacques Morisset a fourni
des commentaires utiles. Les principales conclusions ont été présentées à l'Université
xxiv

catholique de Bukavu en Juin 2011 et le document complet a été présenté à l'Université

de Lubumbashi ainsi que lors d'un atelier à Kinshasa en Octobre de la même année. À
tous les trois événements, les présentations ont été suivies des discussions animées qui
ont produit des commentaires utiles permettant aux auteurs de renforcer le papier. Le
papier et les présentations ont été rendues possibles grâce à une subvention de « Fonds
de Partenariat Belge pour la Réduction de la Pauvreté (BPRP) ».
Le troisième chapitre examine le développement urbain. La RDC connaît une
urbanisation rapide qui devrait se poursuivre au cours des prochaines décennies,
transformant rapidement le pays. Une telle transformation nécessite des politiques
spécifiques pour soutenir et guider le développement des principaux centres urbains.
Dans le cas de certaines villes de taille moyenne, ceci nécessite une restauration des
liens entre les régions avoisinantes et les zones urbaines afin que ces dernières puissent
fonctionner en tant que pôles de croissance, assurant le transport, la recherche et
d’autres services pour l'arrière-pays. En revanche, en raison de la taille et la diversité de
Kinshasa - une des plus grandes villes sur le continent - des politiques visant à soutenir
le secteur privé dans un processus de découverte de soi sont nécessaires. La préparation
de ce chapitre a été prise en charge par Christophe Bosch, basé à Kinshasa pendant la
préparation. Mahine Diop et Alexandra Ortiz de la Banque Mondiale ont fourni des
commentaires d'experts. Des versions préliminaires du document ont été discutées avec
les autorités en 2010 et la version finale présentée en Septembre 2011 lors d'un atelier en
faveur des fonctionnaires et universitaires sélectionnés, à l'invitation du gouvernement.
A cet atelier, Gabriel Kankonde, directeur de BEAU, a présenté ses commentaires qui
sont également publiés dans le cadre de l'article. La préparation de ce document a été
possible grâce à une subvention de « les Fonds de Partenariat Belge pour la Réduction
de la Pauvreté (BPRP) ».
Le quatrième chapitre examine le secteur de la construction. Il n'existe aucun doute
que c'est un secteur important pour la croissance et le développement de la RDC, en
particulier en raison de sa demande continue pour une gamme de compétences, de la main-
d'œuvre non qualifiée à la main-d’œuvre qualifiée. Cependant, comme dans beaucoup
d'autres pays de la région, il y a peu d'informations disponibles sur les perspectives, les
obstacles à la croissance et les politiques possibles de ce secteur. Les auteurs ont recueilli
de nouvelles données, y compris une enquête sur les entreprises de construction opérant
en RDC et ont aussi gagné l'accès à des bases de données de l’UNOPS grâce à un accord
de partenariat. Les conclusions du document devraient servir de base à une discussion
en cours sur la façon dont ce secteur peut être soutenu pour créer à la fois la croissance et
l'emploi. Le document a bénéficié des commentaires de Guillemette Jaffrin, Sylvia Solf,
en collaboration avec Alejandro Espinosa-Wang et Zhang Wenlai, tous de la Banque
mondiale. En Septembre 2011, la version finale a été discutée lors d'un atelier animé en
faveur des fonctionnaires et universitaires sélectionnés, à l'invitation du gouvernement,
qui a fourni des suggestions riches en matière de révision du papier. Le document a
 xxv

été préparé en partenariat avec l'UNOPS, avec un financement du « Secrétariat du

programme cadre intégré renforcé » de l'OMC à Genève, de la Banque Mondiale et du
« les Fonds de Partenariat Belge pour la Réduction de la Pauvreté (BPRP) ».
La préparation des documents présentés dans ce volume a été rendu possible grâce aux
conseils et soutien de Jan Walliser (Responsable de secteur AFTP3) et Marie Françoise
Marie-Nelly (Directrice-Pays 2008-11) et Eustache Ouayoro (Directeur-Pays depuis
Septembre 2011). Le Vice-présidente pour la Région Afrique de la Banque Mondiale,
Obiageli Katryn Esekwesili, a fourni sa vision pour donner le ton au dialogue du pays. Peu
de temps après sa nomination comme directeur de la Région Afrique, Giugale Marcelo,
a visité la RDC et a assisté à l'atelier public à Kinshasa en Juin 2011. Des collègues de
l'équipe du pays de la RDC ont fourni des commentaires sur de nombreuses ébauches,
des suggestions particulièrement utiles ont été reçues de Eustasiou Betubiza, Steven
Dimitriyev, Alexandre Dossou, Philippe Durand, Jean-Jacques Frere, Julien Galent,
Daria Goldstein, Shiho Nagaki, Susan Opper, Vincent Palmade, Rémi Pelon, Rachidi
Radji, Markus Scheuermaier, Milaine Rosanally, Christophe Rockmore, Silvana Tordo
et Tony Verheijen.
Janine Mans (2008-10) et Shiho Nagaki (2009-11) ont aidé à gérer le projet, la sélection
des consultants, la préparation des termes de référence et de maintenir le processus sur
les rails. L'économiste résidente de la Banque Mondiale, Emilie Mushobekwa, a aussi
fourni de précieux conseils. Chloé Domergue, consultant à l'IDEA International, a édité
le premier chapitre et a soutenu la gestion des phases finales de la publication de langue
anglaise. Catherine Morris a aidé à la dernière étape de la publication de langue française.
Mariama Ba Daifour, Paula White et Lucie Bobola ont fourni leur expertise à chaque
étape du projet.
La publication de ce livre a bénéficié du travail qui a été fait pour la publication du
rapport de synthèse en anglais. Ce processus a été géré par Stephen McGroarty, Aziz
Gokdemir, Cindy Fisher et Nora Ridolfi. La version française a bénéficié du soutien
du personnel de Médiaspaul Congo. Nous sommes particulièrement reconnaissants au
Père Roger Wawa ainsi qu’aux Messieurs Daniel Kabeya, Bijou Lomboto et Killy Assani.
L'illustration de couverture a été préparée par Jeffrey Lecksell, cartographe. La photo a été
prise par Macaire Tshiala Bongo et sélectionnées par Louise Engulu. La photo montre la
distribution des manuels scolaires financés par le projet de la Banque Mondiale PARSE
qui soutien l'éducation primaire et secondaire.
xxvi

Liste des acronymes

AAA Agro-action allemande
ACGT Agence Congolaise des Grands Travaux
ACP Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
AFD Agence Française de Développement
AGA AngloGold Ashanti
AICD Africa Infrastructure Country Diagnosis
AMGI Agence Multilatérale de Garantie des Investissements
ANAPI Agence Nationale pour la Promotion des Investissements
ANR Agence Nationale de Renseignements
ASBL Association sans but lucratif
AUFS Africa Union Financial Services
BEAU Bureau d’Etudes d’Aménagement et d’Urbanisme
BEI Banque Européenne d’Investissement
BCC Banque Centrale du Congo
BCDC Banque Commerciale du Congo
BCECO Bureau central de coordination
BERCI Bureau d'Études, de Recherche et de Consulting International
BIAC Banque Internationale pour l’Afrique au Congo
BIC Banque Internationale de Crédit
BIRD Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement
BIVAC Bureau International Veritas en Afrique Centrale
BPRP Belgium poverty reduction partnership
(Partenariat belge pour la réduction de la pauvreté)
CADECO Caisse d’Epargne du Congo
CAMI Cadastre minier
CARG Conseil Agricole et Rural de Gestion
c.-à-d. C'est-à-dire
CCT Congo Chine Telecom
CDAA Communauté de Développement d’Afrique Australe
CDC Centres de développement du cacao
CDMT Cadre des Dépenses à Moyen Terme
 xxvii

CDS City Development Strategy

CEA Communauté d’Afrique de l’Est
CEEAC Communauté Economique des Etats d’Afrique Centrale
CEEC Centre d’Evaluation, d’Expertise et de Certification
CEMAC Communauté Economique et Monétaire d'Afrique Centrale
CEPGL Communauté Economique des Pays des Grands Lacs
CFMK Chemin de fer Matadi-Kinshasa
CFU Chemin de Fer des Uélés
CIAT Comité International d'Accompagnement de la Transition
CICOS Commission Internationale du Bassin Congo-Oubangui-Sangha
CICR Comité International de la Croix-Rouge
CILU Cimenterie de Lukala
CIMA Conférence Interafricaine des Marchés des Assurances
CINAT Cimenterie Nationale
CMDC Compagnie Maritime du Congo
CMSK Compagnie Minière du Sud du Katanga
CNDP Congrès national pour la défense du peuple
CNPR Commission Nationale de Prévention Routière
CNUCED Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement
COHYDRO Congolaise des Hydrocarbures
COMESA Marché Commun de l’Afrique Orientale et Australe
COMIDE Congolaise Des Mines et de Développement
COMTRADE United Nations Commodity Trade Statistics
COOPEC Coopératives d’épargne et de crédit
COPIREP Comité de Pilotage de la Réforme des Entreprises
du Portefeuille de l’État
CPIA Country policy and institutionnal assessments
(Evaluation des politiques et des institutions du pays)
CTC Congo Telecom & Communication
CTR Coût, temps et risque
DAB Distributeurs automatiques de billets
DAC Direction de l’Aviation Civile
DB Doing Business
xxviii

DDR Démobilisation, Désarmement et Réintégration

DEMIAP Détection militaire des activités anti-patrie
DFID Department for International Development (UK)
DGDA Direction Générale des Douanes et des Accises
DGE Direction des Grands Entreprises
DGI Direction Générale des Impôts
DGM Direction Générale de Migration
DGPA Dynamique des Groupes des Peuples Autochtones
DGRAD Direction Générale des Recettes Administratives,
Judiciaires, Domaniales et de la Participation
DPEM Direction chargée de la Protection de l’Environnement Minier
DSCRP Document de Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté
DVDA Direction des Voies de Desserte Agricoles
EAC Communauté de l’Afrique de l’Est
EAD Entités administratives décentralisées
EBITDA Earnings before Interest, Taxes, Depreciation,
and Amortization (Revenus avant intérêts, impôts, dotations aux
amortissements et provisions sur immobilisations)
EDIC Étude Diagnostique sur l'Intégration du Commerce
EGMF Enterprise Générale Malta Forrest
EITI Extractive Industries Transparency Initiative
(Initiative pour la transparence des industries extractives)
EPSP Enseignement primaire, secondaire et professionnel
ETD Entités Territoriales Décentralisées
ETFP Enseignement technique et formation professionnelle
EU European Union (Union européenne)
EUPOL-RD Congo La Mission de l’Union Européenne de soutien
à la Réforme du Secteur de Sécurité en République démocratique
du Congo
EUSEC-RD Congo La Mission de conseil et d’assistance de l’UE
en matière de réforme du secteur de la sécurité en République
démocratique du Congo
EXIM Export Import
 xxix

FAO Food and Agriculture Organization

of the United Nations (Organisation des Nations Unies pour
l’alimentation et l’agriculture)
FARDC Forces Armées de la République Démocratique du Congo
FC Franc congolais
FCP Fonds pour la consolidation de la paix
FDLR Forces démocratiques de libération du Rwanda
FDS Fonds de Développement Social
FEC Fédération des entreprises du Congo
FLEGT Forest Law Enforcement Governance Trade
FMI Fonds Monétaire International
FOB Free on Board (franco à bord)
FONER Fonds National d’Entretien Routier
FPI Fonds de Promotion Industrielle
FQM First Quantum Minerals
F CFA Franc de la Coopération Financière en Afrique centrale
FSI Fournisseurs de services Internet
FSRDC Le Fonds social de la RDC
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
(Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce)
GÉCAMINES Générales des Carrières et des Mines
GIS Geographic Information Systems
(Système d'information géographique)
GSM Système de télécommunications mobiles
GTZ Gezeltschaft für Technische Zusammenarbeit (Organisation
allemande pour la coopération technique)
GU Guichet unique électronique
Ha Hectares
HCR Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
HIMO Haute intensité de main d’oeuvre
HRV Hausmann, Rodrik et Velasco
IADM Initiative d'allégement de la dette multilatérale
ICA Impôt sur le chiffre d’affaires
ICA Enquête sur le climat des investissements
xxx

ICCN Institut Congolais pour la Conservation de la Nature

IDA Association Internationale de Développement
IDE Investissements directs étrangers
IFC International Finance Corporation
(Société financière internationale)
IFI Institutions financières internationales
IFPRI International Food Policy Research Institute
(Institut International de Recherche sur les Politiques Alimentaires)
IHH Indice de Hirschmann-Herfindahl
IITA International Institute of Tropical Agriculture
IMF Institutions de micro-financement
INERA Institut national pour l’étude et la recherche agronomique
INPP Institut national de Préparation Professionnelle
INS Institution nationale des statistiques
ITIE Initiative pour la transparence des industries extractives
JICA Japan International Cooperation Agency
(Français : Agence Japonaise de Coopération Internationale)
KMT Kingamyambo Musonoi Tailings
LAC Lignes Aériennes Congolaises
MAPE Ministère de l'Agriculture, de la Pèche et de l'Elevage
MDR Ministère du Développement Rural
MECNT Ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme
MIBA Minière de Bakwanga
MICS Multiple Indicator Cluster Survey
MIDEMA Minoterie de Matadi
MIGA Agence multilatérale de garantie des investissements
(Multilateral Investment Guarantee Agency)
MITPR Ministère des Infrastructures, Travaux Publics et Reconstruction
MONUC Mission d’observation des Nations Unies au Congo
MONUSCO Mission de l’Organisation des Nations-Unies
pour la stabilisation en République démocratique du Congo
MW Mégawatt
NEPAD New Partnership for Africa’s Development
(Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique)
 xxxi

NRC Nouveau Registre de Commerce

OCC Office congolais de contrôle
OCDE Organisation de coopération et de développement économiques
OCPT Office Congolais des Postes et Télécommunications
ODR Office Des Routes
OFIDA Office des Douanes et Accises
OGEFREM Office de Gestion du Frêt Multimodal
OHADA Organisation pour l’Harmonisation
en Afrique du Droit des Affaires
OKIMO Office des Mines d’Or de Kilo-Moto
OMC Organisation Mondiale du Commerce
OMD Objectifs du Millénaire pour le développement
OMD Organisation mondiale des Douanes
OMS Organisation mondiale de la Santé
ONATRA Office National des Transports
ONC Office National du Café
ONG Organisation non gouvernemental
ONU Organisation des Nations Unies
OVD Office des Voiries et du Drainage
PASU Projet d’action sociale d’urgence
PAUK Programme d’Assainissement Urbain de Kinshasa
PCDSP Projet Compétitivité et Développement du Secteur Privé
PIB Produit intérieur brut
PME Petites et moyennes entreprises
PMEDE Projet de Développement des Marchés
d’Électricité pour la consommation Domestique et à l’Export
PMPTR Programme Minimum de Partenariat
pour la Transition et la Relance
PMURR Projet Multisectoriel d’Urgence
de Réhabilitation et de Reconstruction
PNB Produit national brut
PNHF Programme National d’Hygiène aux Frontières
PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement
POS Plan d’Occupation des Sols
xxxii

PPP Partenariat public-privé

PPTE Pays pauvres très endettés
PTF Productivité totale des facteurs
RDC République démocratique du Congo
REDD Réduction des émissions liées à la déforestation
et la dégradation des forêts
REGIDESO Régie de Distribution d’Eau
RGP Recensement Général de la Population
RVA Régie des voies aériennes
RVF Régie des voies fluviales
RVM Régie des voies maritimes
SADC Communauté de développement d’Afrique Australe
SAPMP Projet de Marché d'Electricité en Afrique australe
SAPP Southern Africa Power Pool
SCAM Société de Cultures et d'Industries Agricoles
SCCA Sino-Congolese Cooperation Agreement
(Accord de coopération sino-congolais)
SCTP Société commerciale des transports et des ports
SICOMINES Sino-Congolaise des Mines
SMIG Salaire minimum Interprofessionnel garanti
SNCC Société nationale des chemins de fer du Congo
SDAU Schéma Directeur d’Urbanisme et d’Aménagement
SNAT Schéma National d’Aménagement du Territoire
SNDS Stratégie Nationale Développement Statistique
SNEL Société nationale d’électricité
SNSA Service national des Statistiques Agricoles
SODIMICO Société de Développement Industriel et Minier au Congo
SONAS Société Nationale d’Assurance
SOTEXKI Société Textile de Kisangani
STCP Sustainable Trée Crop Program
SYDONIA Système Douanier Automatisé
TFM Tenke Fungurume Mining
TIC Technologies de l’information et des communications
 xxxiii

TOFP Tableau des opérations financières de la province

TRI Taux interne de rendement
TTC Toutes Taxes Comprises
UCLG United Cities and Local Governments
UE Union Européene
UMHK Union Minière du Haut Katanga
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Dvelopment
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
UNOPS United Nations Office for Project Services
USA United States of America
USAID United States Assistance for International Development
USD United States Dollars (dollars américains)
VIH Virus de l'immunodéficience humaine
WDI World Development Indicators
(Indicateurs de développement mondial)
ZES Zone économique spéciale
ZEA Zone d'Exploitation Artisanale

c.-à-d. : c'est-à-dire

Équivalence monétaire
(En décembre 2010)

Unité monétaire = Franc congolais (FC)

1$US = 925 FC
Système de mesure
Système métrique
 "Citation : Jean-Paul Chausse, Thomas Kembola et Robert Ngonde, 2012, “L’agriculture : pierre
angulaire de l’économie de la RDC”, dans Johannes Herderschee, Daniel Mukoko Samba et Moїse
Tshimenga Tshibangu (éditeurs), Résilience d’un Géant Africain : Accélérer la Croissance et Promouvoir
l'Emploi en République Démocratique du Congo, Volume II : Etudes sectorielles, MÉDIASPAUL,
Kinshasa, pages 1-97.
Cet article a été préparé dans le cadre des travaux d’analyse de la Banque Mondiale autorisés en vertu
du code P106432-ESW pour « la préparation d’une étude Diagnostique d’Intégration du Commerce et
un Mémorandum Economique du Pays ». Les remerciements aux pages xxii-xxv de ce volume assurent
la reconnaissance aux nombreux collègues, experts et participants des séminaires qui ont généreusement
contribué à cet article de leur temps et de leurs idées; toutes les erreurs restantes sont celles des auteurs.
Copyright © 2012 La Banque Internationale pour la Reconstruction du Développement/ La Banque
Mondiale conformément à l’information de la page iii de ce volume."
 1

Chapitre I

L’Agriculture :
Pierre Angulaire de l’Economie
de la RDC
Jean-Paul Chausse, Thomas Kembola et Robert Ngonde

I. Introduction
L’agriculture est la base de l’économie congolaise. Sa part dans le revenu national a
atteint jusqu’à 50% dans les années 1990, en partie à cause de l’effondrement des autres
secteurs de l’économie (secteur minier en particulier). Depuis la restauration de la paix
en 2002, cette part a graduellement baissé, mais le secteur agricole fournissait encore
40,3% du PIB (contre environ 13% pour le secteur minier) et employait les trois quarts
de la population active en 2006.
De toutes les sources de croissance, le secteur agricole a le plus fort potentiel
de réduction de la pauvreté. Tout d’abord, il est intensif en main d’œuvre. Pour ne
mentionner qu’une filière, la production d’arabica requiert 450 jours de travail – soit
deux emplois agricoles à plein temps - à l’hectare, y compris la production et les activités
en aval. C’est donc 20 000 emplois a plein temps que créerait la mise en production de
10 000 ha supplémentaires et, donc, des revenus pour environ 160 000 personnes. Il en
est de même pour le palmier à huile et la plupart des autres cultures industrielles. Ces
emplois sont, de plus, créés à un coût très faible. En second lieu, les revenus agricoles
tendent à être dépensés sur des biens et services produits localement, ce qui a un effet
multiplicateur important sur l’économie locale. Enfin, la croissance de la productivité
agricole réduit les prix des denrées alimentaires, fournissant ainsi des «  transferts
invisibles » à l’ensemble de la population et aux autres secteurs de l’économie. Ainsi,
on a constaté que la croissance des revenus ruraux réduisait non seulement la pauvreté
rurale mais encore la pauvreté urbaine (alors que l’inverse n’est pas vrai).1
L’effondrement de l’agriculture congolaise pendant le conflit de 1998-2002 (après
un long déclin) s’explique par l’extrême violence de celui-ci et par les déplacements
massifs de population qui ont suivi. Le rétablissement de la sécurité et le retour des
réfugiés sur leurs terroirs d’origine permettra, si l’on en croit l’expérience internationale,
2

une reprise rapide de la production agricole à court-moyen terme. Cependant, la

chute de la production agricole en RDC est largement antérieure au conflit. Comme
on l’a noté, elle a débuté peu après l’indépendance, s’est accélérée avec la politique de
« zaïrianisation » lancée en 1973, dont l’effet a été une désorganisation de l’agriculture
commerciale, et s’est poursuivie dans les décennies suivantes au rythme de la dégradation
des infrastructures de transports et de la disparition des services d’appui à la production
qui ont coupé les producteurs des marchés et des services dont ils avaient besoin. Ainsi,
dès le milieu des années 1990, il ne restait déjà plus, dans la plus grande partie du pays,
qu’une agriculture vivrière tournée vers l’autosubsistance, sans débouchés ni accès aux
intrants agricoles.

II. La production nationale

Le potentiel agricole de la RDC est colossal mais pour l’instant largement sous-utilisé.
Le pays possède 80 millions d’hectares (ha) de terres arables, dont seuls 9 à 10 % sont
actuellement cultivées. La grande diversité agro-climatique, l’abondance et la régularité
des pluies, et la présence d’eaux de surface en grande quantité permettent une production
très diversifiée. La cuvette du Congo offre des conditions climatiques favorables à la
culture du palmier à huile, de l’hévéa, du café, du cacao, de la banane et du manioc,
tandis que les zones de savanes sont favorables à la culture du coton, des céréales, des
légumineuses à graines et à l’élevage, alors que les zones montagneuses avec un climat
relativement tempéré se prêtent à des cultures d’altitude comme le café, le thé, la pomme
de terre, en plus de l’élevage.
Le vaste réseau hydrographique, qui représente près de 50% des réserves d’eau
douce du continent africain permettrait le développement de l’irrigation sur près de
4 millions d’hectares potentiellement irrigables alors que les cultures irriguées restent
actuellement très limitées et confinées à la production industrielle de la canne à sucre
et, dans une moindre mesure, à la culture du riz. Les vastes étendues disponibles pour
le pâturage permettraient d’élever plus de 40 millions de têtes de bétail alors que le
troupeau national n’en compte actuellement qu’environ 700 000 (contre 1,5 million
en 1990). Enfin, les eaux intérieures – rivières et lacs – permettraient la production
annuelle de plus de 700 000 tonnes de poisson alors que la production annuelle est
estimée à moins de 200 000 t.
La productivité agricole a connu une baisse constante depuis un demi-siècle et la
régression des cultures pérennes/industrielles (café, cacao, thé, hévéa, palmier a huile,
coton) a été spectaculaire. Au moment de l’Indépendance, le Congo était le deuxième
exportateur d’huile de palme du monde, après la Malaisie mais devant l’Indonésie.
Aujourd’hui le pays en importe plus de 50 000 tonnes. La RDC était aussi le premier
producteur africain de coton avec plus de 180 000 tonnes de graines produites par 800 000
petits producteurs : la production de coton a pratiquement disparu aujourd’hui (moins de
 3

6 000 t/an). De même, les productions d’hévéa, d’arabica, de robusta et de thé ont toutes
chuté de façon spectaculaire. Cette sous-utilisation des ressources naturelles du pays et
corollairement des ressources humaines représentent à la fois un immense gaspillage et
un gisement d’accroissement de la production très important, pourvu que les capacités
soient recréées pour que les producteurs puissent répondre aux besoins du marché.

a. Cultures vivrières
Les cultures vivrières représentent l’essentiel (80%) du PIB agricole. Le manioc est la
principale culture vivrière du pays. Il est cultivé dans toutes les régions de la RDC. Les
autres spéculations ont une importance variable en fonction des régions : le maïs dans
le sud (Katanga) et le haricot dans l’est. A cause de la détérioration des infrastructures
de transport et de la désorganisation des circuits de commercialisation, la production
vivrière est largement destinée à l’autoconsommation et/ou à l’approvisionnement des
marchés de proximité. Les principales cultures vivrières sont le manioc, le maïs, le riz, la
banane plantain et le haricot. La production est de type traditionnel sans utilisation de
variétés sélectionnées – sauf dans de rares cas pour le manioc – ou d’intrants (engrais,
produits phytosanitaires) et donc les rendements sont très faibles. D’après les statistiques
officielles, la production vivrière a connu au mieux une stagnation et probablement un
déclin depuis le début des années 1990. Il est certain toutefois que la production a été
très inférieure à la croissance démographique ce qui a aggravé l’insécurité alimentaire
dans l’ensemble du pays, et en particulier en zone urbaine, malgré un accroissement
considérable des importations alimentaires (riz, maïs, huile de palme…). Les raisons de
ce déclin sont largement les mêmes dans tous les cas : impossibilité de produire pour les
grands centres de consommation, absence de variétés améliorées et d’intrants, méthodes
culturales inadéquates, forte incidence des maladies et prédateurs et pertes après récolte
très élevées. Le déclin des productions vivrières, facteur d’insécurité alimentaire à la fois
au niveau national et au niveau des ménages, témoigne de la gravité de la crise traversée
par le pays depuis un demi-siècle. Leur croissance soutenue est donc la clé à la fois de la
croissance du secteur dans son ensemble et de la sécurité alimentaire du pays.
Le manioc est un produit essentiel sur la majeure partie du territoire, particulièrement
dans le nord-ouest du pays (Bas-Congo, Bandundu, Équateur, Kasaï et Province
orientale). La production totale actuelle est estimée à 15 millions de tonnes, en nette
régression par rapport à 1991 (20 millions). Les rendements moyens – entre 7 et 8 t/
ha – très faibles à cause de l’utilisation de variétés traditionnelles à faible productivité
et sensibles aux maladies et aux insectes (notamment la mosaïque, l’anthracnose et la
cochenille) et l’utilisation de techniques culturales inadéquates sont les problèmes
essentiels des producteurs de manioc. La FAO, le SECID (USAID) et l’IITA appuient
la relance de la production par le biais d’un programme visant à la multiplication et à la
distribution accélérée de boutures saines de variétés sélectionnées pour leur tolérance ou
4

leur résistance à la mosaïque. L’effet positif de ce programme est attesté par le fait que
de nombreux agriculteurs paraissent prêts à payer pour obtenir les boutures améliorées.
Le maïs est la principale céréale produite en RDC, avec un niveau de production
quatre fois plus important que le riz. Sa culture est très répandue en RDC, mais
particulièrement au Katanga, dans les deux Kasaï, le Bandundu et dans le nord de
l’Équateur. C’est le seul produit agricole dont la production semble avoir (faiblement)
augmenté depuis les années 90 (de 1 million de tonnes en 1990 à 1,2 million en 2002).
Les rendements sont variables d’une région à une autre – avec de grands exploitants
atteignant de très hauts rendements au Katanga – mais la moyenne nationale est faible,
à moins de 1 t/ha, du fait de la faible utilisation de variétés améliorées et d’intrants
agricoles, et de l’importance des dégâts causés par divers parasites. Les conditions agro-
climatiques de la RDC sont toutefois favorables à la production de maïs et permettent
au Congo non seulement de s’auto-suffire (éliminant les importations en particulier de
la Zambie), mais encore de se positionner – après réhabilitation des infrastructures de
transport et avec un accès satisfaisant aux semences de qualité et aux intrants – comme le
grenier à céréales de la sous-région.
Le riz est cultivé principalement dans plusieurs provinces : Équateur, Orientale, Maniema
et Kasaï. La riziculture pluviale extensive représente près de 98 % des superficies rizicoles.
Il est aussi produit en culture de bas-fonds et dans les plaines inondables irriguées du
Bandundu, dans le Bas-Congo, la périphérie de Kinshasa et dans les autres grandes villes.
La production a décliné régulièrement depuis le début des années 90, passant de 395 000
tonnes en 1991 à 325 000 tonnes en 2002, soit une diminution de l’ordre de 17,23%, alors
que la consommation a fortement augmenté en particulier en zone urbaine. Cela a entraîné
une augmentation spectaculaire des importations qui ont atteint 200 000 tonnes en 2006.
Comme dans le cas des autres cultures vivrières, les rendements sont très faibles (moins d’une
tonne de paddy/ha) et pourraient être considérablement accrus par l’utilisation de variétés
améliorées (NERICA par exemple) et de meilleures pratiques culturales. La RDC dispose
d’un potentiel rizicole important, tant en conditions pluviales (zones de Bumba et Maniema)
qu’en conditions irriguées (vallée de Ruzizi, etc.) ou en cultures de bas-fonds dans presque
toutes les provinces, et pourrait facilement atteindre l’autosuffisance en riz.
Les autres cultures vivrières importantes sont l’arachide, le haricot et la banane plantain.
Elles ont toutes connu des baisses importantes de production. La production d’arachide
a chuté de 30% entre 1990 et 2002 (de 500 000 à 370 000 tonnes). Celle de haricots a
connu une baisse encore plus accentuée pendant cette période (200 000 t à 110 000
tonnes). Une grande partie de la production se situe dans le Kivu, au Katanga et au Bas
Congo. La banane plantain est cultivée principalement pour l’autoconsommation et
dans bien des cas elle constitue la base alimentaire (Province orientale). On estime que la
production nationale était de 500 000 t. en 2002 alors qu’elle était de l’ordre de 2 millions
de t. en 1990 (soit une chute de 75%). Cependant, il n’y a aucun effort d’amélioration de
 5

la production de la banane plantain en vue de l’autosuffisance alimentaire des populations

et de l’approvisionnement du marché local. L’absence de semences de qualité constitue un
problème majeur pour ces cultures, auquel s’ajoutent la sensibilité des variétés disponibles
à certaines maladies telles que la cercosporiose et la rosette.
L’agriculture périurbaine. L’agriculture urbaine et périurbaine a une longue tradition
en RDC. Dès 1954 deux centres horticoles ont été établis à Kinshasa pour encourager
la production de fruits et de légumes destinés essentiellement à la consommation de la
population expatriée de la capitale. La production horticole a continué à croître fortement
après l’indépendance et dans les années 80, un grand nombre de femmes à Kinshasa
pratiquaient le jardinage urbain (en 1987, une organisation faîtière a été créée pour
représenter les coopératives de jardinage urbain, l’Union des coopératives maraîchères
de Kinshasa –UCOOPMAKIN). L’insécurité grandissante des années 90 a isolé les
villes de leurs sources d’approvisionnement et provoqué une explosion des activités de
jardinage périurbain, à Kinshasa et les autres grandes villes du pays. L’agriculture urbaine/
périurbaine a joué un rôle crucial dans l’état nutritionnel des populations urbaines et a
été la source de beaucoup d’emplois et de revenus dans les villes.2 En 2008, SENAHUP
indique qu’il y avait environ 2 100 ha en production horticole à Kinshasa, avec 82
coopératives et environ 40 000 maraîchers. Ces jardins produisaient environ 90% de tous
les légumes frais consommés à Kinshasa et la valeur de cette production était estimé à 19
millions d’USD bord-champ et plus de 37 millions d’USD au niveau du commerce de
détail.

b. Cultures commerciales
Les cultures commerciales (palmier à huile, hévéa, café, cacao, thé, coton) constituaient
une source importante de recettes d’exportation pour la RDC jusqu’à la fin des années
60. Elles étaient produites essentiellement dans le nord du pays (Bas-Congo, Équateur,
Province orientale, Kivu) à l’exception du coton, qui était aussi produit dans le Kasaï et
le Katanga. Le secteur était dominé par de grandes exploitations commerciales bien que
l’agriculture familiale ait été très importante aussi, notamment pour le coton, le robusta,
le cacao et le palmier à huile. Elles se sont effondrées dès les années 70 en raison d’abord
de la politique de zaïrianisation qui a fortement amoindri les capacités techniques et
managériales du secteur, puis des différents conflits qui ont affecté les principales
zones de production (pillages de 1991-93, guerres 1996-2001). La disparition des
grandes exploitations modernes a entraîné celle des petites exploitations familiale qui
en dépendaient pour leur accès aux marchés et aux services. Aujourd’hui, la plupart
des filières industrielles/d’exportation sont sinistrées et leurs exportations ont chuté
dramatiquement ou totalement disparu.
Les filières commerciales principales (palmier à huile, hévéa, arabica, robusta, cacao,
thé et coton) sont résumées ci-dessous :
6

Palmier à huile. Lors de l’indépendance, le Zaïre exportait quelques 160 000 t.

d’huile de palme (et 60 000 t. d’huile de palmiste et 60 000 t. de tourteaux de palmiste).
Le pays était le deuxième exportateur mondial d’huile de palme derrière la Malaisie et les
exportations des produits du palmier représentaient 40 à 50% de la valeur totale de ses
exportations agricoles. Aujourd’hui, la RDC importe environ 50.000 t. d’huile de palme
par an. Sa production totale - environ 290.000 tonnes provenant de peuplements naturels
de palmiers à huile (200 000 t.), de plantations villageoises (30 000 t.) et industrielles (60
000 t.) - ne peut pas satisfaire la demande intérieure. Toutefois, avec l’amélioration de la
situation sécuritaire et des infrastructures et l’envolée des cours de l’ huile de palme sur
le marché international, les plantations industrielles, abandonnées pendant les années de
conflit, ont commencé à être réhabilitées et des programmes importants de replantation
ont été lancés, tant dans le secteur industriel que dans le secteur villageois.
Hévéa. La RDC offre des conditions agro-climatiques très favorables à la culture de
l’hévéa. Ce dernier est produit essentiellement dans le Bandundu et l’Équateur, mais
aussi dans le Bas-Congo, la Province Orientale, les deux Kasaï et le Maniema. En 1960, le
pays produisait environ 40 000 t. de caoutchouc provenant de 65 000 ha de plantations
industrielles (35 000 t.) et de 25.000 ha de plantations villageoises (5000 t.). La politique
de zaïrianisation et les crises successives des années 90 ont entraîné une forte baisse de la
production. Actuellement, les plantations encore en production sont estimées à moins
de 20 000 ha et la production totale à environ 10 000 t. Le secteur villageois a presque
totalement disparu.
Café. Le café est produit dans toute la partie nord du pays, le Robusta dans la province
de l’Équateur, l’Orientale et une partie du Nord-Kivu, l’arabica est produit sur les hauts
plateaux du Nord et du Sud-Kivu, et dans l’Ituri. La production et les exportations de
café ont fortement décliné au cours des dernières décennies. La production d’arabica a
baissé d’environ 30 000 t en 1960 à environ 10 000 t aujourd’hui (5 000 t d’après les
statistiques officielles, la différence étant exportée en contrebande).  Celle de robusta,
qui était de 55 000 t. à l’indépendance, a monté à 132 000 t en 1986 (la production
essentiellement villageoise ayant été épargnée par la zaïrianisation) avant de s’effondrer
à environ 20 000 t. aujourd’hui (environ 5 000 t selon les statistiques officielles) à cause
des conflits armés et de l’impact dévastateur de la trachéomycose qui a dévasté les
plantations.
Cacao.  La production de cacao de la RDC n’a jamais été importante, bien que la
plupart des régions du pays offrent à la culture de très bonnes conditions agro-climatiques.
La production n’a jamais atteint 10 000 t. En 2006, elle était estimée à environ 3 000 t,
essentiellement dans les provinces du Bas Congo et de l’Équateur.
Thé. Le thé est produit dans les deux Kivu, essentiellement par de grands domaines
mais aussi par des planteurs villageois installés à leur proximité. La production était
 7

d’environ 5000 t en 1960 et a atteint environ 11 000 au milieu des années 1970, avant de
s’effondrer lorsque la plupart des domaines ont été abandonnés. La production actuelle
est de 2 000 t.
Coton. A l’indépendance, la RDC était le premier producteur africain de coton avec
environ 800 000 producteurs produisant 180 000 t de coton graine dans l’Équateur, la
Province orientale, le Maniema, le Katanga, les deux Kasaï et le Sud-Kivu. Depuis 1990,
la dégradation continue de la situation sécuritaire et économique de la RDC, l’instabilité
des prix internationaux et la concurrence accrue des tissus chinois sur le marché intérieur
ont graduellement détruit la production cotonnière et l’industrie textile congolaise. En
2006, la production totale du pays n’excédait pas 1 000 tonnes de coton graine. Une
seule entreprise textile était encore en activité (CODENOR à Kisangani). 

c. Élevage
La RDC dispose d’un formidable potentiel pour l’élevage. Elle possède en effet près
de 90 millions d’hectares de pâturage, soit un plus du tiers de la superficie totale du
pays, qui pourraient accueillir quelque 40 millions de unités gros bovins et fournir près
de 1,5 millions de tonnes de viande par année, même en élevage extensif, soit 23 kg/
habitant. Comme les autres secteurs de l’économie congolaise, la production de viande
a été fortement touchée par les évènements sociopolitiques qui ont bouleversé le pays,
notamment les évènements de la fin des années 1990 et du début des années 2000. Bien
que le Service national de statistiques agricoles (SNSA) ne soit plus en mesure de produire
des statistiques fiables, il semble que la production de viande, après avoir atteint un
sommet de 84 663 tonnes en 1994, n’était que de 68 278 tonnes en 2006, avec un cheptel
national estimé à environ 7 millions de têtes de petits et gros bétails (dont 750 000 têtes
de gros bétail, en forte baisse depuis le début des années 90) : 60 % de caprins, 15 % de
porcins, 14 % d’ovins et 11 % de bovins.
Le tableau 1.1. indique que la production nationale est estimée à 68 300 tonnes par
an (2006). Elle serait ainsi revenue au même niveau qu’en 1974, 32 ans plus tôt. Pendant
cette période, la population ayant plus que doublé, la quantité de viande produite par
habitant aurait donc été presque divisées par 3 (de 3,2kg/an en 1974 à 1,2 kg/an). La
production nationale actuelle représente autour de 10% de la consommation de protéines
animales du pays (16kg/an par habitant). Le solde est couvert par les produits de la pêche
nationale (5 kg/an), des importations de viandes et de produits halieutiques (360 000
tonnes en 2006) en constante progression et, surtout en zone rurale, par la viande de
brousse (y-compris larves et insectes).3 Les importations de produits animaux ajoutent
environ 6 kg/an par habitant portant la disponibilité totale à environ 16 kg/an. Elles
sont surtout destinées à l’approvisionnement des grandes villes et sont dominées par le
poisson congelé (55% du total) et les viande et abats de volaille (60% des importations
de viande).
 8
Tableau 1.1. Production et importations de viande
 9

Le secteur de l’élevage se compose d’un secteur traditionnel, composé de petites unités

de production dispersées dans l’ensemble du pays, et d’un secteur moderne de grandes
fermes commerciales élevant d’importants troupeaux de bétail et de petits ruminants
situées surtout dans la périphérie des grandes villes.
Bovins. Les statistiques disponibles montrent qu’il y a actuellement environ 700 000
bovins, après un pic d’environ 1,5 million en 1990. Les gros ruminants sont élevés surtout
au Bas Congo, dans le Kasaï occidental, le nord Katanga et dans l’est du pays, notamment
dans la Province orientale et dans les deux Kivu. L’élevage bovin traditionnel a été décimé
par les années de guerre, notamment dans les provinces de l’Est. Il ne bénéficie d’aucun
appui et les maladies transmises par les tiques et, dans certaines zones par la mouche tsé-tsé,
continuent à poser des problèmes majeurs. L’élevage bovin moderne est pratiqué par de
grandes fermes (ranchs) et, en zone périurbaine, par de petites exploitations d’embouche
et de production laitière. Le secteur moderne a, lui aussi, été gravement affecté par les
pillages. Les quelques grandes unités commerciales qui demeurent fournissent Kinshasa
et les autres grandes villes, et exportent vers des pays africains voisins. Elles ont leurs
propres vétérinaires et importent tout ce dont elles ont besoin. Ce secteur produit surtout
du bœuf de qualité export, que seuls les Congolais les plus aisés peuvent s’offrir. Il souffre
de la concurrence de viandes surgelées à bon marché souvent importées illégalement.
Ovins et caprins. Les petits ruminants se trouvent dans l’ ensemble du pays. Il
y a quatre fois plus de chèvres que de moutons. Elles supportent en effet assez bien la
négligence, broutent une grande diversité de plantes et, contrairement aux volailles et les
porcs, leur alimentation n’est pas en concurrence avec celle des humains. Globalement,
la croissance de la production de petits ruminants offre l’un des moyens les plus rapides
d’accroître la production animale des ménages ruraux. Les principaux problèmes sont
l’absence de races améliorées4 et les risques d’épidémies et de vol. Dans le passé, INERA,
des ONG et des exploitations ont engagé des actions d’amélioration des races locales,
mais la plupart ont été interrompues. Tout programme d’intensification de la production
de petits ruminants devra centrer ses actions sur la couverture sanitaire, la reproduction
et la formation zootechnique.
Porcins. La production des porcs a une double structure comme celle des ruminants
et de la volaille : un segment commercial sensible aux prix en périphérie des villes et un
segment traditionnel de subsistance dans les zones rurales. On trouve des concentrations
dans le Bandundu, le Bas-Congo et le Kasaï occidental, près des grands marchés urbains.
Les problèmes sont semblables à ceux rencontrés par les autres secteurs de l’élevage  :
mauvaise conduite des troupeaux, difficultés à obtenir des races améliorées, maladies et
cherté des aliments. Comme pour les volailles, l’alimentation représente environ 70 % du
coût de production des élevages commerciaux. L’élevage de porcs est particulièrement
10

efficace pour la production de viande. Les porcs peuvent en effet consommer des aliments
plus divers que les poules et le taux de conversion des aliments des races améliorées est
environ le double de celui des races améliorées de volailles.
Volailles et œufs. Dans tout le pays, les Congolais élèvent des volailles: la production
traditionnelle extensive dans les zones rurales et la production intensive en zone
périurbaine. Comme les chèvres, les poules de brousse ne bénéficient d’aucune attention.
Les élevages commerciaux intensifs nécessitent eux des systèmes complexes tant pour
l’alimentation des volailles que pour les conditions sanitaires. Le secteur moderne de
la volaille et des œufs était jadis florissant en périphérie des villes, avec des exploitations
commerciales allant jusqu’à 30 000 pondeuses. Beaucoup d’entre elles ont disparu en
raison de problèmes de manque d’intrants et de services vétérinaires, de mauvaise qualité
des aliments et surtout de la concurrence des importations à bas prix. Bien qu’il existe
des restrictions aux importations, elles sont régulièrement contournées.
La croissance démographique de la RDC (3% par an), combinée à l’augmentation des
revenus et à la croissance urbaine, devrait entraîner une forte croissance de la demande
nationale en viandes/protéines animales au cours des prochaines années (de l’ordre
de 5%/an). La consommation actuelle (estimée à environ 15 kg/an/habitant) est très
inférieure aux recommandations de la FAO qui suggèrent 25 kg par personne et par an.
A cette croissance de la demande, s’ajoute pour les producteurs nationaux la possibilité
de combler une partie des importations. Comme mentionné ci-dessus, la production
nationale de représente en effet que 20% de la consommation du pays et le remplacement
des importations représente donc une opportunité de croissance considérable pour les
producteurs congolais, sans compter sur celle que pourrait fournir les marchés de des
pays voisins.
La RDC dispose d’atouts considérables pour répondre à cette demande. Les
vastes étendues de savanes aujourd’hui inexploitées peuvent être mises au service du
développement de la production bovine extensive. La RDC serait en effet dotée de près
de 90 millions d’hectares de pâturage, soit un plus du tiers de la superficie totale du
pays qui pourrait accueillir quelque 40 millions de unités gros bovins et fournir près
de 1,5 millions de tonnes de viande par année, même en élevage extensif, soit 23 kg/
habitant. Le pays dispose en outre d’amples opportunités pour l’implantation d’unités
de production avicole ou porcine du type industriel ou semi industriel autour des centres
urbains. En effet, le pays produit une grande variété de céréales, légumineuses (soja) et
tubercules (manioc) qui peuvent servir de base à l’alimentation du bétail. Ce potentiel
est à l’heure actuelle grandement sous-utilisé. Le développement des élevages à cycle
court en périphérie des grands centres urbains non seulement valoriserait les productions
végétales locales mais aussi fournirait des aliments à faible coût à une population urbaine
aux revenus encore modestes.
 11

Carte 1.1. Zones d'élevage et pêche en RDC

Source : Banque mondiale, revue du secteur agricole, 2006

Le secteur est cependant confronté à de multiples difficultés  : difficulté d’obtention
d’aliments pour le bétail, absence de vaccinations et de services vétérinaires, défaut de
races améliorées pour la reproduction de toutes les espèces animales et infrastructures en
ruines. Actuellement, l’encadrement des éleveurs est pratiquement absent. Le personnel
d’encadrement (vétérinaires, zootechniciens et techniciens) a considérablement
diminué et est positionné loin des éleveurs, essentiellement dans la capitale et les autres
agglomérations urbaines du pays. Le harcèlement administratif et les conflits fonciers
sont également de gros obstacles. Enfin, la production animale souffre de la concurrence
d’importations massives de viandes et poissons surgelés à bon marché. Le développement
du secteur de l’élevage en RDC dépendra donc de la capacité du pays à mobiliser les
ressources nécessaires à l’exploitation effective de son potentiel naturel.  Les mesures
déjà mises en application, comme l’exonération sur les intrants agricoles et vétérinaires
et l’application de mesures proposées dans la Note de politique agricole, notamment
l’établissement d’un cadre incitatif pour les investisseurs et la sécurisation foncière
dans le but de faciliter les investissements, sont essentielles pour le développement du
secteur. Mais ce dernier demandera aussi un meilleur accès des producteurs aux races
améliorées, aux intrants et aux services de conseil et de santé animale, pour améliorer
12

la conduite et la santé des élevages. Cela est particulièrement le cas pour les éleveurs du
secteur traditionnel et les petits élevages semi-modernes. Le développement du secteur
demandera enfin des appuis financiers à la reconstitution des troupeaux.
La faiblesse persistante des ressources de l’Etat et celle, probable, des services publics
implique que l’État recentre son effort sur (i) ses missions régaliennes -- réglementation,
recherche, contrôles sanitaires et des épizooties -- et (ii) un soutien à l’implication du
secteur privé dans les activités productives et dans la fourniture de services marchands
aux éleveurs par des opérateurs tels  que les ONG5, les prestataires privés (y-compris
l’ appui aux vétérinaires privés) et les grandes exploitations commerciales pouvant
trouver leur intérêt a apporter un soutien aux petits producteurs individuels (ou à leurs
associations) établis dans leur zone d’influence.6 Ces propositions semblent offrir une
option crédible pour reconstituer rapidement le cheptel en s’appuyant sur l’expérience
et la capacité existante tant au niveau des maîtres d’œuvre qu’à celui des bénéficiaires.
Pour la relance de l’ aviculture et de la porciculture semi-industrielle périurbaine, qui
demandent une très bonne maîtrise technique et financière, une option intéressante
serait de mettre en place, comme recommandé dans la «  Note d’orientation stratégique
pour le développement agricole  », un partenariat public-privé chargé de fournir les
intrants de bonne qualité (poussins de un jour, géniteurs, aliments de bétail équilibrés)
et les services (vaccinations, formations, conseil en gestion d’ élevage) nécessaires. Cette
option demanderait cependant une très bonne coordination des actions et donc à être
mise en œuvre dans le cadre d’un projet spécifique de grande envergure.

d. Pêche
La RDC dispose de 59 000 km2 de plans d’eaux intérieurs pour la pêche : 34 000 km2 de
rivières et marais dans le vaste bassin du Congo et 25 000 km2 de lacs dans la Vallée du
Rift. Cela représente un potentiel productif considérable, aujourd’hui largement sous-
exploité. Les principaux plans d’eau intérieurs sont donnés dans l’encadré ci-dessous.
Par contre, le pays n’a pratiquement pas de côte sur l’Atlantique et son potentiel de
production de poissons de mer est très modeste. Dans les années 80, le produit de la
pêche maritime ne représentait que 2% du total national. Naguère, la pêche maritime de
la RDC dépendait d’accords pour l’exploitation des eaux territoriales des pays voisins :
Angola, République du Congo, Gabon et Namibie. Du fait de la guerre et de l’instabilité
politique, le maintien de ces accords a été aléatoire. En outre, la dégradation du climat
économique et des possibilités de commercialisation ont amené une détérioration de la
flotte de pêche faute d’entretien.
Le potentiel d’aquaculture en RDC est considérable notamment autour des grandes
villes, où l’on peut pratiquer plus aisément des techniques aquacoles intensives,
orientées vers le marché. L’aquaculture a commencé en RDC dès les années 1940. Lors
de l’indépendance, il y avait déjà 45 centres d’alevinage d’une capacité de production
totale de 10 000 tonnes par an. Ces centres fournissaient environ 15 000 aquaculteurs,
 13

exploitant quelque 126 000 étangs représentant une superficie totale d’environ 9 000
hectares. Les rendements annuels étaient de l’ordre de 75 kg/ha et la production totale
était estimée à quelque 70 000 tonnes. Malheureusement, après l’indépendance, ces
centres ont rapidement décliné en raison de la situation économique, du retrait de
l’assistance technique extérieure et de dizaines d’années de guerres et de troubles civils.
Plusieurs projets ont été lancés dans les années 70 et 80 pour relancer le secteur, mais
ces efforts ont été interrompus au début des années 90, du fait de la suspension de l’aide
étrangère pendant les troubles civils de 1991 et 1993. On n’a pas d’informations récentes
de l’état de l’aquaculture en RDC.

Encadré 1.1. Principales zones de pêche en RDC

Le lac Mweru Luapula, entre la RDC et la Zambie (le secteur de la RDC représente
42% de sa surface) a historiquement servi d’importante zone de pêche commerciale
approvisionnant les marchés des districts miniers de la province du Katanga. On
n’a pas de chiffres fiables pour connaître l’évolution des prises et de l’effort du côté
de la RDC, mais on peut estimer, très en gros, que 4 500 pirogues sont exploitées
par environ 5 500 pêcheurs. La production totale du lac, ces dernières décennies est
estimée à environ 13.000 t. par an.
Le lac Tanganyika est commun à la RDC (45%), à la Tanzanie (41%), au Burundi
(8%) et à la Zambie (6%). La pêche s’y est fortement intensifiée au cours des dernières
décennies du fait de la spectaculaire expansion de la population et des habitations
autour du lac et l’adoption de diverses innovations techniques, telles que les lampes
au kérosène pour la pêche de nuit, les filets en matière synthétique et la motorisation
des bateaux. Le volume annuel des pêches pour l’ensemble du lac, ces dernières
années, a été estimé entre 165 000 et 200 000 t – la part de la RDC étant estimée en
1995 à environ 90 000 tonnes. Cette année-là, il y avait 417 sites de débarquement
le long de la côte de la RDC, environ 26.300 pêcheurs et 10 650 bateaux de pêche.
Le lac Kivu est commun à la RDC (58 % de sa superficie) et au Rwanda. Au début des
années 90, après une période d’assistance technique extensive au secteur rwandais,
le total des petits débarquements pélagiques était estimé à environ 3 200 t et ceux
d’autres espèces à environ 4 300 t. La pêche a été fortement affectée par les troubles
civils et les guerres de la région au cours de la décennie et les volumes de pêche ont
évolué en conséquence.
Le lac Édouard est commun à la RDC (71%) et à l’Ouganda (29%). Il a fourni
d’importants volumes de pêche dans le passé, mais on ne connaît pas les prises
récentes dans le secteur de la RDC. Les informations sur le début des années 90
donnent une production de 11 400 t par an pour la RDC pendant cette période.
14

Le lac Albert est commun à l’Ouganda (54%) et à la RDC (46%). Comme les autres
grands lacs de la Vallée du Rift occidentale, il porte une grande diversité de poissons.
Les statistiques des années 80 montrent que les volumes pêchés dans l’ensemble du
lac ont fortement varié : entre environ 7 000 à environ 20 000 t. Sur les quelques
unité industrielles qui pêchaient dans les eaux de la RDC au début des années 70,
une seule serait encore en exploitation.
Le Bassin du fleuve Congo. Le fleuve Congo et ses affluents représentent quelque
33 000 km de voies d’eau. Pendant les hautes eaux, les plaines d’inondation et les
marais couvrent des dizaines de milliers de km2. Les zones inondées n’ont pas été
mesurées précisément : les estimations vont de 25 000 à 50 000 km2. Les rapports
de la FAO du milieu des années 80 indiquent : un potentiel annuel de rendement
de 90 000 t ou plus ; un effort très dispersé, certains groupes de pêcheurs travaillant
à partir de petits villages ou de campements temporaires et utilisant des méthodes
traditionnelles de pêche et un volume de prises de l’ordre de 20 000 t atteignant les
marchés de Kinshasa.
Autres lieux de pêche : (i) l’ensemble de lacs et de zones inondables de Lualaba, aussi
appelé la Dépression de Kamolondo, qui comporte plus de 50 lacs de toutes tailles
était estimé, au début des années 80 produire un volume de prises compris entre
10 et 16 000 t ; (ii) les forêts inondés du bassin central du Congo dans la région de
Mbanda-ka au confluent entre l’Oubangui et le Congo , qui couvre près de 38 000
km2, dont le rendement potentiel annuel est estimé entre 100 000 et 120 000 t ; (iii)
le lac Tumba, pièce d’eau peu profonde dont le potentiel annuel est estimé entre 2
000 et 3 500 t ; (iv) le lac Mayi Ndombe, lac peu profond du mi-Congo et les forêts
inondées et marais qui l’entourent, d’un potentiel annuel estimé à environ 1 000 t
et enfin (v) le Pool Malebo (anciennement Stanley Pool), le grand lac fluvial formé
par l’élargissement du fleuve Congo entre les villes de Kinshasa et de Brazzaville où
le total annuel des prises, au milieu des années 80, était estimé, pour la RDC, entre
3 000 et 3 500 t.

La production nationale est estimée à environ 200 000 tonnes par an. La consommation
par habitant et par an est estimée à environ 6 kg, soit une consommation annuelle
totale de poisson d’environ 400 000 tonnes. Le solde des besoins est satisfait par des
importations de poissons congelés bon marché (200 000 tonnes en 2006) représentant
une valeur d’environ 75 millions d’USD.7 Au taux de croissance actuel (la population
du pays va doubler d’ici 25 ans), en supposant que la consommation par habitant reste
à son niveau actuel, la demande totale de poisson devrait atteindre 800 000 t par an vers
2035. Si on prend en compte une augmentation, même modeste, de la consommation
par habitant, la demande annuelle totale pourrait atteindre un million de tonnes.
 15

Bien qu’il ne soit pas possible d’établir une image fiable de la production actuelle
et du potentiel des pêches de RDC (les données statistiques et autres sur les divers
plans d’eau font défaut ou sont périmées), il est évident que l’énorme potentiel du
pays est actuellement sous-exploité. En 1997, la FAO estimait que le potentiel national
de production représentait environ 700 000 t/an, dont moins de 10 000 t. venant
de la mer. Il y a donc une grande marge pour augmenter la production intérieure et
contenir les importations. Malheureusement, le très mauvais état des infrastructures de
transport et l’absence totale d’une chaîne du froid limite sérieusement les possibilités
d’approvisionnement des grands centres urbains, et donc l’incitation à augmenter l’effort
de pêche. La rénovation de la navigation fluviale, des routes rurales et des infrastructures
commerciales sont donc cruciales pour le développement du sous-secteur de la pêche. La
production de la pêche artisanale intérieure est de loin la principale source potentielle de
croissance. Elle pourrait être renforcée par : l’adoption de techniques et d’équipements
modernes de pêche (canots à moteur), par l’organisation des pêcheurs pour faciliter la
commercialisation de leurs produits et par la réduction des pertes après prises, qui sont
très élevées. L’expansion de la pêche maritime ne sera pas possible sans une expansion
vers les zones maritimes des pays voisins, ce qui nécessiterait des accords de pêche effectifs
avec eux. Enfin, le développement de la pisciculture offre un potentiel considérable pour
l’approvisionnement des grandes villes. Le grand obstacle à une croissance durable de
la production reste la concurrence des importations bon marché de poisson congelé
(chinchard). Il est très peu probable que la production intérieure soit capable de devenir
compétitive par rapport à ces importations de mauvaise qualité venant des flottes de
pêche industrielles océaniques. Toute stratégie de développement du secteur de la pêche
nécessitera donc une protection raisonnable contre les importations de produits de basse
qualité. Cela nécessitera un arbitrage difficile entre les intérêts de deux groupes sociaux
majeurs : les consommateurs et les producteurs ruraux pauvres.

III. Échanges extérieurs

L’évolution à long terme de la balance commerciale agricole de la RDC depuis
l’indépendance a subi un effet de cisaille : les exportations, considérables en 1960, ont
très rapidement chuté après l’Indépendance8 et sont devenues négligeables dès 1980,
tandis que les importations, essentiellement de denrées alimentaires, ont augmenté
exponentiellement pour approvisionner le marché intérieur, principalement Kinshasa.
Cette évolution reflète l’interaction de trois forces : (i) le déclin de la production globale
mais surtout de la production commercialisée, les producteurs, coupés des marchés, ayant
opté pour une stratégie d’autosuffisance alimentaire, (ii) l’effet de la démographie sur la
demande et (iii) l’effet inhibant de la montée générale de la pauvreté sur la demande.
L’effondrement de la production agricole est particulièrement marqué dans le
secteur des cultures industrielles/d’exportation dont les exploitations modernes étaient
16

le moteur, ouvrant le marché à la production villageoise et leur offrant un appui à la

production. Les exportations de bananes et d’huile d’arachide se sont arrêtées dès 1970,
celles de coton en 1977 et celles d’huile de palme en 1985. A l’heure actuelle, la RDC
exporte encore du café (robusta et arabica), du cacao, du thé, du quinquina et du latex,
mais en quantités négligeables.

Tableau 1.2: Exportations agricoles de la RDC, 1960-2000

Source : Ministère de l’agriculture et de l’élevage et DGDA. Le caractère très fragmentaire et incertain

des chiffres de commerce extérieur de la RDC s’applique bien entendu aux échanges de produits
agricoles. Ces chiffres sont donc à prendre avec la plus grande prudence.

Les importations de produits alimentaires, elles, ont connu une évolution inverse. Les
producteurs congolais ont été graduellement coupés de leurs principaux marchés par
l’insécurité grandissante dans les zones rurales, la forte augmentation des coûts de
transport due à la dégradation des infrastructures et le racket systématique pratiqué par
des administrations publiques et des groupes armés. Par ailleurs, ils ont aussi cessé d’avoir
accès aux services essentiels – semences, intrants, conseil – ce qui a entraîné une baisse
de la productivité agricole. Les producteurs, à l’exception de ceux situés à proximité
immédiate des grands centres de consommation, ont donc opté pour une stratégie
d’autosuffisance, ne commercialisant que le surplus occasionnel de leur production.
Les grandes villes, en particulier Kinshasa, ont donc cessé d’être approvisionnés par la
production intérieure et ont dû se tourner vers les importations, même pour des produits
pour lesquels le pays a des avantages comparatifs certains, comme le riz, le maïs, l’huile
de palme et la viande.
 17

Tableau 1.3: Importations agricoles de la RDC, 1959-2006

Source : Ministère de l’agriculture et de l’élevage et DGDA

Bien que la déficience des statistiques agricoles ne permette pas encore de l’établir avec
certitude, il semble que le retour de la paix et de la sécurité dans une grande partie du pays
depuis 2002 ait permis une reprise de l’activité agricole et un début de redressement des
exportations (arabica, latex, thé). Il est encore trop tôt pour déterminer si le redressement
du secteur a permis une réduction structurelle des importations alimentaires.
L’accroissement de la population et des revenus, urbains en particulier, va provoquer une
augmentation de la demande alimentaire, mais il faudra que la production nationale soit
compétitive avec les importations concurrentes pour qu’elle puisse reconquérir de sa part
de marché et permette une réduction des importations. Bien que, comme on l’a dit, la
RDC possède des avantages comparatifs certains pour la production d’un grand nombre
de produits agricoles, de nombreuses contraintes devront être levées pour transformer
cet avantage comparatif en réelle compétitivité.

IV. Perspectives de croissance

La situation semble favorable a une reprise soutenue de la croissance agricole, tant sur
le marché national que sur les marchés régionaux et internationaux. La reprise de la
croissance nationale à partir de 2002 ainsi que la montée des prix des produits agricoles
sur les marchés internationaux ont créé une opportunité importante pour l’agriculture
congolaise, tant pour les produits d’exportation que pour les produits de substitution aux
importations. La demande intérieure est très porteuse pour les cultures vivrières et pour
les produits de l’élevage. Les marchés régionaux, qui enregistrent depuis la fin des années
90 une croissance substantielle, représentent un gisement de croissance considérable pour
les producteurs congolais. Enfin, les marchés mondiaux, malgré la chute brutale qu’ils
ont connue depuis le début de la crise financière internationale (mi-2008), représentent
un débouché pratiquement illimité pour un pays dont les exportations actuelles sont
négligeables.
18

a. Le marché national
Étant donné l’importance déterminante des cultures vivrières dans la production
agricole de la RDC, le marché national est un débouché incontournable pour la
croissance du secteur agricole. En raison de la baisse des revenus, la demande intérieure
a été au mieux stagnante au cours des deux dernières décennies, le déclin des revenus
annulant l’accroissement de la population, comme le montre la dégradation continue
de la situation nutritionnelle des ménages dans les grands centres urbains. Cependant,
la reprise de la croissance économique depuis 2002 devrait permettre aux revenus,
en particulier urbains, de progresser et donc de soutenir une demande croissante en
produits alimentaires. En effet, la croissance du PIB par habitant a été d’environ 3% par
an au cours de la période 2003-2008. Les ménages devraient utiliser une grande partie
de l’augmentation de leurs revenus non seulement pour améliorer leur état nutritionnel
(pour la plus grande partie de la population), mais aussi de façon progressive, pour
réorienter leur consommation vers des produits à plus haute valeur ajoutée (fruits et
légumes, viandes…). L’effet combiné de la croissance démographique (au rythme très
élevé de 3% par an), de la hausse des revenus et de l’attrait croissant pour les produits de
plus haute valeur pourrait donc se traduire par une progression de la demande intérieure
en produits alimentaires d’au moins 6% par an à moyen terme.
De plus, la substitution de produits locaux aux importations alimentaires représente
un gisement non-négligeable de croissance pour le secteur. L’augmentation des prix des
produits agricoles sur les marchés internationaux constitue une excellente opportunité
pour l’agriculture congolaise et l’amélioration des infrastructures de transport entre les
principaux centres urbains. Leurs bassins de production des produits locaux devraient
leur permettre d’être pleinement compétitifs avec les produits importés. Cela semble
tout à fait possible pour le riz, le maïs, l’huile de palme, les produits carnés et peut-être
pour le sucre dont les prix, bien qu’ayant baissé depuis les plus hauts atteints à la fin 2008
devraient cependant rester élevés à l’horizon 2015 (470 $/tonne pour le riz, 780 $/tonne
pour l’huile de palme, voir ci-dessous). D’autre part, il existe un potentiel important
de substitution de la farine de manioc à la farine de blé importée pour la production
de pain (20% de farine de manioc n’altère pas le goût, et améliore la durée de vie et la
texture du produit) et la production de gari peut aussi constituer, comme en Afrique de
l’Ouest, une alternative à la consommation de pain et de riz. La substitution d’une partie
des importations actuelles représente une source de croissance additionnelle pouvant
entraîner une croissance globale de la demande nationale en produits alimentaires de
l’ordre de 7% à 8% par an sur les 5 à 7 prochaines années. Si la réponse des producteurs
congolais était proportionnelle à cette demande, cela aurait un effet majeur sur la
réduction de la pauvreté, en particulier en zone rurale. Il est en effet démontré que la
croissance des revenus agricoles non seulement a des effets multiplicateurs importants
sur l’économie non-agricole locale mais encore contribue à l’atténuation de la pauvreté
dans les autres secteurs de l’économie et dans les zones urbaines.
 19

b. Les marchés régionaux

Les marchés des pays de la sous-région présentent une source de croissance non-
négligeable pour les producteurs congolais situés dans les provinces limitrophes. Les
grands mouvements d’échanges frontaliers sont illustrés dans  la carte ci-dessous. Le
débouché principal pour les producteurs du Bas-Congo, de Bandundu et de l’Équateur
est la région métropolitaine de Kinshasa, mais aussi les marchés de la République du
Congo, du Gabon, du Cameroun et de la République centrafricaine. Le marché principal
pour les producteurs situés dans le sud du pays est le bassin minier du Katanga, mais aussi
la Zambie, l’Angola, le Zimbabwe, et même l’Afrique du Sud. Les débouchés extérieurs
principaux des producteurs des deux Kivu et de l’Ituri sont les pays de la région des
Grands Lacs  : l’Ouganda, le Burundi, le Rwanda, et les régions situées à l’ouest en
Tanzanie et au Kenya.
Carte 1.2. Mouvements commerciaux transfrontaliers en RDC

Source : OCDE 2001 (Congo : les espoirs déçus du « Brésil africain »)

Des circuits commerciaux transfrontaliers, largement informels, sont déjà actifs et
permettront aux producteurs nationaux de produits alimentaires (mais peut-être aussi
de coton) de tirer parti de la croissance relativement soutenue des pays de la sous-région
(haricots, bétail, thé pour le Kivu ; maïs et bétail pour le Katanga ; manioc, huile de palme,
robusta pour l’Équateur et le Bas-Congo). Par ailleurs, les pays limitrophes sont utilisés
comme plateformes d’exportation, car ils disposent d’une meilleure logistique. Une
20

bonne partie des exportations de café du Rwanda est ainsi originaire des Kivu, transitant
par l’axe nord (Goma-Kigali-Kampala-Nairobi-Mombasa). La RDC est membre de
la SADC et du COMESA et les opportunités du marché régional ne peuvent que se
développer avec l’application des accords régionaux et le renfoncement de l’intégration
régionale.

c. Les marchés internationaux

Les prix actuels et prévus à moyen terme des produits d’exportation principaux de la
RDC (arabica, robusta, thé, cacao, latex) sont très favorables et comme la RDC est un
producteur tout à fait marginal, elle n’aurait pas de problème à y écouler une production
plusieurs fois supérieure à ses niveaux actuels. L’évolution prévue des prix mondiaux
pour ces cultures est présentée dans le tableau ci-dessous. Du fait d’une forte demande
des marchés développés et émergeants, les prix de presque tous les produits de base, y
compris agricoles, ont très fortement augmenté après 2005 et ont connu un pic vers la
mi-2008. Après cette date, les prix se sont effondrés en raison de la crise financière qui a
brutalement freiné la croissance économique des pays développés et émergents. La chute
brutale de la demande en produits agricoles a entraîné une réduction marquée de leurs
cours sur les marchés internationaux mais à un niveau supérieur à celui des années 2005-
06. La relance économique, même modeste, qui a débuté mi-2009 devrait contribuer à
maintenir les prix internationaux à un niveau relativement élevé à moyen terme, étant
entendu que toute rechute de la croissance mondiale aurait un effet négatif sur le cours
des matières premières.
 
Tableau 1.4 : Évolution prévue des prix des principaux produits d’exportation de la RDC

Source : Banque mondiale

21
22

Huile de palme. La demande mondiale pour l’huile de palme a considérablement

augmenté ces dernières années (plus 10% par an depuis 2000) et devrait se maintenir.
Moins chère que les huiles végétales classiques, elle est devenue l’huile la plus consommée
au monde. Par ailleurs, elle entre dans la composition de nombreux produits industriels,
pharmaceutiques et cosmétiques. Son faible coût de production en fait un candidat idéal
pour la fabrication de biocarburants (biodiesel), une industrie en pleine expansion (35%
d’augmentation de production annuelle depuis 2002) avec l’augmentation du prix des
produits pétroliers et qui offre des débouchés importants pour la filière, d’autant plus
que les exigences de qualité sont moins grandes que dans l’industrie agro-alimentaire.
Sur les 5 à 10 ans à venir le prix de l’huile de palme devrait osciller autour de 800 USD/
tonne.
Caoutchouc. Le caoutchouc sert en majorité à l’industrie automobile et en
particulier à la fabrication de pneumatiques. Le caoutchouc naturel couvre 40% des
besoins mondiaux, le reste étant couvert par le caoutchouc synthétique fabriqué à partir
du pétrole. Entre 2001 et 2008, la hausse des cours du pétrole a renchéri le coût du
caoutchouc synthétique et poussé celui du caoutchouc naturel dont le prix a été multiplié
par cinq (de 0,50 $/kg en 2000 à 2,50 $/kg en 2008). Avec la crise financière et la crise
de l’industrie automobile dans les pays développés, la demande en pneumatique et en
caoutchouc s’est contractée et les prix ont fortement chuté avant de remonter autour de
2,60 $/kg aujourd’hui. On prévoit que les cours se stabiliseront autour de 2,20 USD/
kg à moyen terme, la principale incertitude étant le cours du pétrole, qui ne devrait pas
baisser significativement.
Café. Le prix de l’arabica a été en moyenne de 3,00 USD/kg et celui du robusta de
1,70 USD/kg en 2009. La consommation mondiale augmente de 2%/an. Et les cours
internationaux ne devraient pas enregistrer de baisse significative au cours des prochaines
années. Une production mondiale plus faible de robusta pourrait même pousser son prix
à la hausse. Cependant la grande volatilité des prix du fait de récoltes aléatoires rend
les opportunités de croissance pour ce secteur plus aléatoires. La production pour des
marchés de niches (bio, commerce équitable), ou pour des marchés exigeants (EU, USA)
à des prix supérieurs offre des perspectives de croissance plus prometteuses. Néanmoins
elles supposent que les producteurs disposent des capacités suffisantes pour mettre en
place les canaux de distribution nécessaires et faire face aux exigences de traçabilité et de
qualité de ces marchés.
Thé. La demande internationale n’a cessé d’augmenter au cours des 40 dernières
années, au rythme annuel soutenu de 3% (1,1 million de tonnes en 1960 contre 3,8 million
en 2007). Environ 75% de la production est assurée par quatre pays : Chine (30%), Inde
(28%), Kenya (10%) et Sri Lanka (8%). Les grands pays producteurs étant également
des pays consommateurs, 40% seulement de la production mondiale est exportée. Ainsi,
bien qu’étant de relativement petits producteurs, les pays africains représentent 30% des
 23

exportations mondiales de thé. Sur le marché international le thé est en majorité vendu
aux enchères. Les prix sont très volatiles en relation directe avec la qualité et la quantité des
récoltes annuelles. En 2009, ils ont été de 2,70 USD/kg, soutenus par un déficit de l’offre
par rapport à la demande. La croissance soutenue de cette dernière, malgré l’augmentation
prévue de la production et l’entrée sur le marché international du Vietnam, devrait
permettre de stabiliser les prix autour de 2,30 USD/kg. Comme dans le cas de l’arabica,
il est important pour la RDC de positionner sa production sur les marchés du thé de
qualité qui obtient des prix très supérieurs à ceux du thé tout-venant. Ceci est tout à fait
envisageable vu les conditions agro-climatiques très favorables à la production de thé de
qualité dont dispose la RDC, mais demandera des investissements considérables en matière
de variétés et d’usinage.
Cacao. Le cacao est l’un des seuls produits de base à ne pas avoir enregistré l’impact négatif
de la récession économique et à avoir vu, au contraire, son cours ne cesser d’augmenter sur
les marchés internationaux pour atteindre 3,5 USD/kg en décembre 2009, plus haut depuis
près de 30 ans. Cette envolée est due principalement aux préoccupations du marché face
aux incertitudes pesant sur la production de Côte d’Ivoire, premier producteur mondial à
court terme, mais aussi à plus long terme à cause du vieillissement des plantations et d’un
éventuel déclin structurel de la production. Cependant cette hausse des cours internationaux
devrait freiner la demande et inciter les planteurs ivoiriens à renouveler les plantations et les
autres pays producteurs (Ghana, Indonésie) à accroître leur production. Le prix devrait donc
baisser au cours des prochaines années, tout en restant attractif (environ 2,0 USD/kg) pour
les producteurs.
Coton. Le cours du coton sur le marché international a été de 1,40 USD/kg en
moyenne en 2009, déprimé par une surproduction due aux subventions accordées dans
certains pays industrialisés (USA, EU), la concurrence des textiles synthétiques et le
ralentissement de la croissance économique mondiale. À court et moyen terme il devrait
osciller entre 1,40 et 1,60 USD/kg, car on peut s’attendre à une reprise économique.
La demande en coton qui y est associée étant compensée par l’augmentation de la
production tirée en partie par l’utilisation de plus en plus généralisée de semences Bt
(plus de 50% des surfaces plantées).
Le marché international semble donc très favorable au développement des produits
d’exportation traditionnels de la RDC, qui a, comme on l’a noté, d’importants
avantages comparatifs agro-climatiques pour leur production. Cependant, transformer
cet avantage comparatif en véritable compétitivité et ainsi profiter des opportunités
offertes par le marché international demandera que soient levées les sévères contraintes
qui ont provoqué la quasi-disparition de secteurs jadis florissants. Les paragraphes ci-
dessous abordent brièvement des contraintes transversales les plus importantes.
24

V. Principales filières agricoles

A. Maïs
Production. Après le manioc, le maïs est la principale denrée alimentaire produite
en RDC, loin devant le riz. Sa consommation est surtout importante dans les savanes
du nord du pays et dans les provinces du sud  : le Katanga et les deux Kasaï. Il est
produit dans l’ensemble du pays mais quatre provinces représentent près de 70% de la
production nationale : le Katanga (23%), le Bandundu (17%), le Kasaï Oriental (17%)
et le Kasaï Occidental (13%). La culture du maïs est dominée par les exploitations
traditionnelles de très petite taille, centrées sur l’autoconsommation et la sécurité
alimentaire familiale, qui n’utilisent aucun intrant et qui cultivent le mais le plus
souvent en association (manioc, arachide). Il existe cependant des exploitations de plus
grande taille produisant en culture pure pour le marché, surtout dans le Katanga et
les provinces du Kasaï. La superficie totale occupée par la culture du mais serait de
1,5 million d’hectares et le rendement moyen serait de 0,8 t/ha. La production aurait
légèrement progressé (de 1 100 000 t. en 1996 à environ 1.200.000 t. en 2010).
Les provinces du Sud (Katanga, Kasaï), très grandes consommatrices de maïs, sont
fortement déficitaires et doivent importer, principalement des pays d’Afrique australe.
Six provinces produisent plus qu’elles ne consomment et exportent vers les grandes villes :
le Bas-Congo, le Bandundu, l’Équateur, la Province Orientale, le Maniema et le Nord
Kivu. Mais le pays, en dépit de conditions agro-climatiques favorables à la production
de maïs, est globalement très déficitaire et doit en importer de grandes quantités pour
satisfaire la consommation nationale. Déjà estimé à 71 000 tonnes en 1995, ce déficit
aurait atteint plus de 800 000 tonnes en 2010.
Dans leur très grande majorité, les exploitations paysannes n’utilisent aucun intrant,
engrais ou semences améliorées. Le matériel végétal utilisé (variétés traditionnelles
« composites ») est prélevé sur la propre production de l’exploitant. Il est très largement
dégradé suite à une utilisation sur de nombreux cycles de production sans renouvellement
des semences. Un très petit nombre de grands exploitants, essentiellement au Katanga,
se procurent eux-mêmes des semences améliorées, y compris des hybrides, dans les pays
limitrophes. Il existe aussi un nombre limité (mais en progression) de petits exploitants
(en général encadrés par des ONG) qui utilisent des semences améliorées. Les variétés
améliorées actuellement disponibles sont cependant peu performantes : leur rendement ne
dépasse pas 3 t/ha.
Le Programme national Maïs (PNM), financé par l’USAID, avait permis l’introduction
de plusieurs nouvelles variétés, y compris des hybrides, à partir de 1991. Mais les activités
de recherche sur le maïs n’ont pas bénéficié des appuis récemment apportés au manioc et
au riz. L’INERA a continué à produire de très petites quantités de semences « de pré-base
et de base  » de maïs. La production des semences commerciales dites «  certifiées  » est
 25

actuellement entre les mains d’un nombre important d’acteurs disparates – fermes privées,
fermes semencières dites « autonomes » et réseau d’ONG – mais le manque de suivi et de
contrôle ne permet pas d’en assurer la qualité. Les activités d’amélioration variétales et de
multiplication des semences demandent à être soutenues.
Utilisation. Seul ou mélangé à la farine du manioc, le maïs intervient dans le repas
quotidien des habitants de la plupart des régions du pays  : sous forme d’épis (frais)
bouillis ou grillés, sous forme de bouillie surtout pour les enfants, de semoule ou de pâte.
Dans les grandes villes, la farine de maïs est mélangée à la farine de manioc pour former le
Foufou. Les principales régions consommatrices sont les provinces du sud – Katanga et les
Kasaï – et Kinshasa où la consommation annuelle par tête est depuis de nombreuses années
en forte hausse. Les provinces du sud représentent plus des deux-tiers de la consommation
nationale annuelle (Katanga, 34%, Kasaï oriental 18% et le Kasaï occidental 16%). Elles
sont très déficitaires, surtout le Katanga. Par le passé, les grandes sociétés minières y avaient
de grandes fermes (par exemple, Gécamines développement) et il existait aussi de grandes
fermes commerciales sur les hauts plateaux du Katanga (anciennes fermes des colons).
Mais à cause des guerres successives, toutes ces sociétés ont cessé de fonctionner à part
quelques-unes récemment installées avec l’aide/ à la demande du gouvernement. De
grandes quantités de mais sont importées de Zambie et d’Afrique du Sud (surtout sous
forme de farine).
Les autres utilisations du mais incluent : (i) la fabrication de bière artisanale appelé
Lotoko (de loin la plus importante utilisation)  ; (ii) l’utilisation par les sociétés
brassicoles et (iii) la fabrication d’aliments de bétail (dans les villes de Kinshasa, Goma
et Lubumbashi), spécialement pour la volaille et le porc). La production d’amidon et
dérivés (sirops, dextrose, dextrine, polyols) issus du maïs et utilisés dans d’autres pays
dans l’agro-alimentaire, la papeterie et d’autres applications industrielles, telles que
l’éthanol, ne se trouvent pas encore en RDC et leur émergence ne se fera que dans le
long-terme.
Commercialisation. Le maïs est récolté sous deux états différents : frais et sec.
Lorsqu’il est récolté frais, les épis sont préparés bouillis ou braisés pour la consommation
immédiate. Le maïs grain est obtenu après séchage et égrenage, et sert soit à la production
de la farine par pilage ou broyage, soit à la fabrication de l’alcool. Les conditions de
conservation et de stockage sont défectueuses. Le séchage est insuffisant et les greniers,
généralement construits en terre battue, ne constituent pas des abris appropriés contre
les prédateurs et les intempéries. Les mauvaises conditions de récolte, de séchage et de
stockage provoquent des pertes très importantes.
Le paysan vend la plus grande partie de sa production de maïs frais sur le marché
local. La quasi-totalité de maïs grain est vendue pour être écoulée vers les grands centres
de consommation. Le prix du maïs au producteur varie d’une zone à une autre et il est
26

fortement lié au degré d’enclavement de ces zones. En milieu paysan comme en ville,
le maïs grain comme la farine sont vendus par diverses mesures (verre, gobelet et sac).
D’une manière générale, le maïs est vendu au comptant. En cas d’invendus, ceux-
ci trouvent un débouché auprès des fabricants d’alcool et d’aliments pour bétail. La
variation temporelle de prix du maïs suit le rythme de la campagne agricole. Le prix
baisse en période d’abondance de produit sur le marché (récolte) et augmente en période
de rareté de produit sur le marché (semis).
La commercialisation du maïs grain est dominée par des petits opérateurs qui
interviennent avec moyens très modestes. Les collecteurs ambulants achètent les produits
soit au grand marché du village, organisé hebdomadairement, soit de village à village et le
transport se fait en général par vélo ou chariot à deux roues du village d’achat au centre de
groupage, puis est acheminé par camion ou par bateau vers le centre de consommation.
Le maïs peut être transporté sur de longues distances sur les innombrables rivières et voies
fluviales de la RDC. Au niveau des centres de consommation, il est vendu à des grossistes
pour la fabrication d’alcool ou de farine. Au niveau des détaillants, les transactions
portent en général sur de petites quantités pour la consommation quotidienne.
Transformation. Une partie du mais frais est transformée au niveau local par les
producteurs ou des vendeuses ambulantes qui proposent des épis de maïs bouillis ou
grillés pour une consommation immédiate. La mais grain sert à la production farine,
l’alcool, les aliments de bétail et les produits de brasseries. Kinshasa, le Katanga et les
deux Kasaï constituent de grands centres pour les besoins industriels (provenderies et
fabrication d’alcool). Des producteurs, des ONG et des opérateurs artisanaux fabriquent
de l’alcool ou font la mouture par pilage ou au moyen de petits moulins. On trouve
du matériel de pilage (pilon et mortier), des moulins et des ustensiles de distillation de
l’alcool partout, tant en ville qu’à la campagne. Les moulins sont principalement installés
dans les centres urbains (chefs-lieux de provinces, de districts, de territoires). En dehors des
minoteries industrielles de CDI BWAMANDA (Équateur et Kinshasa) et de MIDEMA
à Kinshasa, les moulins des petits transformateurs sont de taille modeste (300 à 800 kg/
jour). Les ‘provenderies’ sont essentiellement installées dans les grands centres urbains,
surtout pour l’élevage de volailles et de porcs. Bien que la demande en aliments de bétail
se développe rapidement, elles fonctionnent pour le moment en surcapacité. Cette
surcapacité, les difficultés d’approvisionnement et les coûts de transport nuisent fortement
à leurs coûts de production9 et les éleveurs, dont le pouvoir d’achat est faible, ne peuvent
acheter les aliments qui seraient nécessaires à leur production.
Perspectives de croissance. Le maïs offre un potentiel important de développement
car c’est une culture qui se prête bien à l’intensification et dont les débouchés sont assurés
tant pour l’alimentation humaine que pour des utilisations industrielles et l’alimentation
animale, notamment volailles et porcs. L’accroissement de la consommation nationale
et le développement de débouchés agro-industriels (brasserie, pâtes alimentaires,
 27

provenderies, etc.) laissent espérer que la filière maïs pourrait connaître un développement
soutenu à l’ avenir. A moyen terme, la croissance du secteur pourrait atteindre 4 à 5% par
an, tirée par la consommation humaine, surtout dans les villes, y-compris par la demande
en produits d’élevage. À plus long-terme, le développement des utilisations industrielles,
la reconquête du marché des provinces du sud et le marché régional pourraient permettre
une croissance plus soutenue encore. Les prix mondiaux du mais devraient se maintenir
à des niveaux assez élevés (autour de 270 USD/t), soutenus par la croissance de la
demande mondiale pour l’alimentation animale et la production d’éthanol. Cela devrait
se traduire par un renforcement des incitations données à la production nationale et à sa
compétitivité sur le marché régional.
Le marché régional offre un marché potentiel considérable aux producteurs
Congolais qui bénéficient de conditions agro-climatiques favorables, s’ils peuvent être
compétitifs avec les importations provenant du marché international. Le mais est en
effet l’aliment de base en Afrique de l’Est, et plus encore en Afrique Australe. Certains
des grands pays de la région sont en déficit chronique (Kenya), d’autres connaissent
des déficits périodiques dus aux sécheresses qui les affectent régulièrement (Malawi,
Zambie, Zimbabwe, Mozambique). C’est là un marché potentiel qui pourrait offrir
des perspectives considérables aux producteurs congolais qui bénéficient de conditions
agro-climatiques favorables si toutefois, ils parviennent à être compétitifs par rapport
aux importations provenant du marché international.
Le développement des utilisations industrielles demandera la mise en œuvre d’une
stratégie à moyen/long terme en coordination étroite avec celui du secteur élevage
et pisciculture10. Parmi les contraintes qui devront être levées on peut noter  : (i) la
concurrence des importations ; (ii) le faible niveau de structuration de la filière, y-compris
le manque d’infrastructure de stockage, et une production très atomisée qui accroissent
le coût d’approvisionnement des industries de transformation  ; (iii) les difficultés
d’approvisionnement et le coût élevé du transport (infrastructures, tracasseries), des
sources d’énergie (électrique ou carburant) et des pièces de rechange, y-compris pour les
moulins de moyenne capacités ; et (iv) l’accès au crédit, pour l’investissement mais aussi et
surtout pour le fonds de roulement. La stratégie de développement industriel de la filière
devrait être basés sur une approche « cluster » – ciblant des zones réunissant à la fois une
haute demande potentielle et pouvant s’approvisionner facilement en matière première
et permettant un bon accès aux services essentiels – et la promotion d’une agriculture
contractuelle liant les industriels aux gros producteurs capables de fournir de façon
régulière et fiable les quantités nécessaires.

b. Manioc
Production. Le manioc occupe une place centrale dans la production agricole de la
RDC (il représente en effet environ 75% en poids du volume total des produits vivriers).
28

Il est cultivé et consommé à travers toutes les provinces du pays, à des degrés divers,
particulièrement dans le Nord-Ouest du pays (Bas-Congo, Bandundu, Équateur, Kasaï
et Orientale). Il n’y a aucune statistique fiable sur les superficies plantées en manioc ou
sur la production (les dernières statistiques fiables datent de 1995). On estime que la
production est d’environ 15,0 millions de t (sur une superficie d’environ 2,2 millions
d’ha) ce qui place la RDC à la cinquième place dans le monde parmi les pays producteurs
de manioc et la deuxième place en Afrique (loin) derrière le Nigéria. Les rendements
moyens – entre 7 et 8 t/ha – sont très faibles très loin de ceux atteints au Brésil (30 t) ou
au Nigéria (22 t).
 
Tableau 1.5 : Production de manioc dans le monde

Source: FAO STAT 2009

29
30

La production du manioc en RDC comporte un secteur traditionnel et un secteur

moderne.
Le secteur traditionnel domine très largement la production nationale. Il se caractérise par
de très petites exploitations familiales (entre 0,10 et 0,20 ha) et une culture en association
(mais, arachide, bananier) sur brûlis. La culture est manuelle et il n’y a pas d’utilisation
des intrants modernes (variétés améliorées, engrais). Variable selon les milieux (forêt ou
savane), la récolte est échelonnée (le manioc se conserve mieux en terre) et le rendement
est très bas à cause de l’utilisation de variétés traditionnelles au potentiel génétique très
dégradé et sensibles aux maladies et insectes (notamment la mosaïque, l’anthracnose et
la cochenille) et de l’utilisation de techniques culturales inadéquates.
Les exploitations modernes exploitent des superficies variant entre 5 et 10 ha. Elles
utilisent une main d’œuvre rémunérée, les variétés améliorées, les engrais chimiques et
les herbicides et les tracteurs pour le labour et le hersage. Les rendements sont plus élevés
(20-25 tonnes/ha). Ce type d’exploitations se retrouve surtout autour de grands centres
urbains.
Consommation. On estime que la consommation de manioc en RDC, tous produits
confondus, est d’environ 250 kg/pers/an, la consommation rurale étant 1,5 à 2 fois
plus élevée que la consommation urbaine (150 kg/hab/an à Kinshasa par exemple).
Les produits les plus consommés par les ménages sont le pondu (feuilles de manioc), la
Chikwangue (pate issue de la transformation par voie humide de racines de manioc), le
fou-fou (farine fermenté) et les racines crues11. Les produits industriels les plus importants
en RDC, essentiellement présents à Kinshasa et dans les grands centres urbains, sont
(i) la farine non-fermentée, utilisée par les boulangeries/pâtisseries en substitution à la
farine de froment pour fabrication de pain, biscuit, gâteau, beignet et autres produits
snacks et (ii) dans une très petite mesure, l’amidon (en fait, la quasi-totalité de l’amidon
utilisé par les différentes catégories d’utilisateurs est importée). Il n’y a pratiquement
aucune production d’aliment de bétail ni d’autre produit industriel.
Commercialisation. Le manioc subit des transformations conduisant à divers
types de produits. Le commerce du manioc et de ses dérivés est totalement aux mains
du secteur informel. Les marchés du manioc et ses sous-produits se concentrent dans
les grands centres urbains et semi-urbains, notamment Kinshasa, Lubumbashi, Mbuji-
Mayi, Kananga et Kisangani. Les circuits de commercialisation sont multiples et
dépendent à la fois de la taille des producteurs, de leur accès au marchés et des produits
commercialisés. Les producteurs peuvent soit vendre les tubercules soit en assurer la
première transformation avant commercialisation. Des filières intermédiaires existent
aussi où des produits connaissent une première transformation en zone rurale et sont
ensuite transformés en produits finis en ville (les cossettes et le kimpuka sont transformés
en Chikwangue à Kinshasa).
 31

La collecte du manioc se fait par le biais d’acheteurs se déplaçant de village en village

à vélo ou à pied et agissant souvent pour des grossistes. L’évacuation du manioc se fait à
vélo, par camion ou par voie fluviale. Les grossistes vendent généralement sur les parkings
ou les « beach » qui sont des terminus des camions ou des bateaux. Le manioc est alors
vendu directement « aux mamans détaillantes » qui l’écoulent en petites quantités aux
consommateurs soit sous forme de cossettes, soit en farine obtenue grâce aux moulins
installés aux alentours des marchés.
La plupart des producteurs situés dans des zones approvisionnant les principaux
marchés ont une assez bonne connaissance du prix des produits, grâce notamment au
téléphone portable est en train de devenir un outil d’une grande importance dans les
échanges des produis vivriers au niveau des producteurs. Les facteurs déterminants dans
la négociation du prix sont la qualité et la quantité du produit. Le prix aux producteurs
varie aussi en fonction de leur éloignement des centres de consommation et du degré
d’enclavement du lieu, ainsi que la période de l’année. Le producteur ne reçoit en général
qu’environ un quart de la valeur du manioc rendu Kinshasa, ce qui illustre bien les
contraintes fortes imposées par l’état des pistes et les tracasseries ralentissent et grèvent
le commerce de manière excessive.12
Il existe d’importantes variations temporelles des prix au cours de l’année, liées à
plusieurs facteurs. Dans les milieux où le séchage des cossettes se fait au soleil, les prix
augmentent pendant la saison pluvieuse en raison des difficultés de séchage. Ainsi à
Kinshasa, le prix de la farine de manioc sont bas en saison sèche. Par contre, l’offre en
feuilles de manioc étant très liée à la pluviométrie, les prix de la feuille de manioc sont bas
en saison pluvieuse et amorcent une forte ascension jusqu’au mois de septembre. Les prix
varient aussi avec la présence ou non d’un produit de substitution comme le riz.
Transformation. Environ 20 à 40% de la production de racines tubéreuses de manioc
sont directement transformées par les ménages agricoles. La Chikwangue est le principal
produit fini issu de la transformation du manioc frais. Parmi les produits semi-finis, les
cossettes de manioc, la farine fermentée et les Kimpuka sont les produits les plus offerts. Le
manioc est transformé suivant des techniques traditionnelles passant par le rouissage des
tubercules pour en éliminer l’acide cyanhydrique et le séchage. Après séchage, le manioc est
transformé en cossettes ou en farine. Dans les exploitations modernes ou semi – modernes,
après les opérations consistant à éliminer l’acide cyanhydrique, le manioc est mis à sécher
puis transformé en cossettes et moulues par des moulins installés sur l’exploitation. La
transformation du manioc, l’épluchage, le râpage, le pétrissage et le pilage, pour la plupart
réalisés par les femmes, sont très durs. Au vu de la contrainte forte que représente la main
d’œuvre, l’amélioration de la compétitivité de la filière demandera non seulement des
progrès importants au niveau de la productivité agricole mais aussi à tous les niveaux de
la chaîne de transformation. De plus, les pertes post-récoltes, dues à un mauvais stockage
ou à l’inefficacité des activités de transformation, sont pour l’instant très importantes et
devront être réduites.
32

La demande future. Dans le court terme, la demande en manioc reposera

essentiellement la demande nationale pour l’alimentation humaine l’alimentation
humaine, qui représente à l’heure actuelle 99% des utilisations de la production. Même
si les utilisations industrielles se développent, se sera d’un niveau actuel négligeable et cela
ne pourra être fait que graduellement. Dans le plus long terme, comme dans les autres
grands pays producteurs, la demande devrait graduellement se déporter sur la demande de
l’aliment de bétail et les utilisations industrielles. De plus, hormis quelques exportations
transfrontalières, la production de la RDC ne parviendra pas à alimenter un flot important
d’exportations dans le court et moyen terme. La RD Congo exporte actuellement de petites
quantités de cossettes et farine de manioc vers le Congo Brazzaville, l’Angola, l’Ouganda
et la République Centre Africaine. Ces exportations se déroulent essentiellement de
façon informelle. L’intensité de ces mouvements n’est pas connue mais il est raisonnable
de penser qu’ils sont relativement limités. Le marché sous-régional pourrait pourtant à
terme représenter un débouché important. Les populations des pays de l’Afrique Centrale,
de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique Australe sont parmi les plus grandes consommatrices
du manioc au monde. Or, plusieurs de ces pays sont déficitaires en manioc. C’est là une
opportunité indéniable à saisir par le Congo. Il faudra cependant pour cela faire de très
important progrès au niveau de la productivité agricole et dans la transformation du
manioc.
La consommation humaine devrait rester élevée dans le moyen terme (3 à 4% par
an). La croissance démographique future est estimée a environ 3% par an et la demande
en produits à base de manioc à une élasticité positive mais faible à l’augmentation
des revenus. Une augmentation du revenu par habitant de 2% par an porterait la
demande nationale en manioc à environ 4% par an. De fait, l’augmentation future de la
consommation de manioc, en particulier en zone urbaine, dépendra de sa capacité à être
compétitif avec d’autres aliments de base comme le riz et le pain, et cela à deux niveaux :
(i) au niveau de son coût tout d’abord ; et (ii) au niveau de la façon dont le manioc
pourra être préparé sous une forme pratique, adaptées à la vie urbaine. Une source de
croissance possible serait la substitution de la farine de manioc à celle de blé dans la
fabrication du pain et des biscuits. La substitution de farine de manioc pour celle de blé
dans le pain est en théorie un énorme marché potentiel, offrant de plus la possibilité de
l’industrialisation du manioc. Cette substitution a été soutenue dans de nombreux pays
d'Afrique de l'Ouest par exemple (Ghana, Nigeria, Cote d'Ivoire) mais avec un succès
très limité à cause de problèmes de qualité et de fiabilité dans la fourniture de la farine
de manioc de bonne qualité. La seule façon d’assurer l'utilisation de la farine de manioc
dans la boulangerie semble être une décision politique pour imposer l’utilisation d’un
pourcentage limitée de farine de manioc dans le pain (augmenter progressivement de
2% à 10%), combinée avec des aides ciblées pour la production de farine de manioc non-
fermentée de haute qualité.
 33

Aliments pour bétail. La consommation actuelle en aliments pour bétail (dans

les élevages modernes) est assurée uniquement par des importations (concentrés de
protéine, vitamines, farine de mais, farine de poisson et soja). L’utilisation du manioc
dans l’alimentation animale est très développée dans la plupart des autres grands pays
producteurs (Brésil, Chine) et dans l'UE. Elle est très peu développée en Afrique, sauf
dans des pays comme la Cote d’Ivoire et le Nigéria où le manioc commence à être
utilisé pour les aliments de volaille, mais aussi pour les poissons et l’élevage de porcs. Le
manioc a cependant beaucoup de mal à s’y faire une place au profit d’autres sources de
calories comme le mais, bien que les aliments à base de manioc soient moins chers que les
rations à base de maïs. Le développement de cette filière demandera un appui structuré
de la part du Gouvernement, comprenant des activités pilotes/promotionnelles, ciblées
sur l’élevage moderne et périurbain  : (i) l’introduction de granulatrices prototype
pour produire des granulés durs pour la volaille et les poissons ; (ii) des campagnes de
promotion des aliments de bétail à base de manioc et (iii) l’appui a la mise en place
d’une production régulière de produits de variétés de manioc adaptées à l’alimentation
animale.
L’amidon de manioc et ses dérivés. Le marché de l’amidon est constitué de plusieurs
sous-marchés spécifiques pour l'amidon et les produits dérivés : colles, édulcorants, éthanol
et biocarburants. L’industrie Africaine de l’amidon n'est pas encore compétitive même au
Nigeria, où elle est le plus développée du continent en raison des inefficacités dans le processus
industriel  : (difficulté d'approvisionnement et rendement faible de l’amidon, etc.). À
l’heure actuelle, les colles sont utilisées essentiellement pour la fabrication de carton et
de contre-plaqué, les quincailleries locales, la menuiserie, la papeterie et la cordonnerie.
A l’heure actuelle, elles sont fabriquées à base de farine de blé et d’amidon importées. Un
taux de substitution de la farine de manioc de 20-40% est considéré comme acceptable
par l’industrie du contre-plaqué. Le marché est relativement faible mais peut constituer
un point de départ de la farine de manioc en développement, puisqu'il ne demande pas
de farine de manioc de grande qualité. D’autres opportunités existent pour l’amidon
à base de manioc. Au niveau des brasseries, il y a possibilité de substituer l’amidon de
manioc à certaines matières utilisées actuellement (riz, maïs, orge et malt). La production
d’éthanol doit être considérée comme un marché à fort potentiel.13 Finalement, vu du
prix international du pétrole et des carburants, il semble qu’à terme la production de
biocarburant représente un important débouché potentiel pour le manioc en RDC. En
2009, la RDC a importé 130 000 m3 d’essence. La production de biocarburants dans des
zones éloignées des ports d’importation est particulièrement intéressante. La possibilité
de lancer des unités pilotes devrait être explorée rapidement.
Actions à mener. Les axes principaux d’une stratégie de développement du
secteur sont : (a) l’amélioration de la productivité agricole ; (b) la mécanisation de la
transformation primaire ; (c) l’organisation des chaînes d’approvisionnement et (d) le
développement d’industries efficaces et compétitives.
34

Une action efficace au niveau de la production agricole. En effet, il faudra que la

production nationale s’accroisse considérablement pour satisfaire la demande humaine
et celle de l’industrie. Cela ne sera possible que par des gains importants de productivité
agricole. On estime en effet que pour satisfaire la seule demande supplémentaire en
alimentation humaine à l’horizon 2020, il faudrait au rendement actuel mettre une
superficie additionnelle de 600 000 à 1 000 000 ha. Au delà du problème de la disponibilité
en terres, une contrainte forte sera celle de la disponibilité de la main d’œuvre, au niveau
agricole et au niveau de la transformation primaire. Il faut donc non seulement accroître
les rendements agricoles mais aussi promouvoir l’introduction de la mécanisation de la
transformation primaire.
La définition et la mise en œuvre d’une stratégie de développement des industries
de l’aliment de bétail et d’autres utilisations industrielles. Cette stratégie devrait
être ciblée sur les utilisations les plus prometteuses et ancrée sur des zones (i) de forte
concentration de la demande et ou les producteurs ont déjà un bon accès au marché et
(ii) à forte densité en termes d’accès des opérateurs privés aux services essentiels : énergie,
communication, équipements, services d’entretien, crédit. De tels clusters agro-industriels
pourraient être créés autour de Kinshasa et des principaux centres urbains

C. Filière du palmier à huile

L’huile de palme était, à l’indépendance, le principal produit d’exportation du pays,
qui en 1960 a exporté 167 000 tonnes d’huile de palme et 60 000 d’huile de palmiste.
Ces exportations représentaient près de la moitié des recettes d’exportation totales du
pays et le mettaient au rang de second exportateur d’huile de palme au monde, derrière
la Malaisie, mais à égalité avec l’Indonésie. La production totale était bien supérieure
en prenant en compte la consommation intérieure (l’huile de palme étant la principale
huile alimentaire dans la plus grande partie du pays), estimée à environ 270 000 tonnes
d’huile de palme dont 100 000 tonnes provenant des plantations industrielles, 50 000
des plantations villageoises et environ 120 000 de la palmeraie naturelle. En 2001, après
quatre décennies de déclin, la production des plantations industrielles était estimée à
moins de 5 000 tonnes. L’immense majorité de la production nationale provient des
plantations villageoises ou de la palmeraie naturelle et est soit autoconsommée, soit
commercialisée sur les marchés locaux. A l’heure actuelle, la RDC importe environ
50 000 tonnes d’huile de palme par an pour faire face à la demande nationale qui n’a
cessé de progresser. La production nationale est estimée à environ 300 000 tonnes dont
200 000 provenant de la palmeraie naturelle, 50 000 des plantations villageoises et
50 000 des plantations industrielles. Les importations et la production des plantations
industrielles approvisionnent essentiellement les grands centres urbains. La grande
majorité de la production des plantations villageoises et de la palmeraie naturelle est
soit autoconsommée soit vendue sur les marchés locaux par des commerçants très actifs,
 35

mais à capacité d’écoulement très faible. L’huile de palme est utilisée comme huile
alimentaire (très largement non-raffinée) ou pour la fabrication de savons et autres
produits de consommation courante (bougies, etc.).
Le secteur industriel est dominé par deux grands groupes (PHC et Blattner) qui
approvisionnent des industries de transformation (MARSAVCO) de Kinshasa. Les
plantations industrielles sont dans l’ensemble très vieilles et en fin de cycle productif.
Leur réhabilitation et extension ont repris dès 2002. Leur production a recommencé
à croître très sensiblement, passant de moins de 15 000 tonnes en 2001 à plus
de 50 000 tonnes aujourd’hui. Il semble que le secteur villageois n’ait pas cessé de
renouveler régulièrement ses plantations (essentiellement pour l’autoconsommation).
Cependant cela a été fait avec du matériel végétal non-sélectionné, de très faible
productivité. Les rendements moyens sont très bas : de 5 tonnes de régimes à l’hectare
en plantation villageoises à 10 tonnes en plantations industrielles (contre 25 ou même
30 tonnes/ha en Malaisie et en Indonésie). De plus, le rendement de la transformation
en huile est très faible : 15% en extraction industrielle, à cause d’équipements obsolètes,
contre 23% pour des unités modernes ; moins de 10% en extraction artisanale, à cause
de méthodes archaïques (presse manuelle) qui entraînent non seulement un taux
d’extraction très bas mais encore une mauvaise qualité (acidité) de l’huile. Il existe
aujourd’hui des mini-presses qui permettent des taux d’extraction de 18-20%.
Ces très faibles rendements à l’extraction entraînent un gaspillage énorme, puisque
le pays est obligé d’importer plus de 50 000 tonnes par an. Une amélioration du taux
d’extraction moyen de seulement 5% permettrait de produire environ 150 000 tonnes
d’huile supplémentaires (une augmentation de 50%) à partir de la même production de
régimes.
Le potentiel de croissance du secteur est considérable. En effet, la demande nationale
et internationale en huile de palme est forte, y compris pour le biodiesel, et les prix
sont et devraient rester attractifs (voir ci-dessous). La demande nationale devrait
connaître une croissance soutenue à cause de la croissance démographique (3% par an)
et l’augmentation de la consommation par habitant, faible à l’heure actuelle (environ 5
kg/an contre plus de 12 kg/an en Afrique de l’Ouest) – grâce à une hausse des revenus.
On peut raisonnablement estimer que la seule demande nationale, aujourd’hui estimée à
350 000 tonnes pourrait augmenter au rythme de près de 5% par an et dépasser le million
de tonnes en 2030. Cela représente près de trois fois le niveau actuel et demanderait
la plantation d’environ 160 000 ha de plantations additionnelles (avec un rendement
moyen de 20t/ha), soit 8 000 ha par an. Cela est possible, tant dans le secteur industriel
que dans le secteur villageois.
En effet (i) les conditions agro-climatiques de la RDC sont extrêmement favorables
au palmier à huile, surtout dans la province de l’Équateur et dans la Cuvette (où il existe
36

d’importantes superficies de palmeraie naturelle) et (ii) les cours de l’huile de palme sur
le marché international devraient rester élevés à l’avenir. A l’heure actuelle, le prix de
revient moyen de l’huile de palme brute (CPO) produite par les principales plantations
industrielles du pays peut être estimé à environ 700 USD/tonne rendue Kinshasa, ce
qui est déjà inférieur au prix de revient de l’huile importée (environ 900 USD/t). De
plus, des gains de productivité importants sont possibles à tous les niveaux de la chaîne –
productivité agricole, taux d’extraction de l’huile, réduction des coûts de transport – qui
permettraient de réduire substantiellement les coûts de production14 et donc d’accroître
les marges. La priorité devrait être accordée aux améliorations développées ci-après.
Accroissement de la productivité agricole. Comme on l’a dit, les rendements actuels
sont très bas (moins de la moitié ou même du tiers de ceux atteints en Asie du Sud-est)
à cause de l’âge avancé des plantations et de la faible productivité du matériel végétal.
Actuellement, la recherche congolaise ne produit plus de matériel végétal sélectionné et
les grandes plantations industrielles importent et multiplient ce dont elles ont besoin.
Elles sont aussi capables de mobiliser par elles-mêmes les intrants et services dont elles
ont besoin. Ce n’est pas le cas pour les planteurs villageois et à la grande majorité des
exploitations de taille moyenne qui n’ont à l’heure actuelle accès ni aux plants ni aux
conseils dont ils auraient besoin pour augmenter leur productivité. Il sera donc nécessaire
de mettre en place rapidement des mécanismes, par exemple en se servant des plantations
industrielles comme relais dans le cadre de partenariats public-privé, qui permettent la
diffusion du progrès technologique (plants sélectionnés, intrants, conseil) auprès des
planteurs villageois.
Amélioration du rendement de l’extraction. Les plantations industrielles sont
dotées d’équipements pour la plupart obsolètes, dont l’efficacité extrêmement basse grève
lourdement leurs prix de revient. Ces équipements doivent être renouvelés rapidement.
Pour cela les opérateurs se heurtent à l’absence d’offre de crédit à moyen terme, sauf cas
exceptionnel : accès au Fonds de Promotion de l’Industrie (FPI, voir ci-dessous) ou à des
crédits « off-shore ».
Mais le développement du secteur de l’huile de palme peut avoir des conséquences
sociales et environnementales très sérieuses. L’expansion incontrôlée des plantations
industrielles peut en effet déposséder les populations de leurs droits fonciers coutumiers
et les priver de leurs moyens de subsistance. Au plan environnemental, elle peut aussi
engendrer déforestation et perte de biodiversité massives  ; pollution des cours d’eau
et des nappes phréatiques par les engrais et les produits phytosanitaires et émission
d’effluents toxiques et enfin production d’importantes quantités de gaz à effet de serre
(CO², méthane). Il sera donc très important de s’assurer que la politique de concession
agricole du Gouvernement permet de réduire au minimum ou d’éliminer les effets
sociaux et environnementaux indésirables du développement du secteur.
 37

D. Filière de l’hévéa
La production de caoutchouc naturel (de plantation) a commencé en RDC en 1906.
En 1960, le Congo comptait environ 90 000 ha de plantations, dont 1/3 de plantations
villageoises (essentiellement dans le Bas-Congo, l’Équateur, le Bandundu et la Province
orientale) et produisait 60 000 tonnes de caoutchouc. A la fin des années 70, après la
zaïrianisation des plantations industrielles, la production avait chuté à 20 000 tonnes et
les exportations à 18 000 tonnes. Depuis, le déclin a continué et la production annuelle
se situe à environ 10 000 tonnes, produites presque exclusivement par 15 000 ha de
plantations industrielles, les plantations villageoises ayant pratiquement disparu. Les
¾ (7 500 tonnes) de la production est exportée, le reste (2 500 tonnes) étant utilisé
localement pour la production de pneumatiques (Cobra) et de chaussures.
Tableau 1.6 : Production industrielle et villageoise par province 
Secteur agro-industriel Secteur villageois
Province
Surface (ha) Production (t) Surface (ha) Production (t)

Bas-Congo 5400 2800 300 100

Bandundu 3400 300 - -
Équateur 6500 6600 - -

Total 15300 9700 300 100

Source : Etude des Filières Huile de palme et Caoutchouc ; Groupement AGRER – EARTH Gedif, 2006
Le prix de revient du principal produit (feuilles de caoutchouc fumé) est très élevé (750
USD/t, FOB) en raison, comme dans le cas du palmier à huile, de la faible productivité des
plantations (moins de 1 t/ha contre 2,5 t/ha en Côte d’Ivoire), de l’âge des plantations et
de la faible productivité de la main d’œuvre; d’installations industrielles obsolètes et d’un
coût de l’énergie très élevé entraînant des coûts d’usinage très élevés et des frais de transport
et d’exportation prohibitifs.15 De plus, l’absence de contrôle qualité entraîne une décote
importante du caoutchouc congolais sur le marché international (de l’ordre de 20%).
Le secteur de l’hévéa offre à la RDC une importante source de croissance potentielle.
En effet, le pays possède des conditions agro-climatiques très favorables, au moins aussi
bonnes que la Côte d’Ivoire et probablement meilleures que celles des pays asiatiques.
La demande et les prix internationaux devraient rester élevés (2,20-2,50 USD/kg), le
prix du caoutchouc naturel évoluant parallèlement à celui du caoutchouc synthétique
et donc du pétrole. Ce niveau de prix international, même avec les coûts de production
actuels (très élevés), permet de dégager des marges bénéficiaires très importantes. Les
gains de productivité possible à chaque niveau de la filière augmenteraient encore cette
marge. Il est donc probable que le secteur devrait intéresser tant les opérateurs industriels
que les planteurs villageois (s’ils ont accès à une usine de traitement). La RDC ne devrait
38

plus avoir aucun problème à placer une production beaucoup plus importante sur le
marché international où elle est un producteur très marginal. La contrainte principale est
donc au niveau de la réponse de l’offre des producteurs nationaux. Il semble raisonnable
d’envisager un programme de plantation/replantation d’au moins 50 000 ha au cours
des 20 prochaines années (2 500 ha/an quand la Côte d’Ivoire projette d’en planter
plus de 15 000 ha/an). Cela devrait permettre à la RDC de produire/exporter plus de
40 000 tonnes de caoutchouc (sec) en 2030 contre 10.000 tonnes à l’heure actuelle, une
croissance annuelle moyenne de 7% sur la période.16
La croissance soutenue du secteur de l’hévéa aurait des bénéfices substantiels pour
la RDC, non seulement en termes de recettes d’exportation, mais aussi de création
d’emploi, en particulier si ce développement inclut le secteur villageois. En effet, la
production de caoutchouc permet la création d’un emploi à plein temps pour deux
hectares de plantation en production (emploi agricole et agro-industriel). Comme
dans le secteur du palmier à huile, les contraintes principales à lever pour transformer
l’avantage comparatif du pays pour la production de caoutchouc en compétitivité réelle
sont : l’accès à du matériel végétal performant et l’accès au crédit à moyen/long terme
pour le financement des plantations et de l’outil industriel. De plus, le développement
soutenu du secteur exigera – facteur important pour le secteur de l’hévéa – la disponibilité
d’une main d’œuvre performante en particulier de saigneurs. Le développement des
plantations industrielles d’hévéa peut avoir des impacts négatifs (environnementaux,
sociaux) pratiquement similaires à ceux des plantations de palmier à huile et devra être
mené de façon très coordonnée pour en limiter les dangers. Finalement, contrairement
à l’huile de palme pour laquelle il existe un marché local très compétitif, la production
des plantations villageoises est totalement dépendante d’une unité industrielle pour son
usinage et sa commercialisation. Cela peut induire des comportements monopolistiques
de la part de l’industriel. Il sera donc nécessaire de mettre en place une politique de prix
au producteur transparente et équitable.

E. Filière du café arabica

L’arabica est exclusivement cultivé dans le Nord et le Sud Kivu où le climat est très
favorable à cette spéculation. Au début des 70, la production était d’environ 15.000
tonnes, provenant surtout de plantations établies par les colons, mais aussi de
plantations villageoises. Avec la politique de zaïrianisation, de nombreux domaines
furent abandonnés, mais les plantations villageoises ont continué à se développer. En
1989, les exportations d’arabica atteignaient encore 20.000 tonnes. Mais les superficies
en production et la production ont décliné fortement à partir de 1990 en raison des
troubles qui ont affecté le Kivu. Les exportations officielles (il existe en effet une fraude
importante, voir ci-après) sont tombées à moins de 4.000 tonnes en 2003 avant de
rebondir récemment (7 000 tonnes en 2008) grâce à l’amélioration des conditions
 39

de sécurité dans les régions de production. On estime qu’il existait en 2006 environ
75 000 ha de plantation d’arabica dont plus de 85% constitués de petites plantations
villageoises de moins de 5ha (et environ 70 000 planteurs). Les domaines de plus de 50
ha ne représentant qu’une petite partie du total (3% soit 2 000 ha).
Les rendements sont très faibles – entre 150 et 300 kg/ha – à cause du vieillissement
et de la faible densité du verger (plus de 80% des plantations sont âgées de plus de 30
ans), du manque d’accès aux variétés améliorées et de mauvaises pratiques culturales.
La qualité est médiocre  (seul 1,6% de la production se classait, en 2006, dans les
meilleures catégories, K1 à K3, contre 43,6% dans les années 50) ce qui entraîne une
décote importante du produit sur le marché international. Certains grands domaines tel
que celui de Katale (Goma) importent des variétés performantes des pays voisins, mais
l’immense majorité des (petits) producteurs n’a accès ni à du matériel végétal sélectionné
ni aux conseils dont ils ont besoin. Les programmes de recherche sur l’arabica (INERA)
se sont arrêtés au début des années 90 et l’Office national du Café (ONC) responsable de
l’appui aux producteurs a cessé de fonctionner au début des années 1990, se cantonnant
au contrôle des exportations.17
Les exportations officielles se montaient en 2006 à 4 500 tonnes, auxquelles il faut ajouter
un volume au moins égal d’exportations frauduleuses (par le Rwanda/Ouganda) suscitées
par le niveau trop élevé des droits sur les exportations. La production totale actuelle peut
donc être estimée à au moins 10 000 tonnes de café marchand. La plus grande partie des
exportations provient des planteurs villageois et se fait sous forme de café pré-séché (parche),
vendu à des acheteurs rwandais ou ougandais qui le transforment en café marchand et non
lieu de café déparché par voie humide (fully washed) qui permet des prix plus élevés sur le
marché international. La raison essentielle de la fraude et des exportations sous forme de
café en parche sont les surcoûts importants supportés par les exportations officielles dus (i)
aux nombreux prélèvements, légaux et illégaux, collectés par un nombre impressionnant de
services publics (une vingtaine) et peut être plus encore (ii) aux tracasseries et longs retards
subis par les exportations officielles.
40

Tableau 1.7 : Structure des coûts octobre 2009

Structure des coûts (octobre 2009) (en USD par tonne)

Prix de vente (Mombasa) 2 500
Transport Kivu-Mombasa 240
Taxe et autres frais d’exportation 250
Sortie usine 2 090
Usinage (Dépulpage/déparchage) 90
Bord champ (café sec) 2 000
Bord champ parché (60%) 1 200

Coûts agricoles 800

Source : Études des filières thé, quinquina et arabica, Experco International, 2006

Le tableau ci-dessus montre que les coûts d’accès au marché sont substantiels. Les taxes et
autres prélèvements officiels et non-officiels représentent près de 10% du prix de vente et
13% du prix départ-usine ; les coûts de transport sur l’axe nord entre Goma et Mombasa
sont très élevés (240 USD/t, soit près du double de celui payé par les producteurs
ougandais ou rwandais (140 USD/t), les transporteurs facturant une prime de risque et
les grands délais d’immobilisation lors du chargement du produit.
 41

Figure 1.1: Flux principaux et flux secondaires

Source : Études des filières thé, quinquina et arabica, Experco International, 2006
42

La RDC (Kivu) offre des conditions exceptionnelles pour la production d’arabica de

haute qualité (climat, sols volcaniques très fertiles, à moyen terme même sans engrais).
La culture de l’arabica est très ancrée dans les systèmes de culture du paysannat et les
prix prévus à moyen terme (2,50 USD/kg) permettent d’offrir un prix bord-champ
relativement attractif, même avec les coûts de commercialisation actuels très pénalisants
(environ 1,0 USD/kg pour du café humide). L’accès au foncier ne devrait pas présenter
de problème pour les planteurs villageois, ni à moyen terme pour les plantations
industrielles (domaines) qui peuvent dans un premier temps se concentrer sur la
réhabilitation de leurs plantations. Il existe encore au Kivu une dizaine de domaines
qui semblent intéressés à réhabiliter leurs plantations et relancer le traitement par voie
humide de leur propre production, mais aussi de celle des petits planteurs les entourant
(ce qui permettrait de produire du fully washed de très bonne qualité) et qui pourraient
à moyen terme servir de relais pour offrir aux petits producteurs l’accès au matériel
végétal et au conseil. La plantation/replantation de 1000 ha par an sur les 20 prochaines
années, objectif très raisonnable, permettrait d’atteindre une production de 10 000 à 12
000 tonnes supplémentaires en 2030 et une production totale d’environ 20 000 tonnes
contre 10 000 tonnes actuellement soit un taux de croissance de plus de 7% par an.
Comme dans le cas des autres cultures pérennes, les obstacles à lever en priorité sont
celles de l’accès à du matériel végétal performant et au conseil (qui pourrait doubler les
rendements actuels) ; l’accès au crédit à moyen terme pour financer les plantations18 et les
équipements nécessaires et la réduction des coûts et tracasseries qui grèvent lourdement
la compétitivité des producteurs congolais et encouragent la fraude. L’accès aux plants
sélectionnés, après bien sûr le retour de la sécurité en zone rurale, est la contrainte
fondamentale à lever pour le développement de la production villageoise. En effet, les
circuits de commercialisation sont restés très actifs même dans les périodes troublées.
Dans la mesure où ils sont décapitalisés et n’ont aucun accès au crédit, une option réaliste
à court/moyen terme semble être de subventionner la production et la distribution
des plants. Il est faut aussi améliorer la qualité par de meilleures pratiques culturales,
un meilleur séchage et soit un meilleur dépulpage sur exploitation pour la voie sèche
pratiquée par la majorité des petits producteurs19, soit le passage à la voie humide.

F. Filière du thé
La zone de production du thé est la même que celle de l’arabica, essentiellement le Kivu.
L’évolution de la production a également été similaire : long déclin après l’indépendance,
la zaïrianisation provoquant l’abandon d’un grand nombre de domaines, ce qui a entraîné
aussi l’arrêt de la production villageoise que ces domaines traitaient dans leurs usines.
Vers le milieu des années 60, il y avait environ 14 000 ha de plantations, dont 1 500 ha de
plantations villageoises (9%) et la production était de 11 000 tonnes de thé marchand.
La production n’était plus que de 4.500 tonnes en 1985 et elle s’est effondrée avec les
 43

conflits de 1996-1998 (600 tonnes en 2001). Elle a légèrement repris depuis lors et était
estimée en 2007 à environ 2 000 tonnes de thé marchand, produites exclusivement par
les quelques grands domaines qui subsistent encore, la production villageoise ayant
pratiquement disparu (60 tonnes en 2006).
Les rendements sont très bas – 300 à 500 kg/ha de thé marchand (2,0/2,5 t. de
feuilles fraîches) pour les petits planteurs, une tonne/ha pour les plantations industrielles
(5,0 t. de feuilles fraîches) en raison de l’âge des plantations (entre 30 et 60 ans), de
la non-utilisation d’intrants et de mauvaises pratiques culturales. Il n’existe plus aucun
appui à la production. La recherche a cessé depuis le début des années 90 et l’ONC,
responsable du conseil technique aux producteurs a, comme dans le cas de l’arabica,
totalement cessé ses activités dans ce domaine. Les domaines toujours en production (en
2006) ont timidement commencé à réhabiliter leurs plantations. Ils s’approvisionnent
en matériel végétal sélectionné au Rwanda ou au Kenya. Les petits planteurs eux n’y ont
pas accès. Alors qu’il existait 22 usines en 1960, il n’en existe plus aujourd’hui que 5 en
fonctionnement, toutes vétustes. Elles ont une productivité très faible, consommation
trop de bois et produisent un thé de qualité inférieure qui souffre d’une décote
importante sur le marché.20 Toute relance du secteur exigera leur réhabilitation et donc
des investissements substantiels. La production est pour l’essentiel exportée (vendue
aux enchères à Mombasa), à l’ exception de faibles quantités vendues sur le marché de
Kinshasa.
La RDC possède un très bon avantage comparatif pour la production de thé et le
potentiel de production est considérable sur les hauts plateaux du Kivu qui offrent des
conditions agro-climatiques et des sols exceptionnellement favorables à sa production.
Les prix prévus à moyen terme sur le marché international sont attractifs (2,20/2,50
USD/kg). Le développement du secteur, qui est actuellement sinistré, exige la levée des
contraintes qui pénalisent la compétitivité de la production congolaise de thé et sont
semblables à celles affectant la production d’arabica : faible productivité agricole (accès
à des plants sélectionnés et renouvellement des plantations), faible productivité de
l’usinage (réhabilitation des usines nécessitant un accès à des crédits d’investissement),
frais de transport et d’exportation rendus prohibitifs par les tracasseries administratives
et des prélèvements importants21. Le fait que les producteurs congolais puissent opérer
profitablement dans les conditions actuelles démontre amplement l’avantage comparatif
dont jouit le pays pour la production de thé. Les gains de productivité possibles à tous les
stades de la filière rendent cette culture particulièrement attractive pour les investisseurs
et pour les planteurs villageois. Comme pour l’arabica, l’accès au foncier ne devrait pas
être une contrainte forte à moyen terme. La plantation/replantation de 1 000 ha par an
pendant les 10 prochaines années, permettrait d’atteindre une production de 15 000/20
000 tonnes en 2030, soit un taux de croissance de plus de 10% par an. Mais il faut noter
que, vu la nécessité d’usiner rapidement la production, le développement du secteur
villageois est très étroitement dépendant de la réhabilitation du secteur industriel.
44

G. Filières du robusta et du cacao

Ces deux filières ont un passé très différent et des perspectives de relance sont assez
contrastées. Alors que la production de cacao n’a, curieusement vu des avantages
comparatifs de la RDC pour cette culture, jamais décollé (toujours inférieure à 6 000
tonnes/an), la production de robusta était déjà importante avant l’Indépendance (5 000
tonnes exportées en 1959) et s’est encore développée jusqu’à la fin des années 80 (prés
de 110 000 tonnes en 1989) avant de s’effondrer au cours des deux dernières décennies.
Elle est actuellement de moins de 20 000 tonnes. Ces deux filières sont actuellement
sinistrées, mais les perspectives de développement du cacao semblent excellentes. Par
contre, celles de la filière robusta sont beaucoup moins évidentes.

Situation actuelle
Cacao. La culture ne s’est jamais développée en RDC malgré des conditions agro-
climatiques excellentes et le fait que la culture n’est pas très exigeante en main d’œuvre
ou en méthodes culturales. Alors que dans la grande majorité des pays producteurs, la
production vient essentiellement des plantations familiales, elle a été et est encore au
Congo largement le fait de plantations commerciales. A l’Indépendance, la production
était de 5 200 tonnes et largement le fait de sociétés agro-industrielles installées dans
les provinces de l’Équateur et du Bas-Congo. La Société Unilever réalisait 45% de la
production totale et 5 autres grandes plantations 40%. La production villageoise (10%)
s’est développée autour de ces agro-industries qui offraient les plants et les débouchés
aux planteurs villageois et grâce à des projets spécifiques tels que le Projet Cacao de
Bengamisa (CABEN) dans la Province orientale. La production n’a jamais dépassé un
niveau très faible surtout quand on la compare à celle d’autres pays africains comme la
Côte d’Ivoire (1,4 millions t.), le Ghana (750 000 t.), le Nigeria et même le Cameroun
voisin. Dans les années 80, elle a atteint un maximum de 6 300 t. avant de décliner
lentement autour de 3 500 tonnes par an au milieu des années 90. Elle était de 2.000
tonnes en 2006.
Il est difficile d’avoir une idée précise de l’état actuel de la filière, tant au niveau de
la production (superficies des plantations, rendements, production) que des circuits
de commercialisation. La production est localisée essentiellement dans le Bas-Congo,
l’Équateur (nord) et la Province orientale, avec de faibles productions subsistant encore
dans le Bandundu, le Maniema, le Kasaï (nord) et le Sud et le Nord-Kivu.22 Elle est
toujours largement le fait de grandes plantations (SCAM dans le Bas-Congo, PHC,
CACAOCO-Bulu et INERA dans l’Équateur, CABEN dans l’Orientale …)  ; bien
que certaines de ces dernières soient maintenant en métayage telles que la SCAM –
auxquelles sont associées des plantations villageoises.23 Les plantations sont très vieilles.
Celles des planteurs villageois sont issues de matériel végétal “tout venant” de très faible
productivité. Les rendements sont très faibles (200 kg/ha contre 450 kg en Côte d’Ivoire,
plus d’une tonne au Viet Nam). Il n’y a pratiquement aucun traitement phytosanitaire
 45

et si les méthodes culturales semblent correctes sur les domaines qui disposent en général
de personnel qualifié, elles sont très sommaires pour les plantations villageoises qui n’ont
en général accès à aucun conseil agricole.
Les services de l’Office national du Café (ONC), responsable du développement
du secteur café/cacao et du MAPE ont en effet totalement disparu du terrain et seuls
quelques domaines et ONG (IRM dans l’Équateur) offrent encore un appui aux
planteurs villageois. Toute recherche sur le cacao a cessé depuis longtemps. L’INERA
(stations de Yangambi, Luki et de Bongabo) dispose encore de clones de cacaoyers
hybrides mais la qualité de ce matériel génétique doit être vérifiée et il est très probable
qu’il n’est plus compétitif par rapport au matériel végétal disponible actuellement dans
les grands pays producteurs. De plus, les clones de l’INERA ne sont pas multipliés et mis
à la disposition des planteurs. Certains domaines (PHC dans l’Orientale par exemple)
qui ont récemment commencé à replanter le font avec du matériel végétal venant de
Côte d’Ivoire. Il faudra importer du matériel végétal très performant des principaux
pays producteurs, l’adapter aux conditions congolaises et relancer la multiplication de
ces clones par la recréation de parcs à bois et de champs semenciers au niveau des stations
de recherche et des centres de bouturage et/ou de greffage dans les zones de production.
Le traitement des fèves après récolte (fermentation, séchage) est en général de qualité
acceptable sur les domaines, mais de très mauvaise qualité pour les plantations villageoises.
Les planteurs vendent des fèves peu fermentées, mal séchées et souvent immatures. Les
producteurs sont d’ailleurs payés au même prix quelle que soit la qualité et n’ont donc
aucune incitation à bien traiter leur cacao avant de le vendre. Le traitement de la production
villageoise est donc fait par les acheteurs – domaines ou opérateurs indépendants – mais la
qualité finale est souvent compromise. Les domaines possèdent en général les équipements de
transformation et de stockage nécessaires, en principe agréés par l’ONC. Ces équipements
sont toutefois extrêmement vétustes et leur productivité est faible. Ils doivent être renouvelés
mais l’impossibilité actuelle d’obtenir des crédits ne permet pas de financer les investissements
nécessaires. L’indisponibilité de l’énergie (électricité, gasoil,….) grève lourdement les activités
de transformation (séchage). Les acheteurs indépendants sont de petits commerçants
ambulants qui achètent de petites quantités car leur capacité financière est très limitée. Ils
prennent de très grosses marges pour compenser la faiblesse des quantités qu’ils traitent et
couvrir les risques importants qu’ils courent du fait de la très mauvaise qualité du produit.
Le cacao congolais est essentiellement destiné à l’exportation via Kinshasa et Matadi
(il y a aussi des exportations frauduleuses à partir des zones de production situées prés
de la frontière nord du pays). La mauvaise qualité du cacao produite entraîne une décote
très importante sur le marché international (300/400 USD/tonne). Un prix indicatif au
producteur est en principe publié par l’ONC, calculé sur la base des prix internationaux
et d’un barème des coûts normatifs de commercialisation, mais il est peu connu des
planteurs et systématiquement ignoré par les acheteurs. Les coûts de commercialisation
46

sont très élevés : (i) faible densité du produit qui augmente le coût du groupage ; (ii)
délabrement des infrastructures de transport, faible efficacité et coût élevé des services de
transport et d’exportation (on estime que les coûts de transport et de mise à FOB peuvent
atteindre jusqu’a 500 USD/t.) et (iii) multiples taxes, légales ou non qui sont prélevées à
tous les niveaux de la filière. Le prix bord champ est donc faible, probablement pas plus
de 25% du prix FOB du produit. La faiblesse des prix payés aux producteurs et la de la
productivité des plantations semble avoir été un obstacle décisif au développement de
la production villageoise face à la concurrence du palmier à huile, des cultures vivrières
et des activités extra-agricoles (secteur minier artisanal) pour la main d’œuvre familiale.
Le café robusta. La filière du robusta a longtemps été un secteur clé de l’économie
nationale et une source de revenus considérables à la fois pour l’ensemble de l’économie
et pour un grand nombre de petits planteurs qui étaient responsables de prés de 90% de
la production totale. A son apogée vers la fin des années 1980, elle occupait prés de 800
000 ménages agricoles (représentant environ 5,0 millions de personnes), essentiellement
dans les provinces de l’Équateur et de l’Orientale. Aujourd’hui, elle est pratiquement
abandonnée. Les exportations officielles qui étaient en 1989 de 107 000 tonnes ont
chuté à environ 7 500 tonnes en 2008, auxquelles s’ajoutent des exportations illégales
vers les pays limitrophes (Tchad, Soudan, Centre Afrique) d’un volume équivalent. La
production annuelle totale peut donc être estimée à 15 000 tonnes. La chute dramatique
de la production est attribuable à plusieurs facteurs : (i) la zaïrianisation qui a provoqué
la disparition d’une grande partie des plantations commerciales qui servaient de relais
à la production villageoise ; (ii) la crise prolongée qui a affecté le pays et en particulier
les grandes zones de production (Équateur, Orientale), entraînant la dégradation des
infrastructures et la disparition des services d’appui étatiques (ONC, MAPE) ; (iii) le
bas niveau des cours internationaux pendant de longues périodes qui a éliminé toute
incitation pour maintenir une production devenue non-compétitive par rapport
à d’autres spéculations comme le palmier à huile et les productions vivrières et enfin
(iv) l’incidence de la trachéomycose dans une grande partie des zones de production
traditionnelles.
La superficie totale des plantations de café et de celles encore en production n’est
pas connue mais, à l’évidence, une grande partie a été abandonnée. Sur la base d’une
estimation de la production totale d’environ 15 000 tonnes de café marchand et de
rendements moyens d’environ 150 kg/ha (café marchand), la superficie occupée ne doit
pas être supérieure à 100 000 ha. Les principales régions productrices sont le Bas-Congo,
le Bandundu, le Kasaï Oriental, l’Équateur et, dans une moindre mesure la Province
Orientale. Bien que certaines plantations industrielles se soient maintenues jusqu’a
aujourd’hui (SCAM dans le Bas-Congo), la production est très largement dominée par
les plantations villageoises (90% de la production totale). L’âge moyen des plantations
est très élevé (35-40 ans). Les plantations industrielles ont été établies à partir de matériel
végétal sélectionné mais l’immense majorité des plantations paysannes l’ont été, et le
sont encore dans les rares cas où il y a replantation, à partir du matériel « tout venant »
 47

très peu productif. L’INERA dispose encore au niveau de ses stations de quelques clones
élites robusta, mais ce matériel n’est pas diffusé au niveau paysan.24 Certaines plantations
agro-industrielles sont assez bien entretenues mais toutes souffrent du manque de main
d’œuvre. La grande majorité des plantations villageoises ne sont plus entretenues. Les
intrants ne sont utilisés ni par les plantations industrielles ni par les planteurs villageois,
ce qui favorise les maladies et infestations d’insectes. Les rendements sont donc très bas
(au mieux de l’ordre de 150 kg de café marchand/ha).
Les plantations industrielles observent le calendrier agricole et le séchage y est fait sur
des aires cimentées ou dans des séchoirs statiques ou rotatifs. La récolte du café est par
contre très mauvaise chez les planteurs villageois paysans qui récoltent les cerises vertes et
rouges en un seul passage (récolte au tamis), ce qui est à l’ origine d’un grand nombre de
grains immatures (grains noirs) dans le produit. Les baies sont séchées sur terre battue.
Les exploitations industrielles commercialisent elles-mêmes leur production (ventes aux
exportateurs ou aux torréfacteurs pour le marché national). Les producteurs villageois
vendent le café-coque soit aux plantations industrielles à proximité, soit aux commerçants
indépendants qui le décortiquent et le revendent en général pour la consommation
nationale soit pour l’exportation sur le marché régional. Comme dans le cas du cacao,
les producteurs sont payés au même prix pour le café de mauvaise et de bonne qualité.
Par le passé, le pays s’était doté d’un grand nombre d’unités de séchage/décorticage
réparties sur l’ensemble des zones de production. À la suite à la chute de la production,
la majorité de ces usines ont fermé. La plupart des usines encore en activité sont très
vétustes. Elles ont une efficacité très faible et ne peuvent en général respecter les normes
techniques. L’impossibilité actuelle d’obtenir des crédits empêche le financement des
investissements qui seraient nécessaires à leur renouvellement. La vieillesse du verger
ainsi que les mauvaises pratiques culturales, de récolte, de séchage et décorticage,
résultent en une très mauvaise qualité du café marchand. En conséquence, le robusta de
la RDC, jadis réputé pour sa haute qualité, subit aujourd’hui une importante décote sur
le marché international. Comme dans le cas du cacao, le prix bord champ est donc faible,
probablement pas plus de 25-30% du prix FOB du produit. Le café étant relativement
exigeant en main d’œuvre, ces bas prix représentent une contrainte très forte au
développement de la production, en particulier villageoise, face à la concurrence du
palmier à huile, des cultures vivrières (et même du cacao) et des activités extra-agricoles
(secteur minier artisanal). Toute relance de la production devra donc impérativement
privilégier l’amélioration de la qualité à chaque niveau de la filière, en ciblant la
production de robusta washed (lavé), c’est-à-dire traité par la méthode humide comme
l’arabica, qui bénéficie de primes substantielles (jusqu’à 30% et plus).25
La menace de la trachéomycose. Le problème le plus préoccupant est cependant,
et de loin, celui de la trachéomycose, un pathogène qui est réapparu en 1983 dans le
Haut-Uélé et qui s’est rapidement propagé à une grande partie des zones de production
des provinces Orientale et Équateur (Est) favorisée par la mauvaise gestion et l’abandon
48

des plantations (libre cours au pathogène) et l’absence d’un programme concerté pour
en combattre l’extension. Si elle n’est pas énergiquement combattue la trachéomycose
pourrait provoquer la disparition totale du verger caféier congolais. Mais les programmes
de lutte – le repérage, l’extirpage, le débitage et l’incinération – sont très coûteux (bien
au-delà des moyens des planteurs villageois et de la plupart des plantations industrielles)
et difficiles à réaliser.

Perspectives de développement
Perspectives favorables pour le cacao. Les perspectives pour le développement de la
production de cacao en RDC semblent très favorables. La croissance à moyen terme de la
consommation mondiale est projetée à 3%, de nouveaux marchés (Chine, Inde, Europe
de l’Est) prenant le relais des marchés traditionnels (Europe, États-Unis). L’évolution
de la production mondiale est plus incertaine. La production de la Côte d’Ivoire,
premier producteur du monde, est rendue difficile par la crise que traverse le pays et
semble avoir entamé un déclin structurel que les autres pays producteurs pourraient ne
pas être capables de compenser. Ces évolutions ont provoqué une augmentation du prix
international du cacao à 3 400 USD/t en janvier 2010, un plus haut de plus de 30 ans.
A l’heure actuelle, le prix est d’environ 3 100/t. et il devrait rester au dessus de 2 500/t.
à moyen terme. Un tel niveau de prix, même si la production congolaise souffre d’une
décote marquée sur le marché et si les coûts de commercialisation internes sont élevés,
permettent d’offrir des prix très compétitifs aux producteurs congolais, en particulier
dans les zones assez bien reliées au marché.

La RDC possède des solides avantages comparatifs pour la production

cacaoyère :
• Dans les meilleures zones cacaoyères du Congo, les conditions agro-climatiques
sont tout aussi favorables qu’en Côte d’Ivoire (les pluviométries y sont très
semblables mais avec une meilleure distribution). Les sols du Congo sont en
général propices à la culture du cacao. De bons rendements peuvent être obtenus
sans apport d’engrais grâce à de bonnes pratiques culturales (ombrage, plantes de
couverture, déchets organiques ou composts) alors qu’en Côte d’Ivoire ou dans
d’autres pays d’Afrique de l’Ouest, l’utilisation d’engrais est devenu indispensable
pour atteindre des rendements satisfaisants.
• La culture du cacao n’est pas très exigeante techniquement ou en terme de
main d’œuvre (beaucoup moins que le café ou le palmier à huile par exemple).
Les procédés d’usinage et de conditionnement sont relativement simples et ne
nécessitent pas le recours à des technologies poussées pour obtenir un cacao
marchand de qualité acceptable.26 La réhabilitation/extension des installations
de conditionnement ne demanderait pas d’investissements très lourds.
 49

• Les systèmes de production au Congo sont le plus souvent mixtes –plantations

industrielles entourées de plantations villageoises – ce qui est très favorable à un
développement rapide de la production villageoise.
Des perspectives beaucoup plus sombres pour le robusta. Les prix internationaux
du robusta ont chuté considérablement depuis 2008 (2,30 USD/kg). En 2010, le
prix moyen est prévu à 1,50 USD/kg et il devrait diminuer encore en 2011 et 2012,
l’accroissement attendu de la production mondiale, en particulier de celle du Vietnam,
continuant à peser sur les cours. Avec la décote subie par le robusta congolais et les coûts
très élevés de commercialisation et de transformation (qui ne devraient pas s’améliorer
significativement à court terme), les prix au producteur devraient rester bas. La production
de robusta est pénalisée par une demande de main d’œuvre assez importante par rapport
aux spéculations concurrentes et devrait donc continuer être peu attractive tant pour
les planteurs villageois que pour les plantations industrielles (qui ont recours à la main
d’œuvre salariée). De plus, pour ces dernières, la relance de la production impliquerait
des investissements assez lourds dans les infrastructures de transformation (décorticage/
démarchage, stockage). Enfin, le problème non-résolu de la trachéomycose fait peser une
menace considérable sur tout renouvellement du verger.
Options de relance. S’il semble donc possible de relancer la production de cacao
relativement rapidement, la relance de la production de robusta semble extrêmement
problématique à l’heure actuelle. La seule option possible serait de se situer dans le
cadre d’un programme essentiellement ciblé sur la relance cacaoyère, dans la mesure
où les zones de production seraient largement les mêmes et où certains domaines
pratiquant les deux cultures pourraient être intéressés par une option de diversification
profitant d’économies d’échelle liées à certains équipements et à la gestion du domaine.
L’amélioration de l’efficacité des commerçants indépendants pourraient aussi réduire
les coûts de commercialisation à la fois du cacao et du robusta. Les stations de l’INERA
qui participeraient à la relance de la production de cacao étaient aussi concernées
par la recherche sur le robusta et des programmes limités de sélection variétale et de
multiplication de clones prometteurs pourraient aussi être envisagés. Les paragraphes qui
suivent concernent donc essentiellement les grandes lignes possibles d’un programme de
relance de la filière cacao qui pourrait néanmoins avoir un effet bénéfique indirect non-
négligeable sur la filière robusta.
Stratégie de relance de la filière cacao. Un programme de relance devrait être bâti
sur une vision claire de ce que devraient être la structure de production et la gestion du
secteur à long-terme.
A terme, la production devrait, comme ailleurs dans le monde, évoluer vers des
systèmes de production largement dominés par les plantations villageoises qui ont deux
avantages décisifs sur les plantations industrielles : accès facile au foncier et utilisation
d’une main d’œuvre familiale leur permettant d’absorber plus facilement les chutes
éventuelles des cours du produit.
50

Également à terme, (i) le rôle de l’État – conformément à la politique du Gouvernement –

devrait être limité à la définition des grandes lignes de la politique de développement
du secteur et à la mise en place du cadre légal et réglementaire nécessaire (concurrence,
fiscalité…) et (ii) la gestion opérationnelle du secteur devrait être assurée par une
interprofession regroupant tous les acteurs de la filière (producteurs, transformateurs,
commerçants, banques…), responsable de la gestion des biens communs de la filière :
priorités de la recherche, aide à la production de plants sélectionnés, politique de prix et
de qualité, organisation des campagnes…).
Mais à court et moyen terme, à cause de l’absence de la masse critique nécessaire en
termes de production, de défaillances sévères des marchés (intrants, produits financiers)
et du manque de capacité à tous les niveaux de la filière, le secteur ne sera pas capable de
décoller de façon endogène et l’aide de l’État sera nécessaire. Cette aide devra porter
sur la fourniture des biens et services essentiels, sur la coordination nécessaire tout au
long de la filière et sur l’appui aux petits producteurs pour qu’ils participent pleinement
à la valeur ajoutée créée dans le secteur. L’intervention de l’État doit toutefois
progressivement disparaître lorsque les acteurs de la filière (en particulier des plus faibles
d’entre eux –les planteurs villageois) et de l’interprofession auront acquis les capacités
nécessaires, y compris financiers, pour prendre en main sa gestion. Il convient donc ne
pas construire ou reconstruire des institutions publiques permanentes pour remplir ce
qui devraient être des responsabilités temporaires. L’intervention de l’État devrait se
faire par l’intermédiaire de programmes spécifiques comportant une stratégie claire de
sortie pour l’intervention directe de l’État.
Cela concerne en particulier le futur rôle de l’Office national du Café (ONC) dans
le développement de la filière. Jusqu’en 1976, l’ONC détenait le monopole de l’achat
et de l’exportation du café. Après la libéralisation de la filière en 1976, le secteur privé
est devenu très largement dominant dans les activités commerciales de la filière. De
plus, à cause de l’insécurité dans les principales zones de production, l’Office n’est plus,
depuis bien des années, en mesure d’assurer l’encadrement technique des producteurs.
La tentation de redonner à l’ONC des responsabilités opérationnelles importantes
doit être écartée. Tout d’abord, les offices publics de commercialisation agricole ont
été abandonnés dans la quasi-totalité des pays (à l’exception du Ghana) à cause de leur
inefficacité qui se traduisait systématiquement par des surcoûts devant être supportés
par les producteurs.27 De plus, le coût de ré-établissement de l’ONC dans ces anciennes
prérogatives, en termes de capacités humaines et physiques, serait prohibitif. L’effort
financier nécessaire détournerait des ressources publiques d’autres activités prioritaires
(infrastructure, secteurs sociaux). Il semble donc y avoir deux options pour l’avenir de
l’ONC : (i) devenir l’agence de régulation de la filière (mais ce rôle pourrait aussi être
joué par le MAPE) ou (ii) devenir l’interprofession de la filière, ce qui impliquerait un
transfert des fonctions de régulation au ministère de l’Agriculture et une réforme en
 51

profondeur de ses statuts, de ses organes de gouvernance (ouverture à tous les acteurs
de la filière), de ses fonctions et modalités d’intervention, de ses capacités humaines et
de son mode de financement mais surtout de sa culture interne. Cette deuxième option
demanderait aussi que l’ONC, très largement décrédibilisé à l’heure actuelle auprès des
opérateurs de la filière, puisse regagner leur confiance. Le choix entre ces deux options
devrait être fait dans le cadre de la préparation participative d’une stratégie et d’un
programme opérationnel pour la relance du secteur.
Grandes lignes d’un programme de relance. Un programme de relance du secteur
pourrait s’articuler sur les grandes lignes suivantes :
• Ciblage des zones les plus propices du pays : bien reliées aux marchés et comportant
à la fois des planteurs villageois et des plantations industrielles ;
• Promotion des synergies et complémentarités entre les plantations industrielles et
les plantations villageoises ;
• Support intégré à tous les maillons critiques de la filière. Production : ouverture
de centres semenciers et de pépinières, production et diffusion da matériel végétal
amélioré auprès des producteurs, vulgarisation des techniques appropriées.
Transformation : appui aux planteurs villageois pour les techniques de séchage
et de fermentation, appui aux plantations industrielles pour la remise à niveau
de leurs installations de traitement et conditionnement. Commercialisation  :
équipement, fonds de roulement.
• Exécution basée largement sur les capacités existant déjà sur le terrain et les acteurs
de la filière eux-mêmes, le Gouvernement se réservant un rôle de régulateur de la
filière et d’animateur temporaire (au moyen de subventions ciblées pendant la
phase de démarrage).
Un tel programme devrait être mis en œuvre par un opérateur spécialisé (comme par
exemple le STCP ou une ONG internationale) pour permettre une coordination étroite à la
fois verticale et horizontale entre les différents acteurs de la filière : domaines, coopératives,
acheteurs, exportateurs. Le programme devrait en particulier inclure, outre un appui à
l’amélioration de la productivité agricole, l’établissement d’un système de commercialisation
«  témoin  » permettant de rétrocéder une partie raisonnable du prix international aux
producteurs et de payer le produit à la qualité. Finalement, le programme serait l’instrument
pour établir une véritable interprofession, d’abord au niveau de chaque province puis au
niveau national.
Nécessité d’établir des partenariats avec l’industrie du cacao. Enfin la stratégie de relance du
secteur devrait intégrer les nouvelles exigences de responsabilité sociale et environnementale.
En effet, la plupart des sociétés dominant le négoce et l’utilisation du cacao au niveau
mondial (Cargill, ADM, Nestlé, Mars), réunies au sein de l’International Cocoa Initiative et
de la World Cocoa Foundation, se sont toutes engagées à n’acheter à l’horizon 2020 que du
52

cacao international dont la production respecterait les normes sociales (travail des enfants)
et environnementales exigées par les marchés du Nord. Ces sociétés ont, individuellement
ou collectivement, lancé une série d’initiatives visant (i) à encourager la culture du cacao à la
fois dans les principaux pays producteurs (Côte d’Ivoire, Ghana, Indonésie), (ii) à diversifier
leur sources d’approvisionnement en soutenant l’accroissement de la production dans de
nouveaux pays (Vietnam) et (iii) à développer des systèmes de traçabilité et de certification
du cacao. Il semblerait que la RDC ait intérêt à développer des partenariats avec des grandes
sociétés internationales dès le début d’un programme de relance du cacao, pour que ce
programme intègre les approches, mécanismes et instruments permettant de répondre à
leurs attentes en matière de certification. Le mode de production actuel en RDC, en grande
partie centré sur des plantations commerciales capables d’être des partenaires des acheteurs
internationaux, est particulièrement favorable à une telle stratégie.

Encadré 1.2: Les Centres de développement du cacao de Mars & Co

Mars a lancé un programme de soutien à la production cacaoyère dans plusieurs
des pays producteurs  (Indonésie, Vietnam, Philippines, Papouasie-Nouvelle
Guinée, Ghana, Cote d’Ivoire…). Ce programme est basé sur l’établissement de
Centres de développement du cacao (CDC) cogérés par des institutions locales
et un partenaire technique international (dans le cas de l’Afrique de l’Ouest
le Sustainable Tree Crop Program (STCP) mis en œuvre par IITA). Ces CDC
entreprennent des activités visant à :
• l’amélioration des rendements par l’intermédiaire de l’introduction de clones
à haute productivité et de techniques de greffage permettant de raccourcir la
période d’immaturité des nouvelles plantations ;
• la formation des producteurs (champs-écoles) aux «  bonnes pratiques
agricoles » pour améliorer les techniques culturales et la gestion de la qualité
du produit ;
• la promotion de techniques de lutte intégrée contre les maladies et les insectes
et de l’agroforesterie pour permettre une bonne gestion écologique des
plantations.
Cette approche a déjà donné des résultats remarquables, en termes d’accroissement
des rendements (plus de 1.500 kg/ha pour les plantations villageoises au Vietnam),
de qualité du produit et d’impact social et environnemental de la production.

H. La filière Coton
En 1960, le Congo était le premier producteur de coton en Afrique, avec une production
de 200 000 tonnes de coton graine produites par environ 800 000 petits agriculteurs,
 53

et plus de 53 000 tonnes de coton-fibre exportées. La culture du coton était assez bien
repartie sur le territoire national (Équateur, Orientale, Maniema, Kasaï, Katanga). La
production s’est effondrée très rapidement après l’Indépendance avec les turbulences
politiques, la disparition des services d’appui à la production (le coton est une culture
annuelle très exigeante en engrais et produits phytosanitaires). Les exportations de
fibre de la RDC ont disparu dès 1977 et en 1989 la production était tombée à 11 000
tonnes de coton graine (5% de la production de 1960). Elle était de 800 tonnes en 2006,
produites par moins de 5 000 petits agriculteurs au Katanga et en Ituri. La production a
maintenant cessé au Katanga et seuls quelques petits producteurs continuent à produire
en Ituri, vendant leur coton graine à CODENOR/SOTEXKI (Kisangani) et à des
égreneurs Ougandais.
Carte 1.3 : Production de coton au Congo depuis 1960
54

Production de coton, 1960 Production de coton, 2010

Source : Étude de la filière coton en RDC, Centre d’étude et de Coopération Internationale, 2007
 55

La concurrence des importations a provoqué la liquidation de toutes les compagnies

textiles congolaises (à l’exception de la SOTEXKI à Kisangani) et de leurs filiales
d’égrenage chargées d’appuyer les producteurs et d’usiner leur production. Les
besoins nationaux en textiles/habillement sont désormais entièrement couverts par les
importations de tissus (pagnes) de Chine ou du Nigeria, et de friperies.
Comme démontré par le niveau de production atteint dans le passé, la RDC possède
un potentiel important pour la production cotonnière. Or celle-ci offre des avantages
très important pour la réduction de la pauvreté (c’est en effet une culture très bien
adaptée à la production par les petits exploitants) et la sécurité alimentaire puisqu’elle
rentre en rotation avec les cultures vivrières qui profitent de l’engrais nécessaire financé
par le coton. Il est cependant difficile d’imaginer une relance du secteur dans les
conditions prévisibles à court et moyen terme. Les prix internationaux sont et resteront
probablement relativement bas (1,50 USD/kg). La demande du marché intérieur en
produits textile est forte (100 millions de mètres équivalent à plus de 100 000 tonnes
de coton-graine) mais la concurrence des importations est très forte comme on l’a
dit. La relance de la production nationale demanderait que les mesures de protection
(tarifs, contingentement) maintes fois réclamées dans le passé puissent être strictement
appliquées comme dans le cas de l’Union européenne. De plus, cette relance demanderait
des investissements privés importants pour la réhabilitation de l’industrie textile
nationale et des usines d’égrenage qui y sont associées, ce qui semble difficile.
Il semble également difficile que la RDC puisse exporter sa fibre sur le marché
international, vu les longues distances entre les zones de production principales et les
points d’exportation (entre 900 et 1.500km) et les coûts de transport élevés qui seraient
encourus. Le prix international prévu à moyen terme se traduit par un prix FOB
d’environ 1 400 USD/t de fibre. Les coûts de transport (150-200 USD/t) et d’usinage
(500 USD/t) actuels permettrait donc de payer un prix bord-champ d’environ 700
USD/t soit 250USD la tonne de coton graine, ce qui semble trop bas pour offrir aux
producteurs une rémunération suffisante pour leur travail (il faut en effet déduire du
prix bord-champ le coût très élevé des intrants, engrais et insecticides). La relance de
la production pour l’exportation demanderait de même la réhabilitation des usines
d’égrenage et la restauration des circuits d’approvisionnement en intrants, et donc des
investissements importants qu’il semble très difficile d’attendre d’investisseurs privés
sans une forte subvention de l’État.

VI. Filières porteuses et pôles de développement prioritaires

La relance rapide d’une croissance soutenue dans le secteur agricole demande a ce que
l’action du Gouvernement, et ses ressources limitées, se portent sur les régions et les
filières qui offrent les meilleures perspectives pour une réponse rapide à court et moyen
terme.
56

Filières. Les filières industrielles/d’exportation qui paraissent les plus porteuses,

sur la base des opportunités du marché et de la capacité d’accroissement rapide de
la production, sont  : le palmier à huile, l’hévéa, le robusta et le cacao. Ces cultures
conviennent particulièrement bien à une production par les petits producteurs, et dans
une moindre mesure du fait de leur faible niveau de production actuel et de l’importance
des investissements qu’ils nécessitent, l’arabica et le thé. Les perspectives de relance de la
production cotonnière semblent par contre lointaines.
Régions. Trois facteurs fondamentaux déterminent la réponse de la production
agricole aux incitations du marchés : le potentiel agricole, déterminé par les conditions
agro-climatiques, hydro géographiques ; l’accès au marché et la densité de population.
En RDC, de nombreuses zones de production sont actuellement coupées de leurs
marchés potentiels par le délabrement des infrastructures de transport. De même, des
zones potentiellement productives n’ont aujourd’hui qu’une densité de population très
faible qui limite la disponibilité en main d’œuvre active et rend difficile et coûteux la
provision des services d’appui à la production.28 Sur cette base, on peut identifier les
régions bénéficiant à la fois d’un fort potentiel agricole (HP), d’un accès relativement
satisfaisant au marché (HM) et d’une forte densité de population (HD) et qui devraient
donc être prioritaires à court et moyen terme pour une relance de l’agriculture. Ces
pôles de croissance sont présentés par la carte ci-dessous. Ils comprennent, en plus des
bassins d’approvisionnement des grandes villes, l’axe Matadi-Kasaï-Oriental, les bassins
d’approvisionnement des bassins miniers du Katanga, la région des grands lacs et la
boucle nord du fleuve Congo.
 57

Carte 1.4: Domaines de développement agricole

Le croisement des filières porteuses et des pôles de croissance (HHH) permet d’établir
le tableau de priorités suivant :
58

Tableau 1.8: Priorités selon les filières porteuses et pôles de croissance agricole
Zones Axe 1 : Axe 2 : Axe 3 : Axe 4
de l’Atlantique au arrière- région des partie
Kabinda - Kasaï pays villes grands lacs septentrionale de
Oriental minières du l’Équateur
Katanga

Filières Huile de palme, hévéa, Arachide, Arabica, thé, Robusta, cacao,

Prioritaires cacao, (coton) légumes, quinquina, huile de palme,
canne robusta hévéa, (coton)
à sucre, Haricot, Manioc, maïs, riz,
Manioc, maïs, riz, grands
arachide, légumes, manioc, maïs, arachide, haricot,
et petits riz, plantain, plantain, légumes,
plantain, produits de ruminants,
la pêche, bétail, canne légumes café, cacao,
aquaculture grands et petits
à sucre
ruminants

Source : Note de politique agricole, Ministère de l’agriculture de la pêche et de l’élevage, 2009

VII. Contraintes transversales

La réponse des producteurs agricoles aux opportunités des marchés locaux, régionaux
et internationaux est déterminée par de nombreux facteurs qui influencent à la fois le
prix bord-champ de leur production, la productivité et les coûts agricoles proprement
dits. Nous avons abordé chacune des principales filières industrielles d’exportation et
mis en évidence leurs spécificités liées à leur localisation géographique, à leur mode
de production et à la structuration institutionnelle de la filière mais aussi les obstacles
à leur redressement, qui, au moins dans une première phase, sont essentiellement des
contraintes transversales: (i) l’accès aux marchés, à la fois en termes d’infrastructures
de transport et d’accès à l’information, mais aussi à l’avenir en termes de qualité et de
sécurité sanitaire; (ii) l’accès et la gestion des ressources foncières ; (iii) la disponibilité
et la productivité de la main d’œuvre active ; (iv) l’accès aux technologies (équipements,
intrants) – l’accès à un matériel végétal performant étant un facteur capital pour les
cultures pérennes puisqu’il influence la productivité agricole sur longue période – et
au conseil ; (v) l’accès au crédit, en particulier pour les investissements nécessaires dans
la réhabilitation des plantations et des équipements agro-industriels ; (vi) le climat des
affaires et les entraves administratives et enfin (vii) la très faible structuration du milieu
agricole et l’absence d’appui de la part des services de l’État. Les contraintes liées à
l’action des pouvoirs publics et aux infrastructures de transport sont discutées en détail
aux chapitres 2 et 3 respectivement et ne seront présentées que brièvement ci-dessous.
 59

a. Accès aux marchés

Au moment de l’Indépendance, le réseau de transport du Congo était un réseau
multimodal incluant 152 000 km de routes et pistes, 16 200 km de voies navigables et
5 000 km de chemin de fer. Comme indiqué sur les cartes ci-dessous, ce réseau peut se
décomposer en trois axes intérieurs et 5 axes d’accès à l’extérieur. Les trois axes intérieurs
forment un triangle qui interconnecte les trois plus grandes villes du pays : Kinshasa,
Lubumbashi et Kisangani. Ils sont essentiels à la fois pour approvisionner ces centres
de consommation et pour évacuer les productions des principales provinces agricoles
du pays. Les cinq axes extérieurs relient le pays aux principaux marchés régionaux et
internationaux : Kinshasa-Pointe noire  ; Lubumbashi-Durban, Lubumbashi-Dar es
Salam et Lubumbashi-Lobito, ouvrant le Katanga minier sur l’Afrique australe, l’océan
Indien et l’océan Atlantique et Goma/Bukavu-Mombasa ou Dar-es-Salam, ouvrant l’est
du pays sur l’océan Indien.
Carte 1.5 : Réseaux routier, routes de navigation et densité de population rurale

Source  : Ministère des Infrastructures et des Travaux publics et Banque mondiale (Priorités pour les
investissements dans les infrastructures de transport, 2010).

Après des décennies de manque d’entretien, une grande partie de ce réseau n’est plus
fonctionnel. Les voies secondaires (terrestres ou fluviales) ne sont pratiquement plus
praticables, coupant ainsi la plus grande partie des bassins de production (en particulier
de produits vivriers) des principaux centres de consommation. La dégradation des grands
axes de transport interne, y compris la boucle du fleuve Congo essentielle pour drainer
les productions agricoles de l’Équateur, de la Province orientale et du Bandundu vers
Kinshasa et Matadi limite fortement le trafic, allonge les délais et renchérit les coûts de
transport, nuisant ainsi à la compétitivité des productions locales. Les coûts de transport
peuvent en effet atteindre 0,20 USD la tonne/km contre 0,13 la t/km dans les autres pays
60

d’Afrique centrale et 0,05/t/km en Afrique australe à cause de l’état des infrastructures

elles-mêmes mais aussi (i) de l’inefficacité et du coût de services de transport peu développés
et oligopolistiques et (ii) des innombrables tracasseries et prélèvements (légaux ou non)
imposés par les forces armées et une multitude d’institutions nationales, régionales
et locales.29 Le Gouvernement a lancé dès 2004 un programme de réhabilitation des
principales infrastructures de transport. Le programme « Pro-Routes » actuellement en
cours d’exécution se propose de réhabiliter plus de 15.000 km de routes prioritaires (soit.
1/10 du réseau routier total). Cela devrait permettre de réduire les coûts opérationnels des
véhicules et donc les coûts de transport. Cependant, pour relancer la croissance agricole, le
Gouvernement devra aussi s’attaquer aux autres facteurs – services de transport et racket –
qui grèvent lourdement les coûts de transport et donc la compétitivité de l’agriculture
congolaise.30
Outre la réhabilitation des grands axes routiers, il faudra aussi assurer la réhabilitation
et l’entretien des pistes rurales et cantonales qui relient les zones de production aux
grands axes de transports, routiers ou fluviaux. C’est un problème très difficile à résoudre
dans la plupart des pays Africains et qui devrait l’être plus encore dans les conditions et
l’environnement institutionnel du Congo. Le Ministère du Développement Rural est
en principe responsable de l’entretien des voies et des dessertes agricoles mais n’a jamais
eu les ressources nécessaires pour le faire. Une approche décentralisée a été adoptée
impliquant les utilisateurs principaux des pistes par la création de Comités locaux
d’entretien et de réhabilitation (CLER).31 Cette approche a eu des résultats très mitigés,
du fait du manque de ressources et de la difficulté à mobiliser les acteurs concernés sur
une longue période. D’autres approches, telle que la mise en place de péages, se sont très
largement soldées par des échecs.
 61

Encadré 1.3: L’entretien des pistes rurales : un défi difficile à relever

Agro-action allemande (AAA) une ONG allemande a mis en œuvre un projet
de réhabilitation du réseau routier rural au Kivu et en Ituri, sur financement de
l’Union européenne, avec pour principal objectif le désenclavement durable
des zones rurales. AAA a cherche à mettre en place un système de gestion des
axes réhabilités de manière à prolonger leur durée de vie mais elle s’est heurtée
à l’absence de coopération des usagers et au manque de volonté politique des
autorités administratives en place.
Les barrières de pluies ont été mises en place en 2002 sur les axes réhabilités mais
elles n’ont jamais été respectées ni par la mission des Nations Unies (MONUC) -
qui circule avec toutes sortes de véhicules et engins lourds -, ni par les autres usagers.
Il n’existe aucune forme de soutien de la règle : pas de suivi des délits, aucune des
100 plaintes déposées contre les contrevenants n’a abouti à une sanction, des
hérissons posés sur la route pendant les pluies ont été enlevés.
La mise en place d’une réglementation sur la limitation de poids des véhicules sur
certains axes a été impossible à obtenir jusqu’ici, faute de soutien des autorités
politiques en place.
Le péage routes a été instauré au Nord-Kivu suivant le barème ci-après : 25 $ par
camion, 12 $ par camionnette, 6 $ par voiture. Les rentrées mensuelles du péage
sont de l’ordre de 2 à 3 000 $, et doivent servir à assurer la maintenance à raison
d’un cantonnier par km et d’un capita pour 10 cantonniers. Ces péages sont gérés
par des comités locaux élus qui ne bénéficient pas de l’appui des autorités locales.
Par exemple pour l’axe Saké-Masisi-Walikalé, les 10 % du péage supposés leurs
êtres reversés pour les travaux d’entretien, qui transitent par le Gouvernorat de la
Province, n’ont jamais été reversés.

b. Accès à la terre
La densité de population de la RDC est globalement peu élevée (22 habitants au
kilomètre carré) et seule une faible proportion des terres arables est actuellement
cultivée. Malgré cela, le problème de l’accès à la terre se pose de façon de plus en plus
pressante dans un nombre croissant de zones du pays, notamment dans les zones où
les populations se sont concentrées à cause de la fertilité des sols, de l’existence de voies
de communication et de la proximité de services essentiels et de marchés pour leur
produits : bassins d’approvisionnement agricole des principales villes du pays, axe Bas
Congo-Katanga, zones entourant la boucle du fleuve en Équateur et dans la Province
orientale, et surtout dans la région des grands lacs où la densité de population est très
élevée (plus de 200 h/km2). Les problèmes fonciers sont depuis longtemps à l’origine
62

de nombreux conflits. Ces zones – haute productivité, haute densité de population et

bon accès aux marchés et services – sont aussi les zones prioritaires pour une stratégie de
relance de la production agricole et le problème de l’accès et de la gestion du foncier doit
donc être résolu pour qu’il ne devienne pas une contrainte majeure au développement
du secteur. À plus long terme, les problèmes fonciers se poseront aussi avec une acuité
grandissante dans l’ensemble du pays.
Actuellement, si l’établissement de petites exploitations traditionnelles ne semble
dans l’ensemble pas poser de problème, il n’en va pas de même pour l’implantation de
concessions agricoles de grande taille. Le problème n’est pas seulement de disponibilité
de terres. Il est aussi socialement et politiquement sensible. En effet, la politique de
colonisation avant l’indépendance, mais aussi celle mise en œuvre postérieurement par
les autorités du pays pour exploiter les ressources naturelles, y compris par la promotion
d’une agriculture commerciale – dans le cadre de la loi Bakajika de 1966 – ont conduit
à l’octroi de très larges concessions minières, forestières ou agricoles. Ces dernières, dans
toutes les régions du pays, notamment dans les zones les plus propices au développement
des entreprises privées (fort potentiel, accès aux marchés) qui étaient aussi, comme
on l’a vu, les plus peuplées – Bas-Congo, Équateur, Kivu – ont de facto dépossédé les
populations de leurs droits fonciers coutumiers et donc de leurs moyens de subsistance.
Cela a forcé une partie de la population, en particulier les jeunes hommes, à émigrer vers
d’autres régions en quête d’emploi et de revenu dans les villes industrielles ou les régions
minières.
Le développement accéléré du secteur agricole, en particulier celui des cultures
industrielles et/ou d’exportation, ne pourra se faire qu’avec l’appui de grandes exploitations
modernes, ayant accès aux marchés et capable de mobiliser les financements et services
nécessaires. Ces grandes exploitations – en apportant aux exploitations familiales voisines,
dans le cadre d’une agriculture contractuelle, un accès au marché et aux services dont
elles ont besoin – pourront en effet compléter les efforts de l’État pour promouvoir le
développement de l’agriculture familiale, seule capable d’assurer une croissance forte et
soutenue du secteur et d’avoir un effet important sur la réduction de la pauvreté. La guerre
a cependant mis en lumière le ressentiment créé par l’attribution de grandes concessions
sans consultation avec les agriculteurs locaux et chefs coutumiers et sans indemnisation.
Il est donc essentiel que l’État mette en œuvre une reforme de la politique foncière qui
permette le développement harmonieux et mutuellement bénéfique de l’agriculture
moderne et de l’agriculture familiale. Cela ne peut se faire que si les droits de toutes les
parties, en particulier les parties les plus faibles, sont inventoriés et reconnus. Le ministère
de l’Agriculture a adopté un Code Agricole qui traite entre autres de la gestion des ressources
foncières.32 Le Code agricole prévoit l’établissement (i) d’un cadastre agricole au niveau
national et provincial  ; (ii) des comités fonciers locaux au niveau des territoires pour
participer à la gestion transparente et équitables des ressources foncières. Il propose aussi
 63

de revoir le statut des grandes concessions agricoles et éventuellement l’annulation de

celles qui ne sont pas mises en valeur.
Au delà des dispositions du nouveau Code Agricole, il est nécessaire d’entreprendre
rapidement une réforme de la législation foncière dans son ensemble pour l’adapter aux
diverses transformations démographiques, économiques, sociales et environnementales
en cours en RDC. Le ministère des Affaires foncières a récemment institué un groupe
de travail interministériel pour mener une réflexion approfondie dans ce domaine.
Mais ce groupe de travail n’est pas encore fonctionnel et il semble urgent qu’il engage
ses travaux dans les plus brefs délais. L’une des questions les plus importantes pour
permettre la mise en valeur efficace et équitable de l’espace rural est l’élaboration d’une
nouvelle politique de concessions agricoles (i) qui clarifie et harmonise les politiques de
concessions agricoles, forestières et minières et (ii) qui prenne spécifiquement en compte
tous les aspects économiques, fiscaux, sociaux et environnementaux concernés. Cette
préparation devrait s’appuyer sur les grands principes retenus par le nouveau Code Forestier
récemment approuvé par le Gouvernement (reconnaissance des droits traditionnels et
participation des populations locales aux bénéfices, mise en valeur rationnelle et durable,
respect des normes de l’environnement et de la biodiversité) et adoption des meilleures
pratiques en la matière, comme la politique foncière du Mexique, la nouvelle politique
de concessions agricoles du Liberia ou le code de bonne conduite adopté par la Table
ronde sur la culture durable du palmier à huile (Round-table on Sustainable Palm Oil -
RSPO) qui s’est tenue en Malaisie en 2003.
64

Encadré 1.4: Code forestier : Principes de zonage et utilisation rationnelle

des ressources naturelles
Les ressources naturelles de la RDC ont diverses utilisations de la part d’acteurs
aux intérêts souvent divergents qu’il importe de concilier. Des la fin des années
80, l’État avait ressenti la nécessité de garantir l’utilisation durable des ressources
naturelles du pays –foncières, forestières, minérales – en faveur aussi bien des géné-
rations présentes que de celles à venir. Cette initiative fut cependant estompée du
fait des troubles sociopolitiques des années 90. La préparation du nouveau Code
forestier, initiée en 2003 par le Ministère de l’Environnement, de la Conservation
de la Nature, et du Tourisme (MECNT), a permis la définition et l’adoption de
grands principes pour le zonage du territoire et l’utilisation rationnelle des ressour-
ces naturelles du pays. Ces principes sont les suivants : (i) participation de toutes
les parties prenantes – populations locales et peuples autochtones, société civile,
administrations centrales et provinciales intéressées (environnement-forêt, amé-
nagement du territoire, agriculture, développement rural, mines, cadastre minier,
hydrocarbures, énergie, intérieur, plan, etc.) aux travaux de zonage ; (ii) reconnais-
sance de la nécessaire superposition des différents droits d’usage sur la même zone
où différents acteurs doivent pouvoir exercer différents types de droits et d’activi-
tés. Par exemple, un concessionnaire – forestier, minier – a droit exclusif à l’utilisa-
tion commerciale des produits spécifiquement cités dans le contrat de concessions,
mais les populations autochtones ont le droit de continuer à exercer toutes les uti-
lisations coutumières telles que l’agriculture et la cueillette/commercialisation de
certains produits secondaires de la forêt (sur la base du plan d’aménagement de la
concession approuve avec l’Administration et le concessionnaire).

Cette nouvelle politique de concessions devrait en particulier s’appliquer aux

investissements étrangers visant à mettre en valeur de très grandes superficies. La mise
en valeur de ressources sous-exploitées (plutôt qu’inexploitées) par des investisseurs
extérieurs peut être génératrice d’emplois et de progrès agricole. Cependant il convient de
s’assurer que ces investissements ne lèsent pas les populations locales. Bien au contraire,
ces dernières doivent être pleinement associées à leur conception et mise en œuvre et en
tirer des bénéfices tangibles.

c. Accès à la main-d’œuvre
Le marché du travail présente un autre paradoxe. Avec une démographie galopante, un
tissu industriel inexistant, et un chômage massif, on pourrait penser que le recrutement
de main d’œuvre agricole n’est pas un sérieux problème. Il n’en est rien : la plupart des
grandes exploitations agricoles signalent avoir des difficultés à mobiliser non seulement
 65

du personnel qualifié (techniciens agricoles, mécaniciens, chauffeurs d’engins) mais

aussi de la main d’œuvre non-qualifiée et inactive. Les violences qui ont affecté le pays
ont provoqué une migration rurale massive. Comme partout, les premiers individus à
migrer sont les jeunes hommes les plus dynamiques. Cette pénurie de main d’œuvre est
particulièrement importante dans les zones où des opportunités alternatives existent,
par exemple dans les bassins miniers de l’Est et du Katanga ainsi que dans les « petits
métiers » des villes. Les techniciens compétents sont extrêmement rares et les grandes
entreprises agricoles doivent donc souvent former leur personnel elles-mêmes, ce qui
entraîne des surcoûts importants d’autant plus que l’entreprise court un risque non-
négligeable de voir ce personnel partir à la recherche d’autres emplois dès leur formation
achevée. De plus, la productivité de la main d’œuvre est en général très basse et grevée par
un absentéisme élevé (jusqu’à 20% sur certaines plantations).
L’impact négatif du manque de main d’œuvre qualifiée et de sa faible productivité sur
la compétitivité des entreprises agricoles est aggravé par l’obligation faite à ces entreprises
d’appliquer le SMIG (Salaire minimum interpersonnel garanti) aux travailleurs
agricoles. Le SMIG est actuellement d’environ 2,00 USD par jour (en baisse par rapport
à son niveau de lancement qui était de 3,00 USD), ce qui est déjà relativement élevé par
rapport à la pratique dans d’autres pays concurrents, africains ou asiatiques (le secteur
des plantations a pu négocier un régime spécial à 1,50 USD par jour, ce qui reste encore
élevé), surtout en tenant compte de la très faible productivité de la main d’œuvre en
RDC. Si le principe de protéger la main d’œuvre contre l’exploitation salariale est
parfaitement admis, il n’en est pas moins vrai qu’appliquer le SMIG essentiellement
destiné aux travailleurs urbains (et même Kinois) à des travailleurs en zone rurale où
le coût de la vie est de très loin moins élevé, est peu justifié. Il peut même être contre-
productif en obérant la compétitivité des entreprises et donc leur capacité à générer
des emplois. De plus, cette mesure peut avoir des effets pervers en contraignant les
grandes entreprises agricoles qui ne peuvent pas payer le SMIG officiel à de constantes
« négociations » avec l’inspection du travail. Ces négociations constituent souvent une
source de tracasseries et d’arrangements qui profitent non pas aux travailleurs mais aux
agents de l’administration.

d. Accès au crédit
Comme on l’a noté dans le chapitre 2, l’accès au crédit est très limité dans l’ensemble de
l’économie congolaise. Le système bancaire comprend plus d’une vingtaine de banques
commerciales dont les agences sont situées principalement à Kinshasa et dans les chefs
lieux des provinces. On estime qu’actuellement, il n’y a pas plus de 300 000 comptes
bancaires pour une population de plus de 65 millions d’habitants. Il existe par ailleurs un
nombre grandissant de coopératives d’épargne et de crédit (COOPEC) essentiellement
à Kinshasa, au Katanga, au Bas-Congo et dans les Kivu (il n’en existe encore aucune dans
66

certaines provinces comme le Bandundu). Mais de nombreuses COOPEC ont de graves

problèmes de gestion et une situation financière très fragile. Seulement 90 COOPEC
ont pour l’instant été accréditées par la Banque centrale du Congo qui a commencé à
réguler plus étroitement leur développement. Enfin, il existe de nombreuses initiatives
de microcrédit initiées par des ONG et/ou dans le cadre de projets de développement,
de couverture en général très limitée et dont la viabilité est douteuse.
Les activités des banques et des COOPEC concernent essentiellement la collecte
d’épargne et le crédit à très court terme. Aucune de ces institutions n’offre de prêts à
moyen terme. Les taux d’intérêt sont très élevés (40-50% pour les prêts en Francs
congolais et 16-20% par an pour les prêts en dollar) et les crédits doivent être sécurisés
par des garanties réelles que peu d’emprunteurs sont capables d’apporter. La seule
institution accordant des crédits à moyen terme est le Fonds de promotion de l’industrie
(FPI), une institution publique créé en 1989 pour financer l’activité économique,
en particulier l’investissement. Les prêts du FPI sont accordés à des taux hautement
subventionnés (15% par an en FC) et la demande des investisseurs est donc forte.
Cependant les ressources du FPI sont très limitées33 et l’obtention d’un prêt est assez
difficile. De plus, les conditions de crédit (5 ans avec un an de différé au mieux) ne sont
pas compatibles avec de nombreux investissements dans l’agriculture (irrigation, cultures
pérennes). Enfin, il n’existe pas en RDC d’institution apportant des capitaux à risque.
Les investissements dans l’agriculture, comme dans les autres secteurs de l’économie,
doivent donc être financés soit sur crédits « off-shore », que peu d’investisseurs sont
capables de mobiliser, ou sur ressources propres.
 67

Encadré 1.5 : L’accès au crédit : une contrainte pour les producteurs de thé
et d’arabica
Le retour de la stabilité a permis aux quelques planteurs de thé et d’arabica restés
dans les Kivu malgré les troubles d’envisager l’expansion de leurs activités. Certains
investisseurs extérieurs ont également exprimé un intérêt. Mais les investissements
sont lourds. Une nouvelle plantation de thé coûte environ 3 000 USD/hectare et
le coût d’une unité de traitement appropriée pour une plantation de 500 hectares
est de 2 à 3 millions de dollars.
Tous les investisseurs, existants et potentiels, ont souligné à la mission
l’impossibilité actuelle d’accéder à des crédits à moyen/long terme pour
financer ces investissements. Cela les oblige à les entreprendre progressivement,
au rythme de leur disponibilité en fonds propres. La plupart d’entre eux sont
décapitalisés, après des années de trouble et souvent de pillages, ce qui signifie que
les investissements ne pourront se faire que lentement et que la réponse de l’offre
à l’amélioration des opportunités du marché et du climat des affaires ne sera que
très graduelle.

Pour lever cette contrainte, le ministère de l’Agriculture a proposé dans son nouveau Code
agricole la création de deux nouvelles institutions : (i) une Caisse nationale de développement
agricole, alimentée par des fonds budgétaires et accordant des crédits à moyen et long terme
à des taux subventionnés (4% /an) aux investissements des exploitations commerciales et (ii)
des Fonds provinciaux de développement agricole, alimentés par les ressources budgétaires
des provinces, accordant des crédits subventionnés (2% /an). Mais l’expérience passée de la
RDC en matière de crédit agricole n’a pas été positive et ces nouvelles institutions devront faire
preuve d’une extrême transparence et rigueur dans leur gestion pour être efficaces dans leur
appui au développement agricole. Une autre inconnue reste bien sûr la capacité des pouvoirs
publics nationaux et provinciaux à mobiliser les ressources nécessaires. Bien que le désir de
réserver des ressources pour les petites exploitations familiales soit légitime, l’avantage de
créer ces deux institutions de crédit différentes – pour les moyennes/grandes exploitations et
les exploitations familiales – n’est pas évident. Ce ciblage augmente la complexité du système
dans un contexte où les ressources humaines sont rares et les contrôles très difficiles à mettre
en œuvre. Il semble que, à moyen terme au moins, très peu d’exploitations familiales puissent
efficacement utiliser et gérer des ressources empruntées et que le moyen le plus simple et le
plus efficace d’appuyer leur développement soit l’octroi de subventions à l’investissement
ou la distribution de semences et de plants sélectionnés. Par ailleurs, en ce qui concerne les
grandes exploitations commerciales, il semblerait opportun que le Gouvernement explore
la possibilité d’accorder : (i) des subventions partielles pour des investissements prioritaires
(par exemple pouvant servir aussi au développement du secteur villageois : extraction d’huile
68

de palme, stations de lavage pour l’arabica, usine de thé… et (ii) offrir des garanties partielles
pour des financements accordés par les banques commerciales.

e. Accès aux intrants et services agricoles essentiels

Le développement de la production agricole devra se faire, à court et moyen terme au
moins, presque exclusivement en fonction de l’accroissement des surfaces à cultiver.
En effet, les services agricoles essentiels – accès aux semences sélectionnées et intrants,
conseil, recherche –- sont depuis de nombreuses années quasiment inexistants. À plus
long terme, il faudra mettre à nouveau ces services à la disposition des producteurs
pour permettre la modernisation et l’intensification des systèmes de production et
la compétitivité de l’agriculture congolaise. Il est donc important de commencer
immédiatement par la reconstruction des systèmes nationaux de génération et de
diffusion par la réappropriation de techniques agricoles, la priorité étant donnée à l’accès
des producteurs au matériel végétal/animal amélioré.
Promouvoir l’accès au matériel végétal amélioré. Actuellement le sous-secteur
semencier national, comme toutes les branches de l’agriculture congolaise, est totalement
désarticulé. Tous les maillons de la chaîne semencière – la recherche (INERA), le
service semencier public (SENASEM) et les producteurs semenciers (privés, ONG) –
soit ont cessé leurs activités soit connaissent les plus grandes difficultés. La recherche
agronomique (INERA) est incapable de répondre aux besoins nationaux en semences
de base. Les semences dites «certifiées » sont produites par quelques rares privés, des
fermes semencières dites «  autonomes  » (anciennes fermes semencières d’État) et
un réseau d’ONG encadrant des associations et des groupements paysans (certains
de ces opérateurs sont peu qualifiés voire peu scrupuleux), essentiellement pour les
programmes d’urgence (FAO, HCR, CICR, CARITAS) qui achètent les semences
(parfois simplement du « bon à semer ») pour les distribuer aux ménages agricoles les
plus démunis. Les services officiels de suivi et de contrôle sont extrêmement faibles. Enfin,
il n’existe encore ni législation semencière, ni structure de concertation permanente,
ni catalogue officiel de variétés, ni législation de quarantaine pouvant protéger le pays
contre les maladies provenant de matériel végétal importé. Cette situation caractérisée
par un vide juridique et institutionnel s’est traduite par le développement d’un marché
de matériel végétal de mauvaise qualité, affectant la rentabilité des exploitations agricoles
et tout effort d’intensification et de sécurisation de la production agricole.
 69

Encadré 1.6 : Une initiative prometteuse : la production de boutures de manioc

tolérantes à la mosaïque
Plusieurs bailleurs de fonds interviennent pour soutenir la production de manioc,
qui est de loin la culture vivrière la plus importante en DRC et a donc une
importance stratégique pour la sécurité alimentaire. Le Gouvernement belge, la
FAO, l’Union européenne et l’USAID/SECID. Le SECID, financé par USAID,
en collaboration avec l’IITA, a multiplié et distribué 4 variétés tolérantes à la
mosaïque du manioc. Le projet Sécurité alimentaire et génération de revenus par
l’assistance aux petits producteurs et l’appui à l’INERA à une « augmentation
durable de la production du manioc» financé par l’UE et exécuté par la FAO a mis
en place de nombreux champs de multiplication de boutures saines de manioc dans
les 5 provinces couvertes (Kinshasa, Bas-Congo, Kasaï occidental, Kasaï oriental,
Nord et Sud Kivu). Le matériel végétal ainsi diffusé permettra de multiplier les
rendements par 2 ou 3. Le nombre de boutures diffusées jusqu’à présent ne couvre
qu’à peine 1% des besoins totaux du pays, mais il semble que de nombreux paysans
soient prêts à acheter les boutures au prix du marché, ce qui permet d’envisager
d’embrayer sur une phase de production viable commercialement, dont le
développement pourrait être basé sur l’initiative privée.

Très peu d’agriculteurs ont accès à du matériel végétal amélioré. Certains opérateurs
industriels (palmier à huile, hévéa, arabica, thé, ainsi que maïs dans le Katanga) importent
directement des variétés améliorées de pays voisins (Kenya, Ouganda, Zambie) pour
leurs propres besoins. Les petits producteurs n’ont pas accès aux variétés améliorées,
sauf un nombre limité d’entre eux bénéficiant de programmes d’urgence ou de l’appui
d’ONG34. Mais ces actions non seulement ont un effet limité géographiquement, mais
encore sont engagées sans vision stratégique ni souci de pérennité. Si elles perdurent, elles
risquent d’être un frein à toute initiative privée et par conséquent, d’aller à l’encontre du
développement d’un programme semencier national viable.
Le ministère de l’Agriculture a préparé un projet de loi portant réglementation du
secteur semencier qui définit les bases de l’organisation ainsi que du développement
du sous-secteur des semences. Il fixe les conditions d’exercice de l’activité semencière
en RDC et définit les modalités et les conditions de contrôle de la production et de la
commercialisation des semences. Il a aussi préparé un Programme national semencier
(PNS) permettant, en première phase, d’assurer la transition entre les programmes
d’urgence et la mise en place, à terme, d’une filière semencière performante, apte à
répondre aux besoins en semences et plants de la qualité voulue et d’évoluer régulièrement
avec le développement général du secteur agricole. La stratégie du Gouvernement sépare
70

clairement les fonctions régulation/contrôle, du ressort du secteur public, des fonctions

de multiplication/distribution qui font appel au secteur privé et aux ONG. Il est
important que cette loi soit adoptée le plus rapidement possible et que le Programme
national Semencier soit lancé sans tarder.
Il est certain qu’à court et moyen terme, la demande solvable des exploitations
familiales sera très faible, en particulier pour les cultures vivrières. De façon générale, les
produits vivriers sont traditionnellement autoconsommés et le système de production
traditionnel qui représenterait plus des 90 % des exploitants agricoles, ne fait appel
qu’à des semences prélevées sur la récolte précédente. Ceux qui utilisent des semences
améliorées les reçoivent gratuitement de divers intervenants (projets de développement,
autres encadreurs, programmes d’assistance d’urgence, etc.). Il est vrai qu’une demande
paysanne commence à se manifester en particulier pour les variétés résistantes de manioc
et pour certaines cultures pérennes comme le palmier à huile et l’arabica. Mais cela reste
l’exception et, à court-moyen terme, le développement du système semencier devra
reposer en très grande partie sur des financements publics et de donateurs, ce qui est
amplement justifié à la fois par la décapitalisation des exploitations familiales et par les
objectifs de sécurité alimentaire du Gouvernement. En matière de culture pérennes, il
serait opportun à cet effet d’explorer les modalités de collaboration avec les exploitations
industrielles (les domaines) en activité pour assurer l’approvisionnement des petits
planteurs en matériel végétal sélectionné.
Un meilleur accès aux intrants. Il n’y a pas de statistiques fiables sur l’utilisation
d’engrais, de produits phytosanitaires ou de produits vétérinaires en RDC. Il est évident
que l’utilisation de ces intrants a décliné depuis l’Indépendance, parallèlement à la
contraction du secteur moderne. Aujourd’hui, seules quelques grandes exploitations
(sucre, palmier à huile, élevage) et les producteurs périurbains utilisent ces intrants
(les petits producteurs de coton en utilisaient aussi mais cette culture a maintenant
pratiquement disparu). Les exploitations familiales n’en utilisent aucun, et même la
plupart des domaines qui subsistent encore dans les secteurs du thé et de l’arabica n’en
utilisent pas ou très peu, en raison des difficultés d’approvisionnement et du coût des
produits rendu prohibitif par les difficultés de transport et les tracasseries. Les réseaux de
distribution ont pratiquement disparu. Les réseaux publics (SENAFIC, ONC) ont cessé
leur activité et le secteur privé n’a pas pris le relais du fait de l’absence de demande effective
et des difficultés logistiques. Il existe quelques importateurs/grossistes (SETRACEM et
LEYDIA par exemple) mais leur implantation est extrêmement limitée.
La mise en place de réseaux privés de distribution d’intrants est une entreprise de
longue haleine. Heureusement, l’apport d’engrais n’est pas encore une priorité dans
la plupart des régions ou l’agriculture extensive est encore possible. De plus, l’emploi
d’engrais sans utilisation de matériel végétal sélectionné ne serait pas économiquement
rentable. Dans le moyen terme donc, la demande en intrants sera extrêmement limitée
 71

et le fait de grosses exploitations commerciales (PHC, Compagnie sucrière, JVL, grands

producteurs de maïs du Katanga…) qui seront capables de s’approvisionner elles-mêmes.
L’accès des petits producteurs ne pourra se faire que par l’intermédiaire soit de projets
de développement (et probablement par la mise en place/le renforcement d’associations
de producteurs), soit dans le cadre d’une agriculture contractuelle, par un opérateur
industriel – palmier à huile, hévéa, thé, coton – voulant développer les plantations
villageoises pour accroître sa source de matière première. Dans les deux cas, il est probable
que l’État devra soutenir le développement de ces réseaux, d’abord en exonérant les
intrants agricoles de toutes taxes, y compris droits de douanes, et en subventionnant la
mise en place des structures de distribution.
A court terme, la RDC devrait mettre en place le cadre législatif et réglementaire
pour encadrer le développement du secteur et maîtriser, du point de vue de la santé
publique, les importations et la distribution des engrais et des produits phytosanitaires
et vétérinaires, en conformité avec les diverses conventions internationales telles que
celles de Stockholm, de Rotterdam, etc. et les politiques régionales (SADC, COMESA)
en la matière. Bien que les services du MAPE et l’Office congolais de contrôle (OCC)
soient chargés de contrôler la qualité des importations officielles, ces contrôles ne sont
pas toujours efficaces, faute de moyens, et il existe des importations incontrôlées en
provenance de pays limitrophes. L’incapacité de l’État à contrôler l’importation et la
distribution des produits phytosanitaires et vétérinaires constitue une sérieuse menace
pour la santé publique et l’environnement. Le Gouvernement a déjà adopté une nouvelle
loi phytosanitaire et préparé une loi zoo-sanitaire (pas encore approuvée). Il apparaît donc
approprié de prendre les mesures suivantes : (i) adoption de la nouvelle loi zoo-sanitaire ;
(ii) harmonisation de la législation nationale avec les textes et règlements régissant
l’homologation et la distribution d’engrais, produits phytosanitaires et vétérinaires avec
les conventions internationales et les politiques SADC/COMESA et (iii) renforcement
en moyens humains, matériels et financiers des services de la protection des végétaux 
(DCSP) et des services de contrôle de la qualité des médicaments vétérinaires.
Rétablir l’accès aux services de conseil agricole. Le Service national de vulgarisation
(SNV) du ministère de l’Agriculture n’a pas été financé depuis de nombreuses années
et n’est plus opérationnel. Les sociétés cotonnières ont toutes arrêté leurs activités et
par là l’appui qu’elles apportaient aux petits producteurs. De même l’Office national
du Café (ONC) n’a plus d’activités d’appui à la production (café, cacao). L’immense
majorité des producteurs n’ont donc pas accès au conseil agricole. Les quelques activités
de vulgarisation encore perceptibles sur le terrain sont le fait d’ONG et de groupes
confessionnels ou sont soutenues par des programmes d’urgence qui prennent en
charge la logistique et les frais de fonctionnement. Le rétablissement de services de
conseil efficaces sera long et difficile. Ces services sont par définition très décentralisés
et demandent une lourde gestion de personnels techniquement compétents et motivés.
Le ministère de l’Agriculture ne possède plus les ressources humaines nécessaires et ne
pourra pas assurer le financement des services sur ses ressources propres.
72

Il faut donc mettre en place un système de conseil multiforme, décentralisé et géré en

étroite collaboration avec les organisations de producteurs, mobilisant tous les opérateurs
disponibles sur le terrain (privés, ONG…)35 pour un appui aux producteurs et focaliser
l’action des services publics sur le financement, la structuration/professionnalisation et le
suivi de services de conseils. Le nouveau Code agricole envisage que le conseil agricole soit
organisé et mis en œuvre sous l’égide des Conseils agricoles de gestion qui doivent être
installés au niveau de chaque province et de chaque district afin d’assurer concertation et
synergies entre les gouvernements provinciaux, les collectivités locales, le secteur privé et
les associations de producteurs afin d’organiser la structuration du milieu rural et l’appui
à la production agricole. Les services de conseil devront être déployés dans les zones les
plus propices (fort potentiel productif, accès au marché, haute densité de population/
exploitations agricoles) pour optimiser l’impact du conseil et étroitement intégrés avec des
programmes de recherche concernant les systèmes de production dominants de la zone.
Reconstruire le système de recherche agricole. L’Institut national pour l’étude et la
recherche agronomique (INERA), qui avait jadis acquis une réputation d’excellence,
est agonisant. En dehors du centre de M’vuazi qui réalise encore quelques programmes
de recherche, les stations de recherche sont dans un état de quasi-abandon et n’ont
aucun programme de recherche. Les activités de l’INERA se limitent à l’heure actuelle
aux programmes entrepris dans le cadre de projets d’urgence et de partenariats avec
des Centres internationaux et les réseaux sous-régionaux (manioc avec IITA, maïs
avec CIMMYT, riz avec AFRAO). L’INERA a bénéficié depuis 2004 de l’appui de
l’Union européenne et de la Belgique pour réhabiliter partiellement les 12 centres et
stations de l’INERA et les rendre capables de satisfaire la demande des producteurs en
matériel végétal amélioré. Cet appui finance aussi les études préliminaires à la relance
du système national de recherche agricole en RDC. Dans ce cadre, des audits physique
et organisationnel, de l’INERA ont été entrepris en 2004/05 et 2009.36 Ils ont mis en
évidence les graves difficultés et dysfonctionnements de l’Institut : (i) pillage de la plupart
des stations quasi absence d’investissements au cours des quinze dernières années ; (ii)
absence totale de financement par l’État des stations, le fonctionnement n’étant financé
que par les ressources mises à disposition par les partenaires (FAO, IITA, CIAT, IRM et
autres) et celles générées par les activités propres des stations (semences) ; (iii) pléthore
de personnel (plus de 3.100 personnes, plus environ 1.600 « attendant la retraite », dont
seulement 390 chercheurs (12%) le reste étant du personnel administratif et subalterne,
peu qualifié (aucun scientifique de niveau doctorat, 10 seulement au niveau maîtrise),
vieillissant et très démotivé  ; (iv) inexistence d’une vision/stratégie scientifique  ; (v)
quasi absence d’articulation avec les autres structures d’appui au secteur agricole
(semences, conseil) et (vi) gestion administrative défaillante, de systèmes d’information
et de contrôle interne et gestion financière opaque (inexistence de comptes financiers).
 73

La situation de dégradation actuelle de l’Institut impose que soit menée au plus tôt
une réflexion stratégique sur la relance de la recherche agricole en RDC. Ce travail est
extrêmement urgent. Rebâtir un système de recherche performant ne pourra se faire que
sur des bases assainies (cadre institutionnel, gestion scientifique, ressources humaines,
situation financière, gestion administrative et financière). La stratégie de relance de
la recherche agricole devra prendre en compte les ressources financières et humaines
disponibles, qui sont très limitées, ce qui implique que la stratégie devra : (i) impliquer
un redimensionnement majeur de l’outil ; (ii) se focaliser à moyen terme sur la recherche-
développement et sur un nombre restreint de thèmes de recherche (productions vivrières
et industrielles stratégiques) identifiés par un processus participatif ; (iii) mobiliser tous
les acteurs impliqués dans la recherche – instituts, universités, ONG, entreprises privées
– et se fonder sur des partenariats étroits à la fois avec les producteurs, utilisateurs de
la recherche et les instituts de recherche internationaux et régionaux; (iv) établir des
liens étroits avec les producteurs semenciers et les systèmes de vulgarisation et (v) faire
appel à des mécanismes de financement qui assurent à la fois la réactivité du système à la
demande des utilisateurs et la sécurisation de son financement sur le long-terme.
Les premières mesures à prendre par le Gouvernement pour préparer cette relance
devraient être : (i) une revue institutionnelle approfondie de l’INERA comprenant :
l’analyse des organes de gouvernance de l’Institut, l’évaluation du personnel et la
préparation d’un plan de restructuration/gestion de ses ressources humaines et le
lancement d’un audit financier et la préparation d’un plan de restructuration financière
et (ii) l’actualisation du « Plan directeur de la Recherche » (élaboré en 1984 et révisé
en 1991 mais qui semble toujours d’actualité) pour déterminer les grandes orientations
de l’INERA au plan de la nature de ses programmes scientifiques et de leur gestion,
du dimensionnement de l’Institut lui-même (au plan géographique et des moyens
humains), des partenariats à rechercher et des moyens de financement devant assurer sa
viabilité à long-terme.

f. Cadre institutionnel et climat des affaires

Le développement du secteur agricole dépendra essentiellement des investissements
privés qui seront réalisés dans le secteur et donc de la rentabilité de ces investissements.
Comme on l’a vu, la compétitivité des entreprises agricoles et agro-industrielles
congolaises est pénalisée (i) par la faible productivité de la main d’œuvre, qualifiée et
non-qualifiée; (ii) par une faible productivité agricole due à la difficulté d’avoir accès
au matériel végétal/animal amélioré et autres intrants  ; (iii) par le coût et le manque
de fiabilité de l’énergie dont elles ont besoin et (iv) par la difficulté d’accès au crédit
à l’investissement qui leur permettrait de moderniser leur outil de production. A
ces contraintes structurelles s’ajoute un climat des affaires hostile et une corruption
endémique qui accroît non seulement le coût des activités, mais encore le risque perçu
74

par les entreprises. Comme le démontre la Fédération des entreprises du Congo (FEC),
le climat des affaires est globalement très difficile : la RDC se classe à la 181ème place
sur 182 pays analysés par la Banque Mondiale dans son rapport sur la facilité à faire
des affaires de 2009 et à la 158ème place sur 163 selon Transparency International).
Parmi les facteurs qui rendent l’environnement particulièrement hostile, la FEC cite :
(i) une fiscalité foisonnante, complexe et peu transparente, prélevée par une multitude
d’organismes nationaux, régionaux et locaux (le FMI en a dénombré plus de 900) et
qui donne souvent lieu à une interprétation discrétionnaire de la part des agents de
l’État ; (ii) la corruption généralisée des services publics, qui se traduit par un racket
omniprésent et des prélèvements de « facilitation » généralisés ; (iii) le coût élevé et
l’issue incertaine des recours en justice et (iv) un Code des Investissements peu attractif
en particulier pour des entreprises agricoles et agroindustrielles dont les investissements
sont en général à long terme et à risque relativement élevé.
Une fiscalité de porte relativement favorable mais des formalités très pénalisantes.
Depuis 2002, le Gouvernement a instauré une protection tarifaire relativement favorable.
Les intrants et équipements agricoles sont faiblement taxés : tarif de 5% plus un impôt sur
le chiffre d’affaires (ICA) de 3% soit une taxation globale de 8,15%). Les importations de
produits alimentaires sont taxées à un niveau offrant en théorie une protection raisonnable
aux producteurs locaux : droits de 10% plus ICA de 13% soit un taux combiné de 24,3%
de la valeur CAF pour les produits de première nécessité (riz, maïs, viande et poissons
congelés) et 20% plus l’ICA soit une taxation globale de 35,6% du pris CAF pour les
produits autres que les denrées de base (huiles alimentaires raffinées, viandes et poissons de
premier choix). Cette protection en principe satisfaisante est toutefois souvent minée par la
fraude qui réduit de façon significative la protection réelle dont bénéficient les producteurs
locaux malgré les contrôles opérés par l’OCC (et maintenant le BIVAC). Enfin, les
exportations agricoles sont également soumises à une taxation modérée, tout au moins en
ce qui concerne les droits de douane proprement dits (0 à 2% de la valeur FOB). Ces taxes
sont toutefois augmentées par les prélèvements opérés par une multitude d’institutions
(OCC, ONC, MAPE, OGEFREM, BCC, Province…) qui portent la taxation globale des
exportations à environ 11 à 13%, à laquelle s’ajoute encore les «facilitations multiples »
dont les opérateurs privés doivent s’acquitter pour ne pas retarder leurs exportations et qui
peuvent ajouter 3 à 4% du prix FOB au coût des exportations.
Les prélèvements opérés par les divers organismes sur les exportations sont souvent
redondants et souvent sans contrepartie véritable au niveau des services reçus par les
exportateurs, correspondant plutôt à de simples rentes extraites de façon discrétionnaire
par des organismes ou des individus. Toutefois, l’effet le plus dommageable de la
prolifération des contrôles et des taxes37, plus que son impact direct sur le coût des
exportations, est de prolonger indûment la durée des formalités d’exportation, période
pendant laquelle la marchandise et le véhicule chargé de son transport sont bloqués (de
 75

une à plusieurs semaines). Cela entraîne des pénalités substantielles (250 USD/jour) pour
le transporteur et explique que le coût du transport Bukavu-Mombassa (220 USD/t)
soit prés de deux fois plus élevé que celui du trajet Kigali-Mombassa (120 USD/t) pour
les mêmes marchandises et une distance similaire (ce surcoût est surnommé « la taxe
Congo »). Ces surcoûts sont l’une des raisons majeures de la fraude massive qui frappe
les exportations d’arabica du Kivu sous forme de parche via le Rwanda ou l’Ouganda.38
Il faudra du temps pour lever les contraintes structurelles qui pèsent sur l’agriculture
congolaise. À court-moyen terme, le Gouvernement doit s’efforcer de prendre toutes les
mesures en son pouvoir pour améliorer la compétitivité du secteur et par là promouvoir
son développement. Ces mesures sont les suivantes : (i) élimination de toute taxation sur
les importations d’intrants et d’équipements agricoles et sur les exportations agricoles ;
(ii) amélioration des incitations données par le Code des Investissements aux investisseurs
du secteur, pour tenir compte de leur spécificité et (iii) rationalisation des formalités
d’exportation pour réduire fortement à la fois le nombre de prélèvements et les retards
qu’elles occasionnent. Ces mesures n’entraîneraient que peu de pertes de recettes fiscales
pour l’État et réduiraient la fraude de façon significative. Leur effet fiscal net pourrait en
fait s’avérer positif.
Le Gouvernement a d’ailleurs commencé à établir un Guichet unique à chacun des
grands points d’exportation pour regrouper et faciliter les formalités administratives
d’importation et d’exportation de marchandises. A la fin de l’année 2009, 8 des 32
guichets prévus étaient opérationnels, les 24 restants devaient l’être au cours de 2010.
La création de Guichets uniques n’éliminera cependant pas totalement les tracasseries
auxquelles les exportateurs sont confrontés à l’heure actuelle, qui sont rendues possibles
par le nombre de formalités exigées et par l’existence de nombreux textes de tous ordres –
décrets, arrêtés et directives, pris au niveau national mais désormais aussi au niveau local,
qui sont parfois très anciens mais n’ont jamais été annulés. Cette accumulation de textes
parfois contradictoires permet une interprétation discrétionnaire et abusive de la part
des services concernés de l’État. Il est donc important que le Gouvernement entreprenne
immédiatement  : (i) une revue approfondie qui permettrait d’identifier les services
réellement nécessaires au contrôle efficace des exportations/importations de produits
agricoles, qui devrait en avoir la responsabilité et quel devrait en être le coût raisonnable
et donc les frais correspondants et (ii) sur cette base, une simplification, harmonisation,
toilettage des textes et formalités concernant l’importation et l’exportation de produits
agricoles.

g. Problèmes sanitaires et qualitatifs

Les problèmes sanitaires et qualitatifs ne se posent pas encore avec acuité pour les
exportations agricoles de la RDC, qui sont pour l’instant très faibles et concernent un
nombre minime de produits (café, thé, cacao, caoutchouc quinquina) et sont soumis non
76

pas à des contraintes et régulations sanitaires, mais à des normes de qualité marchande –
prix, qualités – ou à des considérations environnementales et sociales, qui sont
essentiellement gouvernées par le secteur privé. Toutefois, les problèmes phytosanitaires
et zoo-sanitaires se poseront avec plus d’acuité à moyen terme, avec le développement et
la diversification des exportations agricoles du pays, avec l’accroissement de l’utilisation
de produits phytosanitaires par les producteurs congolais et avec le renforcement des
contrôles de la part des pays clients de la RDC, sur le marché international mais aussi sur
le marché régional (déjà, une attention croissante est portée au problème des résidus de
pesticides et d’ochratoxine dans l’arabica et le thé). La RDC est membre de la SADC
(1994) et du COMESA (1997) et est tenue de respecter la réglementation de ces
institutions en matière sanitaire. Bien que jusqu’ici peu de progrès ait été accompli au
niveau régional dans ce domaine, de nombreux pays potentiellement clients des produits
agricoles de la RDC ont commencé à renforcer leurs propres contrôles et il ne fait aucun
doute que la SADC et le COMESA feront de même dans le cadre du renforcement de
l’intégration régionale. Les récents événements de lait contaminé et de grippe aviaire ont
largement contribué à accroître les préoccupations des populations en matière sanitaire
et donc l’attention portée par les gouvernements aux problèmes de santé publique.
A l’heure actuelle, plusieurs institutions sont chargées de contrôles sanitaires et
de qualité à l’exportation et à l’importation des produits agricoles/alimentaires  : le
ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pèche (MAPE), l’Office Congolais de
contrôle et l’Office national du Café (ONC) ainsi que les ministères du Commerce,
de l’Environnement, et de la Santé publique. L’Office congolais de contrôle (OCC)
est chargé du contrôle systématique de qualité, de quantité, de conformité et de prix
de toutes marchandises à l’importation comme à l’exportation (contrôles qui sont en
fait des services rendus pour le compte du service des douanes). Pour ce faire, l’OCC
possède des laboratoires, dans les plus grandes villes du pays et aux principaux points
d’importation et d’exportation. Dans le cas de certaines exportations agricoles (café,
cacao, thé et quinquina), l’OCC est sensé (ce n’est pas toujours le cas) se reposer sur
les analyses de qualité faites par l’ONC (qui délivre alors les autorisations nécessaires).
L’OCC se finance en prélevant pour ses services une commission de 2% de la valeur
du produit (FOB ou CAF), à laquelle s’ajoute le coût des analyses de laboratoire. Il a
donc les moyens nécessaires à son fonctionnement et la qualité de ses services est dans
l’ensemble satisfaisante. L’OCC est aussi responsable pour la RDC de tout ce qui
concerne les normes et standards de la métrologie et de l’accréditation. Il participe
au nom de la RDC au programme Standards, Quality Assurance, Accreditation and
Metrology (SQAM)  » lancé depuis 2000 par la SADC et qui vise à établir un cadre
juridique et réglementaire régional en matière de qualité concernant l’Accréditation, la
Certification, la Normalisation et les Mesures. L’Union a aussi préparé un cadre législatif
régional visant l’information et la protection des consommateurs de la zone SADC,
pour protéger leur population des risques de sécurité sanitaire/alimentaire.
 77

Les activités de l’OCC portent essentiellement sur les aspects commerciaux (qualité,
conformité) mais très peu sur les aspects de santé publique. Pour un petit nombre
d’importations de produits dits «  sensibles  », y compris certains produits alimentaires,
l’OCC procède à des analyses physico-chimiques et microbiologiques, mais les aspects
purement sanitaires, de santé publique, en matière agricole et alimentaire, reste de la
responsabilité du MAPE. Ce dernier est chargé39 de la définition et de l’application des
normes et réglementations en matière de protection sanitaire alimentaire, phytosanitaire et
zoo-sanitaire, y compris le contrôle des importations et exportations de matériel végétal, de
produits phytosanitaires, vétérinaires ou alimentaires (certificat phytosanitaire nécessaire
pour l’obtention du permis d’importer et certificat phytosanitaire, de fumigation de salubrité
nécessaire pour l’obtention du permis d’exporter) ; de l’homologation et du contrôle de la
distribution des produits phytosanitaires et vétérinaires et de la répression des fraudes sur
l’ensemble du territoire dans ces domaines. Cependant, à cause d’un sévère manque de
moyens humains et financiers, le MAPE n’est pas en mesure de remplir ces fonctions. Les
aspects de santé publique dans le domaine agricole et alimentaire, pourtant critiques pour
la protection de la population, sont très insuffisamment couverts à l’heure actuelle et les
services publics ont la plus grande difficulté à prévenir ou enrayer l’émergence de maladies
végétales ou animales contagieuses (peste bovine, pleuropneumonie bovine).
A l’avenir, la RDC devra se doter des moyens à la fois (i) d’accompagner l’accroissement
de ses exportations agricoles sur les plans sanitaire et qualitatif, qui deviennent de plus
en plus déterminants dans l’accès aux marchés régional et international et (ii) de mieux
gérer les aspects de santé publique alimentaire et de protection végétale et zoo-sanitaire,
au plan national. Dans un contexte de contraintes financières et humaines fortes, il sera
nécessaire de prioriser très strictement les actions à court et moyen terme et de repartir
les responsabilités respectives de la puissance publique et du secteur privé. En vertu
de ses fonctions régaliennes, l’État devra concentrer ses moyens limités sur la mise en
place d’un cadre légal et réglementaire minimum permettant de gérer les aspects de
santé publique, alimentaire et phyto/zoo-sanitaire. Le secteur privé doit améliorer
ses capacités à gérer les aspects commerciaux (qualité, certification) du commerce des
denrées agricoles  : adoption des «  bonnes pratiques agricoles et agro-industrielles  »,
adoption de l’approche HACCP, certification (ISO, EUROGAP).
Pour ces deux fonctions, la RDC doit faire l’effort à se doter des capacités nécessaires,
notamment en ce qui concerne les laboratoires accrédités de certification. Il faudrait
que le Gouvernement, en concertation avec le secteur privé et la société civile, prépare
un programme d’urgence concernant tant la protection du marché intérieur que les
exportations, qui pourrait inclure les mesures suivantes :
• adoption d’une loi-cadre sur l’information, le contrôle qualité et la sécurité
alimentaire pour protéger les consommateurs/utilisateurs nationaux ;
• amélioration/actualisation du cadre réglementaire national pour le contrôle
qualité des denrées alimentaires (importées ou produites localement) et des
78

produits et intrants agricoles importés ou exportés. A cet effet, il faudrait

compléter les textes d’application du décret sur la réglementation phytosanitaire
et rendre opérationnels les instruments de mise en œuvre des dispositions
du décret et promulguer le décret portant réglementation zoo-sanitaires et
vétérinaires, toujours en attente ;
• harmonisation du cadre réglementaire national avec les normes internationales
et les conventions ratifiées par le Congo et avec celui que mettent en place
régionalement la SADC et le COMESA ;
• Renforcement des capacités humaines et techniques des services du MAPE
(protection des végétaux et animaux) inspection, quarantaine, surveillance
sanitaire, homologation et répression des fraudes…) ;
• Renforcement des capacités des laboratoires (OCC, labos privés) en vue de leur
accréditation ;
• Mise en place d’une structure (mixte public/privé) de promotion de la qualité
des exportations agricoles, qui serait responsable de l’information des acteurs des
filières agricoles sur les normes et réglementations en vigueur sur les principaux
marchés d’exportation, de la formation des acteurs des filières à l’approche
qualité (HACCP) et de l’appui aux entreprises pour leur mise a niveau et leur
certification.

h. Structuration du milieu agricole

On entend par ‘organisation professionnelle’, tout groupement d’agents économiques
ayant des intérêts communs, regroupés et menant des activités communes pour
l’amélioration des conditions de travail et de revenu de leurs membres et de leur
catégorie socioprofessionnelle. Ces organisations professionnelles sont les partenaires
indispensables de l’État pour le développement des secteurs productifs comme
d’agriculture. Bien qu’il soit très difficile d’avoir une idée précise de la situation actuelle
en RDC dans ce domaine, il semble bien que le taux de structuration professionnelle
dans le secteur agricole soit très faible en RDC. Les organisations de base ont fortement
souffert du délitement de l’action de l’État depuis des années en matière d’appui aux
groupements. Au niveau national, la Fédération des Entreprises du Congo (FEC)
représente les grandes entreprises du Congo et les principaux secteurs agricoles y
sont représentés (café, palmier à huile, hévéa…) ainsi que les autres secteurs d’activité
(transport, …). La FEC est très active au niveau national pour représenter globalement
les intérêts du secteur privé formel vis-à-vis de l’État (fiscalité, climat des affaires). Elle
est aussi représentée dans chacune des provinces où l’efficacité de ses actions varie en
fonction des hommes qui la composent, des intérêts et des monopsones locaux et des
relations qu’elle noue avec les autorités locales.
 79

Les groupements de paysans et les diverses formes d’associations d’opérateurs

économiques ont pris beaucoup d’importance en RDC au cours des deux dernières
décennies. Dans certains domaines, ces organisations sont les seules entités qui
défendent des intérêts locaux d’ordre général ou ceux des petits producteurs, étant
donné le manque d’efficacité des structures publiques. Dans l’agriculture, ce sont en
général des organisations créées par des notables locaux, des missions religieuses ou des
ONG internationales qui mènent des activités d’appui à la production (distribution
de semences sélectionnées, encadrement technique), beaucoup plus rarement d’appui
à la commercialisation40, souvent servant de courroies de transmission à des projets de
développement41. Le nombre de groupements/associations est très variable en fonction
des provinces et des secteurs. Il en existe de très nombreux par exemple dans le Kivu 42
(beaucoup moins dans le Bandundu ou la Province orientale), et dans les secteurs vivriers
et du café (peu dans le secteur hévéa ou thé). En règle générale, sauf dans le cas ou ces
associations de producteurs bénéficient de l’appui de projets ou de partenaires du Nord,
les associations locales ne bénéficient d’aucun appui de l’État et ont très peu de moyens.
Il faut également souligner que, par rapport au nombre total d’exploitants agricoles
existant dans le pays, le nombre des adhérents à ces organisations est marginal.
Cette absence de structuration du monde paysan représente une contrainte majeure
pour le développement et la modernisation de l’agriculture. Cette contrainte devra
être levée tant par le renforcement des organisations professionnelles agricoles (OPA)
de base que par l’organisation des différents acteurs d’une même filière au sein d’une
interprofession représentative, où les différentes parties puissent dialoguer afin de
permettre à toutes les catégories d’agents de mener à bien leurs activités de manière
efficiente et durable. À court et moyen terme, tant que la structuration des exploitations
familiales de base en OPA n’est pas encore réalisée, les grandes entreprises auront un
rôle primordial dans le développement du secteur agricole congolais, en particulier pour
ce qui est des cultures industrielles/d’exportation. En effet, elles sont pour l’instant
l’un des seuls interlocuteurs du Gouvernement en ce qui concerne le développement
des entreprises agricoles et toute action visant à diminuer les coûts qui grève la
compétitivité de l’agriculture congolaise (fiscalité, transport, tracasseries) profitera
à l’ensemble des exploitants. Aussi, elles pourront aussi jouer un rôle important dans
l’accès des petits exploitants aux marchés et au matériel végétal sélectionné. À plus long
terme, les organisations professionnelles agricoles devront jouer un rôle majeur dans la
structuration du monde paysan, pour permettre l’accès de leurs membres aux services
et intrants dont ils ont besoin, être des partenaires/fournisseurs des agro-industries et
servir de relais aux systèmes de financement. Le renforcement des OPA devra donc être
activement poursuivi, notamment par des appuis en formation et en conseils de gestion
et d’organisation.
80

Vu la diversité actuelle de l’environnement de l’agriculture congolaise –systèmes

de production, peuplements humains – et le peu de moyens dont dispose l’État, il sera
nécessaire de commencer la structuration du milieu rural dans les zones et pour les cultures
propices : forte densité de population, filières porteuses ayant déjà de quelques associations
de producteurs et/ou d’entreprises pouvant jouer un rôle moteur et disposées à approfondir
la concertation avec les autres acteurs de la filière et la faire évoluer graduellement vers une
véritable interprofession qui soit l’interlocuteur de l’État, l’organe où se gèrent de façon
consensuelle les biens communs de la filière et le lieu privilégié où se discutent et résolvent les
problèmes qui se posent a la filière dans le cadre de l’environnement politique, institutionnel
et réglementaire défini par l’État. L’instrument privilégié pour initier la structuration des
sous-secteurs/filières prioritaires devrait être la préparation participative de la stratégie de
développement des filières concernées et sa mise en œuvre dans le cadre de projets spécifiques
qui peuvent apporter l’appui rapproché et le financement nécessaires à moyen terme.
Il est en effet certain que, vu le faible niveau actuel de production dans l’ensemble des
filières industrielles/d’exportation, ces dernières ne pourront pas à court-moyen terme
financer de façon endogène les services dont les Interprofessions sont typiquement
responsables (appui à leurs membres, contribution au financement de programmes
de recherche appliquée entrepris à leur demande, production de matériel végétal…).
Ces services devront être temporairement appuyés par l’État. Pendant cette période
transitoire, les appuis/subventions de l’État devront être apportés de telle façon qu’ils
n’empêchent pas l’émergence des opérateurs privés et de leurs associations. Aussi,
l’État devra-t-il graduellement compléter son recentrage sur ses missions régaliennes
de service public et donc se désengager totalement de la gestion opérationnelle de la
filière, mais assurer : (i) l’équilibre entre les divers types d’opérateurs de la filière (grandes
entreprises et petites exploitations familiales) ; (ii) la définition des grandes orientations
de la politique agricole du pays ; (iii) le respect de la réglementation en vigueur par les
différents partenaires ; (iv) la validation et le respect des accords entre les partenaires des
différentes filiales et (v) le soutien (financier) aux actions de développement de la filière.

i. Les dépenses publiques dans le secteur agricole

Des dépenses publiques très insuffisantes et inefficaces. Il est très difficile d’évaluer le
montant des ressources publiques consacrées au secteur agricole en RDC. Le financement
du secteur implique non seulement le ministère de l’Agriculture de l’Élevage et de la
Pêche mais encore les ministères du Développement rural, de l’Environnement, de la
Recherche scientifique (INERA), ainsi qu’un nombre important d’autres institutions. 43
De plus, la politique de décentralisation mise en œuvre depuis 2008, qui comprend le
transfert d’une partie des ressources budgétaires totales aux Provinces, a introduit une
opacité supplémentaire. Certains constats peuvent néanmoins être faits.
• Tout d’abord, et bien que l’agriculture ait été déclarée « priorité des priorités »
par le Gouvernement et que la RDC ait adhéré à la recommandation du Sommet
 81

de Maputo qui fixe à 10% la part du budget national à consacrer à l’agriculture,

le Gouvernement n’a jamais alloué des ressources financières significatives à ce
secteur. Comme l’indique le tableau ci-dessous, la part du secteur agricole dans
les crédits budgétaires totaux de l’État n’a jamais dépassé 2.5% du budget total
depuis 2002 (alors que la part du secteur agricole dans le PIB total du pays est
proche de 50%).

Tableau 1.9: Part du secteur agricole dans les dépenses totales de l’État (en
millions de FC)

Années 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Total secteur agricole 1 478 8 056 5 899 10 760 16 423 14 660

(1)

Total dépenses de l’État 183 729 322 358 449 579 737 653 1 018 429 870 070
(2)

% (1)/ (2) 0,8 2,5 1,3 1,5 1,6 1,7

Source : Données tirées des lois budgétaires respectives et des états de suivi budgétaire quand elles sont
disponibles, sinon des lois de règlement définitif du budget.

• Les ressources effectivement consacrées au secteur ont en fait été encore plus
faibles puisque les dépenses réellement effectuées sont systématiquement très
inférieures aux crédits budgétaires (7,2 milliards sur 16,8 milliards de FC en
2007, soit 43%).
• Les salaires/rémunérations représentent plus de 85% du total des montants
débloqués. Le solde (15%) est partagé entre les dépenses de fonctionnement hors-
salaires et les investissements. Cela montre que (i) les dépenses publiques n’ont,
depuis plusieurs décennies, contribué ni à l’accroissement du potentiel productif
du pays ni même à son entretien et que (ii) l’efficacité des services du ministère est
quasiment nulle car son personnel n’a aucun moyen pour mener à bien les activités
dont il est responsable.
Le processus de décentralisation budgétaire initié en 2008 implique le transfert aux
provinces de 40% des recettes à caractère national.44 Cette allocation porte sur un montant
global qui est alors affecté au niveau provincial en fonction des priorités locales. Il était
raisonnable de penser que les arbitrages budgétaires provinciaux, proches des réalités du
terrain, seraient plus favorables au secteur agricole. Mais il apparaît, à l’analyse du budget
de certaines provinces, que les premières décisions budgétaires provinciales sont dans
l’ensemble assez défavorables au secteur agricole.
82

Importance des ressources extérieures et des financements de «  projets  ». Il

faut cependant noter qu’aux très faibles ressources budgétaires nationales allouées à
l’agriculture, s’ajoutent celles mobilisées auprès des bailleurs de fonds dans le cadre de
projets spécifiques. Elles ont été assez importantes au cours des dernières années, souvent
supérieures aux crédits sur ressources intérieures.
Tableau 1.10  : Financements extérieurs en faveur de l’Agriculture 2006-2008
(en millions d’USD)

2006 2007 2008 Total Période

Budgétés Effectifs Budgétés Effectifs Budgétés Effectifs Budgétés Effectifs

101,7 10,3 50,6 46,7 110,3 82,5 262,6 139,6

Source : Ministère du Plan, PGAI Platform web

Mieux ciblées, en concertation avec les institutions provinciales et locales concernées,

et utilisées de façon plus efficiente et plus transparente, ces ressources extérieures ont
probablement eu un impact plus important sur le secteur que les ressources budgétaires
nationales. À court et moyen terme, il semble que la poursuite d’un financement du
secteur par l’intermédiaire de «  projets  » spécifiques, mis en œuvre avec toutes les
garanties fiduciaires nécessaires et bénéficiant d’un suivi rapproché, soit la façon la plus
efficace pour soutenir le développement du secteur.
Tableau 1.11: Impact des dépenses publiques sur la croissance agricole

Impact des dépenses publiques sur la croissance agricole

Secteur Élasticités
Agriculture 0,15-0,30
Pistes rurales 0,07-0,10

Éducation 0,12-0,15
Santé 0,16-0,20
Source: Fan, Zhang and Rao (2004), IFPRI.

Importance des dépenses publiques pour le développement du secteur. Il est certain que
les dépenses publiques dans l’agriculture devront augmenter fortement pour permettre
au Gouvernement d’atteindre ses objectifs de croissance et de réduction de la pauvreté.
Des études menées dans de nombreux pays (Inde, Indonésie, Chine, Thaïlande, Éthiopie,
 83

Ghana, Ouganda, Zambie, Rwanda) ont démontré le rôle capital des dépenses publiques
dans le secteur agricole et dans d’autres secteurs critiques pour son développement tel
que celui des infrastructures de transport. Le tableau ci-dessus présente les estimations de
l’élasticité de la production agricole aux dépenses publiques dans le secteur et à certaines
dépenses publiques non-agricoles45. Il montre que, en moyenne, un accroissement
des dépenses publiques agricoles de 10% induit un accroissement d’environ 2% de la
production agricole par habitant. Dans la plupart des pays en voie de développement les
dépenses publiques dans les infrastructures de transport (en particulier les pistes rurales)
et la génération/diffusion de nouvelles techniques ont le plus grand impact à la fois
sur la croissance agricole et sur la pauvreté46. Comme on l’a vu, une croissance agricole
annuelle d’au moins 7% par an (4% par an par habitant) serait nécessaire pour diminuer
de moitié le nombre des pauvres (OMD 1) à un horizon raisonnable (15 ans). Bien qu’il
soit très difficile de déterminer le niveau de dépenses publiques à allouer au secteur pour
atteindre cet objectif, il est certain que l’objectif minimum du Gouvernement devrait
être d’atteindre le niveau de 10% des dépenses publiques totales que les Gouvernements
africains se sont fixé à Maputo dans le cadre du NEPAD.47
Nécessité d’améliorer le ciblage des dépenses publiques. Les études réalisées par
l’IFPRI montrent aussi que, s’il est nécessaire d’accroître les crédits affectés au secteur
agricole, il faut aussi les utiliser de la façon la plus efficace possible. Cela demande
d’améliorer à la fois : (i) leur ciblage pour qu’ils aient le plus d’impact possible et (ii)
l’efficacité de la mise en œuvre des programmes qu’ils financent.
Privilégier l’investissement. L’impact sur la croissance des dépenses d’investissement
est beaucoup plus important que celui des dépenses de fonctionnement48  ; ce qui
implique que le simple payement des salaires et des autres dépenses courantes du secteur
public a peu d’effet sur la croissance agricole ;

Cibler les dépenses publiques en fonction du potentiel de croissance et de leur

effet sur les groupes vulnérables. L’effet des dépenses publiques sur la croissance dépend
aussi (i) du potentiel agricole de la région concernée  ; (ii) de l’importance du sous-
secteur dans le PIB total ; (iii) du potentiel de croissance du sous-secteur. Leur impact
sur la croissance dépend cependant aussi de l’importance pour les groupes vulnérables
des régions et des cultures visées, i.e. régions défavorisées et cultures vivrières. En RDC,
l’immense majorité des populations rurales sont très pauvres, quelle que soit la région,
et les dépenses publiques devraient privilégier dans les prochaines années (i) les zones à
fort potentiel, susceptibles d’avoir une réponse rapide de la production ; (ii) des activités
ayant l’effet le plus large possible sur les populations (pistes, R-D sur les cultures vivrières)
et (iii) les filières à fort potentiel de développement. À plus long terme, des approches
plus ciblées sur des secteurs, zones ou ménages les plus défavorisés/vulnérables devraient
graduellement prendre le relais.49
84

Encadré 1.7: Impact des dépenses publiques : ciblage des filières porteuses
en Zambie
Des analyses menées sur la Zambie montrent que les dépenses publiques en faveur
des cultures vivrières dominantes (céréales et tubercules) sont les plus efficaces
pour réduire la pauvreté (une augmentation de 1% de la valeur ajoutée dans les
sous-secteurs entraîne une réduction de la pauvreté de 0,33 % pour les tubercules,
de 0,28% pour les céréales, de 0,25% pour les cultures industrielles et de 0,18%
pour l’élevage). Toutefois, l’importance des tubercules peut être largement illusoire
puisque la faible part du sous-secteur dans le PIBA total limite très largement
son impact potentiel. Par contre, la position dominante du maïs, combinée a son
impact potentiel important sur la pauvreté en fait un sous-secteur prioritaire,
bien que son potentiel de croissance soit modéré. Finalement, bien que le poids
des cultures industrielles/d’exportation dans le PIBA soit relativement faible, leur
potentiel de croissance est élevé et leur impact potentiel global sur la réduction de la
pauvreté est significatif. Ces analyses concernant la Zambie et sont données à titre
d’illustration. De telles analyses fines devraient être réalisées sur la RDC dont les
conclusions pourraient être très différentes dans la plupart des provinces puisque
les tubercules (le manioc) y jouent un rôle très important, à la possible exception du
Katanga, où le maïs est dominant.

Améliorer la mise en œuvre des programmes. Finalement, quel que soit le niveau des
dépenses publiques dans le secteur agricole, et la qualité de leur ciblage, leur impact dépend
en grande partie de l’efficacité de leur mise en œuvre. Cela implique en particulier que :
(i) le processus d’exécution budgétaire soit réformé en profondeur pour en améliorer
ses aspects fiduciaires ; (ii) les programmes de développement soient préparés et mis en
œuvre au moyen d’une approche décentralisée et participative, pour en améliorer non
seulement la pertinence, mais aussi l’appropriation et le suivi sur le terrain. L’emploi
d’instruments contractuels et de partenariats publics-privés permettrait par ailleurs
d’améliorer la recevabilité des agences responsables de la mise en œuvre des programmes.

j. Restructuration du ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pêche

et du ministère du Développement rural50
Depuis 2003, le Gouvernement a initié51 une réflexion sur la restructuration des
institutions responsables du secteur agricole qui – en monopolisant pour leur propre
compte et en stérilisant le peu de ressources budgétaires allouées au secteur – sont
vues en fait comme des freins qui nuisent à sa relance. Il est donc urgent que ces
institutions soient réformées en profondeur pour les mettre en cohérence avec la vision
et stratégie du Gouvernement pour le développement agricole du pays. Cela implique
(i) la clarification et rationalisation de l’intervention de l’État dans le secteur, (ii) la
 85

clarification des rôles et responsabilités des services centraux (y compris déconcentrés)

et des institutions décentralisées et (iii) le redimensionnement de chaque maillon de la
nouvelle architecture pour lui donner les ressources nécessaires à la réalisation efficace
de ses missions.

Situation actuelle
La réflexion engagée par le Gouvernement a mis en évidence les graves dysfonctionnements
institutionnels liés (i) aux faibles capacités organisationnelles, humaines, matérielles et
financières du ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pêche (MAPE), institution
principale du secteur et (ii) à l’existence de plusieurs ministères ayant des responsabilités
dans la gestion du secteur (en particulier le ministère du Développement rural) qui
conduit à des conflits d’attributions et à la dispersion des ressources et des efforts. À cela
s’ajoute, depuis 2006, un manque de cohérence entre l’organisation actuelle du MAPE
et la nouvelle architecture institutionnelle du pays stipulée par la Constitution du 18
février 2006 qui consacre la décentralisation comme mode d’organisation politique et
administrative du pays.

Une structure institutionnelle du secteur peu lisible et inefficace

Plusieurs structures interviennent dans le monde rural  : le MAPE, le ministère du
Développement rural (MDR), le ministère de la Santé, le ministère de l’Environnement
et certains services de la Présidence. Particulièrement dommageable est la recréation
périodique d’un ministère du Développement rural52 (résultant en grande partie d’un
démembrement du ministère de l’Agriculture) qui entraîne la parcellisation de certaines
fonctions à de surcoûts considérables et à une détérioration de l’efficacité de l’action de
l’État en créant de nombreux conflits de compétences53. Par exemple :
• Le MAPE est attributaire de la fonction d’encadrement des associations agricoles
tandis que le MDR est chargé d’organiser et encadrer les coopératives pour
accroître la production (y compris agricole) ;
• Le MAPE est chargé de la promotion des produits de la pêche tandis que le MDR
s’occupe de la promotion et du soutien de la pêche en milieu rural ;
• Le MAPE est responsable de la conception, de l’exécution, du suivi et de
l’évaluation des programmes et projets de développement agricole tandis que
le MDR est chargé des projets de développement dans les campagnes, milieux
ruraux et périurbain.
Nombre des conflits d’attributions entre les divers ministères sont liées aux prélèvements
de taxes sur les opérateurs économiques, ne correspondant souvent à aucun service
réel : taxes de quarantaine animale et végétale (MAPE et ministère de la Santé) ; taxes
de commercialisation et licence d’achat de produits agricoles (MAPE et MDR) ; taxes
sur le gibier et le poisson (MAPE et ministère de l’Environnement). La structure
institutionnelle du secteur devrait donc être revue en profondeur, clarifiée et rationalisée
86

pour améliorer la transparence et l’efficacité de l’action de l’État et diminuer la pression

fiscale sur les opérateurs privés.

Un ministère de l’Agriculture et de la Pêche (MAPE) inefficace

Depuis l’Indépendance, le MAPE est la pièce maîtresse de la gestion du secteur agricole,
mais depuis des années, son action a été largement stérilisée, non seulement par la longue
crise qu’a connue le pays et une sévère pénurie de moyens, mais aussi par de graves
dysfonctionnements internes.
• Services nationaux
• Service national des Statistiques (SNSA)
• Service national de Vulgarisation (SNV)
• Service National de Promotion et de Développement de la Pêche (SNADEP)
• Service national des Semences (SENASEM)
• Service national des Fertilisants et Intrants connexes (SENAFIC)
• Service national d’Aquaculture (SENAQUA)
• Programme national Riz (PNR)
• Service national de Motorisation Agricole (SENAMA)
• Service national des Intrants Vétérinaires et d’Élevage (SENIVEL)
• Coordination nationale des Centres agricoles

Une organisation interne inefficace.  Le MAPE comprend (i) huit directions

centrales, (ii) dix services nationaux, (iii) 11 Inspections provinciales  ; (iv) soixante
centres agricoles, (v) de nombreux projets ou programmes et (vi) trois entreprises sous
tutelle. La coexistence des directions centrales et des services nationaux (ces derniers
souvent d’anciens projets dont le financement a pris fin et dont les approches et activités
ne sont pas toujours conformes aux attributions générales du Ministère) est à l’origine de
conflits d’attributions et de gaspillages de ressources très dommageables. Les inspections
provinciales54 ont pour mission de participer à la définition des politiques et stratégies
agricoles et de contrôler et réglementer l’activité agricole sur le terrain. Elles constituent
en principe les prolongements des directions centrales, mais, dans la réalité, elles sont
quasiment autonomes, ne recevant que très peu d’impulsion et d’encadrement technique
et administratif de la part des Directions centrales.
Un personnel inadapté et peu qualifié. Le MAPE, comme la plupart des autres
administrations congolaises, ne maîtrise actuellement ni le nombre exact ni la qualité de
son personnel. Ce dernier se caractérise à la fois par le nombre pléthorique de personnels
non-qualifiés, pour la plupart sous-employés et par la pénurie de cadres compétents pour
les postes d’encadrement et de responsabilité. Cette situation est encore aggravée par
(i) les problèmes liés notamment à l’imprécision des organigrammes, au manque de
définition des responsabilités, des compétences requises et des critères de sélection (ce
 87

qui se traduit par l’affectation encore trop fréquente à des niveaux hiérarchiques élevés
d’agents recrutés sans tenir compte de leur niveau de qualification ou de leur capacité à
gérer), (ii) la persistance d’emplois fictifs et l’existence d’un système de paiement mal
adapté et mal maîtrisé.
Selon les informations disponibles, qui demandent à être actualisées, le ministère de
l’Agriculture comptait en 2003 près de 18.800 agents alors que les effectifs prévus par le
cadre organique étaient au maximum de 10.000 agents.55 Ces effectifs se caractérisaient
par :
• le nombre très important (près de 65%) d’agents ayant plus de 55 ans d’âge et qui
auraient donc du être admis à la retraite56 ;
• l’existence de deux groupes  distincts de personnels  : les agents «  sous statut  »
(55% de l’effectif total) qui sont des fonctionnaires immatriculés dans la Fonction
publique et les « nouvelles unités » (45%) constituées d’agents recrutés de façon
opportuniste, en particulier au niveau provincial, mais non-immatriculés et donc
difficilement contrôlables ;
• l’importance excessive du personnel administratif (environ 45%) par rapport
aux professionnels du secteur agricole (55%, et la très faible proportion de cadres
supérieurs (5%) – tandis que les cadres moyens représentaient 23%, les agents
techniques d’exécution 27% – la plus grande partie du personnel (45%) étant
composée de personnel de soutien ;
• une répartition inégale entre les structures relevant de l’administration centrale
(20 % de l’effectif global du ministère) et les services nationaux, centres agricoles,
projets et programmes (80%) dont les agents sont très difficiles à maîtriser.

De plus, la faiblesse des rémunérations pousse de nombreux fonctionnaires à vaquer à

des occupations extérieures génératrices de revenus complémentaires, ce qui entraîne
un important absentéisme et l’utilisation fréquente de moyens de travail publics à des
fins personnelles. Enfin, la pénurie généralisée de moyens de travail ne permet pas aux
agents de mener les activités dont ils sont responsables. Les inspections provinciales,
en particulier, évoluent dans des conditions qui sont sans commune mesure avec la
dimension géographique et la diversité agro-écologique des territoires dont elles ont la
charge.
Une situation ambiguë entre déconcentration et décentralisation. En procédant
à la répartition des compétences entre le pouvoir central et les structures provinciales
et locales, la constitution de la RDC adoptée en 2006 a ouvert la voie à une réforme
institutionnelle profonde dans tous les domaines de la vie nationale. Dans le secteur
agricole, en particulier, la mission du pouvoir central, en particulier à travers le ministère
de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pêche, est désormais limitée à un rôle d’orientation,
de réglementation et de coordination tandis que les activités opérationnelles relèvent de
88

la compétence des structures décentralisées. Cette répartition des rôles doit se traduire
par une réorganisation de l’architecture institutionnelle du secteur agricole, axée sur
des orientations stratégiques claires et bien définies dans le cadre d’un programme de
mesures prioritaires et d’un calendrier de réalisation.
La constitution du 18 février 2006 prévoit un transfert important de compétences au
profit des provinces : le rôle du pouvoir central est limité aux fonctions de législation, de
réglementation et de coordination tandis que la responsabilité des activités opérationnelles
est confiée aux provinces (élaboration et exécution des programmes agricoles provinciaux,
organisation et contrôle des campagnes agricoles etc.…), mieux à même de définir les
priorités locales et de mettre en œuvre les programmes de développement spécifiques.
La décentralisation a en particulier été initiée dans le secteur agricole, considéré comme
le moteur du développement économique. Les gouvernements provinciaux formés à la
suite des élections de 2006 comprennent tous des ministères de l’agriculture (en général
regroupant le MAPE et le MDR en un seul ministère) en principe seuls responsables
des aspects opérationnels du développement agricole dans leur province. Mais, l’exercice
effectif des attributions qui leur ont été transférées par les directions provinciales des
ministères nationaux est étroitement lié à leur capacité opérationnelle et administrative
d’élaborer, en collaboration avec les acteurs du secteur, et mettre en œuvre/coordonner
des programmes régionaux. Dans une large mesure, cette capacité reste encore à bâtir.
En effet, l’installation de ces départements ministériels semble avoir eu lieu dans
une certaine impréparation et, quatre ans après la création des ministères provinciaux
de l’agriculture, la nouvelle architecture institutionnelle peine à se mettre en place
(à l’exception des Conseils agricoles et ruraux de gestions (CARG, voir ci-dessous).
L’efficacité des institutions publiques du secteur, services déconcentrés du MAPE et
ministères provinciaux, est en effet fortement diminuée (au-delà du manque de moyens
matériels et financiers) par une série de contraintes légales et administratives.
Il n’existe toujours pas de loi organique sur la décentralisation qui définirait l’étendue
et les modalités de l’exercice des compétences transférées.
La loi portant statut général de la fonction publique nationale n’a pas été actualisée,
ce qui empêche de définir et clarifier les relations entre les exécutifs provinciaux et les
services déconcentrés du pouvoir central.
Il n’existe toujours pas de loi sur la fonction publique provinciale, ce qui retarde le
transfert du personnel concerné des services déconcentrés vers les exécutifs provinciaux.
Il en résulte (i) que les structures décentralisées ne peuvent pas se doter du personnel
dont elles ont besoin pour faire fonctionner leurs administrations et (ii) que les services
déconcentrés sont eux dans l’expectative, attendant la clarification de leurs relations avec
les exécutifs provinciaux57. Finalement, les Gouvernements et ministères provinciaux ne
disposent encore ni du personnel ni du cadre juridique pour assurer une gestion régulière
et transparente des budgets sectoriels58. Il est donc essentiel de prendre rapidement les
mesures nécessaires pour mener le processus de décentralisation à son terme, en clarifiant
 89

les rôles respectifs du MAPE et des ministères provinciaux, et de doter les ministères
provinciaux des ressources dont ils ont besoin  : financières, organisationnelles (en
particulier procédures de préparation et d’exécution des budgets) et humaines (par la
sélection et le redéploiement du personnel des services déconcentrés et/ou le recrutement
dans le cadre de la fonction publique locale ainsi qu’un vaste programme de formation à
l’élaboration de programmes régionaux et à la gestion budgétaire)59.

Restructuration institutionnelle du secteur

Rationalisation de l’action de l’État dans le secteur agricole. La stratégie de relance du
secteur, a été adoptée par l’ensemble des acteurs du secteur agricole au cours d’un atelier
organisé en 2006, est reflétée dans la Note de Politique agricole (avril 2009) et dans le
Code agricole récemment adopté par le Gouvernement. Elle repose sur quatre axes qui
doivent guider la réforme des institutions du secteur :
Le recentrage du MAPE sur ses activités de service public – les fonctions de
conception, d’orientation, d’analyse, et de prévision et les fonctions de législation et
de contrôle réglementaire – et son désengagement des activités de type industriel et
commercial (y compris la production et la vente de semences, d’engrais et de produits
vétérinaires, la fourniture des soins vétérinaires, les activités de mécanisation, les activités
de transformation etc.) et la mise en place d’un cadre incitatif à l’émergence d’un secteur
privé compétitif, capable de prendre en charge ces activités industrielles et commerciales.
Le transfert des responsabilités de conception et de mise en œuvre des programmes
de développement au niveau provincial, pour mieux refléter les spécificités et priorités
de chaque province.
La promotion de partenariats entre l’État et les acteurs non-étatiques à travers
notamment la promotion et le renforcement des organisations professionnelles agricoles
et la mise en place, au niveau opérationnel (provincial et de district) de mécanismes de
concertation regroupant l’État, le secteur privé et les organisations de producteurs – les
Conseils agricoles et ruraux de gestion (CARG) – pour participer à la définition et à la
coordination des programmes et projets de développement agricole.
90

Encadré 1.8: Le Conseil agricole et rural de gestion

Le Conseil agricole rural de gestion (CARG) est un élément central de la nouvelle
politique agricole du Gouvernement et de la restructuration institutionnelle
du secteur. C’est une structure de concertation entre les différents acteurs tant
publics que privés du monde agricole (entreprises privées, associations paysannes,
ministères, société civile…) qui doit être établie au niveau des principales entités
territoriales  – districts, territoires…– et qui a pour missions (i) de faire des
recommandations quant aux priorités en matière de développement agricole,
en particulier de participer à l’ élaboration des stratégies et programmes de
développement provinciaux  ; (ii) de veiller à la transparence dans l’affectation
des ressources disponibles et de servir de forum de discussion pour une lutte
efficace contre les tracasseries ; (iii) de diffuser les informations utiles au milieu
paysan : textes de loi et de réglementation (en particulier des dispositions du Code
agricole et fiscalité), opportunités du marché, technologies…(iv) de promouvoir
la structuration du monde paysan et de coordonner l’accès des producteurs aux
conseils et autres services agricoles et (v) de participer a la sécurisation foncière par
le biais de chartes foncières locales. A l’heure actuelle, 120 CARG de territoires
ont été mis en place et fonctionnent avec l’appui de coordonnateurs provinciaux.
Le processus d’implantation des CARG dans les entités territoriales décentralisées
se poursuit pour couvrir toute la République. Le suivi régulier du processus sur le
terrain permettra d’évaluer en profondeur sa dynamique interne et ses difficultés,
pour mieux progresser.

La réforme et le recentrage de la mission de l’État dans le secteur agricole doit se traduire

par une rationalisation de ses interventions dans le secteur pour éviter les conflits
d’attributions, identifier clairement les centres de décision et de responsabilité et
éliminer les surcoûts dus au personnel redondant (voir ci-dessus). Pour mener à bien
cette réforme, la rationalisation devrait impliquer :
La fusion du MDR au sein du MAPE pour reconstituer un seul ministère responsable
de la gestion de tous les aspects agricoles du développement rural.
La clarification des attributions des autres Ministères concernés (Environnement,
Recherche scientifique, etc..) par l’intermédiaire d’une loi-cadre agricole qui donne une
vision d’ensemble du développement agricole, trace les orientations, définisse les objectifs
généraux et spécifiques, détermine et clarifie le rôle et le champ d’intervention des acteurs
(étatiques et non-étatiques) du développement du secteur agricole.
La mise en place des instruments nécessaires à la mise en œuvre de la stratégie de
décentralisation du Gouvernement et en particulier : (i) l’adoption d’une loi organique
 91

sur la décentralisation destinée à préciser l’étendue et les modalités de l’exercice des

compétences transférées ; (ii) l’adoption d’une loi sur la fonction publique provinciale
et (iii) l’actualisation de la loi portant statut général de la fonction publique nationale
en vue de définir et clarifier les relations entre les exécutifs provinciaux et les services
déconcentrés du pouvoir central.
La restructuration du ministère de l’Agriculture. Les grandes lignes de la
restructuration du MAPE ont déjà été préparées et adoptées. Un cadre organique détaillé
a été rédigé, y compris pour les structures déconcentrées, qui définit (i) l’organigramme
du ministère, le nombre de postes aux différents niveaux nécessaires pour assumer
les missions régaliennes au niveau central et déconcentré et le profil de ces différents
postes60. La restructuration du MAPE n’a cependant pas encore commencé à cause de
l’absence de certaines conditions préalables (en plus de celle concernant l’adoption des
instruments permettant la mise en œuvre de la décentralisation, évoqués ci-dessus) dont
les plus importantes sont :
• l’adoption de mesures efficaces pour contrôler les nouveaux recrutements par les
structures concernées ;
• la préparation d’un cadre organique précis pour les ministères de l’Agriculture
provinciaux  à qui doivent être transférées la responsabilité opérationnelle du
développement agricole et une partie du personnel du MAPE (et du MDR) ;
• l’actualisation de la base de données sur le personnel du MAPE (et du MDR),
y compris leur catégorisation61 et la préparation d’un plan de recrutement
(interne ou externe) du personnel nécessaire au nouveau MAPE et aux ministères
provinciaux et de redéploiement du personnel existant.

Ces activités devraient être menées à bien dans les plus brefs délais pour permettre une
mise en œuvre efficace de la politique de développement agricole du Gouvernement.
Les financements pour le redéploiement du personnel du MAPE ont déjà été mobilisés
auprès de la Banque mondiale. Mais il faut noter qu’il serait inefficace et éventuellement
dangereux d’engager le redéploiement/plan social du MAPE séparément de la
structuration/restructuration des ministères provinciaux et du MDR et des mesures
nécessaires pour contrôler les recrutements des différentes structures, en particulier au
niveau provincial.
Mise en place et renforcement des structures décentralisées. Comme on l’a dit,
les ministères provinciaux sont encore largement dépourvus du personnel et des
ressources budgétaires minimum pour fonctionner. Pour renforcer leurs capacités de
planification et de programmation, la plupart des ministères provinciaux ont déjà lancé,
en collaboration avec les services décentralisés du MAPE, la préparation d’une stratégie
et d’un programme de développement agricole provincial, dans le cadre d’un exercice
92

de Cadrage des dépenses à moyen terme (CDMT). Les provinces ont aussi commencé
à mettre en place les CARG. Cet instrument pourrait être extrêmement efficace pour
améliorer la pertinence de l’action de l’État dans le secteur, mobiliser les ressources
privées dans le cadre de partenariats opérationnels et améliorer la gouvernance dans le
secteur. Il se pose cependant la question de la pérennisation des CARG qui ne peuvent
pas fonctionner sur la seule base du volontariat et si leurs recommandations restent sans
effet. Il est donc important de leur donner non seulement un rôle de conseil mais aussi
des responsabilités opérationnelles et de financer le coût de leur fonctionnement et de
leurs activités. Une de leurs responsabilités opérationnelles possibles pourrait être la
gestion/supervision des fonds provinciaux de développement agricole que le nouveau
Code agricole propose de mettre en place pour soutenir les investissements productifs
privés.
 93

Notes
1. En moyenne, sur un échantillon de 35 pays en développement, on a constaté qu’une augmentation de 10%
de la production agricole augmentait de 16% le revenu des ménages du quintile inférieur de la distribution
des revenus (contre seulement 12% pour la production industrielle et 8% pour les services).
2. On estime que chaque hectare de jardin urbain crée 20 à 40 emplois. Chaque emploi peut desservir 50 à 100
consommateurs de légumes et de légumineuses.  Le revenu engendré par hectare est d’environ 1 000 USD/
an. On estime qu’en 2008 il y avait 148 896 emplois liés au jardinage urbain à Kinshasa. En raison du nombre
disproportionné de femmes concernées, il y a des effets secondaires sur la fréquentation scolaire pour les enfants,
en particulier les filles, ainsi que l’amélioration de la nutrition du ménage
3. Bien qu’il existe très peu de données quantitatives fiables sur le sujet, il semble que la consommation
moyenne par habitant en RDC pourrait se situer entre 5 et 7 kg/an (350-500 000 tonnes/an soit 5-7 fois
celle de la production de viande d’élevage déclarée. Cette estimation très élevée de la viande de brousse
contraste avec celle du SNSA qui situerait plutôt la consommation de viande de brousse dans une fourchette
de 78 000 à 91 000 tonnes sur la période 1991-2006 (le débat reste ouvert sur cette question). Ainsi, même
avec une faible production de viande d’élevage, le pays arriverait malgré tout à une disponibilité de protéines
animales se situant autour de 10 kg/an par habitant, hors importations.
4. On trouve des races de chèvres supérieures dans des zones proches du Kananga, venant d’efforts passés de
croisements. Il y en a sans doute d’autres qui permettraient la reprise des actions d’amélioration à grande
échelle.
5. Développement Durable Intégré (DID), une ONG ayant des liens avec le Centre international de
physiologie et d’écologie des insectes (ICIPE) de Nairobi, a proposé un programme similaire orienté vers
les producteurs de petits ruminants dans le Bandundu. 
6. De tels arrangements existaient avant l’indépendance du pays : les producteurs ou les associations recevaient
un stock initial d’animaux et le soutien vétérinaire en terme zootechnique en retour d’un engagement à
commercialiser leurs animaux par l’intermédiaire de l’exploitation industrielle qui les leur avait fournis.
Actuellement, certaines grandes exploitations telles que l’ex-JVL, appuient fortement le système de
«métayage» pour augmenter leur capacités de production.
7. Selon les feuilles de données de la FAO sur les balances alimentaires remontant aux années 60, les
importations ont constamment représenté une part substantielle de l’offre totale annuelle de poisson et
produits de la pêche pour la consommation humaine. De ce fait, même pendant les périodes de relative
stabilité politique et économique, les prises et la production aquacole de la RDC n’ont pas été à même
d’atteindre le niveau nécessaire pour couvrir la demande intérieure.
8. Les exportations agricoles représentaient 39% des exportations totales en 1959 et 14% en 1969.
9. Le prix des aliments pour bétail est donc peu compétitif. Par exemple, l’aliment pour volaille se vend environ
475 USD sur le marché international. Le même aliment coûte à Kinshasa 660 USD et à Mbuji-Mayi plus de
1 500 USD.
10. A titre d’exemple, la mise en place d’une unité de production piscicole commerciale de tilapia de 5 000 t/
an nécessiterait le recours à environ 10 000 t/an d’aliment poisson
11. D’autres produits peuvent encore être mentionnés comme la Malemba, plat à base de racines de manioc
bouillies, et le Gari qui est une semoule obtenue à partir des racines de manioc, râpées, fermentées, tamisées
puis séchées au feu. La pâte est par la suite réhydratée et mangé avec des soupes, des sauces et parfois du
sucre. Le Gari, très consommé en Afrique de l’Ouest et centrale, n’est encore consommé en RDC que sur le
littoral côtier.
94

12. De meilleures routes et la réduction de « taxes » illicites devraient ramener le coût du transport à 30% du
coût total. Il s’agit là d’un objectif à atteindre. Ainsi, la réparation de la route asphaltée Kinshasa/Matadi
(la Nationale 1) et la réhabilitation des routes de desserte agricole au Bas Congo ont entraîné la réduction
de moitié les prix du transport de Matadi à Kinshasa, et un triplement des évacuations du Bas Congo sur
Kinshasa.
13. Comme au Nigéria. L’alcool utilisé à Kinshasa et au Bas-Congo provient actuellement dans sa quasi-totalité
de la Compagnie Sucrière de Kwilu Ngongo qui le produit à partir de la mélasse de la canne à sucre.
14. Le prix de revient de l’huile brute est d’environ 250 USD/t en Malaisie et de 350 USD/t en Côte d’Ivoire
15. Pour une plantation en Équateur, les coûts sont les suivants : coûts agricoles 150 $/t ; coûts d’usinage 100
$/t ; coût de transport jusqu’à Matadi 150 $/t, soit une fois et demie le coût du fret maritime entre Matadi
et l’Europe (100$) ; frais d’exportation 300 $/t, extraordinairement élevés.
16. La croissance initiale sera cependant très limitée à cause de la longue période nécessaire (7 ans) pour l’entrée
en production des jeunes arbres. On ne pourrait donc voir une croissance significative de la production
qu’après 2017.
17. L’ONC a trois bureaux régionaux dans la région et a installé quelques germoirs et pépinières, mais ses
activités d’appui sont très marginales.
18. Le coût d’établissement des plantations industrielles est estimé à environ 1.300 USD/ha et celui des
plantations villageoises à 400 USD/ha hors main d’œuvre (essentiellement pour l’achat de plantules).
19. Il existe de petits d’épulpeurs performants d’un coût modique, mais ils ne sont pour l’instant pas disponibles
au Kivu. Il existe même de petits équipements (éco pulper) permettant de produire du fully washed de haute
qualité, qui sont utilisés avec succès en Amérique Latine et au Kenya.
20. Un des autres facteurs ayant un impact négatif sur la qualité est le délai trop important entre cueillette et
l’usinage des feuilles fraîches.
21. A l’heure actuelle le prix moyen obtenu par le thé congolais aux enchères de Mombasa est d’environ 1.800-
2.000 USD/t (décote de 10% par rapport au thé Rwandais et de plus de 40% par rapport aux meilleurs thés
Kenyans). Son prix de revient est d’environ 1.500 USD/t ainsi répartis : coûts agricoles 450, coûts d’usinage
600, coûts de transport et d’exportation 450.
22. Butembo, ou un programme de replantation est en cours avec l’appui de la GTZ.
23. Cette production en “poche”, et la survivance de plantations commerciales utilisant du personnel salarié
alors que ce type de production a pratiquement disparu ailleurs dans le monde, est probablement liée au
besoin d’avoir une concentration suffisante de produit pour permettre sa commercialisation, et au fait que
les plantations de cacao des grand domaines sont en général associées à d’autres spéculations telles que le
palmier à huile et/ou l’hévéa, ce qui en diminue les coûts.
24. De plus, comme dans le cas du cacao, la productivité de ces vieux clones doit être testée et pourrait s’avérer
très inférieure aux clones plus récents utilisés dans les autres pays producteurs.
25. Dans le passé, le robusta washed du Congo était réputé, notamment sur le marché italien.
26. D’autant plus que le cacao est une denrée relativement peu différenciée, contrairement à l’arabica et au thé
par exemple. Il y a 3 qualités seulement : good fermented, fair fermented et sous-standard.
27. Cocobod est en effet une curiosité dans le contexte institutionnel africain. Il fonctionne avec une efficacité
relative qui se fonde sur une “culture” répandue chez les producteurs ghanéens et les personnels des services
publics qui s’est développée avec le temps et qui est unique au Ghana. Il est impensable de créer ce type de
“culture” ex- nihilo dans un pays comme la RDC.
 95

28. La densité de population a tendance à être plus élevée dans les secteurs qui ont un bon potentiel agricole,
comme dans les montagnes de la région des Grands Lacs et un bon accès au marché, aussi la population qui
se déplacera dans ces secteurs recherchera les meilleures occasions de revenus.
29. Par exemple le coût de transport du thé ou de l’arabica entre le Kivu (Goma, Bukavu) et Mombasa est estimé
à 300-350 USD/t. contre 150 USD/t. pour les producteurs Ougandais ou Rwandais pour des distances a
peine moins longues.
30. On estime qu’une réduction de 10% des coûts de transport permet un accroissement de 6% de la production
agricole, i.e. une élasticité de 0,6 de la production agricole vis-à-vis des coûts de transport. Si cette réduction
était réalisée sur une période de 10 ans, cela ajouterait 0,6% annuellement au taux de croissance agricole.
31. Avec en particulier le soutien de la coopération belge.
32. Le cadastre agricole a pour missions : initier les contrats de concession agricole  ; assurer la bonne
administration des terres rurales ; constater la mise en valeur des terres agricoles ; conserver des documents
cartographiques relatifs aux terres rurales ou agricoles. Les Comités locaux sont chargés de statuer sur les
contestations ayant pour objet des droits fonciers tant collectifs qu’individuels, de participer aux enquêtes
préalables à la concession des terres rurales, de contrôler régulièrement, au moins une fois l’an ou sur
réquisition du gouverneur de province la réalité de la mise en valeur des terres concédées par l’État.
33. Les revenus sont environ 20/25 millions d’USD/an provenant d’une taxe de 2% sur certains produits tels
que le ciment et le tabac, dont une partie non-négligeable est utilisée pour le fonctionnement de l’institution
elle-même.
34. Par exemple, un programme de l’INERA sur la manioc, en collaboration avec l’IITA, a permis la
multiplication et la distribution de variétés résistantes à la mosaïque.
35. Certains programmes pilotes ont déjà été lancés au cours des dernières années sur financement de l’Union
européenne et/ou de la FAO, basés sur l’approche des « champs-écoles». Un “ champ-école” est un groupe
de 20-25 agriculteurs qui sont formés à identifier les problèmes et à diffuser les techniques appropriées
parmi les producteurs de leur terroir. Cette approche semble prometteuse et pourrait être adoptée plus
largement.
36. Sur financement de l’Union européenne, «  Évaluation des capacités opérationnelles des stations de
l’INERA  », Moïse HOUSSOU, octobre 2004 et «  Audit organisationnel et financier  », Philippe
Pingannaud et Francis Tshamala, Juin 2009
37. Plus de 20 organismes divers procèdent à des «  contrôles  » et prélèvent des taxes pour l’exportation
d’arabica ou de quinquina à Bukavu.
38. On estime que les quantités exportées illégalement sont au moins équivalentes aux exportations déclarées a
l’ONC.
39. Décret du 18 novembre 2005, portant réglementation phytosanitaire. Un décret similaire a été préparé pour
la réglementation zoo-sanitaires/vétérinaires, mais ce décret n’a pas encore été promulgué.
40. Les producteurs et les petits commerçants n’ont pas l’habitude historique du travail en commun pour cette
thématique et se présentent en ordre dispersé devant leurs interlocuteurs du reste de la filière : transporteurs,
commerçants et administrations notamment.
41. De nombreuses structures de ce genre sont cependant des créations ad-hoc, créées en vue de capter des fonds
(effet d’aubaine) et sans vision de développement à long terme.
42. Selon certaines sources, près de 5.000 organisations formelles et informelles seraient opérationnelles au Nord
Kivu, Les trois plus importantes sont Action pour le Développement Intégré du Kivu (ADI Kivu) dans la
filière café arabica appuyée financièrement par deux ONG internationales : ICCO Holland et le Comité
96
Catholique contre la Faim et pour le Développement (France) ; le Syndicat de Défense des Intérêts Paysans
(SYDIP) surtout actif dans la filière quinquina, mais qui intervient également dans la filière café, où il
appuie la relance du robusta et de l’arabica dans le Nord-Kivu en offrant un soutien technique et commercial
à l’ensemble des caféiculteurs dans sa zone d’intervention et Appui à la Communication Interculturelle
et à l’Autopromotion Rurale (ACIAR) qui anime un projet de relance de la filière café dans le Kivu et
l’Ituri ayant pour principal objectif de structurer les organisations paysannes autour des activités concrètes
de production et de commercialisation du café. La structuration des associations paysannes a débouché sur
la création de la Fédération des Producteurs de café arabica de l’Ituri en 2005 (selon l’ACIAR, 32 unions
ont été formées, regroupant quelque 15.000 planteurs dont 2.000 jeunes, y compris 350 démobilisés).
43. Tels que les services de la Présidence de la République, notamment le Service National.
44. Article 175 de la Constitution.
45. Taux d’accroissement de la production agricole par habitant dû à 1% d’accroissement des dépenses
publiques. Par exemple un doublement des dépenses publiques agricoles entraîne un accroissement de 15 à
30% de la croissance agricole par habitant.
46. Les dépenses publiques dans la recherche-développement ont le plus grand impact sur la productivité et la
croissance agricole. En Inde par exemple, chaque dollar investi dans la R-D génère plus de 13 dollars de valeur
ajoutée supplémentaire, suivi par les dépenses en faveur des pistes rurales (un rapport de 5 à 1). Au Rwanda,
les rapports sont respectivement de 12/1 et de 7/1. Les dépenses publiques dans les routes secondaires/
pistes rurales ont le plus grand impact sur la réduction de la pauvreté : en Inde pour chaque dollar investi
dans les pistes rurales, 124 personnes passaient au dessus du seuil de pauvreté ; les investissements dans la
recherche développement venaient en seconde position avec 86 personnes. En Chine et au Rwanda, les
dépenses publiques dans la R–D et les pistes rurales ont un impact assez semblable : 136 et 126 personnes
par dollar respectivement pour la Chine et 58 et 34 pour le Rwanda.
47. Les études d’IFPRI pour des pays comme le Togo, l’Ouganda, le Rwanda, la Zambie ou le Ghana – qui
consacrent pourtant une part plus importante de leurs ressources budgétaires au secteur agricole que la
RDC– soulignent l’effort énorme qui doit être consenti par la plupart des pays Africains, et donc par la
RDC, pour relancer une croissance soutenue dans le secteur. Elles indiquent que les dépenses publiques
dans l’agriculture devraient augmenter a un rythme annuel allant de 23% a 32% au cours des prochaines
années pour rapidement atteindre 20-30% of des dépenses publiques totales. Voir par exemple Fan et autres,
IFPRI 2008, et « Agricultural Growth and Investment Options for Poverty Reduction in Uganda», IFPRI
septembre 2008.
48. L’augmentation de 10% des dépenses d’investissement entraîne un accroissement de la production agricole
de 6% alors que l’effet d’une augmentation équivalente des dépenses de fonctionnement n’est que de 0,2%.
49. L’impact des dépenses publiques en faveur de l’agriculture varie aussi considérablement en fonction d’autres
facteurs, en particulier : (i) la densité de population agricole (économies d’échelle) ; (ii) le stock initial de
capital humain (en quantité et en qualité), de capital financier et de capital social et (iii) les institutions
locales telles que celles régissant l’accès et l’utilisation des ressources foncières.
50. Basé sur  : «  La décentralisation dans le secteur de l’agriculture  »  ; Évariste NIYONKURU et Patrick
MAKALA, juin 2008
51. Avec l’appui de la FAO et de la coopération belge.
52. Qui avait disparu en 2007 pour renaître en 2009.
53. Le ministère de l’Agriculture et celui de l’Environnement ont des conflits relatifs à l’aménagement du
territoire, à la perception de la taxe sur le permis de pêche, aux ressources forestières non ligneuses….
54. Les inspections provinciales supervisent 25 inspections de districts, 145 inspections de territoires,
comprenant 737 secteurs et 5.420 groupements.
 97

55. Projet TCP/FAO/DRC/2904 : rapport diagnostic 2003.

56. Aux termes de l’article 73 de la loi no 81-003 du 17 juillet 1981 portant statut du personnel de carrière des
services publics de l’État, deux conditions sont requises pour qu’un agent soit admis d’office à la retraite : (i)
avoir atteint l’âge de 55 ans et (ii) avoir effectué une carrière de 30 ans.
57. Une cohabitation s’est établie sur le terrain entre les cadres et agents des services déconcentrés et les ministres
provinciaux, mais elle manque de base légale et sa nature – consensuelle ou conflictuelle – dépend largement
de la qualité des relations humaines qui peuvent s’établir au niveau local entre le ministère de l’Agriculture
provincial et l’Inspecteur provincial du MAPE.
58. Il apparaît en effet (i) qu’il existe une forte centralisation des crédits budgétaires dans les mains des seuls
gouverneurs de province qui jouent de facto le rôle à la fois d’ordonnateur et d’agent comptable des ressources
publiques, deux fonctions incompatibles qui devraient être immédiatement séparées et (ii) que l’affectation
des ressources disponibles dépend en grande partie de la décision des seuls gouverneurs, les ministères sectoriels
provinciaux étant souvent privés des budgets nécessaires à la mise en œuvre des programmes sectoriels.
59. Un programme a été lancé pour former le personnel du MAPE et des ministères de l’agriculture provinciaux
(dans la mesure où il en existe) à l’élaboration de programmes de développement et à leur budgétisation dans
le cadre des CDMT
60. Le nouveau cadre organique du ministère ne prend pas en compte les activités du MDR et il serait bon de
l’actualiser.
61. Comme on l’a indiqué, le recensement du personnel date de 2003. Il faudrait aussi, au vu du nouveau cadre
organique du ministère, le catégoriser en : personnel à mettre à la retraite, à conserver au MAPE, à transférer
aux provinces, etc.…
98

"Citation : Chloe Dmoergue et Augustin Mpoyi Mbunga, 2012, “La Gestion des Ressources Naturelles
pour une croissance durable”, dans Johannes Herderschee, Daniel Mukoko Samba et Moїse Tshimenga
Tshibangu (éditeurs), Résilience d’un Géant Africain : Accélérer la Croissance et Promouvoir l'Emploi en
République Démocratique du Congo, Volume II : Etudes sectorielles, MÉDIASPAUL, Kinshasa, pages 99-
183.
Cet article a été préparé dans le cadre des travaux d’analyse de la Banque Mondiale autorisés en vertu
du code P106432-ESW pour « la préparation d’une étude Diagnostique d’Intégration du Commerce et
un Mémorandum Economique du Pays ». Les remerciements aux pages xxii-xxv de ce volume assurent la
reconnaissance aux nombreux collègues, experts et participants des séminaires qui ont généreusement contribué
à cet article de leur temps et de leurs idées; toutes les erreurs restantes sont celles des auteurs.
Copyright © 2012 La Banque Internationale pour la Reconstruction du Développement/ La Banque
Mondiale conformément à l’information de la page iii de ce volume."
 99

Chapitre 2

Chapitre 2

La Gestion des Ressources Naturelles

pour une Croissance Durable

Chlöé Domergue et Augustin Mpoyi Mbunga

I. Introduction
L’histoire de la République Démocratique du Congo est inextricablement liée à
l’exploitation des ressources naturelles. La dynamique d’expansion coloniale s'ancra à
l’exploitation des nombreuses richesses qu’offre le pays, entraînant la construction d’un
important réseau d’infrastructure, reliant les sites d’exploitation en différents points du
territoire congolais. La culture des arbres à caoutchouc, la découverte des ressources
minières du Katanga et l’exploitation industrielle des bois précieux, sont autant de
secteurs ayant attiré investissements, intérêts et tensions depuis maintenant plus d’un
siècle.
La RDC semble, à bien des égards, concentrer les symptômes de la malédiction
des ressources naturelles. L’incroyable richesse de son sous-sol, la fertilité de ses terres,
l’importance de son couvert forestier et de ses ressources hydrauliques n’ont pas empêché
un niveau élevé de pauvreté, touchant aujourd’hui plus de 70 % de la population. Bien
au contraire, le cercle vicieux de la pauvreté et des faibles performances économiques du
pays depuis plus de trente ans, sont largement entretenues par une économie de rente
dont la capture par des intérêts catégoriels est avérée et la redistribution vers l’ensemble
de la population n’est guère assurée.
Les causes de l’instabilité dans l’Est du pays dans les zones frontalières de la région
des Grands Lacs sont multiples. Elles relèvent de tensions ethniques et politiques et sont
entretenues par l’exploitation des ressources naturelles. Les industries extractives et, dans
une moindre mesure, le secteur forestier maintiennent une dynamique économique
favorable à la perpétuation des conflits armés1. Au regard des faibles opportunités
économiques dans les autres secteurs formels et du niveau de revenus générés par
l’exploitation informelle des ressources naturelles, les incitations à formaliser ces activités
sont faibles. Nombre d'opérateurs, à commencer par les éléments armés dans l’Est du
100

pays, tirent un avantage financier certain de la relative instabilité régnant dans cette
région, trouvant dans l’exploitation illégale et informelle des ressources naturelles une
source de revenus pour maintenir leurs activités.
L’instabilité et les problèmes de gouvernance ont bouleversé le paysage de l’exploitation
des ressources naturelles. Au sortir de la période coloniale et jusqu’à la fin des années 80,
l’exploitation des ressources minières et des forêts congolaises fut largement dominée
par des groupes industriels. L’effondrement des bassins industriels congolais a eu pour
effet de favoriser un transfert de la main d'oeuvre et de la production vers l’exploitation
informelle et artisanale, provoquant une diminution importante des recettes de l’Etat.
De plus, ce déclin entraîna la désarticulation de nombreux liens sociaux et économiques
entretenus par les industries. La détérioration des infrastructures de transports,
d’énergie et de distribution d’eau contraint aujourd’hui fortement le redémarrage d’une
production à l’échelle industrielle, dans l’ensemble des provinces minières du pays.
Depuis la signature des accords de paix et la mise en place de nouvelles règlementations
régissant ces secteurs à partir de 2002, la situation s’améliora progressivement. Mais la
production reste toujours largement en deçà de son niveau historique et de son potentiel.
La relance du secteur minier est perceptible, notamment dans la province du Katanga,
et les investisseurs internationaux recommencent à affluer. Cependant, la contribution
du secteur au PIB, aux recettes de l’Etat et à l’emploi formel reste limitée. Le secteur
des hydrocarbures, resté à un niveau de production stable et faible depuis plus de 30 ans
est aujourd’hui l’objet d’un regain d’intérêt des acteurs majeurs de ce secteur. En dépit
de sa productivité stagnante, les hydrocarbures ont contribué, à certaines périodes, plus
largement aux recettes de l’Etat que le secteur minier.
La hausse des investissements dans ces secteurs ne sera cependant pas la condition
suffisante à une accélération de la croissance économique, ni à une augmentation
de l’emploi formel. Les sites industriels emploient un nombre limité de travailleurs,
principalement qualifiés. La fiscalité du secteur minier correspond aux normes
internationales mais le taux de recouvrement fiscal reste à améliorer. Si les bénéfices
générés par les groupes industriels présents dans le pays sont difficiles à estimer, l’écart,
entre la valeur ajoutée domestique et la valeur ajoutée internationale dans ce secteur,
reste significatif. Le décalage entre les revenus générés par l’exploitation des ressources
naturelles, les recettes de l’Etat, le développement de liens économiques domestiques
et la redistribution vers des programmes sociaux et contribuant à une réduction de la
pauvreté risque de s'accroître si une meilleure gouvernance du secteur n’est pas assurée.
En période électorale, telle que la République Démocratique du Congo traverse
actuellement ; la stabilité, l’accélération de la croissance économiques, la hausse de
l’employabilité dans les secteurs formels sont des enjeux majeurs pour le pays. L’équation
emplois, revenus de l’état, investissements sociaux et économiques domestiques
 101

favorisant une croissance partagée est seule à même d’établir un climat de confiance
entre les citoyens et l’Etat. Les secteurs des ressources naturelles ont donc un rôle central
à jouer pour permettre l’atteinte de ces différents objectifs.
La présente analyse propose donc de visiter les secteurs des industries extractives
(mines et hydrocarbures) ainsi que le secteur forestier  ; d’identifier les opportunités
de croissance, les principaux blocages à une meilleure régulation de ces secteurs qui
contraignent leurs performances et les perspectives d’une croissance durable, attentive à
la préservation de l’environnement et aux enjeux sociaux. Ce chapitre s’articule autour
de ces deux secteurs, et fournit une analyse de leur environnement institutionnel et
réglementaire, étudie les performances actuelles, les blocages et opportunités pour
maximiser le potentiel de contribution à la croissance économique de ces secteurs,
notamment par le développement des liens en amont et en aval.

II. Les industries extractives de la RDC

A) Ressources, production, et performance des industries extractives
1. La richesse des sous-sols
La République Démocratique du Congo, un pays aux ressources minérales
considérables. Le sous-sol de la RDC est riche en minéraux. Plus de 1,100 minéraux
et métaux sont répertoriés. Exploités depuis l’époque coloniale, ces ressources ont
historiquement été au cœur de l’économie du Congo. Au regard de ses réserves estimées,
le rôle aujourd’hui modeste des industries extractives pourrait redevenir prépondérant
dans l’économie de la RDC. Ainsi, les réserves de cuivre du Katanga sont les deuxièmes
plus importantes du monde après le Chili. Le pays détient les plus importantes réserves
de diamant (25% du total connu), de cobalt et d’or connu au monde. Ces ressources
sont reparties entre les différentes provinces du pays, suivant des disparités géologiques
importantes.
102

Tableau 2.1 – Répartition des principales ressources minérales par provinces

Province Minéraux

Bandundu Diamants, Or

Bauxite, phosphate, diamants, or, cuivre, zinc, calcaire, vanadium,

Bas Congo
plomb, pétrole, uranium

Equateur Fer, cuivre, or, diamants

Oriental Or, diamants, fer, tungstène, coltan, étain

Kasai Oriental Diamants, fer, argent, nickel, cuivre, étain
Kasai
Diamants, or, manganèse, chrome, nickel
Occidental
Cuivre, cobalt, oxyde d’étain, tungstène, platine, manganèse, calcaire,
Katanga uranium, charbon, palladium, coltan, germanium, or, argent, diamant,
fer, plomb, zinc

Or, Niobium, oxyde d’étain, tantalite, tungstène, platine, saphirs,

Nord Kivu
tourmaline, améthystes, quartz, et pierres semi-précieuses

Or, niobium, tantalite, oxyde d’étain, tungstène, platine, saphirs,

Sud Kivu tourmaline, améthyste, quartz, pierres semi-précieuses, cuivre, gaz,
pétrole, cobalt

Maniema Diamants, oxyde d’étain, coltan, or, tungstène

Source : “DemocraticRepublic of Congo; growthwithgovernance in the miningsector”. Banque mondiale

2008 et Ministère des hydrocarbures de la République Démocratique du Congo 2011.

Le Katanga, les deux Kivu, et la province du Maniema sont les provinces dont les
sous-sols recèlent les ressources minérales les plus diverses et les plus importantes.
L’ensemble des provinces de la RDC possède des sous-sols riches en minerais, métaux et
hydrocarbures ; mais les informations précises sur ce potentiel font défaut, et la majeur
partie de ces ressources sont supposées, inexplorées et inexploitées. Depuis le démarrage
de l’exploitation minière au début du vingtième siècle dans le Katanga, jusqu’en 2003, 18
millions de tonnes de cuivre furent produites, et les réserves estimées dans la ceinture de
cuivre de la province pourraient atteindre 70 millions de tonnes de cuivre, 5 millions de
tonnes de cobalt et 6 millions de tonnes de zinc. Des gisements de cuivre sont également
présents dans les sous-sols du Bas-Congo, mais de taille relativement modeste.
 103

Carte 2.1 – Les ressources minérales de la RDC

Source : Banque mondiale 2010 « Project Appraisal Document, PROMINES ».

Les réserves de diamants estimées pourraient être importantes, avec 150 millions de carats.
Certaines estimations suggèrent même que jusqu’à 500 millions de carats pourraient
être présents dans les sous-sols du pays2. Seuls 5% seraient de qualité supérieure. Les
gisements de diamants sont principalement présents dans les deux Kassaï, dans le
Katanga et les Kivu, et près de 75% de la production en terme de carat se fait par le biais
d’une production artisanale.
104

Les principales ressources aurifères se trouvent dans la région de l’Ituri, dans la province
Orientale, dans les Kivu et dans le Maniema. Les trois sites principaux considérés pour
l’exploitation industrielle d’or contiendraient environ 850 tonnes3. Dans la région de
l’Ituri, dans les districts de Kilo et Moto, des ressources aurifères ont été exploitées, mais
les réserves ne sont pas connues avec précision. Les réserves du Moto s’élèveraient à 500
tonnes4, et pourraient être plus importantes dans le Kilo, bien qu’aucune estimation
précise ne soit disponible à ce jour.
Les gisements d’autres minéraux tels que le coltan ou la cassitérite se trouvent
principalement dans l’est et le sud du pays. Le potentiel de ces autres minéraux demeure
mal connu et leur exploitation se fait principalement de manière artisanale. Cependant,
un intérêt croissant à l’égard de ces minéraux, conduit des entreprises à acquérir des
permis d’explorations et d’exploitation pour déterminer le potentiel de certains sites et
s’engager dans l’exploitation semi-industrielle. Par exemple, l’entreprise MMR (Mineral
Mining Ressources – faisant partie du groupe SOMIKA), a conduit des explorations
aéroportées suivies de forage dans les zones de Kalemie et de Manono au nord du
Katanga, pour évaluer les ressources en coltan sur leurs différentes concessions.
Des réserves d’hydrocarbure mal connues. Si la RDC est avant tout perçue comme un
pays riche en ressources minérales ; son sous-sol recélerait des réservoirs d’hydrocarbures
qui seraient importants et qui pourraient ; à moyen et long termes ; substantiellement
modifier la composition du PIB et des recettes de l’Etat. Si les ressources ne sont pas
connues avec précision, la RDC semble aujourd’hui vouloir s’engager sur la voie des pays
producteurs de pétrole.
Les stocks identifiés sont principalement situés dans trois bassins sédimentaires. Le
bassin côtier d’une superficie de 6 000 km2 ; le bassin géant de la cuvette centrale, d’une
superficie de 800 000 km2 ; et le bassin de la branche ouest du rift Est Africain, composé
de 6 grabens, pour une superficie totale de 50 000 Km2 5. Le bassin côtier est le seul site
d’exploitation actif depuis une trentaine d’année mais ayant une production moyenne
limitée à 25 000 barils (10 000 on shore et 15 000 off shore) de brut par jours, ayant
atteint un pic à 28 000 barils en 2008, sur environ 300 puits, on et off shore.
Les différents bassins sont divisés en blocs comme suit :
• Le bassin côtier est subdivisé en 6 blocs dans sa partie des Rendus, par les sociétés :
Soco (1), Energulf (1), Surestream (3) qui sont en phase d’exploration. Pour le
bloc des sables Asphaltique de Mavuma, le contrat est en cours de négociation est
doit obtenir l’approbation par ordonnance présidentielle.
 105

Carte 2.2 – le bassin côtier

Les operateurs du bassin côtier :

- Offshore :
• PERENCO
• TEIKOKU
• UNOCAL
- Onshore :
• PERENCO
• COHYDRO
- Exploration :
• Yma, Mtamba-Makanzi,
Ndunda : SURESTREAM
• Lostshi : ENERGULE
• Nganzi : SOCO
• Mavuma : CONGO BITUME

Source : « Ministères des hydrocarbures de la République Démocratique du Congo Direction d’Etudes

et Planification. 2011

• Le bassin géant de la cuvette centrale couvre une partie de l’Equateur, des Kasaï
Occidental et Oriental, du Bandundu, du Maniema et de la province Orientale.
Cette cuvette est subdivisée en 25 blocs d’exploration pétrolière, dont beaucoup
couvrent des zones forestières protégées, donnant lieu à des tensions d’usage des
sols et des sous-sols.
• La branche Ouest du rift Est Africain contient : le graben Albertine (5 blocs) ;
le Graben Tanganyika (11 blocs) ; le Graben Upemba et le Graben Moero, qui
ont fait l’objet de missions et campagnes de reconnaissance mais ne sont pas
encore divisés en bloc a ce jour. Le lac Kivu, contiendrait des ressources de gaz
méthane estimées à 50 milliards de Nm3, et est divisé en 6 blocs, suivant un décret
ministériel de 2011.
A ce jour, si les réserves exploitées demeurent limitées, la production pétrolière
fournit en moyenne 331 millions de dollars annuellement aux recettes de l’Etat, et
considérant les réserves estimées, elle pourrait devenir un pilier central de l’économie de
la RDC à long terme. Il sera nécessaire de procéder à une évaluation affinée des ressources
existantes, et de résoudre les problèmes liés aux ressources aux frontières des pays voisins,
aujourd’hui source de tensions et de désaccords.
106

Carte 2.3 – Les principaux blocs d’hydrocarbure en RDC

Source : African Energy 2010. www.africa-energy.com

 107

Encadré 2.1 - Les ressources off-shore au large du bassin côtier – tensions

avec l’Angola
Sur la zone du bassin côtier, des ressources off-shore et one shore donnent lieu, depuis plusieurs années,
à des désaccords avec l’Angola voisin, exploitant de manière intensive, les nappes frontalières. Les
hydrocarbures puisés par l’Angola dans cette partie de l’océan atlantique, constituent près du tiers de
sa production totale, soit environ 500.000 barils de brut par jour. En comparaison, la RDC ne produit
que 10.000 barils de brut on shore (PERENCO) quotidiennement, et 15.000 off shore (MIOC).
La carte ci-dessous du domaine pétrolier on shore et off shore de la société PERENCO, permet
d’illustrer les difficultés frontalières objets de disputes entre le deux pays.
La RDC réclame aujourd’hui la propriété de cette zone d’exploitation off-shore se basant sur les
accords de Montego Bay, lui accordant le droit d’étendre ses frontières a 400 km a partir du littoral.
Le diffèrent aurait du être par la création d’une Zone d’Intérêt Commun, entérinée par un accord
date du 30 juin 2007, qui aurait permis une exploitation conjointe par les deux parties, sur le plateau
continental. Cet accord n’a jamais été mis en application. Il prévoyait notamment le versement de
600 millions de dollars de compensation versés par l’Angola au gouvernement de la RDC, pour le
dédommager de l’exploitation passée sur le plateau continental. Ce versement n’a jamais été effectué,
l’accord de 2007 n’ayant jamais été mis en application.
Depuis mai 2009, le différent concernant le plateau continental, a été porté devant les Nations
Unies, sous forme d’une requête provisoire par le gouvernement de la RDC. La requête définitive
n’a toujours pas été introduite. En janvier 20116 l’équipe d’expert de la RDC à présente un nouvel
échéancier s’étalant jusqu’à 2014, pour finaliser cette requête. Le différent ne semble donc pas prendre
la voie d’une résolution rapide.

Carte 2.4. Périmètre d’exploitation pétrolière dans le bassin côtier et délimitation

frontalières

Source : PERENCO 2011. http://www.perenco-drc.com/fr/qui-nous-sommes/

le-domaine-petrolier.html
108

Au regard de la richesse estimée de ses sous-sols, la RDC reste cependant un producteur

moins important que d’autres pays. Il demeure difficile de procéder a des estimations et
comparaisons sérieuses du potentiel de la RDC, l’essentiel de ses réserves restant esti-
mées, et sont très largement perçues comme un « mythe » encore a vérifier par les auto-
rités. Ce potentiel pourrait générer des rentes significatives, et avoir un effet levier sur
l’ensemble de l’économie. Mais à ce jour, la RDC ne fait pas partie des pays générateurs
de rentes significatives.

2. Revue des performances des secteurs extractifs

a. Performances du secteur des industries extractives
Les performances du secteur minier de la RDC ont varié fortement au cours du temps.
Ces variations peuvent s’expliquer par les chocs extérieurs tels que le cours des matières
premières, ou la crise financière internationale, mais également par les chocs internes
qui ont affecté le pays durant les quarante dernières années, tels que les politiques
économiques inadaptées et les conflits armés.
A partir des années soixante, le secteur minier fournissait jusqu’à 50% des recettes
de l’Etat, entre 70 et 80% des recettes d’exportation, et autour de 8% du PIB. La
production de cuivre atteignit son apogée en 1982, avec une production annuelle de
542,000 tonnes. A partir de la fin des années 1990, la production du secteur minier
s’effondra, sous l’influence combinée des chocs endogènes et exogènes. Au tournant
des années 2000, le cours favorable des matières premières, associé à la mise en place
d’un nouveau code minier encouragea le retour des investissements étrangers dans le
secteur et contribua à une nouvelle hausse de la production nationale. A partir de 2002,
la croissance positive du PIB s’est accompagnée d’une contribution croissante du secteur
des industries extractives.
Figure 2.1 – Investissements directs étrangers dans les principaux pays d’ASS
producteurs dans les industries extractives

RDC

Source : “Rents for the future?”. Banque mondiale 2010.

 109

Le secteur minier de la RDC est extrêmement vulnérable aux fluctuations du cours des
matières premières. La crise de 2008/09 a entraîné une chute du cours des minéraux
sur les marchés internationaux, provoquant une forte diminution de la part du secteur
minier dans le PIB de la RDC, et un ralentissement de la croissance du PIB en terme réel.
Cette forte vulnérabilité s’explique par la reprise récente des activités minières à échelle
industrielle dans le pays. Le nombre limité de sites exploités industriellement accroit la
vulnérabilité aux chocs extérieurs. Ils entraînent un ralentissement des investissements
de le secteur et impactent immédiatement les revenus générés par les sites engagés dans
la production. De plus, l’impact de ces chocs exogènes est démultiplié, car ils affectent la
production actuelle et future, du fait du ralentissement des investissements (voir Figure
2.1 ci-dessus).
Figure 2.2 - Cours historique et tendances de quelques métaux

cuivre

zinc

aluminium

plomb
or
tungstène

Source : Annuaire statistique UNCTAD 2011: unctadstat.unctad.org/UnctadStatMetadata/

Documentation/UNCTADstatContent.html
110

Figure 2.3 - Fluctuation de la production minière, chocs endogènes et exogènes

PIB courant US$. Le Katanga représente 26 % du PIB de la RDC en 2010

Source : Etude de fond, Vol I, Annexe A.

La part du secteur minier artisanal dans la production nationale est un autre facteur clés
pour comprendre cette très forte vulnérabilité de la structure de l’économie nationale aux
fluctuations du cours des matières premières. En effet, le secteur artisanal entretient de
nombreux lien avec l’économie locale des zones où il est prédominant. Les fluctuations
du cours des matières premières impacte non seulement le secteur minier mais également
les autres secteurs.
Figure 2.4 - Composition du PIB de la RDC – 1996-2010

Source : Etude de fond, I.3

 111

Les disparités géologiques provinciales de la RDC et la forte croissance des industries

extractives ont renforcés les disparités de croissance des PIB provinciaux. Ainsi, dans le
Katanga, où le secteur minier a connu la croissance la plus importante dans les dernières
années, le PIB a connu une hausse de 15,7% entre 2006 et 2010, et le secteur minier
contribua en moyenne à 37,7% du PIB sur la période. A l’inverse, dans la province du
Maniema, dominée par le secteur minier artisanal ayant connu un faible décollage, le
PIB a connu une croissance de 7,9%, et le secteur minier ne contribua qu’à 3,58% de la
croissance du PIB sur la période, malgré la présence de ressources importantes.
Tableau 2.2 - Production Minière de la République Démocratique du Congo de 2001 à 2011
112

1er Semestre
    2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
2011
Produit Minier Unité                      

Diamant C 18 037 433 21 601 819 27 111 526 29 988 062 31 733 747 28 253 571 28 269 336 22 897 805 18 030 305 17 082 105 9 816 856

Production
C 11 842 914 16 174 451 19 141 474 22 119 173 26 838 726 26 030 814 27 222 860 22 096 488 17 879 970 16 963 422  
artisanale
Production
C 6 194 518 5 427 368 7 970 051 7 868 888 4 895 020 2 222 756 1 046 476 801 316 150 334 118 683  
Industrielle

Or Kg nd nd nd 12 614 95 122 70 220 178 123

Production
Kg nd nd nd 12 613 95 122 70 220 178  
artisanale
Production
Kg nd nd nd 0 0 0 0 0 0 0 0
Industrielle

Cuivre T 37 845 26 311 16 359 18 995 26 389 99 121 236 742 335 066 309 610 468 681 213 331

Cobalt T 11 637 11 865 7 341 8 851 8 234 15 384 41 464 42 461 56 103 93 633 51 578

Zinc T 1 014 828 4 886 5 067 15 110 33 784 11 925 15 465 19 696 13 145 9 712

Cassitérite T nd nd 2 986 2 945 5 970 2 388 14 694 19 189 15 512 13 415 4 115

Coltan T nd nd 47 32 184 24 393 530 464 279 170

Wolframite T nd nd 100 190 310 417 1,193 724 365 45 34

Source : Cellule Technique de Coordination et de Planification Minière, République Démocratique du Congo. 2011
nd : non disponible
 113

Tableau 2.3 – PIB dans quelques provinces de la RDC et part des industries
extractives

Croissance du PIB Part des industries

Province
2006/ 2010 extractives
Katanga 15,7% 37,7%
Maniema 7,9% 3,58%
Bandundu 3,8% 0,09%

Kassaï Occidental 10% 2,1%

Sud Kivu -2% 3,02%
Bas Congo 12,3% 25,5%

Source : Autorités provinciales de la RDC et Banque mondiale, 2011

Les performances du secteur des hydrocarbures sont aujourd’hui modestes. La

production se cantonne, dans le bassin côtier à une moyenne de 25 000 barils de brut
quotidien (10 000 offshore et 15 000 on shore, qui a atteint 28 000 barils par jours
en 2008). Ce site est actif depuis 1969. Le potentiel en hydrocarbures du sous-sol
de la RDC pourrait être considérable mais demeure largement méconnu. Certaines
projections évaluent le potentiel pétrolier à 180 millions de barils.7

Figure 2.5 - Production de pétrole du bassin côtier « en baril »

Source : Ministère des hydrocarbures, Direction d’Etudes et Planification. 2011

114

b. La production industrielle
Historiquement, le secteur minier de la RDC fut dominé par de grands groupes
industriels parapublics. Après l’indépendance de 1960, le gouvernement procéda en
1967, à la nationalisation de l’Union Minière du Haut Katanga (UMHK) et à la création
de plusieurs entreprises d’exploitation et de production minière telle que : la Générale des
Carrières et des Mines, la GECAMINES, l’Office des Mines de Kilomoto (OKIMO),
la Compagnie Minière de Bakwanga (MIBA), la Société Miniere et Industrielle du Kivi
(SOMINKI), l’Entreprise Minière de Kisenge-Manganese (EMK-Mn) et la Société de
Développement Industriel et Minier du Congo (SODIMICO).
Ces entreprises ont exercé pendant des décennies un rôle central dans l’économie
de la RDC. Elles entretinrent également d’importants liens avec l’économie et le
développement local. Elles assuraient la construction et la gestion des écoles, des
productions agricoles pour la fourniture de produits alimentaires à leurs employés,
supervisaient et finançaient centres sociaux, hôpitaux, infrastructures d’énergie et de
transport dans la proximité des zones d’exploitations. Les entreprises minières opéraient
comme de véritables leviers de développement pour leurs employés et l’environnement
social et économique proche des exploitations.
Ces entreprises contrôlent toujours une part importante des réserves minières de
la RDC. Elles détiennent des permis d’exploration, et un important capital industriel,
bien que largement tombé en désuétude du fait de l’absence d’investissement de
renouvellement de l’appareil productif. Avec l’effondrement de la production
industrielle et les changements dans l’environnement réglementaire du secteur à partir
années 1990, les entreprises parapubliques ont pu développer des partenariats avec des
entreprises privées congolaises et internationales, pour l’exploration ou l’exploitation.
En 2008, ces entreprises possédaient 416 permis miniers (107 permis de recherche et
208 permis d’exploitation) dont seulement 33 tombaient sous un accord de partenariat
avec le secteur privé.
Malgré l’importance des concessions détenues par ces entreprises, elles se trouvent en
situation de faillite, qui pèse sur les performances du secteur et sur l’ensemble de l’économie
de la RDC. Cette situation est notamment due à l’utilisation inappropriée des revenus
miniers qui ne furent pas réinvestis dans l’appareil productif et le renouvellement des
intrants. Les rentes générées servirent à financer des régimes autocratiques (notamment
durant la période du Général Mobutu) et les réseaux clientélistes proches du pouvoir.
Ainsi, il est estimé qu’à partir des années 1980, entre 150 et 400 millions de dollars
auraient été détournés des revenus du cuivre et du cobalt, soit près de 30% de l’ensemble
des exportations annuelles8. L’appareil productif des entreprises publiques s’est
détérioré, conduisant à une faillite, renforcée par les décisions de gestion économiques
peu adaptées.
La production de cuivre de la GECAMINES s’est ainsi dramatiquement effondrée
depuis la fin des années 1980, passant de 500 000 tonnes par an, à 26 000 tonnes en
 115

2008 et 7 400 tonnes en 2009. En Juin 2009, la dette cumulée de la GECAMINES fut
estimée à 1 750 millions de dollars9, et ses pertes évaluées entre 15 et 20 millions par
mois ou 167 millions de dollars par an sur les 16 dernières années. Son chiffre d’affaire
mensuel en 2009 fut évalué à 4 millions de dollars pour des charges totales avoisinant de
20 millions de dollars. Le poids de ces dettes rend difficile le paiement des salaires de ses
13.000 employés, mais également fournir les ressources nécessaires au fonctionnement
des 96 écoles et 7 hôpitaux dont elle a la charge. Leur effondrement a conduit à une
désarticulation économique et sociale à proximité des sites d’exploitation.
Aujourd’hui, la Gecamine vit principalement de la vente des permis d’exploration et
d’exploitation dont elle dispose et des revenus issus des accords de partage de production
dans le cadre de ses partenariats avec des entrepreneurs privés, qui lui aurait rapporté
autour de 640 millions de dollars en 2008. Il s’agit cependant d’une stratégie de court
terme, la compagnie ne détenant plus, en 2008, qu’entre 44 et 48 permis de recherches,
mais qui sembleraient être de faible valeur sur le court terme, ses meilleurs sites ayant
déjà été mis en exploitation dans le cadre de divers partenariats.
116

Encadré 2.2 – Les partenariats de la Gécamines10

La Gécamines a développé de nombreux accord de partenariat avec des
entreprises privées congolaises et internationales, en vue de poursuivre
l’exploration et l’exploitation des différents sites ou elle détient des concessions
minières. Les partenariats de la Gécamines ont permis la production de
247.055 tonnes de cuivre en 2010.
Les partenariats sous formes des sociétés à responsabilité limitée et les
sociétés par action à responsabilité limitée inclues :
• Boss Mining SPRL: BM ;
• Compagnie Miniere du Sud du Katanga SPRL: CMSK;
• Compagnie Miniere de Tondo SPRL : CMT ;
• La Congolaise Des Mines et de Développement SPRL : COMIDE ;
• Compagnie Miniere de Kambove SPRL : COMIKA ;
• Compagnie Miniere de Luisha SPRL : COMILU ;
• Compagnie Miniere de Musonoie SPRL : COMMUS ;
• DRC Copper and Cobalt Project SARL : DCP ;
• Groupement pour le traitement du Terril de Lubumbashi SARL et SPRL : STL
et GTL ;
• Kasonta-Lupoto Mines SPRL : KALUMINES ;
• Kamoto Copper COmpany SARL : KCC ;
• Kipushi Company SARL : KICO ;
• Kababankola Mining Company SPRL : KMC devenue Savannah Mining SPRL ;
• Kingamyambo Musonoi Tailings SARL : KMT ;
• La Minière de Kasombo SPRL : Mikas, devenue la Miniere de Kambove ;
• La Miniere de Kalumbwe-Myunga SPRL : MKM ;
• Mukondo Mining SPRL : MM ;
• Mutanda Mining SPRL : MUMI ;
• Ruashi Mining SPRL : RM ;
• La Societe d’Exploitation de Kipoi SPRL : SEK ;
• La Sino-Congolaise des Mines SARL : SICOMINES ;
• Shituru Mining Company SPRL : SMCO ;
• La Societe de Kabolela et de Kimpese SPRL : SMKK ;
• La Societe Miniere de Kolwezi SPRL : SMK ;
• La Societe Miniere de Deziwa et Ecaille C SPRL : SOMIDEC ;
• Tenke Fungurume Mining SARL : TFM ;

Des contrats d’amodiation ont été signés avec :

• La Société Minière du Katanga SPRL: SOMIKA SPRL;
• AMCK Mining SPRL
 117

Depuis la promulgation du nouveau code minier en 2002 et la participation croissante

d’investisseurs étrangers dans l’exploitation des ressources minérales de la RDC, la
question du devenir et de la restructuration des entreprises parapubliques minières
abordées à de nombreuses reprises sans qu’un consensus ne soit atteint. La reforme des
entreprises publiques, initiée à partir de 2008, a débouché sur un nouveau cadre juridique
de ces entreprises, les transformant en entreprises commerciales.
Tableau 2.4 – Les principales entreprises minières de la RDC en 2008
Entreprises Site Produits Superficie Droits Miniers Employés
de la
concession
GECAMINES Katanga Cuivre, cobalt, 21 500 Km2 42 PER (permis 13 359
charbon, de recherche)
calcaire, zinc, 59 PE (permis
germanium d’exploitation)
OKIMO Ituri, Or 83 000 km2 49 PE 2 664
Mongwalu
et Watsa

MIBA 2 Kasai Diamants 62 000 km2 65 PER 5 802

80% 515 PE
Gouvernement
20% Mwana
Africa

SOMINKI Kivu, Cassitérites, 9 008km2 40 PE 4 209

Kalima, Wolframite,
Kamituga, Coltan,
Punia Monazite
EMK-Mn Kisenge Manganèse 1 940 Ha 1 PE 444
SODIMICO Katanga Cuivre, Alliage 827 km2 5 PE 2 811
de Cuivre,
Cobalt

Source : Banque mondiale, 2008 « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ».

Au delà des partenariats commerciaux classiques, la RDC s’appuie dorénavant sur ses
ressources minières pour développer des partenariats commerciaux non traditionnels.
Ainsi, le gouvernement de la RDC s’est engagé dans un partenariat commercial avec le
Groupement d’Entreprises Chinoises composé de China Railway Group Limited, China
Sinohydro Corporation, China Metallurgical Group and Zhejiang Huayou Cobalt
Company. Cet accord combine investissement productif sur plusieurs concessions
minières, et contrepartie financière pour réaliser des infrastructures d’urgences dans
118

le pays. Dans ce partenariat commercial, le Groupement d’entreprises Chinoises

détient 68% du capital11. Les contributions de la Gécamines sont constituées de permis
d’exploitations et de titres de concessions sur des gisements de Cobalts et de cuivre,
dont les réserves estimées s’élèvent à 10,6 millions de tonnes de cuivre et 0,6 millions de
tonnes de cobalt. Le Groupement d’Entreprises Chinoise s’engage à verser 350 millions
de dollars à la partie congolaise pour la réalisation d’infrastructures, après vérification
des réserves estimées. L’accord stipule que si les études de faisabilité démontrent que
les retours sur investissement sont inferieurs à 19%, le gouvernement de la RDC aura la
responsabilité d’améliorer les conditions de rentabilité pour atteindre ce seuil de 19%
et ce, sur l’ensemble de la durée de l’accord de partenariat commercial (25 ans). Ce
partenariat commercial est exempté du paiement de taxes, de la redevance, des droits
d’importation et d’exportation et des frais associés avec les obligations et titres miniers.
Finalement, si le partenariat commercial ne parvient pas à rembourser les investissements
du Groupement d’Entreprises Chinoises sur la période du partenariat  ; la RDC sera
responsable du remboursement de l’ensemble des investissements et des taux d’intérêts
contractés. Ainsi, ce partenariat est un accord innovant, permettant à la RDC d’obtenir
des ressources alternatives pour la réalisation d’infrastructures urgentes dans le pays. Les
conditions de ce partenariat pourraient cependant tourner en défaveur de la RDC si les
concessions s’avèrent moins riches que prévues par les estimations.
D’autres investisseurs se sont engagés dans l’exploration et l’exploitation minière.
En effet, le code minier de 2002 donna pour la première fois ; depuis la nationalisation ;
l’autorisation à des sociétés privées de détenir des droits miniers pour la recherche et
l’exploitation sans être nécessairement associées a des entreprises publiques congolaises.
Cette modification, cumulée au cours favorables des matières premières à partir de 2005,
entraina un afflux des investisseurs étrangers (voir figure 1) et congolais, de grandes et
petites tailles. En 2011, le cadastre minier (CAMI) a enregistré 2250 permis de recherche
(PR) actifs (dont les plus anciens ont été délivrés depuis 1996), 398 permis d’exploitation
(PE), 84 permis d’exploitation de la petite mine (PEPM) et 18 permis d’exploitation des
rejets (PER)12 – (principalement détenus par la Gécamines).
 
Carte 2.5 – Localisation des permis enregistrés par le cadastre minier, 201113

Source : « Cadastre Minier de la République Démocratique du Congo. 2011

119
120

Cartes 2.6 & 2.7 - Localisation des permis enregistrés par le cadastre minier à l’Est et
au Sud de la RDC, 201114

Source : Cadastre Minier de la République Démocratique du Congo. 2011

 121

Si la majorité de ces permis sont encore au stade de recherche, les permis d’exploitation
et les conversions de permis de recherche en permis d’exploitation sont en hausse. Les
perspectives de croissance de la production dans le secteur du secteur sur la prochaine
décennie sont positive (cf. Tableau 2.4)
Dans la province de l’Oriental, les compagnies Randgold et AngloGold Ashanti se
sont associées à l’entreprise d’Etat OKIMO pour monter le partenariat commercial
KibaliGoldmines (90% Randgold/ AngloGold et 10% OKIMO). Elles prévoient le
démarrage rapide de son site d’exploitation industriel (selon les déclarations faites en
juillet 2010, la construction du site pourrait commencer en juin 2011), sur des réserves
estimées de 63,80 tonnes d’or (9,2 millions d’onces). La production prévue pourrait
s’élever entre 30 et 35 tonnes sur les 5 à 10 premières années d’exploitation, pouvant ainsi
générer des recettes d’exportation atteignant les 1 milliards de dollars. La compagnie
Banro, possédant une mine d’or dans le Sud-Kivu envisage également de commencer
l’exploitation de son site des 2011.
Figure 2.6 – Part des filiales étrangères dans la production de métaux de certains pays
d’accueil qui possèdent des gisements importants – 2006

Source : “Rapport sur l’investissement dans le monde”. CNUCED 2007

Les sites de cuivre et de cobalt du Katanga ont concentré l’affluence des investisseurs
(voir les cartes 4 et 5), notamment par le biais de l’établissement d’accords de partenariat
122

commerciaux avec la Gécamines, tel que détaillés ci-dessus. Le tissu industriel minier du
Katanga est caractérisé par une diversité d’acteurs, partagés entre des géants internationaux
du secteur, des acteurs de plus petites tailles explorant ou exploitant des concessions plus
modestes. Tenke Fugurume Mining (TFM), partenariat commercial entre Freeport
McMoran (57,75%), Lundin Mining Corporation (27,75%) et la GECAMINES
(17,5%), est le site le plus important ayant bénéficié d’un investissement de 1,7 milliards.
Frontier, Ruashi, Kamoto KCC, Nikanor KOV sont d'autres partenariats commerciaux
de grande échelle dans la province.
Selon les projections effectuées sur base des investissements actuels, la production de
cuivre pourrait passer de 310.000 tonnes en 2009 à 1 million 300 mille tonnes en 2014.
Les capacités productives du groupe SICOMINES restent cependant mal évaluées, et
pourraient influer fortement sur ces scénarios de croissance de la production (600,000
tonnes en 2014 hors SICOMINES). La production de cobalt pourrait également croître
fortement, atteignant 174 milles tonnes en 2014. Le volume des investissements et la
conversion des 2250 permis de recherche en permis d’exploitation pourraient influer sur
les scénarios de croissance du secteur.15
Si en 2006, la part des filiales des filiales étrangères dans la production de métaux en
RDC dépassée les 50% (voir Figure 2.6), au regard de la croissance du flux d’investissement
étranger, la production industrielle de minéraux en RDC est aujourd’hui largement
dominée par des entreprises étrangères.
 
Tableau 2.5- Evolution de la production et projection de la production minière de 2007 a 2014 par filière

  2007 2008 2009 2010 (*) 2010 (**) 2011 2012 2013 2014
Production Cuivre cathode 40 119 127 748 158 112 189 326 253 952 304 742 381 482 539 226 779 372
cuivre
Cuivre contenu 145 028 208 806 152 369 161 713 243 585 137 555 254 322 359 484 519 581
Total cuivre 185 147 336 554 310 481 351 040 497 537 442 297 635 804 898 709 1 298 953

Exportation Cuivre cathode                  

cuivre Cuivre contenu                  

Total cuivre - - - -          

Production Cobalt électro   731 2 556 3 048 4 060 5 265 5 805 7 558 8 707
cobalt Cobalt contenu 25 286 41 730 53 573 64 021 93 633 100 036 110 303 143 609 165 439

Total cobalt 25 286 42 461 56 129 67 070 97 693 105 301 116 108 151 168 174 146

Exportation Cobalt électro                  

cobalt Cobalt contenu                  
Total cobalt - - - -          
Production Or (Kg) 122,00 73,82 220,14 133 178 3 600 5 150 6 700 11 250

Cassitérite (t) 14 694 19 189 15 200 7 736 13 415 12 000 10 000 10 000 10 000

Wolframite (t) 1 194 725 365 45 45 1 200 1 200 1 200 1 200

Coltan (t) 393 530 464 209 300 500 500 500 500

Pyrochlore (t) - - 119 - 44 - - - -

Diamant (car) 28 269 336 20 845 975 18 275 322 10 645 431 16 800 000 16 800 000 16 800 000 16 800 000 16 800 000
123

Source : “Cellule Technique de Coordination et de Planification Minière, République Démocratique du Congo. 2011
124

Encadré 2.3 - Les hydrocarbures

Les ressources pétrolières présentes dans les sous-sols et dans les zones off shore de
la RDC, ont jusqu’à présent bénéficié d’un intérêt modeste des grands groupes
pétroliers. Ainsi, jusqu'à 2011, le paysage des hydrocarbures fut dominé par
des groupes de moyenne envergure, jouant principalement sur l’achat des titres
d’exploration et d’exploitation sans engager d’opérations de construction et
d’exploitation des sites. Le climat des affaires, et le manque d’information sur les
ressources supposées sont les contraintes majeures au décollage des investissements
dans ce secteur. L’anachronisme du cadre légal et institutionnel des hydrocarbures
a constitué un autre handicap important. Le secteur des hydrocarbures est régi
par l’Ordonnance-Loi n° 081-013 du 02 avril 1981 portant législation Générale
sur les Mines et les Hydrocarbures, ainsi que par l’Ordonnance n° 67-416 du 23
septembre 1967 portant Règlement Minier. Si la partie minière a été révisée en
2002, un nouveau code des hydrocarbures est en cours d’élaboration depuis 2007,
mais n’a toujours pas été adopté à ce jour. Depuis 2006, l’Etat Congolais a opté
pour un régime de Contrat de Partage de Production (CPP), qui n’a pas de base
légale suivant le cadre juridique en vigueur à ce jour.
Les sites de production et d’exploration
Tels que mentionné ci-dessus, le seul site de production actif se trouve sur le
bassin côtier de la RDC, dans la province du Bas-Congo. Sur le site off-shore,
l’exploitation pétrolière est opérée par un partenariat commercial, réunissant
MIOC, 50% des parts– Muanda International Oil Compagny, filiale du groupe
français PERENCO, rachetée en 2004 à ChevronTexaco Oil Congo S.A.R.L,
ayant quitté le pays - Teikoku, groupe japonais détenant 32% des parts et
Chevron-Total, 18%. La production off shore avoisine les 10 000 barils de brut.
L‘exploitation terrestre atteint environ 15 000 barils de brut quotidiens, par le
biais d’un partenariat réunissant PERENCO REP. 55%, Lirex 45%, au sein
duquel la COHYDRO détient 15% des parts. Considérant la faible productivité
actuelle, et le potentiel des bassins côtier, des blocs supplémentaires ont été alloués
pour exploration, à Surestream Oil (3 blocs), à la compagnie britannique Soco
(1 bloc), et à la compagnie américaine EnerGulf (1 bloc). Un bloc, contenant
du bitume naturel est en cour d’attribution, pour l’entreprise Congolaise Congo
Bitume (500 000 usd ).
Dans l’Est du pays, le long des zones frontalières, l’identification et la délimitation
des blocs pétroliers ont donné lieu à la signature d’un accord de partenariat avec
l’Ouganda, en janvier 2008, prévoyant une exploitation commune sur le lac Albert.
Dans la province de l’Ituri, le bassin de Graben Albertine a été divisé en 5 blocs.
Les blocs 1 et 2 ont été attribués sous forme de Contrat de Partage de Production
(CPP) à la cohydro, et aux compagnies britanniques Caprikat et Fowehelp. Le
 125

bloc 3 a été attribué au Sud Africain SacOil, et le bloc 5 au partenariat commercial

entre Dominion Petroleum, à travers sa branche congolaise (46,75%), SOCO
International plc (38,25%) and Cohydro (15%). Ce (CPP) a été signé en juin
2010 et couvre une zone de 7 105 km2.
Les réserves du Lac Tanganyika ne sont pas connues à ce jour, mais sont divisées en
11 blocs. Les bassins de Moero et Upemba n’ont pas encore été évaluée et ont fait
l’objet de missions exploratoires en 2011.
Le Lac Kivu contient de réserves de gaz méthane, évaluées à 50 milliards de Nm3,
qui devraient être divisées en 6 blocs, suivant un arrêté ministériel prévu pour
2011. Un protocole d’accord entre le Rwanda et la RDC a été signé pour garantir
la répartition des ressources entre les deux pays. Les opérations ont démarré du coté
rwandais, mais pas du cote congolais.
Le bassin central couvre une partie de l’équateur, des Kasai Occidental et Oriental,
du Bandundu, du Maniema, et de la province Orientale. Il a été divisé en 25 blocs,
avec l’assistance de la compagnie brésilienne High Resolution Technology. Certains
Blocs ont été attribués pour exploration : Comico a signé un CPP pour les blocs
1, 2 et 3 ; des protocoles d’accords auraient été signé par Soco, Dominion et ENI,
notamment pour les blocs 7 et 8, les négociations seraient toujours en cours pour la
signature des contrats de partage de production.
Les acteurs majeurs de l’industrie pétrolière semblent avoir un intérêt croissant
à l’égard de la RDC. Le marché de l’exploration est aujourd’hui principalement
tenu par des entreprises mineures dans le secteur. Ainsi, Total aurait manifesté son
intérêt pour le Graben Albertine, et EXXON se positionnerait comme un joueur
potentiel. L’arrivée de ces géants peut potentiellement bouleverser le paysage du
secteur. La finalisation et l’adoption du nouveau code des hydrocarbures sont des
priorités, considérant l’absence de base légale pour les CPP en cours de négociation
avec des acteurs majeurs du secteur.

c. Le secteur minier artisanal

Au cours des vingt dernières années, l’effondrement de l’appareil productif industriel
du secteur minier a contribué à l’essor du secteur minier artisanal. Il est à ce jour le
producteur et l’employeur le plus important de l’ensemble du secteur extractif. Le
secteur minier artisanal n’est pas nécessairement informel. Suivant le code minier de
2002, il est défini comme « toute activité au moyen de laquelle un ressortissant congolais
entreprend l’extraction et la concentration de substances minérales, en utilisant des
outils, des méthodes et des procédés artisanaux, sur une zone limitée en terme de
surface. » Depuis la promulgation du nouveau code minier, le gouvernement a initié de
nombreuses tentatives de règulation. Cependant, le secteur opère encore très largement
en dehors du cadre légal, soit de manière informelle et illégale.
126

Il est par conséquent extrêmement complexe de pouvoir déterminer l’étendue du

secteur minier artisanal et son poids dans la production minière en général. Ainsi, en
2008, il était estimé que 90% de la production minière provenait de l’exploitation
artisanale. Le nombre exact de personnes travaillant dans ce secteur est inconnu, mais
les estimations indiquent la présence de 500 000 à 2 000 000 de creuseurs directement
impliqués dans la production, et 8 à 10 millions de personnes dépendant de manière
directe ou indirecte de cette activité dans le pays17. Le ralentissement de l’exploitation
industrielle durant plus de deux décennies, entraîné le développement du secteur
artisanal dans la grande majorité des sites de production miniers du pays.
Les estimations sont difficiles à réaliser pour la production des différents sites
artisanaux, les chiffres disponibles sont les suivants18 :
• Dans l’Est du pays, 8 000 kilogrammes d’or seraient exportés par an, atteignant
un valeur marchande de 125 millions de dollars, représentant près de 65% de la
production aurifère totale du pays. Les statistiques officielles ont rapporté une
production aurifère totale de 5 tonnes en 2008.
• Dans les Kivu, la cassitérite est également exploitée de manière artisanale, et
génèrerait une production atteignant les 8 000 tonnes par an pour une valeur
marchande à l’exportation de 48 millions de dollars.
• Entre 700 000 et 1 000 000 d’artisans travailleraient sur des exploitations de
diamants, concentrées dans les deux Kasaï. En 2005, le processus de Kimberley
a enregistré une production de 26 millions de carats provenant de l’exploitation
artisanale pour une valeur de 482 millions. Cependant, il semblerait que le
processus de Kimberley n’enregistre que 60% de la production du pays, et
principalement les pierres de qualité industrielle et non les gemmes.
• Au Katanga, environ 150 000 creuseurs travaillent à l’exploitation de
l’hétérogénite, et ils produisaient en 2008 plus de 80% des exportations de cuivre
et de cobalt exportées par la province (respectivement 259 967 tonnes et 138 773
tonnes).
Si ces chiffres sont importants au regard de la production totale de minerais du
pays, le secteur minier artisanal a des rendements très faibles, utilise des techniques
rudimentaires et dangereuses, et ne fait pas un usage des sites d’exploitation optimal, du
fait de l’absence d’outils permettant notamment une exploitation souterraine. De plus,
les explorations des zones d’exploitation artisanale ne se font pas suivant des données
géologiques précises, mais repose plutôt sur des opportunités, des analyses faisant usage
de techniques traditionnelles (telles que la reconnaissance de plantes sur sols spécifiques
de la présence de certains minerais dans les sous sols) ce qui empêche généralement une
extraction optimales des ressources exploitées sur un site.
 127

Suivant le code minier de 2002, les zones minières artisanales ne peuvent être créées
sur des sites déjà couverts par un permis d’exploitation. Suivant la course à l’achat de
permis d’exploitation et d’exploration et l’ouverture du secteur minier aux investisseurs
étrangers, de nombreux conflits d’allocation et d’utilisation des sites miniers ont émergé.
Bien que les zones d’exploitation artisanale ne sont, en principe, qu’attribuable sur des
zones impropres à l’exploitation industrielle, l’absence de production de ce type pendant
des décennies a poussé les mineurs artisanaux vers des sites qui ne leurs sont en principe
pas destinés. .
En 2008, le CAMI a dénombré la création de 194 zones d’exploitation artisanale,
couvrant une superficie de 5 570 km2 soit 0,2% du territoire national. Parmi les zones
d’exploitation artisanale19, le Sud Kivu comptait 7 sites, le nord Kivu 6 sites, le Maniema
11 sites, le Kasaï Occidental 6 sites, l’Equateur 12 sites, l’Oriental 9 sites, et le Katanga
17 sites. Au regard du nombre limité de zone d’exploitations artisanales enregistrées,
de l’importance de la production, et du nombre de mineurs artisanaux, il apparaît que
l’essentiel des activités d’exploitation artisanales se déroulent en dehors du champ des
zones règlementaires, tel que prévu par le code minier de 2002 et le règlement minier
de 2003.
Le secteur minier artisanal est particulièrement complexe et sensible à appréhender
et réguler du fait que la règlementation s’appliquant sur ce secteur est apparue bien après
son développement, rendant sa structuration complexe à posteriori.

3. Les industries extractives et leur potentiel d'entraînement économique

a. Emploi, lien en amont et en aval dans les industries extractives
Les industries extractives ne se cantonnent pas à la seule extraction des ressources.
La chaîne de valeur dans les industries extractives décrit le cycle de vie des projets,
et également la génération de revenus potentiels à chaque étape du traitement de ses
ressources. Il convient donc d’examiner la génération de revenus et d’emplois actuels
et potentiel sur l’ensemble des étapes de cette chaîne de valeur, pour évaluer le potentiel
impact économique des industries extractives en RDC.

Figure 2.7 – La chaîne de valeur des industries extractives

128

Dans le secteur minier industriel, la majorité des partenariats commerciaux sont

encore au stade de développement et d’exploration, le nombre d’employés est donc
limité. Cependant, ces sites hautement mécanisés sont peu intensifs en main d’œuvre non
qualifiée, en comparaison au secteur artisanal. Les entreprises parapubliques employaient
en 2008 29.389 personnes. Le site de TFM, le plus important site d’exploitation actif
aujourd’hui a environ 2000 employés et 1500 contractuels, dont 98% sont de nationalité
congolaise.20
Tel que mentionné ci-dessus, le secteur artisanal emploierait entre 500 000 et
2 000 000 de creuseurs, et si l’on considère qu’ils entretiennent une moyenne de 5
dépendants, entre 2,5 millions et 10 millions de personnes dépendraient directement
ou indirectement des revenus de l’exploitation minière artisanale. Dans un contexte
économique déficitaire en termes emplois, le secteur minier artisanal semble
difficilement remplaçable à court terme.
L’emploi dans le secteur minier artisanal est globalement négatif. Les conditions
sécuritaires, le harcèlement, les taxes informelles auxquelles sont soumis les mineurs
artisanaux sont omniprésentes. Les mineurs artisanaux ont cependant des revenus
largement supérieurs aux autres secteurs dans les zones rurales, tels que l’emploi agricole.
Photos 1 – Creuseurs artisanaux sur une mine de coltan à Kisengo,
nord Katanga. 201121

Source : Auteurs 2011

 129

Source : Auteurs 2011

Le travail artisanal minier exerce un fort pouvoir d’attraction sur la main d’œuvre
rurale aux revenus limités. Le travail de jeunes artisans, et parfois d’enfants a été
observé sur certains sites (principalement sur le tri des rejets). Les problématiques de
genre sont également omniprésentes. Peu de femmes travaillent directement sur des
postes d’extraction ou autres fonctions autour des puits. Elles sont par contre souvent
impliquées dans le transport des minerais, et dans d’autres activités indirectement liées
aux sites d’exploitation minière (telle que des petits commerces). La prostitution, ou les
violences faites aux femmes sont très souvent associées à ces activités.
Des systèmes de mines mixtes, telles que développées dans la zone de Kisengo au
Katanga pourraient constituer des alternatives intéressantes à moyen termes. En effet, les
mineurs artisanaux opérants sur des sites appartenant à des groupes industriels peuvent
bénéficier d’améliorations substantielles de leurs conditions de travail, et transiter
progressivement vers un secteur semi industriel.
Sur le site de Kisengo, visité dans le cadre de la rédaction de ce rapport, une coopérative
d’exploitants artisanaux, bénéficie d’un certain nombre d’apports financiers structurant
et d’intrants de la part du groupe MRR (qui détient les permis d’exploitation du site),
tels que l’achat de moyens de transport, d’outils de production etc. La production
restant artisanale, le site reste intensif en main d’œuvre. Le groupe MRR est en train de
développer, à proximité des exploitations existantes, des sites d’exploitations mixtes. Sur
130

ces sites, la couche sédimentaire supérieure, pauvre en coltan, est ôtée à l’aide d’engins
mécanisés (bulldozer et pelleteuses) pour faciliter l’extraction par les mineurs artisanaux.
Des stations de lavages bétonnées et rationalisées sont en cours de construction, et
pourraient permettre une récupération et facilitée du coltan.
Les exploitations sur modèle mixte permettent de conserver l’intensité de main
d’œuvre indispensable pour les communautés locales, tout en améliorant les conditions
de travail et permettant un meilleur rendement des sites. Cependant, de nombreux
problèmes perdurent, et le cadre règlementaire de ces exploitations mixtes reste à
déterminer. En effet, dans les modèles mixtes existant en RDC, les coopératives sont
rarement fondées a l’initiative des creuseurs locaux, mais plutôt par les détenteurs des
permis d’exploitation, qui souhaite exploiter leurs concessions rapidement, sans engager
d’importants investissements productifs. Ces investisseurs fixent généralement les prix
des minerais qu’ils achètent aux creuseurs, à des taux largement inferieurs au marché.
Le renforcement des liens en amont et en aval pourrait permettre de renforcer la
valeur ajoutée domestique générée par le secteur minier. Ce potentiel reste largement
sous exploité, principalement du fait de la relance modérée des investissements en RDC
à ce jour et des contraintes au développement du secteur privé dans le pays.
Les liens en amont du secteur minier pourraient être importants, et avoir un impact
positif sur la diversification des activités économiques locales. La dynamisation récente
du secteur minier a commencé à avoir des effets sur un certain nombre de secteur
connexes, notamment dans la ville de Lubumbashi22. La construction d’hôtels et
d’infrastructures, a eu un effet d’entrainement sur une série de sous secteurs tels que la
production de matériaux de construction, le développement d’entreprises de nettoyage,
et le renforcement des réseaux de télécommunication. La contribution des industries
extractives à la construction et à l’entretien des infrastructures est un lien en amont
particulièrement important. Les décideurs publics se focalisent généralement sur les
liens fiscaux. Cependant, la contribution investisseurs aux des infrastructures locales et
nationales ; si elles sont implantées dans le cadre d’une stratégie de pôle de développement
inclusifs ; peuvent contribuer à bouleverser la dynamique de développement économique
locale.
Le groupe MINTEK, a produit une analyse du potentiel de développement de lien
en amont, en fonction de leur impact sur le développement local à court, moyen et
long termes et de six critères  : (i) potentiel pour l’emploi; (ii) taille du marché; (iii)
capacité existante; (iv) potentiel de diversification; (v) potentiel de croissance; (vi)
limitations. Le potentiel de développement en amont a été identifié comme suit  : 1.
Transport local  ; 2. Sécurité et maintenance  ; 3. Services de traiteurs/ alimentation/
nettoyage ; 4. Maintenance des véhicules ; 5. Santé et équipement de sécurité ; 6. Travaux
de terrassement ; 7. Equipements électriques ; 8. Produits en plastique ; 9. Énergie ; 10.
 131

Explosifs et autres consommables ; 11. Stockage d’équipement ; 12. Réactifs et produits

chimiques ; 13. Carburant ; 14. Services de santé.
Les entrepreneurs industriels s’appuient toujours de manière limitée sur l’économie
locale pour obtenir des intrants nécessaires à la production. Le faible développement
de ces marchés demeure une contrainte. Les problèmes de régulation du commerce
transfrontalier sont également une difficulté pour les investisseurs dans le secteur minier.
Si ces intrants en amont de la production minière sont peu disponibles sur les marchés
locaux, les obtenir par le biais d’importation est également complexe et coûteux, et
limite d’autant plus le développement du secteur minier industriel et semi-industriel.
Les liens en aval sont également une source de développement économique local et
national non négligeable. Les minerais extraits en RDC sont très largement exportés
sous forme brute, pour être transformés dans les pays voisins. Considérant les pertes
économiques générées par de telles pratiques, en termes d’emplois mais également
en termes fiscaux, le Gouverneur du Katanga, a promulgué, en 200723, l’interdiction
d’exporter des minerais bruts de la province. Les motivations de cette interdiction
semblent avoir également répondu à des enjeux politiques, notamment liés à la
rétrocession des recettes fiscales vers les provinces dans le cadre de la décentralisation.
Elle a cependant entrainé un mouvement d’investissement vers la création de site de
transformation sur le territoire congolais.
Plusieurs entreprises ont ainsi commencé à développer des sites de transformation
sur le territoire congolais. Cependant, les problèmes d’infrastructures, dans les zones
d’exploitation les plus reculées semblent toujours nuire au développement de complexes
industriels d’exploitation et de transformation. De plus, les enjeux de qualification de la
main d’œuvre mobilisable sur des sites de plus hautes technicités risquent cependant de
limiter les liens en termes d’emploi local de tels projets.
132

Encadré 2.4 - Spécificité des liens dans le secteur des hydrocarbures

La majorité des sites pétroliers sont encore à l’état d’exploration. Les recherches
entreprises nécessitent une main d’œuvre hautement qualifiée. A l’exception de
quelques géologues, les emplois disponibles et les liens en amont et en aval sont
fortement limités en phase exploratoire.
La construction des sites de production, pourrait, vu le du nombre de projets
envisagés, fournir des emplois dans le secteur de la construction. Mais il est
impossible de déterminer aujourd’hui le nombre d’emplois potentiels, au regard
du faible niveau d’information sur les sites en phase exploratoire, qui passeront
à l’exploitation à moyen termes. L’enjeu majeur pour l’emploi de nationaux sur
les sites de production futurs sera sans aucun doute la qualification et l’expertise,
considérant l’absence d’institut de formation spécialisé dans ce secteur. Malgré les
opportunités, les emplois dans le secteur pétrolier demeureront limités, considérant
la forte mécanisation et industrialisation des exploitations.
Les liens en amont potentiels seraient similaires à ceux dans l’industrie minière.
En aval, le raffinage du brut sur le territoire de la RDC serait d’un intérêt limité,
considérant les options existantes dans les pays voisins de la RDC, disposant
de raffineries opérationnelles depuis plusieurs dizaines d’années. Les sites de
productions potentiels pour la RDC sont à proximité frontières, et l’utilisation de
raffineries conjointe pourrait être une solution avantageuse pour les exploitants. Une
raffinerie est active en RDC, mais les informations sur son niveau de production,
le nombre de travailleurs qu’elle emploie, ne sont pas connus avec précisions. La
construction de pipelines pourrait également générer des emplois temporaires dans
le secteur de la construction.
Comme dans le secteur minier, les liens potentiels du secteur pétrolier se situeront
au niveau fiscal, ainsi que dans la construction d’infrastructures qui pourront avoir
un effet d'entraînement si elles sont conçues de manière intégrée à des pôles de
développement économiques.

b. Les minerais du conflit et le processus de certification

L’exploitation des ressources minières dans l’est de la RDC a largement contribué à
l’économie de guerre de la région, constituant une source de financement, entraînant
de nombreux conflits et exactions pour le contrôle des territoires riches en ressources
minérales. Si de nombreuses mesures ont été prises pour sortir les groupes militaires
étrangers et congolais des zones de productions minières. Ils restent très largement
impliqués dans le commerce, la production locale, et mènent des opérations de racket
 133

des exploitants, des négociants et de l’ensemble des travailleurs impliqués sur la chaîne
de production des minerais.
Des activités d’exploitation minière sont menées par des groupes armés, mais
également par les FARDC, contrairement au code minier qui stipule l’interdiction
de mener des activités minières pour tous les fonctionnaires, y compris les militaires.
D’après le rapport S/2010/596 du Conseil de Sécurité des Nations Unies, l’implication
des groupes militaires et FARDC dans l’exploitation des ressources minières peut être
distinguée en quatre catégories24 :
• La taxation  : les groupes armés et FARDC exigent un pourcentage du chiffre
d’affaire ou de la production totale, font payer des droits d’entrée et de sortie des
sites miniers, perçoivent des redevances aux différentes étapes de traitement des
minerais. Ces taxes sont collectées de manière régulière ou de façon exceptionnelle
pour financer des opérations armées.
• La protection : les groupes militaires et armés se concurrencent pour percevoir
des frais de protection de la part des chefs de puits locaux. Ainsi, les FARDC
sont rémunérés localement pour éviter le pillage des ressources exploitées, mais
également dans les villes de négoce telles que Goma ou Bukavu, pour assurer la
protection des comptoirs. Des milices de protection armées sont déployées pour
protéger les transports, en fonction des accords conclus avec les exploitants et les
commerçants.
• Le contrôle des circuits commerciaux : des éléments des FARDC et des groupes
armés sont impliqués dans des activités d’achat et de vente de minéraux,
notamment par le biais d’intermédiaire. Des membres des forces armés jouent
parfois le rôle de «  manager» ou «  supporter  » d’un puit, fournissant les
capitaux aux chefs de puits pour acheter des intrants nécessaires à la production.
• Pillage et moyens coercitifs : sur les sites de production ou lors du transport des
minéraux, les groupes armés se livrent à des activités de pillage. Confisquant une
partie de la production des mineurs, ou exigeant l’accès à leur puits une partie
de la journée, pour collecter des minerais directement, le recours à la force est
courant dans les zones d’exploitation.
Des exemples et témoignages de la conduite des telles activités sont multiples.
Principalement, les FDLR et les Maï Maï sont impliqués dans les activités aurifères et de
cassitérite dans la région de Walikale. Dans la zone de Bissie, cœur de la production de
cassitérite, la 212ème brigade des FARDC fut fortement impliquée dans de nombreuses
activités illégales liées à l’exploitation de ce minéral. Dans le sud Kivu, FDLR et FARDC
sont fortement impliqués dans des activités commerciales liées à l’exploitation des
minerais, collectant taxes et faisant usage de la force pour confisquer des stocks. Ces
situations sont également signalées dans la région de l’Ituri dans la province Orientale, et
dans des zones du Maniema. Les minerais collectés par les groupes armés réintègrent les
134

marchés légaux, souvent dans les pays voisins tels que le Rwanda, après être passés entre
les mains de plusieurs intermédiaires.
Le gouvernement reconnaît publiquement le cercle vicieux liant exploitation minière,
maintien des groupes armés et instabilité dans l’Est du pays. Ainsi, le 11 septembre 2010
une suspension des activités minières fut ordonnée par le Président de la République de
la RDC, dans les provinces du Sud Kivu, du Nord Kivu et du Maniema, afin de faire
disparaître ces réseaux illégaux. Cette interdiction a entraîné un recul des exportations
provinciales, mais il semblerait que de nombreux minerais aient continué à être exploité
et exporté illégalement vers les pays voisins. Si certain minéraux, tels que le coltan et
la cassitérite, supposent le transport de quantités importantes pour générer des profits,
d’autres minerais tels que l’or ou les diamants sont rentables sur de très petites quantités.
Faire traverser la frontière de quantité réduite n’est donc pas une opération complexe
pour ce type de minerais. Malgré le gel des activités minières, ils se sont retrouvés sur les
marchés internationaux, par le bais des marchés des pays voisins.
 
Tableau 2.6 - Impact de l’embargo de l'Etat sur la structure du PIB de la province du sud Kivu

PIB aux prix courants 2006   2007 2008   2009   2010  

% % % % %
FC FC FC FC FC
du PIB du PIB du PIB du PIB du PIB

Secteur primaire 342 809,6 73,0 312 898,0 67,7 444 274,8 72,1 521 048,5 68,2 682 52,4 70,8

I. Agriculture, pêche et elevage 331 932,4 70,7 300 782,0 65,1 420 466,6 68,2 489 350,6 64,1 659 291,4 68,3

A. Agriculture 328 223,7 69,9 294 649,6 63,8 413 589,0 67,1 473 782,7 62,1 645 878,5 66,9

B. Pêche 1 172,5 0,2 1 286,2 0,3 1 641,3 0,3 3 407,2 0,4 4 331,7 0,4

C. Élevage 2 536,1 0,5 4 846,2 1,0 5 236,4 0,8 12 160,7 1,6 9 081,2 0,9

II. Foresterie 131,0 0,0 241,3 0,1 409,1 0,1 449,8 0,1 481,8 0,0

III. Mines 10 746,2 2,3 11 874,7 2,6 23 399,1 3,8 31 248,2 4,1 23 079,1 2,4

Secteur secondaire 31 931,5 6,8 35 400,0 7,7 39 878,2 6., 73 312,6 9,6 69 619,9 7,2

Source : Etude de fond Vol I, Annexe A

135
136

Pour certains minerais, la régulation de l’offre par des mesures drastiques telles que ce gel
total des activités peut se montrer efficace, elle aura un impact limité sur d’autres minerais.
D’autres leviers internationaux tel que le processus Kimberley pour les diamants, et les
articles spécifiques du décret Dodd-Frank adopté aux Etats-Unis en Juillet 2010, ont
un impact significatif sur les exigences de transparence du secteur, et pourraient jouer
un rôle dans la gouvernance du secteur. En effet, si ce décret concerne en premier chef
la régulation du secteur financier, la section 1502 traite des minerais en provenance de
la RDC et de ses pays voisins. Les entreprises tombant sous cette législation, soit toutes
les entreprises sous juridiction américaine, doivent disposer des preuves de la provenance
« non-conflictuelle » des minerais utilisés dans les produits et ce, quelque soit le niveau
de la chaîne de production et de manufacture.
Cette section est rentrée en application le premier avril 2011, et fut suivie par la
promulgation du principe de gouvernance non-contraignant du secteur par l’OCDE, le
25 mai 2011, que quarante pays se sont engagés à promouvoir. Afin de se conformer à cette
exigence de transparence accrue du secteur, un processus de certification des mineraux
a commencé à être mis en application dans la province du Katanga dès avril 2011. Ce
processus implique l’ensemble de la chaîne de production, du puits à l’exportation,
et garanti la traçabilité des ressources, par la mise en place d’un système d’étiquetage
rigoureux. Ce processus fut testé par l’ONG PACT et des ONG locales dans le sud
Kivu en 2010, avant la promulgation du gel des activités minières par le gouvernement,
L’ONG PACT et IPIS collaborent avec les autorités locales et les administrations
minières pour aujourd’hui étendre le processus de certification à l’ensemble des zones
sécurisées, et non affectées par les interventions illégales des groupes armés et militaires.
Ce système a démarré dans un contexte de forte pression et tension sur l’ensemble
des acteurs. En effet, survenant suite  à la promulgation du gel du gouvernement,
dans les provinces de l’Est, de nombreux artisans miniers ont accumulé des stocks de
minerais importants qu’ils n’ont pu écouler depuis plusieurs mois, et la certification ne
peut s’appliquer sur de nombreuses zones encore occupées de manière plus ou moins
régulière  par des groupes armés. La certification est un processus intensif en main
d’œuvre et en ressources financières et à ce jour, seule une entreprise, MRR, a avancé
les fonds nécessaires a son financement. Les artisans miniers entretiennent des relations
complexes avec les groupes armés et si les violences et pressions sont indéniables, des
relations de financements lient les groupes armés aux chefs de puits. En l’absence d’un
marché du crédit fonctionnel, les groupes armés sont souvent les seules sources d’accès
au financement dans des zones reculés, nécessitant parfois plusieurs jours de marches
en forêt. Ils fournissent crédits, outillage pour l’exploitation, biens de consommation
courante et produits manufacturés aux mineurs. Délier ces relations complexes nécessite
donc une approche au cas par cas que ne permet pas le décret Dodd-Frank et ses
mécanismes de mise en application.
 137

Dans les zones d’exploitation du Katanga, largement épargnées par les groupes armés,
le processus de certification rencontrera certainement des succès. Dans les provinces
du Kivu, il risque de se montrer insuffisant à rétablir un environnement sécuritaire,
Les craintes partagées par l’ensemble du secteur sont que cette régulation risque de
confirmer le départ des acheteurs vers d’autres marchés, qu’il sera difficile de faire
revenir en RDC à moyen terme. L’arrêt des activités minières, source d’emplois directs
et indirecte pour des millions de congolais, risque, en l’absence d’alternative, d’avoir des
conséquences désastreuses. Plusieurs acteurs du secteur rencontrés dans le cadre de la
préparation de ce rapport, on confirmé l’arrêt quasi complet des activités dans des zones
telles que Walikale. Plusieurs milliers de mineurs et leurs dépendant ont « disparu dans
la nature », et plusieurs témoins ont signalé une recrudescence de la criminalité (vols,
cambriolages) dans les villes voisines.
Finalement, cette mesure ne pourra s’appliquer principalement qu’aux exportations
« visibles », de minerais destinés à la transformation pour des produits industriels, tel
que le coltan et la cassitérite. La certification telle que proposée dans ce processus ne
pourra s’appliquer à l’or ou aux diamants, facilement exportables par les circuits officieux.
Photo 2 – Certification du Coltan à Kisengo, Nord Katanga, 2011.

Source : Auteurs 2011

4. Cadre réglementaire des industries extractives

a. Arrangement administratifs et environnement institutionnel
Réglementation dans le secteur minier industriel. En 2002, un nouveau code minier,
remplaçant le code de 1981 fut promulgué, bouleversant la gouvernance et le paysage
des acteurs opérant dans le secteur. Les grandes entreprises étatiques ont vu leur rôle se
modifier, en permettant l’arrivée d’investisseurs étrangers sur le marché. Le changement
138

principal apporté par le code minier de 2002, réside dans la possibilité pour un
investisseur étranger de pouvoir accéder à des titres miniers directement, sans devoir
établir de partenariat avec les structures parapubliques existantes.
Les permis de recherche permettent de mener des explorations sur une zone
déterminée. La durée de validité du permis dépend du type de minéral recherché, il est de
4 ans pour les pierres précieuses et de 5 ans pour tous les autres minéraux, et est disponible
aux premières entreprises ayant les capacités techniques nécessaires qui présentent une
requête. Les détenteurs de permis de recherche ne peuvent détenir plus de 50 titres, pour
une surface maximale de 20.000 km2. En 2007, le CAMI25 avait délivrée 4.353 permis
de recherche, 471 permis d’exploitation, 59 permis d’exploitation de petites. Un plan
d’exploration détaillé doit être fourni par les entreprises et des rapports d’avancement
des recherches doivent être soumis régulièrement aux autorités concernées.
Les permis d’exploitation sont délivrés pour une période de trente ans, pouvant
être renouvelée pour des périodes de quinze ans. Ils sont délivrés pour des minéraux
spécifiques mais peuvent cependant être négociés pour plusieurs minéraux, et suivent
généralement des permis d’exploration préalablement délivrés. Depuis le code minier de
2002, les permis d’exploration ne sont pas nécessairement mis en œuvre en partenariat
avec des entreprises publiques. Comme pour les permis de recherche, l’allocation de
permis d’exploitation se fait sous condition de présentation d’un plan opérationnel
technique et financier, devant intégrer une analyse l’impact environnemental et social
du projet.
L’intégration des dimensions sociales et environnementales de l’exploitation minière,
particulièrement suite au long conflit qu’a traversé le pays, est fondamentale. Le nouveau
code minier intègre ses dimensions de la manière suivante :
• Les projets de développement de sites miniers doivent obtenir l’autorisation
préalable des occupants, et obtenir un accord avec les autorités compétentes sur
le territoire concerné, et des indemnités doivent être versées aux occupants légaux
du site. La responsabilité totale des dommages causés du fait de son occupation
du site, est assumée par le propriétaire des titres
• L’unité de protection de l’environnement minier au sein du ministère des mines
est responsable pour la gestion de l’environnement dans le secteur minier, en
coordination avec les autre agences gouvernementales, dans les activités couvrant
la l’exploration minière, les activités minières artisanales, l’exploitation et
l’exploration dans les mines et carrières, le suivi de la protection de l’environnement,
le contrôle et l’évaluation des plans de mitigation et de réhabilitation liés aux
activités exploratoires, l’évaluation techniques des Evaluations de l’Impact
Environnemental et des Plan de Gestion de l’environnement des Projets présentés
 139

par les candidats à l’allocation de permis miniers, et l’évaluation des audits

environnementaux.
La production de ces différentes études et analyses nécessaires à l’allocation des permis
doit également se faire en articulation avec les différentes lois et textes réglementaires
sectoriels applicables dans le secteur, tel que la loi sur la conservation de la nature de
1969, le code forestier de 2002, et aujourd’hui, la nouvelle loi cadre sur l’environnement
promulguée le 09 juillet 2011. Cette dernière fournit les bases pour la réalisation de
l’Évaluation de l’Impact Environnemental (EIA) et renvoie à la compétence d’un
décret du Premier Ministre pour fixer le contenu, les modalités de l’approbation de
l’EIA ainsi que la procédure de consultation du public. Pour élaborer les différents
documents nécessaires à l’obtention des titres et permis d’exploitation et d’exploration,
les entreprises minières doivent donc réaliser un certain nombre de consultations avec
la population présente sur les sites. Des avis sont émis par le cadastre pour autoriser le
développement des projets.
Après la promulgation du nouveau Code minier en 2002, les droits miniers soumis
à des accords de partenariats existants (en vertu du Code minier précédent de 1981)
et qui étaient en voie d’opération au moment de la promulgation du Code minier,
ont été prorogés, sous réserve de la validation de ces accords par les parties impliquées,
conformément au nouveau Code. En 2007, le gouvernement a initié une revue de 61
contrats miniers, entre les entreprises publiques et des investisseurs privés. En 2008, la
commission établie pour ce processus de révision avait proposé l’annulation d’un tiers
de ces contrats, et la renégociation des deux tiers restants. En 2010, 16 de ces contrats
avaient été annulés et le reste renégocié. Dans le cas du contrat de First Quantum Mineral
cela a donné lieu, à un arbitrage international devant la chambre de commerce de Paris.
Régulations du secteur minier artisanal L’environnement institutionnel dans le
secteur minier artisanal a vu apparaître un nombre de régulations croissantes depuis
la promulgation du nouveau code minier. Ainsi, les exploitations de petites tailles
doivent posséder des autorisations spécifiques, délivrées pour une durée de 10 ans,
sans renouvellements supplémentaires possibles. Les artisans travaillant sur site, dans
ou autour des puits, doivent détenir une carte de creuseur, délivrée par les autorités
provinciales, au tarif de 25 dollars americains.
Les artisans en possession d’une carte de creuseurs doivent travailler sur des zones
spécifiques  : les Zones d’Exploitation Artisanales (ZEA). Les ZEA ne peuvent être
établies que sur des zones non couvertes par un permis de recherche ou d’exploitation.
Cependant, le nombre de zones enregistre auprès de la CAMI extrêmement limité. Cet
échec de la tentative de régulation des zones dédiées à l’artisanat minier peut s’expliquer
par le manque d’information des mineurs artisanaux sur leurs droits, mais également par
la mobilité importante des creuseurs.
140

Les relations entretenue entre les creuseurs artisanaux, les entreprises parapubliques
et les tenants de titres d’exploitation expliquent également le faible nombre de zones
d’exploitation artisanale. L'exemple des mines visitées dans le cadre de ce rapport illustre
ces relations dans ces mines de coltan du nord du Katanga, de nombreux exploitants
artisanaux opèrent sur des concessions appartenant au groupe MRR. Les artisans se voient
délivrer des autorisations d’exploitation par les représentants locaux de la SAESCAM,
mais sur des concessions attribuées au groupe MRR. Il ne s’agit donc pas d’exploitations
artisanales. Le groupe MRR encourage les activités des mineurs artisanaux et leurs fournit,
par le biais de leur coopérative, un certain nombre d’intrants nécessaires à l’amélioration
de leur productivité, telle que des motos pour le transport des minerais, des pompes à eau
pour le lavage du coltan, et des instruments pour le contrôle de la qualité des minerais.
Pour le groupe MRR, l’exploitation de leurs concessions par des mineurs artisanaux est
un moyen d’extraire des ressources dans un contexte d’infrastructures trop limitées pour
une exploitation industrielle. Par ce biais, MRR peut exploiter les ressources de son site
en rachetant la production des mineurs artisanaux, tout en préparant la mise en place de
sites de production semis industriels. Il s'agit donc de status hybride ne correspondant
pas a des ZEA.
Au Katanga, 150.000 exploitants miniers artisanaux étaient supposés occuper six
zones ouvertes à l’exploitation minière artisanale en 200526. Malheureusement, cinq
d’entre elles ont été fermées une année plus tard, pour des raisons liées à des difficultés
économiques et techniques. La seule zone demeurée ouverte à l’exploitation est trop
petite pour contenir tous les exploitants miniers artisanaux de la province. Dans tous les
cas, les zones ouvertes étaient trop éloignées des centres urbains et des infrastructures
de transport. Un autre problème concerne la pratique, qui prévalait particulièrement
de 2002 à 2005 et qui est encore entretenue par le personnel de la GECAMINES,
qui consistait à « vendre » des autorisations aux exploitants miniers artisanaux pour
travailler sur les concessions de l’entreprise. En principe, le CAMI devait enregistrer et
afficher les éléments techniques et les détails concernant les zones officiellement ouvertes
à l’exploitation minière artisanale, chaque fois que l’attribution est faite. Aucune zone
ouverte à l’exploitation minière artisanale n’est répertoriée au CAMI.
 141

Tableau 2.7 – Rôles et responsabilités définis des institutions dans le secteur

minier artisanal
Institutions Rôles et responsabilités
Ministère des Mines Création des zones d’exploitation artisanale
Allocation des autorisations pour l’achat des productions
artisanales par les négociants autorisés
Autorisation pour le traitement des produits de l’exploitation
artisanale

Autorités provinciales des Allocation des cartes de creuseurs

mines
Cadastre Minier Enregistrement des zones d’exploitation artisanale
Vérification que les titres alloués aux entreprises minières ne se
situent pas dans des sites d’exploitation artisanaux
Département de Géologie Ouverture et la fermeture des zones d’exploitation artisanales

Département des mines Compilation et publication des statistiques et information sur

la production et les ventes des produits des mines
Contrôle et inspection des mines de petite échelle et des mines
d’exploitation artisanale
Reçoit et traite les applications pour l’approbation des
négociants autorisés
Donne son opinion sur l’ouverture d’une zone d’exploitation
artisanale
Emet des opinions sur les applications des négociants autorisés
pour l’or, les diamants, et les autres productions de l’artisanat
minier

Département en charge Définition et mise ne œuvre des régulations relatives a la

de la protection de protection de l’environnement au regard des lois régissant le
l’environnement minier secteur artisanal

Source : PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”. PACT, 2010

Les faibles capacités des acteurs impliqués dans le secteur minier artisanal pèsent sur
sa régulation. Le SAESSCAM27 est l’interlocuteur principal des exploitants miniers
artisanaux. Crée en 2003, il a pour mandat d’organiser et de superviser l’ensemble du
secteur minier artisanal. Il travaille au niveau provincial, et sur les principales zones
142

d’exploitation pour fournir l’assistance administrative aux mineurs artisanaux, et doit

contribuer à la structuration progressive du secteur. Le SAESSCAM dispose aujourd’hui
de moyens limités, en termes de transport, de télécommunication, de formation pour
pouvoir accomplir ses missions principales. Les mines artisanales sont généralement
situées dans des zones reculées, difficilement accessible, et dont l’environnement
sécuritaire reste volatile. En 2010, la SAESSCAM, comptait 673 agents répartis dans
58 bureaux sur le territoire. Les agents de la SAESSCAM sont chargés de collecter les
taxes auprès des artisans miniers, et le replie des activités dans les provinces de l’Est a
fortement affecté leurs capacités opérationnelles. La SAESSCAM est souvent perçue de
manière négative par les acteurs du secteur, qui ne perçoivent pas son rôle au delà de la
collecte des taxes. L’absence d’un contrôle et d’une assistance effectifs de l’Etat est un
problème fondamental sur les sites d’exploitation minière artisanale. La dynamisation
du SAESSCAM est donc un enjeu pour la régulation du secteur.
Il existe cependant certains exemples de régulation progressive du secteur minier
artisanal, notamment l’émergence de coopérative de mineurs artisanaux, qui visent à
remplacer progressivement le rôle joué par les « manager ». Ces coopératives servent
d’intermédiaires entre les chefs de puits et les acheteurs, et collectant des frais sur
les ventes, elles constituent des fonds qui permettent la réalisation d’investissement
productifs pour les chefs de puits. Elles permettent également aux creuseurs et négociants
de réaliser les procédures d’enregistrement de leurs activités auprès des institutions
publiques, et avancent généralement les frais inclût. Si ces organisations peuvent être un
point d’entrée intéressant pour appuyer la régulation du secteur. Il est crucial qu’elles
s’établissent sur des règles de gouvernance claire, et prévisibles, validées par l’ensemble
des membres qui les composent. Les enjeux financiers sont importants dans le secteur,
et ces organisations de producteurs peuvent permettre aux artisans en bout de chaînes
d’accéder à de meilleures informations sur les prix du marché, à être mieux équipés
pour produire et négocier. Il sera nécessaire d’accompagner ces organisations, afin de
leur permettre d’établir des principes de gouvernance pérenne, et ne pas être de simples
intermédiaires des comptoirs d’achats sur les sites, tout en permettant une formalisation
du rôle des managers.
 143

Encadré 2.5 - Spécificité de la réglementation du secteur des hydrocarbures

Si le secteur minier a fait l’objet d’une révision règlementaire en 2002, puis en
2003, le secteur des hydrocarbures est toujours régi par l’ordonnance loi d’avril
1981, dont l’article 1 spécifie que «  le sous-sol Zaïrois est et demeure propriété
de la Nation et comprend notamment : les mines, les carrières, les sources d’eaux
minérales et les hydrocarbures. La propriété des mines et des hydrocarbures
constitue un droit distinct et séparé des droits découlant d’une concession foncière.
En aucune manière, le titulaire d’une concession foncière ne pourrait se prévaloir de
son titre pour revendiquer un droit de propriété quelconque sur les mines et/ou les
hydrocarbures que renfermerait pareille concession. »
Les conventions pétrolières doivent être signées par le Ministère ayant les
hydrocarbures dans ses attributions et approuvées par une ordonnance du Président
de la République (art. 79). Les zones d’exploration sont limitées à une taille maximum
de 50.000 km2, pour une durée de 5 ans renouvelables. Les zones d’exploitations
sont exclusives (ne doivent pas avoir fait l’objet d’une concession préalable).
Selon le cadre de 1981, l’exploitation pétrolière ne peut être effectuée que sous
forme de contrat concessionnaire ou d’amodiation, et nécessite, comme dans le
cadre du secteur minier avant la nouvelle réglementation de 2002, la participation
d’entreprises d’Etat (à hauteur minimum de 20%). Les arrangements fiscaux,
redevances et obligation des opérateurs du secteur pétrolier ne sont pas clairement
explicités dans le code de 1981. L’achat de titres d’explorations, et la conduite de
l’exploitation se font dans un environnement qui manque de transparence et de
sécurisation.
Le code des hydrocarbures est en cours de révision, et est attendu depuis maintenant
plusieurs années. La RDC s’oriente vers l’institution des contrats de partage de
production, et il est exigé que les exploitants prennent des dispositions relatives à
l’impact social et environnemental des projets d’exploitation des hydrocarbures.
Cohydro, entreprise publique dans le secteur pétrolier, est en cours de reforme, et
devrait ouvrir son capital aux investisseurs étrangers.
L’arrivée d’acteurs majeurs dans ce secteur augmente la pression sur les autorités à
finaliser le processus d’adoption du nouveau code des hydrocarbures dans de brefs
délais. En effet, en l’absence d’un environnement réglementaire clair, les accords
qui sont signés ou pourront être signés dans les mois à venir pourraient ensuite être
soumis à la révision, à l’instar de celle du secteur minier suite  à la promulgation
du nouveau code. La sécurisation des investissements dans ce secteur au potentiel
important, nécessite la mise en place de dispositions et réglementations claires,
prévisibles et sécurisées.
144

b. Limites du nouveau code minier et problématique du code foncier

Le nouveau code minier, tel que promulgué en 2002, et relayé par le Règlement Minier
a permis de contribuer à une amélioration de la réglementation du secteur. Cependant,
un certain nombre de dimensions du code demeurent à améliorer.
Les modalités d’allocation des permis de recherche et d’exploitation des sites miniers
ont entraîné de nombreuses tensions et conflits. En effet, particulièrement dans la période
fortement spéculative ayant suivi l’ouverture de l’exploitation minière aux investisseurs
étrangers, de nombreux sites ont été attribués sans consultation de l’usage actuellement
fait de ces sites au niveau local.
Les conditions spécifiques de ces sites  ; difficilement accessibles par manque
d’infrastructures, et situés dans des zones parfois non sécurisées, notamment dans les
zones de l’Est ; ont retardé les opérations de recherche et d’exploration. Les détenteurs
de permis ont un délai de 6 mois pour commencer les travaux sur le site qu’ils se sont
vus octroyer. Nombre de ces sites sont souvent exploités par des artisans de manière
informelle. de nombreux détenteurs de permis ont demandé le prolongement des
délais pour le démarrage des travaux sur site, et ont du mener des conciliations avec des
creuseurs artisanaux occupant ces espaces inexploités.
La mise en place des normes environnementales et le contrôle des exploitations
minières, et de la conformité des projets mis en œuvre aux différents plans d’impact
et de mitigations environnementales et sociales nécessitent le renforcement des
administrations du ministère ayant les mines dans ses attributions mais également
des ministères et administrations sectoriels en charge de ces dimensions. Les étude et
analyses de l’impact environnemental et social ne pourront être effectives qu’une fois les
textes réglementaires de la nouvelle loi portant les principes fondamentaux relatifs à la
protection de l’environnement pris.
La mise en place de groupes de consultations avec les populations locales nécessite
la dissémination appropriée des informations relatives à leurs droits, et notamment aux
compensations auxquelles elles peuvent prétendre. La mise en place de mécanismes de
gouvernance locale, et de consultation effective nécessite un appui et un accompagnement
soutenu des populations concernées. Ce type d’accompagnement doit s’intégrer dans
une logique d’élaboration d’un consensus, et l’identification de solutions soutenables
pour les communautés. La forte vulnérabilité des industries congolaises aux cours des
matières premières renforce le risque de non durabilité des projets de compensations
sociales mis en place par les industries minières. La substitution au service de l’Etat par
le paiement des salaires des enseignants, et des médecins postés dans les infrastructures
sociales bâties par les groupes miniers nécessite la formulation de scénarios de prise en
charge des ses frais fixes de fonctionnement.
 145

Encadré 2.6 - Droits fonciers et exploitation des sous sols de la RDC

La loi n° 73-021 du 20 juillet 1973, telle que modifiée et complétée par la loi du
18 juillet 1980 constitue jusqu’à ce jour le texte de base régissant les terres en
RDC. Cette loi introduisit des réformes fondamentales dans la gouvernance des
terres en proclamant le principe de l’appartenance de toutes les terres à l’État
congolais. L’article 53, précise que « le sol est la propriété exclusive, inaliénable
et imprescriptible de l’État ». Elle a organisé le patrimoine foncier de l’État en
domaine public et en domaine privé. Le domaine public est constitué de toutes
les terres affectées à un usage ou à un service public. Le domaine privé regroupe
toutes les autres terres restantes. Les terres du domaine public sont « inconcessibles
». Elles ne peuvent, des lors, faire l’objet d’attribution d’une concession ou
d’un quelconque droit d’exploitation. Seules les terres qui relèvent du domaine
privé de l’Etat sont concessibles, et donc susceptibles d’être grevées des droits
d’exploitation. Conformément à cette loi, l’Etat Congolais est le seul propriétaire
des terres, les personnes privées ou morales ne peuvent détenir sur les terres qu’un
droit de jouissance dénommé « concession ». Les terres concessibles du domaine
privé de l’Etat sont soit urbaines, c’est-à-dire comprises dans les limites des entités
administratives déclarées urbaines par les lois ou règlements en vigueur, soit rurales,
c’est-à-dire toutes les autres terres (situées en dehors de villes). Il importe maintenant
de savoir ce que deviennent les droits fonciers coutumiers des communautés locales
dans ce régime.
La constitution du 18 février 2006 n’affirme plus, comme toutes les autres
constitutions antérieures, le principe de l’appropriation publique des terres et
des ressources naturelles. Elle proclame le droit de souveraineté de l’Etat sur
les ressources naturelles (article 9). La souveraineté n’implique ni n’entraîne
pas nécessairement la propriété. Bien d’Etats exercent la souveraineté sur leurs
territoires et ressources naturelles, sans en être absolument propriétaires. Par
exemple, au Ghana, même si l’Etat continue à exercer la souveraineté sur l’ensemble
du territoire, il n’est propriétaire que de 20 % des terres ; les 80 autres étant sous
l’appartenance coutumière des communautés traditionnelles. Les exemples sont
multiples (Ouganda, Côte d’Ivoire, etc.).
Des lors, la constitutionnalité des différentes lois sectorielles qui organisent la
gestion du domaine de l’Etat (loi minière, loi forestière, loi foncière, etc.) doit être
questionnée au regard de nouvelles orientations constitutionnelles pertinentes sur la
question du statut des terres et des ressources naturelles. La question sera largement
débattue lors de la réforme en vue du système foncier congolais.
Par ailleurs, la nouvelle constitution du 18 février 2006 proclame d’une part
que la propriété privée est sacrée et que l’Etat doit garantir le droit à la propriété
individuelle ou collective, acquis conformément à la loi ou à la coutume et, d’autre
146

part, que nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et
moyennant une juste et préalable indemnité octroyée dans les conditions fixées par
la loi (article 34).
Ces dispositions introduisent dans le droit foncier congolais un nouveau concept
en matière d’appartenance des terres : celui de la propriété coutumière, qui devient
ainsi un titre, disposant d’une garantie de protection comme tout autre titre
foncier établi et détenu en vertu du droit écrit. L’on en arrive ainsi à la notion de
l’appropriation coutumière des terres. Aucune constitution antérieure, depuis la
charte coloniale, n’avait pu aussi clairement qualifier les droits fonciers coutumiers
des communautés locales comme des véritables « droits de propriété », même s’ils
trouvent leur fondement dans la coutume. La notion initialement utilisée pour
qualifier les droits fonciers coutumiers était celle d’occupation coutumière (voir les
décrets des 3 juin 1906 et du 31 mai 1934 ainsi que les articles 388 et 389 de la loi
73-021 du 20 juillet 1973). Enfin, les articles 56 et suivants de la constitution qui
interdisent tout acte, tout accord, toute convention, tout arrangement ou tout autre
fait, qui a pour conséquence de priver la nation, les personnes physiques ou morales
de tout ou partie de leurs propres moyens d’existence tirés de leurs ressources ou de
leurs richesses naturelles. Elles les érigent respectivement en infraction de pillage et
de haute trahison.
Ainsi, pour offrir plus de clarté au régime congolais sur la question du statut des
terres et des ressources naturelles, il s’impose un travail de mise en cohérence des
lois sectorielles ayant chacune un volet de compétence sur les espaces (les mines,
les hydrocarbures, le foncier, les forêts, la faune, la conservation de la nature, les
ressources en eau) avec les nouvelles dispositions constitutionnelles sus évoquées.
En attendant, ces clarifications qui s’avèrent à la fois nécessaires et urgentes, la
RDC se trouve dans une transition qui prendra certainement quelques années
avant d’entrer dans la nouvelle configuration du statut de ses terres et ressources
naturelles, telle qu’il ressort de la nouvelle constitution
 147

5. Revenus et arrangements fiscaux dans le secteur minier

La fiscalité dans le secteur minier
La fiscalité du secteur a été redéfinie dans le code minier de 2002, et reflète les bonnes
pratiques internationales, et il définit les différents types de taxes applicables par les
différentes institutions publiques en fonction des services et des types d'exploitation28 :
• Redevance : 0,5% pour les métaux ferreux, 2% pour les métaux non ferreux, 2,5%
pour les métaux précieux, 4% pour les pierres précieuses, 1% pour les substances
minérales industrielles, et 0% pour les matériaux de construction,
• Impôt sur le revenu  : 30% du revenu imposable  ; Impôt sur les dividendes et
autres revenus indirects de 10 à 20% ; impôts sur le chiffre d’affaire 3 à 5% du
service intérieur des produits,
• Droits de douanes à l’importation de 2 a 5% de la valeur CAF,
• Impôt sur le revenu locatif de 22%, impôt sur le salaire des employés expatriés de
10% du salaire,
• Droits superficiaires dus sur la base des droits miniers de 0,02 à 0,08 dollars par
hectare pour l’exploration et 5 dollars par hectare pour l’exploitation,
• Impôt sur la propriété foncière et immobilière, sur les véhicules et taxe de
circulation routière au taux ordinaire,
• Exonération des droits de douanes à l’exportation (à l’exclusion des diamants),
et les droits pour les services rendus à l’exportation ne peuvent excéder 1% de la
valeur.
L’imposition sur les concessions minières est de 0,02 à 0,08 dollars par hectare pour
la phase de recherche, de 0,04 à 0,08 dollars par hectare pour la phase d’exploitation et
de 8 dollars par hectare pour les rejets.
Les droits superficiaires annuels varient selon les années, il sont entre 2,55 et 26,34
dollars par carré pour les permis de recherche et pour les permis d’exploitation le taux et
de 424,78 dollars par carré, pour les autorisations d’exploitation des rejets, le taux annuel
est de 679,64 dollars par carré.
Pour les exploitations minières de petite échelle, les taux des droits superficiaires
en phase de recherche sont identiques à ceux des grandes mines et pour la phase
d’exploitation, le taux et de 195,40 dollars.
De manière globale, il est estimé que les grandes compagnies industrielles sont
soumises à un taux de taxation avoisinant les 56%. Cependant, à ce taux officiel, des
paiements informels pouvant atteindre les 15 à 25% doivent être ajoutés. Il apparaît
cependant que de nombreuses entreprises négocient des avantages fiscaux, tels que dans
le cas du partenariat sino congolais. Les entreprises disposent pour cela de nombreux
148

moyens légaux tels que les déductions sur les crédits d’investissements, de provisions
sur les amortissements, de droits sur les permis de recherche, ou de barrières fiscales.
Ces allègements fiscaux négociés par les compagnies dans le cadre de l’allocation de leur
concession et la détermination des investissements nécessaires. S’ils paraissent réduire les
recettes de l’Etat sur l’exploitation des ressources minérales, ils constituent néanmoins
un levier incitatif important pour les opérateurs.
Tableau 2.8 - Synthèse des impôts et taxes sur le secteur minier
Redevance minière 2% Sur les revenus bruts
Droits superficiaires 5,08 $ par hectare des zones exploitées

Droits d’importation 2 à 5% Sur l’importation d’intrants et équipements

Droits d’exportation 1% Sur les revenus bruts

Impôts sur les revenus 30% Sur les revenus imposables
Estimation des revenus imposables 64% Sur les revenus bruts (estimations du FMI)

Retenue à la source, Dividendes 10% Sur les revenus nets

Source : Banque mondiale, 2008 « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ».

La fiscalité dans le secteur minier artisanal est difficile à évaluer du fait de la nature
majoritairement informelle de ses activités. L’essentiel des taxes sur les productions du
secteur artisanal sont prélevées à l’exportation. Cependant, dans le cadre de la régulation
croissante de ces activités, des normes fiscales et les droits auxquels sont assujettis les
exploitants artisanaux ont été formulés comme suit29:
 149

Tableau 2.9 - Synthèse des impôts et taxes sur le secteur minier30 artisanal
Catégorie Taxe Valeur Service
Creuseurs Carte de creuseur 25$ DGRAD
Frais d’entrée pour les réactifs 2% OFIDA

Taxe sur le roulement des équipements

13% OFIDA
importes
Négociants Carte de négociants 1 000$ DGRAD

Frais anticipés à payer pendant le processus

d’approbation ou de renouvellement du 200$ DGRAD
comptoir

Taxe de sortie des minéraux Inconnue OFIDA

DGI (direction
Taxes sur le roulement des exportations 3 à 13% générale des
impôts)
Exportateurs
Taxe pour la rémunération pour les services
1% DGRAD
d’intervention
Permit de travailleur étranger DGRAD

Agrément d’acheteur 500$ DGRAD

Taxe d’intérêt commun, versée aux entités

1% SAESSCAM
administratives décentralisées
Source : PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”. PACT, 2010

La taxe de 1% prélevée par la SAESSCAM est un guichet unique, ensuite subdivisée

entre certains services différant par province. Ainsi, selon le rapport PROMINES
de 2010, dans la région de Kolwezi, dans le Katanga, cette taxe est repartie entre la
SAESSCAM (30%), le maire ou l’autorité locale (30%), le bureau des mines (20%), la
coopérative présente sur le site (10%) le fond de promotion de la petite (10%). Dans la
région de Butembo, la SAESSCAM prélève une taxe de 10% repartie entre le gouverneur
de province (35%).
Suivant le système de fiscalité en place et la croissance prévue dans le secteur, les
revenus de l’Etat pourraient croître de 177 millions de dollars en 2009, à 557 millions
en 2014 et 1,2 milliards en 2020, pour les seuls revenus tirés de la production de cuivre et
de cobalt. Correspondant a 1,6% du PIB et 9% de revenus de l’Etat en 2009, à 3,2% du
PIB et 16% des revenus de l’Etat en 2014 et 3,9% et 19% des revenus de l’Etat en 2020.
150

La RDC participe à l’initiative de transparence dans les industries extractives qu’elle

a intégré en 2008. L’analyse ITIE, menée en 2009, montre les écarts entre les montants
des taxes déclarés par les compagnies minières et les sommes effectivement collectées
par l’Etat. Sans amélioration significative de l’environnement institutionnel, le gap entre
les ressources collectées et potentielles risque de s'accroître. Ainsi, en 2009, seuls 88%
des taxes potentielles ont été collectées. Cet écart de revenu de 88% en 2009 pourrait
atteindre 83% en 2014 et 2020, correspondant à un écart de 22 millions de dollars en
2009, 91 millions en 2014 et 197 millions en 2020.
Tableau 2.10 - Taux de recouvrement fiscal – ITIE 2009

Taux de
Taxe Source
recouvrement
ITIE rapport de conciliation de 2007
Redevance minière 96%
(produit en 2009)
ITIE rapport de conciliation de 2007
Taxes superficiaires 60%
(produit en 2009)
Droits d’importation 100% Pas d’informations précises
Droits d’exportation 100% Pas d’informations précises
ITIE rapport de conciliation de 2007
Impôt sur le revenu 76%
(produit en 2009)
Prélèvement a la source, dividendes 100% Pas d’informations précises
Source : « Rapport du Conciliateur Indépendant Exercice 2007. Initiative pour la Transparence
dans la gestion des Industries Extractives en RDC » Price Water house Coopers 2009

Un rapport du Sénat de 2009, estime que le niveau des taxes collectées dans le secteur
minier est largement inférieur au niveau estimé dans le rapport ITIE. Selon ce rapport,
en 2009, seul 48% des taxes potentielles seraient effectivement collectées, soit un
différentiel d’environ 92 millions de dollars, et pourrait atteindre 379 millions en 2014
et 820 millions en 2020.
 151

Tableau 2.11 - Taux de recouvrement fiscal – rapport du sénat 2009

Taux de
Taxe Source
recouvrement
ITIE rapport de conciliation de
Redevance minière 72%
2007 (produit en 2009)
ITIE rapport de conciliation de
Taxes superficiaires 31%
2007 (produit en 2009)

Droits d’importation 100% Pas d’informations précises

Droits d’exportation 100% Pas d’informations précises

ITIE rapport de conciliation de

Impôt sur le revenu 1%
2007 (produit en 2009)

Prélèvement à la source,
100% Pas d’informations précises
dividendes

Source : « Project Appraisal Document, PROMINES ». Banque mondiale 2010

Cette contribution limite du secteur minier aux recettes de l’Etat est particulièrement
problématique dans un contexte de faible disponibilité de ressources. Le maintien d’une
partie de l’exploitation dans le secteur informel, la faible capacité de mobilisation de
l’administration, et le manque de transparence dans les revenus collectés effectivement
déclarés sont les freins majeurs à l’augmentation de la base des revenus de l’Etat tirés du
secteur minier.

III. Secteur forestier

1. Histoire du secteur forestier
a. Les forêts en RDC, panorama des ressources existantes
La RDC possède parmi les plus importantes ressources forestières du monde. Son
territoire est constitué à 62% ou 145 millions d’hectares de forets. La diversité des
espèces et plantes situe la RDC au cinquième rang des pays ayant la biodiversité la plus
riche au monde. Le pays compte 5 sites classés au Patrimoine Mondiale de l’UNESCO,
soit plus que la totalité de sites classes présents sur l’ensemble du continent africain.
Les forets de la RDC peuvent être classifiées selon 4 grandes typologies. La forêt
dense humide couvre environ 37% du territoire national, la forêt claire 19%, la forêt
de type marécageuse 4% et la forêt de montagne 2%. Les ressources forestières de la
RDC couvrent les deux tiers du bloc forestier du Bassin du Congo qui est l’un des plus
importants massifs tropicaux du monde; le deuxième après la forêt amazonienne.
152

Carte 2.7: La couverture végétale de la RDC

Source : “Forest in post conflict Congo”. Banque mondiale, 2007

Sur l’ensemble du territoire de la RDC, les provinces les plus riches en ressources
forestières sont l’Equateur (40 millions d’hectares), l’Oriental (37 millions d’hectares)
et le Bandundu (12 millions d’hectares). Les différents types de forêts sont repartis
suivant trois grandes zones sur le territoire congolais31 :
• Les forêts tropicales de basses terres couvrent environ 86 millions d’hectares,
principalement dans le bassin central du pays et dans la province du Bas-Congo,
et des galeries de forêts tropicales partent du bassin central et descendent vers le
sud, dans les provinces du Kasaï et du Maniema.
• Les hautes terres s’étendent du Rift Albertin et les forêts de types montagnardes
présentes dans cette région sont partagées entre cinq pays. En RDC, elles
couvrent une partie importante de la région des deux Kivu, une partie des régions
orientales, du Maniema et du Katanga. Les forêts situées dans cette zone abritent
une biodiversité exceptionnelle, partagée avec l’Ouganda, la Tanzanie, le Burundi
et le Rwanda.
• Les forêts claires se situent de part et d’autres du bassin central, au nord dans les
provinces de l’Equateur et de l’Oriental et au Sud dans les provinces du Kassaï et
du Katanga. Ces forêts claires sont également appelées « miombo ».
 153

Les cinq parcs naturels de la RDC classés au patrimoine mondial de l’UNESCO sont
le Parc National de la Garamba, situé au Nord-est du pays et créé en 1938, le parc de la
Solonga situé dans le bassin central du pays. Le rift Albertin abrite trois parcs nationaux
classés : le parc national de Kahuzi-Biega, le parc national de la Maiko, et le parc national
des Virunga créé en 1925 qui est le plus ancien parc naturel d’Afrique. La RDC possède
également deux parcs naturels sous la convention de Ramsar, et une soixantaine de
réserves, de domaines de chasses bénéficiant de degrés de protections et de préservation
variables.
L’ensemble de ces forêts situés sur le territoire congolais sont non seulement des
ressources cruciales à l’échelle planétaire, jouant un rôle de régulateur de l’environnement,
mais elles constituent également le milieu de vie et un moyen de subsistance pour près de
40 millions de congolais. La forêt leur fournit nourriture, plantes médicinales, sources
d’énergie et matériaux pour la construction d’habitats. En plus, la forêt joue un rôle
clé dans la régulation du climat global. Les forêts congolaises stockent plus de 140 giga
tonnes de CO2 dans leur biomasse.
Ce patrimoine exceptionnel n’est pas seulement un enjeu économique pour les
populations locales vivant directement des ressources qu’elles abritent. Les forêts de la
RDC furent historiquement au cœur d’un double enjeu d’exploitation par l’industrie
forestière et de préservation historique de la biodiversité. Au delà de ce double usage,
l’importance du couvert forestier pose un autre enjeu majeur pour le développement
économique de la RDC, nombre de ses ressources sous terraine, et de ses terres fertiles
se situant sur des zones forestières. La gestion du patrimoine forestier est plus que jamais
un enjeu de développement économique et environnemental à l’échelle du pays et à
l’échelle mondiale.
b. Revue de l’exploitation forestière
Les forêts congolaises ont, depuis plus d’un siècle, toujours été une source d’exploitation
industrielle. Environ 80 espèces d’arbres sont l’objet d’exploitation forestière.
L’envergure des exploitations a cependant fortement varié au cours du temps, en fonction
des troubles institutionnels et politiques du pays. L’Exploitation forestière industrielle a
commencé en RDC des 1890, dans la région du Bas-Congo, et fut fortement dynamisée
par la construction du chemin de fer entre Kinshasa et Matadi. En 1960, après la fin
de l’époque coloniale, la RDC était le premier pays en termes d’industrie forestière en
Afrique, avec une production avoisinant les 575,000 mètres cubes par an32, provenant
principalement de la province du Bas-Congo.
A partir des années 1970, l’industrie forestière atteint un niveau dépassant la simple
exploitation locale et devint dominée par des entreprises commerciales de grandes
échelles. L’exploitation commerciale industrielle se déplaça alors vers le bassin du
154

Congo, du fait de la diminution progressive des ressources dans la province du Bas-

Congo. Cependant, à partir du milieu des années 1970, la politique de zairianization,
affecta l’appareil productif industriel qui entraîna une chute progressive de la production
forestière industrielle. La production industrielle redémarra au tournant des années
1990, pour atteindre son niveau de production passé de 500,000 mètres cube par an. A
cette époque, environ 50 compagnies d’exploitation industrielle opéraient dans le pays,
principalement détenues par investisseurs étrangers.33
Ce regain de productivité forestière fut de courte durée, et les conflits armés qui
éclatèrent à partir de 1994 impactèrent l’industrie forestière de multiples manières.
L’effondrement des infrastructures de transport et l’insécurité omniprésente eurent
raison de l’exploitation industrielle à grande échelle.
A la fin des années 1990, les conflits entre la RDC et les armées rwandaises et
ougandaises atteignirent l’intérieur du pays jusque dans la ville de Kisangani, chef-lieu de
la Province Orientale. Cette avancée se traduisît par une utilisation accrue des ressources
forestières à des fins de rémunération du conflit. Des témoins ont aussi indiqué que les
forces rwandaises prirent le contrôle d’une scierie locale, et exportèrent l’intégralité du
stock de bois tropical vers le Rwanda34. Le même phénomène fut décrit dans la ville de
Butembo. Si les flux vers l’Est du pays ont diminué durant la guerre, ils continuèrent à une
moindre échelle, montrant la persistance de l’exploitation durant cette période. Durant
la même période, le gouvernement de la RDC alloua des permis d’exploitation dans la
région de Boma, au Bas-Congo. Si les termes exacts de ces concessions restent flous,
deux compagnies MALBA et SOFORMA bénéficièrent de permis dans des réserves et
sur une surface de près de 17000 hectares, et un chiffre d’affaire estimé entre 17 et 36
million de dollars durant la période du conflit, avec un partage de 50% des revenus de la
production avec le gouvernement.
Au delà de ces exemples, anecdotiques en termes de quantité, mais laissant supposer
une contribution de l’exploitation forestière à l’effort de guerre, l’impact principal du
conflit sur le secteur fut en termes d’allocations de permis. En effet, durant cette période,
de nombreuses concessions furent allouées, pour des superficies dépassant parfois les
200,000 hectares sur plus de 25 ans et suivant des procédures discrétionnaires. Ainsi,
en 2002, 43.5 millions d’hectares avaient été alloués sous 285 titres concessionnaires,
soit près d’un tiers du couvert forestier total du pays. Le cas le plus remarquable, bien
que n’ayant jamais été mis en activité, fut l’allocation de concessions hors des circuits
conventionnels35, pour près de 34 millions d’hectares à un partenariat commercial entre
la RDC et le Zimbabwe, géré par la SOCEBO (Société congolaise d’exploitation du bois)
dans les provinces du Kasai, du Katanga, du Bandundu et du Bas-Congo. Les activités
 155

de ce partenariat ne démarrèrent jamais, les partenaires Zimbabwéens se montrant

incapables de d’attirer les investissements nécessaires.
A partir de 2002, le nouveau code forestier introduisit de nouveaux principes d’allo-
cation des concessions, favorisant la compétition et la transparence et s’accompagnant
d’obligations sociales et environnementales et d’une répartition fiscale équitable entre
les administrations centrales, provinciales et locales. La promulgation de ce code entraî-
na une revue légale de tous les contrats forestiers, initiée par le MECNT en 2005 et
finalisée en 2011. Cette revue permit l’annulation de 75 permis jugés non compatibles
avec le cadre légal du nouveau code.
Les conflits ont également contribué au développement de l’exploitation forestière
informelle et de petite échelle. Ainsi, en 200336, 8000 compagnies d’abatages de petites
échelles étaient en activité dans le pays produisant en 1,5 et 2,4 millions de mètres cubes
par an, soit au delà de 15 fois plus que les compagnies industrielles à la même période.
Ces activités de petite échelle furent principalement concentrées autour de Kinshasa,
dans les provinces du Bas-Congo, du Bandundu et dans les Kivus.
En 2007, l’industrie forestière comptait environ 60 compagnies d’exploitation
industrielle officiellement enregistrées, dont seulement une douzaine en activité. La
moitie des concessions existantes sont détenues par ces groupes, soit près de 10 millions
d’hectares, et ils produisent la quasi totalité de l’exploitation forestière enregistrée. En
2005, la production a atteint 300 000 mètres cube, en se concentrant sur une douzaine
d’espèces. Si les exploitations industrielles sont en cours de réhabilitation, la qualité
des infrastructures de transport reste un frein majeur au développement du secteur.
La réhabilitation récente de la RN4 vers l’Est, en direction de l’Ouganda et du Kenya,
entraîne une croissance des exportations illégales.
156

Encadré 2.7– Persistance de l’implication des groupes armés dans

l’exploitation forestière dans l'Est de la RDC
D’après les témoignages collectés par le Groupe d’Expert mobilisé par les Nations
Unis pour la rédaction du rapport S/2010/596, de nombreux groupes armés, ainsi
que les FARDC seraient impliqués dans l’exploitation des ressources forestières.
Commerce du bois d'oeuvre
Les données précises ne sont pas disponibles, mais des témoignages indiquent la
participation active des FDLR dans la production de bois d'oeuvre dans le Sud
Kivu, dans la zone forestière d’Itombwe. Des milliers de planches de bois de cette
zone seraient produites chaque semaine et vendue 4 dollars l’unité. Ces activités,
menées en collaboration avec des groupes Maï Maï et des réseaux de commerçants
civils, provoquent de nombreuses tensions avec les FARDC, qui souhaiteraient
prendre le contrôle de ce secteur. Les FARDC sont essentiellement impliqués dans
le commerce du bois d'oeuvre dans les zones du Nord Kivu, et des témoignages
indiquent qu’ils ont pris le contrôle de nombreuses exploitations forestières, pour
alimenter le marché de la construction de Goma, mais également les pays frontaliers
à l’Est. Les militaires escortent les convois de bois d'oeuvre pour éviter de verser les
redevances coutumières habituelles.
Commerce du charbon de bois
Le commerce illégal de charbon de bois, produits dans des zones forestières
protégées est en recul mais demeure actif, notamment dans le Parc National des
Virunga. Le groupe d’expert a pu constater la circulation de camions transportant
des chargements de bois dans les localités en bordure du par cet à l’intérieur du parc.
Des patrouilles menées par l’ICCN ont cependant permis de faire diminuer ces
activités. 50 000 tonnes de charbons de bois sont écoulées chaque année à Goma,
dont près de 80% proviendrait du Parc des Virunga, représentant une valeur totale
de 28 millions de dollars par an. D’après les témoignages recueillis, les FDLR et
Maï Maï contrôleraient directement l’essentiel de la production de charbon de bois
dans le sud du parc. Les FARDC contrôlent le commerce illégal de charbon dans
l’ouest du parc, achetant 3 dollars le sac sur les marchés locaux, ils les revendent
25 dollars sur les marchés de Goma. Des cartes « informateurs », furent vendues
30 dollars l’unité par les des brigades des FARDC, aux travailleurs informels qui
souhaitent travailler dans le parc, qui furent parfois substitués par des dons en
nature, de sacs de charbon ou des paiements en vue de protection.
 157

2. Economie du secteur, déforestation et conséquences

a. Cause et statuts de la déforestation
Le taux moyen de déforestation depuis les années 1990 est de 0,2 à 0,3% par an et de
0,6% à l’échelle mondiale pour la même période, mais encore élevé en termes absolus,
étant donné le vaste étendu du couvert forestier en RDC, plaçant la RDC entre les 10
pays tropicaux avec la perte de couvert forestier la plus importante.. Ce faible taux de
déforestation relatif peut être attribué à l’instabilité politique du pays et les contraintes
sécuritaires, l’enclavement géographique des zones forestières et la mauvaise qualité
voir l’absence d’infrastructure de transport, et la faible pression démographique dans
les zones forestières, cette dernière étant surtout concentrée dans les zones urbaines ou
périurbaines du fait de l’insécurité persistante dans les zones rurales et forestières.
Cependant, en maintenant une cadence équivalente, la déforestation et la dégradation
forestières pourraient affecter jusqu’à 5 millions d’hectares d’ici à 2030. Les causes de
la déforestation sont multiples37, et se trouvent principalement dans l’agriculture de
subsistance usant de méthode d’agriculture sur brûlis, et l’abatage illégal du bois de
chauffe et pour les matériaux de construction.
L’étude des causes de la déforestation permet de cerner les apports de la forêt dans
l’économie domestique de la RDC. Ainsi, considérant une croissance du PIB maintenue
entre 6 et 8%, et un accroissement de la population de 67 millions à 130 millions entre
2010 et 2030, la contribution des différents secteurs à la déforestation et à la dégradation
forestière a été projetée comme suit38, dans le cadre de construction de scénarios :
• L’exploitation forestière pourraient contribuer à 6% de la déforestation et 28% de
la dégradation forestière totale, repartis entre l’exploitation forestière industrielle
(15% de la dégradation totale), l’exploitation forestière artisanale (1% de la
dégradation forestière totale), l’exploitation forestière illégale, comprenant
l’abatage pour le bois de chauffe (10% de la dégradation forestière totale), et les
autres activités causées par la population (2% de la dégradation forestière totale).
• L’agriculture et l’élevage dans les zones forestières pourraient contribuer à 64% de
la déforestation et 16% de la dégradation forestières. Ces secteurs comprennent
l’agriculture vivrière (20% de la déforestation), l’agriculture commerciale
extensive à petite échelle (27% de la déforestation), l’agriculture intensive à
grande échelle (15% de la déforestation) et l’élevage (3% de la déforestation).
• La croissance urbaine et la reprise des secteurs industriels tels que projetés
contribueront également à la dégradation et à la déforestation (respectivement
55% et 29%). Cet impact découle d’une croissance des besoins en bois de chauffe
pour la population urbaine, les industries extractives et les constructions.
158

b. Production, emplois, revenus

La forêt congolaise est un moyen de subsistance pour environ 40 millions de congolais. La
consommation de viande de gibier issue du braconnage et utilisée à des fins alimentaires
attendrait entre 1,1 et 1,7 tonnes par an, la population des provinces du Bandundu et
de l’Equateur dépendent largement (85%) des plantes médicinales pour traiter leurs
maladies courantes, et le bois de chauffe représente 80% des sources énergétiques
consommées dans l’ensemble du pays.
La majorité de ces activités se déroulent de manière informelle, il est donc complexe
de pouvoir estimer les revenus qu’elles génèrent. Des données estimatives sur le poids
des activités liées au secteur forestier ont été produites en 200739, il s’agit cependant
d’extrapolation ne pouvant être considérées que comme un ordre de grandeur.
Entre 2006 et 2010, l’ensemble du secteur industriel ne comptait que pour 4% du
PIB de la RDC, alors qu’en 1990 le secteur comptait déjà pour près de 7% du PIB. Telle
que décrit ci-dessus, l’appareil industriel de la RDC en déclin depuis la période de la
zaïrianisation fut fortement affecté par le conflit. En 2005, le secteur forestier formel
produisit autour de 300 000 mètres cubes de bois pour une valeur estimée de 40 millions
de dollars en bénéfices bruts ou 60 millions de dollars selon les prix du marché.
Au delà de la production industrielle formelle, de nombreux secteurs contribuent a
l’économie domestique. Ainsi, selon les estimations disponibles en 200740, les différents
secteurs ont généré les revenus suivants :
• Le secteur forestier informel et les compagnies d’abatage de petite échelle ont
généré un bénéfice brut estimé à 50 millions de dollars, atteignant une valeur sur
le marché de 100 millions de dollars.
• La consommation de bois de chauffage est estimée à 72 millions de mètres cubes,
soit, selon les prix du marché environ 1 milliard de dollars par an.
• Le gibier issu du braconnage génèrerait environ 1 milliard de dollars par an, pour
une consommation estimée entre 1,1 et 1,7 tonnes par an
• Les autres productions alimentaires sont difficilement déterminables, mais
constituent des revenus cependant non négligeables  : ainsi la consommation
annuelle de chenilles peut atteindre 13 440 tonnes par an représentant une valeur
marchande de 8 millions de dollars.
 159

Tableau 2.12 – Ordre de grandeur de la valeur économique des flux et services

provenant des forêts

Ordre de grandeur estimé (valeur du marché,

Bien/ service
valeur d’usage ou d’échange)

Industrie forestière formelle Environ 60 millions de dollars

Industrie forestière informelle Environ 100 millions de dollars

Tentative d’estimation au delà de 1 milliard de

Bois de chauffe
dollars

Tentative d’estimation au delà de 1 milliard de

Gibier de braconnage
dollars

Autre type de nourriture Estimations non disponibles

Matériaux et outillages Estimations non disponibles

Plantes médicinales Estimations non disponibles

Protections des écoulements fluviaux et Tentative d’estimation entre 0,1 et 1 milliard de

barrages dollars

Ecotourisme Marginal

Crédits carbones Estimations non disponibles

Valeurs d’existence Marginal

Dimensions culturelles et politiques Estimations non disponibles

Source : “Forest in Post-Conflict Congo” Banque mondiale, 2007

Il apparaît, au regard de ces estimations, que l’exploitation industrielle forestière génère

des revenus largement inférieurs aux autres sources de revenus tirés de la forêt. Si 40
millions de personnes vivent directement de ces revenus, l’emploi direct demeure
difficilement mesurable. Ainsi, en 2007, il était estimé que 9 000 à 15 000 emplois
étaient générés par les petites industries forestières et seulement 6 000 dans les douze
compagnies industrielles opérationnelles.
160

c. L’initiative de Réductions des Émissions de la Déforestation et

de la Dégradation Forestière
Mr. Jose Endundo Ministre de l’environnement depuis 2006 a affirmé; lors des rendez
vous internationaux sur le changement climatique; la volonté de la RDC de jouer un
rôle clés dans la réduction des émissions de carbone au niveau mondial; notamment
par le biais de la préservation de son couvert forestier. Au sommet de Copenhague en
2009, puis de nouveau au sommet de Cancun en 2010, il a occupé un espace médiatique
important, illustrant le renforcement des institutions congolaise en charge de la
protection environnementale, et leur volonté de s’intégrer aux enjeux internationaux sur
la protection de l’environnement et le changement climatique.
Le REDD+ est une possibilité de faire valoir les services environnementaux fournis
par les arbres sur pied, à travers un mécanisme de compensation international au sein de
la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique. La destruction
et la dégradation du couvert forestier en RDC est due principalement aux liens avec
des activités génératrices de revenus, telles que l’exploitation forestière, l’agriculture, ou
encore des besoins en énergie principalement du bois de chauffe et du charbon produits
de manière artisanale et informelle dans des aires forestières parfois protégées. La
préservation du couvert forestier de la RDC ainsi que la régulation des revenus générés
par les secteurs ancrés sur les ressources forestières nécessitent une approche articulée
entre ces différents secteurs. La mise en place d’une industrie forestière durable et le
développement d’une industrie agroalimentaire encadrée. Le coût de la reforestation
dépendra des liens avec les secteurs visés, qui ont été pré-évalués dans le cadre de
l’initiative REDD+.
Dans le cadre de l’Initiative REDD+, le potentiel de réduction de la réduction des
émissions de carbone pour la RDC, a été défini en fonction des facteurs et secteurs cause
de déforestation et de dégradation du couvert forestier, tout en considérant leur potentiel
de contribution à la croissance économique, et leur rôle pour l’emploi (ces facteurs ont
donc été distingués entre les facteurs sensibles : ayant un fort potentiel de croissance ;
et les facteurs moins sensibles : contribuant de manière plus marginale à la croissance
économique).
Ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme (MECNT), a
mené une étude sur l’impact de différentes activités sur l’émission de carbone. Ainsi, les
activités liées à la foresterie et l’ensemble des activités liées à la forêt pourraient contribuer
a hauteur de 44% au potentiel de mitigation des émissions41 d’ici à 2030. La réduction
des volumes d’exploitation artisanale et industrielle de la forêt, et l’orientation vers
l’exploitation forestière soutenable a été estimée à un coût de 2 à 2,5 euros par tonne de
CO2. La réduction de l’exploitation illégale, notamment vers les pays voisins dans l’Est
et l’Ouest du Congo, la formalisation des activités illégales, et la reforestation utilisant
 161

des bois adaptés au besoin des marchés locaux ont un coûts moyen estimé à 5,2 euros
par tonnes de CO2. Les activités liées aux activités de la population ont un coût limité,
estimé à 0,2 euros par tonne de CO2.
L’agriculture et l’élevage en milieu forestier pourraient contribuer à hauteur de 43%
au potentiel de mitigation des émissions de carbones. Ainsi, la régulation de l’agriculture
vivrière sur brulis est un enjeu majeur nécessitant la mise en place de programme sociaux
adaptés et de solutions de production alternatives. Le coûts estimé serait de 6,5 euros
par tonne de CO2. Réduire l’ancrage de l’agriculture commerciale extensive et intensive,
destinée respectivement aux marchés locaux et à l’export auraient des coûts de 5 euros
par tonnes pour la première et 13 euros par tonne pour la deuxième. La structuration
du secteur agricole commercial nécessitera notamment la réhabilitation d’anciennes
plantations. L’amélioration de la productivité de l’élevage aurait un coût de 0.5 euros
par tonnes de CO2.
La croissance urbaine et le développement des secteurs industriels, dont les industries
extractives ont également un potentiel de mitigation des émissions de carbones, estimé
à hauteur de 12%. La réduction de la production non soutenable de bois de chauffe
pour les ménages, nécessitera la mise en place de programmes de fourniture d’énergie
alternatifs, tels que des fours améliorés, la mise en place de zone de production durable
de bois de chauffe dans les périphéries urbaines. Un tel programme a un coût estimé à 4
euros par tonne de CO2. La réduction de l’ancrage des secteurs des industries extractives
sur le secteur forestier présente un potentiel de mitigation des émissions de CO2, mais
dont les coûts sont extrêmement élevés, estimés à plus de 60 euros par tonnes de CO2.
En parallèle, un programme d’afforestation sur les aires marginales, à une échelle de
7 millions d’hectares et de reforestation sur les 4 millions d’hectares de forêts dégradées
devrait également être mis en place pour réhabiliter le couvert forestier du pays. Deux
techniques sont envisageables : mécanisées ou à haute intensité de main d’œuvre
(HIMO). Les techniques mécanisées ont un coût estimé respectivement à 4 euros par
tonnes de CO2 (ou des coûts de capital autour de 270 euros par hectares et des coûts
d’opérations autour de 10 euros par hectares et par ans) ; et 1,5 euros par tonnes de
CO2 (ou des coûts de capitaux autour de 300 euros par hectares et des coûts d’opération
autour de 10 euros par hectares et par an). L’afforestation et la reforestation HIMO ont
un coût estimé respectivement à 3 euros par tonnes de CO2 (ou un coût de capital autour
de 155 euros par hectares et des coûts d’opérations autour de 9 euros par hectares et par
an) ; et de 1 euros par tonnes de CO2 (ou des coûts de capital autour de 170 euros par
an et des coûts d’opération autour de 9 euros par hectares et par an). Si l’afforestation
et le reboisement mécanisés sont plus rapides, ils sont cependant plus onéreux, et dans
une économie caractérisée par un déficit d’emplois, le développement de projet à haute
intensité de main d’œuvre peu avoir une série de bénéfices pour les travailleurs et les
ménages dépendants.
162

3. Environnement contractuel et institutionnel

a. Acteurs et institutions
Le Ministère de l  ‘Environnement de la Conservation de la Nature et du Tourisme
est l’institution en charge de la mise en œuvre et de la supervision de l’ensemble
des politiques et activités liées à la forêt, la conservation de l’environnement et au
développement du tourisme. Ce ministère est en cours de restructuration, et fait partie
des ministères moteurs de la mise en œuvre des réformes du secteur publique au niveau
du gouvernement congolais. Ainsi, il comporte deux secrétariats généraux : le premier en
charge des forêts, de la conservation de la nature et de l’environnement ; le deuxième en
charge des affaires touristiques.
En 2007, le MECNT était subdivisé en 19 directions, services techniques et instituts.
Le processus de la revue institutionnelle en cours vise a abouti à la réduction de ces
administrations au nombre de 12, en fonction des attributions techniques spécifiques,
dévolues à ce ministère. Le recensement du personnel du MECNT est en cours au niveau
central, et provincial. En 2007, le ministère comptait environ 1500 fonctionnaires
au niveau de l’administration centrale et entre 2000 et 4000 fonctionnaires repartis
entre les administrations provinciales, et les administrations territoriales. L’Institut
Congolais pour la Conservation de la Nature (ICCN) est une institution publique,
dotée d’une autonomie administrative et financière et ayant pour attribution principale
la gestion des aires protégées congolaises. Elle est placée sous la tutelle du MECNT.
Si la reforme en cours vise à améliorer les performances du ministère par un usage
rationnel de ses ressources (notamment humaine) l’enjeu principal résidera dans la
qualification du personnel, la RDC n’ayant pas développé d’institutions de formation
spécialisées, permettant aux institutions de disposer du personnel qualifié nécessaire à
l’accomplissement de leurs mandats.
Le MECNT assume la responsabilité principale en termes de gestion des ressources
forestières, et environnementales au niveau du gouvernement de la RDC. Cependant,
certaines de ses prérogatives font l’objet d’une coordination avec d’autres ministères du
gouvernement. Ainsi, si la direction de la gestion forestière est en charge de l’allocation
des permis d’exploitation forestière, le ministère de l’agriculture intervient lors de
l’institution des forêts de production permanente. De même, le ministère de l’industrie
intervient en matière de définition des règles de normalisation et de classification des
produits forestiers (Kiyuly et Mpoyi 2007).
 163

Tableau 2.13 – Organisation du MECNT – Mai 2011

Secrétariat Général à l’environnement Secrétariat général au tourisme

Directions normatives :
Directions normatives :
Etude et planification
Assainissement
Inspection
Horticulture et reboisement
Services généraux et personnels
Établissement humains et protection de
l’environnement
Développement durable
Directions techniques :
Conservation de la nature
Tourisme et accords internationaux
Contrôle et vérification interne
Ressources touristiques
Ressources en eau
Hôtellerie
Inventaire et aménagement forestiers
Agence de voyage et associations
Gestion forestière
touristiques
Etude et planification
Personnel et services généraux

Cellules spécialisées :
Groupe d’étude environnementale du Congo
Centre national d’information sur l’environnement
Réglementation et contentieux environnementaux

Source : Ministère de l ‘Environnement de la Conservation de la Nature et du Tourisme, 2011

Considérant l’ancrage de multiples secteurs sur le couvert forestier, la régulation de

l’exploitation, et la diminution de la dégradation et de la destruction du couvert forestier
nécessite une approche interinstitutionnelle. Ainsi, un cadre institutionnel a été mis en
place par le décret n° 09/40 du 26 novembre 2009, portant création, composition et
organisation de la structure de mise en œuvre du processus de réduction des émissions
issues de la déforestation et de la dégradation des forets : « REDD ». Trois organes ont
été créés et organisés parc ce décret : le Comité National, le Comité Interministériel,
ainsi que la Coordination Nationale. Le Comité Interministériel est l’organe au
sein duquel sont représentés les différents ministères ayant en charge la gestion des
espaces (Environnement, Agriculture, Affaires Foncières, Urbanismes et Habitat,
164

Développement Rural, Plan, Finances, Mines et Energie). Placé sous l’autorité du

MECNT, le Comite Interministériel assure la coordination thématique des questions
transversales de la REDD.
Plusieurs organisations professionnelles et à but non lucratif sont investies
dans le secteur forestier. L’APENB (Association Professionnelle des Exploitants et
Négociants en Bois) et la FIB (Fédération des Industriels du Bois) représentent les
professionnels de l’exploitation forestière dans les tables de négociations et les différentes
commissions et coordinations. Il y a lieu de faire mention de plusieurs organisations
non gouvernementales telles que OCEAN (Organisation Concertée des Ecologistes et
des Amis de la Nature), CODELT (Conseil pour la Défense Environnementale par la
Légalité et la traçabilité), le GTF (Groupe de Travail des Forêts), et des réseaux spécialisés
tels que le RCEM (Réseau des Communicateurs de l’Environnement), mais également
des organisations de représentations des populations indigènes telle que la LYNAPYCO
(ligue nationale des Pygmées du Congo), la DGPA (Dynamique des Groupes des
Peuples Autochtones) et le REPALEF (Réseau des Populations Autochtones et Locales
pour la gestion durables es écosystèmes forestiers de la RDC). Dans le cadre du nouveau
code forestier, mais également du processus REDD+, ces organisations jouent un rôle
important. La formation de ces organisations, pour qu'elles puissent mener à bien leur
rôle de contrepoids et de contrôle des pouvoirs publics; dans l’élaboration et la mise en
œuvre des politiques de gestion du couvert forestier; restent un enjeu fondamental.

b. Cadre institutionnel national et international, et code foncier

En août 2002, le gouvernement adopta un nouveau code forestier. Ce code vint
remplacer le décret colonial de 1949, qui était toujours en vigueur et complété par un
guide dit de l’exploitant forestier, un document produit par l’administration forestière,
mais sans fondement juridique avéré. Pour la première fois, ce code présentait les
ressources forestières de manière articulée avec les multiples secteurs ancrés sur le couvert
forestier, mais également en intégrant les dimensions sociales et traditionnelles des forêts
congolaises.
Le nouveau code forestier entraîna, à partir de 2005, un processus de revue légale de
tous les permis forestier. Au démarrage de cette revue, un moratoire sur l’allocation de
nouvelles concessions fut promulgué, pour permettre d’institutionnaliser les nouveaux
mécanismes d’allocation consultatifs et de finaliser l’analyse des concessions existantes.
Un groupe de travail fut mis en place et analysa 156 titres couvrant une superficie de 22,4
millions d’hectares. L’analyse de ces titres fut conduite suivant quatre critères : (1) la
date de signature de contrat concessionnaire ou des titres d’exploitation ; (2) le paiement
de toutes les taxes ; (3) les investissements dans des infrastructures de transformation ;
(4) les obligations légales ; et (5) la réalisation d’infrastructures sociales bénéficiant aux
communautés locales.
 165

Ce processus fut conduit de manière participative, et les recommandations du groupe

de travail furent examinées par une commission interministérielle composée de 21 mem-
bres permanents incluant des représentants de la Primature, du MECNT, des Ministères
de la Justice, du Budget, des Finances, du Plan et de l’Industrie ; ainsi que de fédération
et des Organisations Non Gouvernementales. Pour chaque session de revue des repré-
sentants des communautés locales et des populations Pygmées furent invités à partici-
per (153 représentants furent sélectionnés et 133 furent capables de venir à Kinshasa
pour assister aux sessions). L’ensemble des informations relatives aux sessions de revue
furent rendues publiques par le MECNT, par soucis de transparence. Un Observateur
Indépendant fut également mobilisé pendant l’ensemble de la revue et des procédures
d’appel et jugea le processus objectif, transparent, impartial et équitable, et conduit en
respect des lois et réglementations en vigueur.
En janvier 2011, les conclusions du processus de revue des titres forestiers furent
annoncées par le Ministre de l’Environnement. Sur les 156 titres analysés, 80 furent
validés par le gouvernement. La superficie des concessions forestières s’étend dorénavant
sur 12,2 millions d’hectares (ou 15% du couvert forestier total de la RDC ce qui est bien
inférieur aux pays voisins), ce qui représente une diminution importante au regard des
43,5 millions d’hectares avant 2002 et des 22,4 millions soumis au processus de revue.
Finalement, le processus de revue a renforcé la consultation et l’implication des
communautés locales dans les décisions du maintien ou de l’annulation des titres
existants. Cette consultation devenant une obligation pour l’allocation des titres
conformément au code de 2002, la revue a permis de piloter la mise en œuvre de ces
mécanismes. Le processus ; reconnaissant l’existence de projet d’investissements locaux
et sociaux profitant aux communautés comme critère de validation des titres ; en a
renforcé le caractère obligatoire, promu dans le nouveau code forestier.
Le code forestier de 2002 introduisit une nouvelle fiscalité, visant à décourager la
spéculation sur les espaces forestières et incluant la redistribution de 40% de la redevance
de superficie (la plus importante des recettes forestières) vers les communautés et les
autorités locales, précisant que ces fonds ne peuvent être utilisés que pour des projets de
développement d’infrastructures communautaires.
L’introduction du nouveau code forestier s’accompagna d’un projet de doublement
de la superficie des aires protégées sur l’ensemble du territoire, avec un objectif de
couvrir jusqu’à 15% du territoire national. La prise en considération des populations
locales, et des usages traditionnels de la forêt s’accompagna d’un développement des
approches participatives, notamment pour le zonage des aires forestières et la mise en
œuvre d’activités de sensibilisation et d’information sur le nouveau code forestier. Plus
spécifiquement, les articles 15 et 84 du nouveau code forestier instituent la consultation
publique comme préalable à l’affectation d’une zone forestière pour un usage spécifique
(aire protégée ou concession forestière).
166

Le nouveau code forestier insiste également sur la promotion d’usages alternatifs des
ressources forestières, notamment des secteurs non extractifs et encourage la préservation
environnementale. Trois grandes catégories d’usages prioritaires mais non exclusifs des
zones forestières furent introduites dans le code de 2002.
Tableau 2.14 – Les catégories forestières selon le code forestier de 2002

Terminologie légale Catégories de forêts

Forets Classées Forêts protégées Forêts de production

permanente

Usage prioritaire Conservation de la Non spécifié Production durable

biodiversité
Proportion du Objectif de 15% Non spécifié Non spécifié
territoire national
Méthode de gestion Recherche Traditionnelle Concession forestière,
tourisme, activités exploitation d’exploitation industrielle
de conservation artisanale du bois d’œuvre ou pour
autre bien et services

Outil de gestion Plan de gestion Non spécifié Plan d’aménagement,

principal forestière réparti en 5 blocs
quinquennaux

Responsabilité de Etat et organismes Etat et Operateur privé

gestion publics ayans Communautés détenteur d’un contrat
reçu délégation locales et concessionnaire
(ICCN) provinces

Droit des utilisateurs Limité Illimité Maintenus – sauf

coutumiers agriculture

Perspectives de long Durabilité des Conversion vers Durabilité des activités

terme forêts un usage non productrices sous
forestier des terres concessions
si possible

Source : “Forest in Post-Conflict Congo” Banque mondiale. 2007

 167

Le nouveau code forestier présente certaines limitations qui laissent présager de difficultés
d’interprétation pour sa mise en œuvre. Le Gouvernement a pris un décret en juillet
2011 limitant l’attribution des concessions gré-à-gré aux concessions de conservation,
qui restait un problème perdurant dans le nouveau code. Le rôle des petites compagnies
d’abatages de petite échelle n’est pas clairement défini et l’allocation de leurs permis
d’exploitation demeure floue.
La RDC est également signataire de plusieurs conventions internationales et traités
régionaux visant à promouvoir la conservation et l’utilisation durable des ressources
forestières. Dans un contexte de post conflit, un ancrage des initiatives de reformes
dans un cadre régional et international peut encourager le renforcement des institutions
nationales, notamment par le transfert de bonnes pratiques. Ainsi, au delà du REDD+
décrit ci-dessus, le gouvernement de la RDC est signataire de : (i) la Convention sur la
Diversité Biologique de 1992, (ii) de la Convention des Nations Unis sur le Changement
Climatique de 1992, (iii) de la Convention sur la Désertification de 1992, et (iv) de la
Convention Africaine pour la Protection de la Nature.
La RDC est membre de la Commission des Forêts d’Afrique Centrale (COMIFAC)
et du Partenariat pour les Forêts du Bassin du Congo (CBPF). Dans le cadre de la
COMIFAC, les pays de la région dont la RDC se sont engagés à harmoniser leurs
politiques forestières, en adoptant un plan de convergence, incluant la mise en place de
l’initiative REDD+42. Avec le renforcement de ces institutions nationales, la RDC, au
regard de l’importance de ses ressources forestières au niveau africain et mondial, a un
rôle crucial à jouer pour la mise en application de ces différents instruments juridiques.

IV. Maximiser le potentiel des ressources naturelles

Maximiser le potentiel des ressources naturelles en RDC ne sera pas une voie
unidirectionnelle, et une multitude de dimensions doit être prise en considération, pour
garantir leurs contributions à la croissance, à l’emploi, tout en respectant le patrimoine
environnemental et les conditions de vie des populations. Ainsi, la sécurisation des
investissements permettra une augmentation de la base des revenus de l’Etat, si les
liens fiscaux sont effectivement capturés par les institutions publiques. L’emploi est
actuellement élevé dans le secteur informel, mais les perspectives d’emploi direct
sont moindres dans le secteur formel. Finalement, l’enjeu premier, pour maximiser le
potentiel des ressources naturelles est de connaître avec plus de précision les ressources
que contiennent les sols et le sous-sol de la RDC. Les ressources « connues » demeurent
des hypothèses, et la RDC doit acquérir une plus grande maîtrise de son potentiel réel.
168

Tableau 2.15 : Synthèse des ressources connues

Année de Ressources
Première estimées Extraction
Ressources Unités
Exploitation jusqu'à 2003
Industrielle (2008)

Cuivre* 1911 70 Millions de tonnes 18

Cobalt* 1924 5 Tonnes 000 500

Or ** 850 Tonnes nd
Diamants
(précieux 150 Millions de carats 563,2
industriels)
Pétrole 1975 187 M barils nd

Zinc* 36

Germanium* 280 000

Source : «Whereis the wealth of nations? » Banque mondiale 2006

* L'extraction couvre les années 1911-2003 pour le cuivre, 1923-2003 pour le cobalt, 1936-
2003 pour le zinc et 1954-2003 pour le germanium.
** Le potentiel pour l'extraction de l'or est estime a 35 tonnes entre 2010-2020
nd : information non disponible

L’exploitation des ressources naturelles est largement en deçà des capacités potentielles
du pays. Ces secteurs requièrent des choix de politiques sensibles, devant prendre en
considération le caractère non renouvelable de ses ressources. L’impact environnemental
et social de leur exploitation doit pondérer l’intérêt généré par les contributions
fiscales potentielles de ces secteurs. La section suivante présente les problématiques
transversales aux secteurs analysés dans le cadre de ce chapitre, et propose une série de
recommandations, synthétisées dans un tableau d’actions dans la conclusion.

1. Réduire les risques et Sécuriser l’investissement privé

a. Régime foncier et investissement
Le régime foncier actuel comporte quelques dispositions qui semblent favorables aux
investissements fonciers, en facilitant et en simplifiant l’accès des investisseurs requérants
des terres. Cependant, le cadre juridique comporte plusieurs limites à l’investissement :
• la limitation à 25 ans de la durée des concessions foncières (en dépit du caractère
renouvelable),
 169

• à l’expiration de la concession, le concessionnaire ne peut enlever les plantations

et autres améliorations qu’il a faites, ni réclamer aucune indemnité ;
• le concessionnaire ne peut enlever les constructions qu’il a faites, pour lesquelles
l’Etat lui devra une indemnité fixée aux trois quarts de leur valeur actuelle et
intrinsèque (article 121).

En l’absence d’une politique nationale d’aménagement du territoire et de planification

des utilisations des terres, l’on observe de plus en plus des conflits d’usage des espaces
entre les différents ministères en charge de la gestion de différents aspects du domaine de
l’Etat (mines, hydrocarbures, agriculture, foncier, environnement, forêts, etc.). De sorte
qu’il n’est pas rare aujourd’hui de retrouver une concession forestière qui chevauche avec
une concession foncière (généralement emphytéotique) ou une concession forestière
chevauchant avec une aire protégée ou une concession minière. Dans la cuvette centrale
du Congo, réputée pour la concentration de la biodiversité du pays, le Ministère des
hydrocarbures a délivré des titres d’exploration pétrolière (25 blocs), au moment ou
processus d’évaluation environnementale et sociale, préalable logique à l’attribution de
ces titres n’est guère avancé.
Aussi, dans le cadre des engagements internationaux pris par le pays dans sa préparation
au processus de Réduction des Emissions dues à la Déforestation et à la Dégradation
(REDD+), la réforme du foncier a-t-elle été identifiée comme une des priorités et un
des préalables majeurs pour faire fonctionner ce processus dans le pays. Un chantier des
réformes a ainsi été préconisé à ce titre, avec proposition de six programmes prioritaires
anticipés pour préparer le terrain aux mécanismes REDD. Deux de ces programmes
touchent à la réforme du foncier et devraient bénéficier des appuis financiers que la
RDC pourra recevoir dans le cadre de sa préparation à la REDD, à savoir :
• Le programme de modernisation et sécurisation foncière, produit en novembre
2010, géré par une cellule, placée sous la responsabilité conjointe du Ministère des
Affaires Foncières et d’une agence d’exécution. Ce programme s’articule autour
de trois chantiers : (i) la définition de la politique foncière et le renforcement du
cadre légal et institutionnel, notamment l’adoption d’une nouvelle loi foncière
et la mise en place des cadres de concertation nationale ; (ii) la modernisation
de l’administration foncière : il s’agit de donner à l'administration foncière
les moyens de gérer efficacement le foncier sur le territoire national ; (iii) la
décentralisation foncière et la gestion des conflits, à travers notamment la mise en
place des structures de gestion foncières de proximité43.
• Le programme d’appui à la mise en place d’une politique nationale
d’aménagement du territoire, géré par une cellule, placée sous la responsabilité
conjointe du Ministère de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire
et d’une agence d’exécution. Ce programme est appelé à s’articuler autour de trois
170

chantiers : (i) la mise en place d’un cadre légal et institutionnel adapté incluant
l’adoption d’une loi sur l’aménagement du territoire, de la mise en cohérence
des lois sectorielles et de la mise en place des structures d’aménagement (comités
interministériels et provinciaux d’aménagement du territoire) ; (ii) l’appui à la
décision intégrant la REDD+ en renforçant les capacités de la RDC à évaluer
les impacts potentiels aux niveaux économique, social et environnemental de
différents itinéraires de développement possibles, en intégrant notamment la
dimension REDD+, en utilisant l’outil de définition et de révision des niveaux
de référence de la RDC nécessaires au processus REDD+ ; (iii) l’élaboration de
schémas d’aménagement à décliner dans la planification et programmation du
pays : il s’agit d’élaborer le schéma national ainsi que les schémas provinciaux
d’aménagement accompagnés de plans d’actions à moyen et court terme, eux-
mêmes déclinés dans les programmations sectorielles44.

b. Environnement réglementaire et institutionnel

La sécurité des titres de propriété, le renforcement des lois et la création de régîmes
fiscaux attractifs sont des préalables aux investissements durables et réglementés du
secteur privé. Si la clarification de l’usage des sols et des sous-sols, par le développement
d’une politique d’aménagement du territoire permettant un usage conjoint du foncier
est un préalable, la sécurisation des contrats est nécessaire pour garantir une hausse des
investissements. Les problèmes rencontrés par la compagnie First Quantum dans la
province du Katanga ne sont pas pour rassurer les investisseurs potentiels dans le pays.
Si les codes forestier et minier de 2002 ont permis de clarifier le statut des explorations
et exploitations dans ces secteurs, l’absence d’un code des hydrocarbures actualisé,
crée un climat d’incertitude pour les investisseurs. Si des groupes majeurs manifestent
aujourd’hui leur intérêt à investir, l’insuffisance du cadre légal et réglementaire risque
de conduire à une situation similaire à celle des secteurs miniers et forestiers qui ont
été contraints à la revue légales de tous les titres émis ; pesant ainsi sur les incitations à
investir dans le pays.
Le chapitre des études analytiques pour l’élaboration du CEM, traitant du
développement du secteur privé identifie les difficultés de mise en application des
contrats, et l’absence de recours efficaces et abordables en cas de conflits contractuels,
comme l’une des contraintes majeures à l’augmentation des investissements du secteur
privé en RDC.
Les entreprises publiques, notamment dans les secteurs des industries extractives
pèsent fortement sur les performances du secteur. En effet, si elles ne sont plus actives
à l’exception de la GECAMINES) dans les secteurs productifs, elles bénéficient très
largement de contrat de partage de production sur de nombreux sites miniers, et dans le
secteur pétrolier. Leur gestion souvent opaque, ainsi que le fort poids de leur dette pèsent
 171

sur les capacités de l’Etat à maximiser les revenus générés. Le gouvernement a engagé un
processus de reforme des entreprises publiques. Cependant, le statut particulier de la
GECAMINES n’est pas encore résolu, et n’a à ce jour pas donné lieu à une orientation
faisant consensus entre les différents acteurs.
De nombreux rapports et propositions de réformes ont été discutés avec les autorités
de la RDC, pour engager un processus de réforme des entreprises publiques, notamment
dans le cadre de l’entrée en vigueur possible de la Uniform Law, suite à l’adhésion de
la RDC à l’OHADA. Cette adhésion a de nombreuses conséquences sur le statut et
l’avenir des entreprises parapubliques de la RDC. En effet, les entreprises publiques
en cours de transformation bénéficieront d’un délai de 2 ans pour uniformiser leur
cadre règlementaire. L’exemption de 3 ans accordée aux entreprises parapubliques par le
gouvernement de la RDC par la loi sur les faillites No.08/007 du 7 juillet 2008 devenant
caduque. Si le parlement a ratifié l’adhésion de la RDC à l’OHADA, le processus doit
être finalisé. Ainsi, le règlement et reformes des entreprises publiques tombent donc
encore sous la loi sur leur transformation de 2008.
Les institutions publiques qui supervisent les secteurs des ressources naturelles
pâtissent, comme l’ensemble des institutions de la RDC, de problèmes de capacités.
Ainsi, les directions administratives en charge du suivi du secteur minier artisanal n’ont
que peu de moyens à leur disposition pour accomplir leur mandat. Les institutions sensées
gérer les dimensions environnementales et sociales des contrats liés a l’exploitation des
ressources naturelles tardent à se mettre en place, et celles qui existent ont souvent des
moyens limités. Une meilleure régulation et réglementation de l’ensemble de ces secteurs
nécessitera le renforcement de leurs capacités institutionnelles, la mise en adéquation de
leurs moyens avec leur mandat et un suivi de leurs performances. L’ancrage extérieur de
certaines opérations de suivi de ces secteurs, tels que le REDD+, le processus FLEGT
ou le processus ITIE, permettent de renforcer la régulation et le contrôle de ces secteurs.
Cependant, les reformes de l’administration publique, le développement d’une culture
des résultats et de l’intérêt public seront des transformations endogènes nécessaires à un
meilleur contrôle des performances et d’une transparence accrue.

c. Renforcement de la sécurité
Le renforcement de la sécurité et l’arrêt des incursions des groupes armés dans le secteur
minier sont, depuis la mise en application de la règlementation sur la certification des
minerais, les préalables à la reprise des activités minières dans les provinces de l’Est. Sans
un renforcement de la reforme du secteur de la sécurité, mais également une meilleure
discipline au sein de l’armée nationale, qui se rend également coupable de nombreux
forfaits liés à l’exploitation des ressources naturelles, l’exploitation des ressources minière
ne pourra redémarrer dans cette région.
172

L’impact de la présence continue de groupes armés, qui taxent, pillent et exercent de

multiples pressions sur les exploitants artisanaux, est une contrainte au développement
de petites et moyennes entreprises, notamment dans le secteur forestier, dans l’Est du
pays. Les PME, à la différence des groupes industriels de grande taille, n’ont pas les
capacités de se prémunir contre ces pratiques illégales. Le secteur minier artisanal aussi
est très largement victime des pratiques de ces groupes armés. Cependant, les liens entre
les groupes armés et les artisans sont complexes, les mineurs contractant des dettes auprès
de certain groupes, qui sont souvent les seuls à accéder de manière régulière aux zones
d’exploitation artisanale, et fournissent intrants de base et produits alimentaires ou de
première nécessité aux mineurs.
Le renforcement de la stabilité et de la sécurité pourrait notamment s’appuyer sur
une règlementation et une surveillance accrue des secteurs minier et forestier artisanaux.
En effet, la mise en place du processus de certification, réduisant les possibilités
d’exportation pour les matériaux extraits de zones conflictuelles, pourrait avoir un
impact stabilisant sur la sécurité des provinces de l’Est, en tarissant une des sources de
revenus des groupes armés opérant dans la région. S’il n’est pas avéré que l’embargo sur
les zones de l’Est promulgué en 2010 par le Président de la République ait contribué de
manière significative au recul des groupes armés, notamment du fait de la permanence
des exportations informelles vers d’autres pays de la région des Grands Lacs ou d’autres
provinces congolaises, le processus de certification qui s’applique à l‘ensemble de la
région des Grands Lacs et des provinces de la RDC, pourra vraisemblablement lever cette
contrainte. Cependant, le processus s’avèrera très certainement impuissant à assainir
les exploitations de minerais tels que les diamants ou l’or. Le processus de certification
similaire dans le secteur forestier pourrait également contribuer à améliorer la sécurité et
l’environnement des exploitations forestières.
Le processus de Démobilisation, Désarmement et Réintégration (DDR) entre
actuellement dans sa phase d’évaluation. L’estimation des interactions avec les secteurs
de l’exploitation artisanale des ressources naturelles sera particulièrement importante. En
effet, tel que présenté dans ce rapport, les ressources naturelles contribuent à l’entretien
d’une économie de guerre. La stabilisation des démobilisés est donc un préalable
important à une diminution des interactions entre groupes armés et exploitation des
ressources naturelles.
La sécurisation des zones de l’Est et la rationalisation des exploitations agricoles, en
permettant un écoulement des productions vers les marchés, permettront de réduire
l’impact de l’agriculture de subsistance sur brûlis sur le couvert forestier.
 173

2. Maximiser les liens directs et indirects

a. Emplois et Liens économiques dans ces secteurs
L’emploi est un enjeu crucial en RDC. Aujourd’hui les secteurs liés à l’exploitation des
ressources naturelles fournissent énormément d’emplois, principalement concentrés
dans le secteur artisanal. La hausse des investissements industriels dans le secteur minier
risque à termes de priver nombre d’artisans de leur source principale de revenus. Si
des emplois seront créés dans les nouveaux sites miniers industriels, cela sera dans une
moindre mesure, et concernera principalement des emplois hautement qualifiés, pour
lesquels les ressources humaines nationales disponibles sont limitées.
La formalisation et la transition progressive vers un secteur minier industriel
restent cependant tributaires de nombreuses contraintes, notamment du déficit
d’infrastructures. Cette transformation progressive du secteur doit donc s’accompagner
de mesures de transition pour les artisans miniers, en fournissant des alternatives
d’emplois, développant des centres de formation pour les métiers à plus haute technicité
qui seront disponibles dans le secteur industriel. Les artisans miniers sont en général
mieux rémunérés (bien que travaillant dans de rudes conditions) que nombre d’artisans
effectuant des métiers à faible technicité dans les zones rurales et enclavées du pays.
L’identification d’alternatives à l’emploi des artisans sera un défi majeur dans la transition
du secteur. Des sites d'exploitation mixtes, tels que présentés dans ce rapport, pourraient
fournir une alternative intéressante dans la période de transition.
Les liens en amont et en avals pourront fournir de nombreux emplois, notamment
dans le secteur de la construction des infrastructures nécessaires aux transports
des produits miniers. Ils sont aujourd’hui limités, notamment du fait des déficits
d’infrastructure contraignant la mise en place de sites de transformation des minerais
ou des hydrocarbures sur le territoire congolais. Les liens en amonts pâtissent des
difficultés rencontrées par l’ensemble du secteur privé, tel que présenté dans le rapport
d’analyse sur le développement du secteur privé préparé dans le cadre de ces études. En
effet, de nombreux liens en amont pourraient être réalisés et bénéficieraient largement
du boom des investissements dans le secteur minier. Cependant, nombre de ces
intrants économiques nécessiteraient la mise en place de nouvelles entreprises locales,
essentiellement de petite ou de moyenne tailles, qui sont celles qui souffrent le plus de
l’environnement des affaires.
Les secteurs liés aux ressources naturelles ne contribuent pas aux recettes de l’Etat
de manière optimale. Dans ce secteur, le système est conforme aux bonnes pratiques
internationales, mais les problèmes de gouvernance du secteur limitent très largement
le taux de recouvrement par l’Etat dans ces secteurs. Le secteur des hydrocarbures, bien
que peu développé, a plus contribué, durant certaines périodes, aux recettes de l’Etat
que le secteur minier. Cependant, le décollage potentiel du secteur dans les années à
174

venir, la multiplicité des acteurs, et la hausse des enjeux financiers en l’absence d’un
environnement institutionnel plus transparent, risque de pâtir de la même opacité dans
la collecte des revenus.
Dans le secteur forestier, la dégradation du couvert forestier répond, dans une
large mesure, à des logiques de subsistance de la population, tel que l’agriculture de
subsistance, la production de bois de chauffe et de matériaux de construction. Ainsi,
près de 40 millions de congolais dépendent directement des forets pour leur survie. Des
projets de reforestation et d’afforestation auraient un potentiel important pour fournir
de nombreux emplois à la population. La régulation des émissions de carbone et la
protection du patrimoine forestier doivent prendre en considération ces dimensions. La
dégradation du patrimoine forestier et le potentiel de revenus des industries forestières
sont intimement liés à d’autres secteurs productifs. Leur régulation nécessitera donc une
approche coordonnée, telle que détaillée et proposée dans le cadre du REDD+.

b. Transparence et responsabilité sociale

La RDC a adopté les principes de l’ITIE des 2005, et fut acceptée comme pays membre
de l’initiative en 2008, lors de la conférence d’Accra. Le rapport de conciliation de 2009,
portant sur l’exercice de 2007 a révélé un gap important entre les paiements effectués
déclarés par les compagnies et les paiements reçus déclarés par l’Etat. De plus, nombre
de compagnies, engagées au stade de l’exploration, n’ont pas participé au processus.
Elles versent cependant des contributions non négligeables pour accéder à des permis
d’exploration.
Les secteurs artisanaux, miniers et forestiers, sont opaques. Leur niveau de production
est impossible à déterminer, le taux d’emplois réel, direct et indirect n’est que l’objet
de conjectures et d’estimations mais n’est pas connu de façon précise. Si le processus
de certification permettra de connaître de manière détaillée la production des sites
participants, mensuellement, et jusqu’au niveau des puits, les sites non participants
échapperont encore pour longtemps à tout contrôle et à toute régulation.
L’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives s’est aujourd’hui
dotée d’une chaîne de valeur suivant la chaîne de valeur du secteur appelée chaîne de
valeur ITIE++:
La chaîne de valeur ITIE++

A ce jour, en RDC, la mise en œuvre du processus ITIE s’est attachée à la consolidation des
données relevant de la collecte des taxes déclarées par les operateurs privés et les acteurs
 175

publics – troisième étape dans le processus de transparence renforcé. La gouvernance

et la transparence du secteur ne pourront être garanties que par un accès aux données
sur l’ensemble de la chaîne de valeur. Le projet PROMINES, bénéficiant du soutien
de la Banque mondiale, et de la coopération britannique, a pour objectif de sécuriser
la transparence sur l’ensemble de cette chaîne de valeur. Des progrès dans ce domaine
devraient donc être notés dans les années à venir.
Les compagnies opérant dans le secteur des industries extractives ont « l’obligation »
croissante d’investir dans les secteurs sociaux. Reprenant le modèle que des compagnies
comme la GECAMINES avaient préalablement occupé dans le champ social, elles
construisent routes, dispensaires, écoles et infrastructures et mettent en œuvre des plans
de développement communautaires, favorisant le développement d’activités génératrices
de revenus pour les populations avoisinantes des sites d’exploitation.
Le renforcement des liens sociaux et de la responsabilité des entreprises doit cependant
faire face à plusieurs problématiques. En effet, si les entreprises investissent de manière
croissante dans les secteurs sociaux, des déficits de planification communautaires risquent
de contraindre l’efficacité de ces initiatives. Les compagnies opérant dans ces secteurs ne
sont pas expertes en développement local, ni en problématiques sociales ou en création
de micro entreprises. Si les infrastructures sociales sont construites, les questions relatives
à la prise en charge des frais de fonctionnement pérennes risquent, à termes de créer des
difficultés supplémentaires, et ces entreprises doivent veiller à gérer les attentes qu’elles
suscitent auprès des populations locales.
176

Encadré 2.8 : Les droits des populations indigènes et le rôle des organisations
de la société civile
Dans le cadre des restitutions des travaux préliminaires ayant conduit à la rédaction
de ce rapport, une conférence fût organisée à l’Université Catholique de Bukavu,
le 15 juin 2011. Une présentation relative aux droits des populations dans le cadre
de l’exploitation des ressources naturelles, menée par un représentant de la société
civile permis de dégager la nécessité de renforcer les principes du « Consentement
Libre Préalable et Informé » (CLIP), outils de gestion permettant de définir les
relations contractuelles entre les parties prenantes à un projet d’exploitation des
ressources naturelles.
En effet, si la prise en considération de l’impact social des projets d’exploitation des
ressources forestières et minières fut renforcée dans les codes miniers et forestiers
de 2002, des conflits d’usages demeurent entre les communautés locales, les
populations autochtones et les exploitants. Les projets d’exploitation de minerais
ont souvent de lourdes conséquences telles que la relocalisation des populations
locales, et semblent souvent négliger les dynamiques sociales spécifiques des
communautés affectées, ne développant pas de stratégies de communication et
d’information appropriées, conduisant au rejet des solutions proposées par les
responsables de projets. De même, le découpage des aires forestières et l’érection
d’aires protégées sur des zones de vie des populations autochtones ont donné lieu à
de nombreux conflits avec les autorités forestières.
Les représentants de la société civile mènent un plaidoyer actif pour que les principes
du CLIP soient intégrés aux codes miniers et forestiers suivant les axes suivants :
• Renforcement des compétences institutionnelles des acteurs
• Développement de stratégies de communication et d’information appropriées
• Création d’un partenariat d’usage des communautés locales et des peuples
autochtones, dont les pygmées
• Protection des ressources et négociation des compensations en cas de
dommages
• Partage équitable des bénéfices, enregistrement et formalisation des processus
d’obtention de consensus entre les exploitants, les communautés locales et les
populations autochtones et suivi des normes et relations telles qu’établies par
le consentement formel initial
Il est proposé que le respect de ces principes donne lui à un amendement des codes
existants, notamment dans le cadre de la révision du code miniers d’ici à 2012.

S’il est vrai que le régime foncier consacre en faveur des communautés locales, par le
biais de l’enquête de vacance des terres, un droit à la consultation préalable et obligatoire
 177

avant l’attribution à des tiers des terres qu’elles occupent régulièrement en vertu de
la coutume, il reste que la sécurisation foncière pour les populations locales n’est pas
efficace. En effet, la procédure d’enquête de vacance des terres telle qu’elle est organisée
par la loi du 20 juillet 1973 n’offre aucune garantie d’indemnisation consécutive à des
pertes des droits fonciers coutumiers lorsque l’enquête doit conduire à l’attribution à
des tiers de terres qu’elles occupent. De plus, les dispositions de l’article 203 du même
texte décident de l’attribution du titre au tiers requérant si, dans les six mois à dater du
démarrage de l’enquête, cette dernière n’aboutit à aucune suite en sa faveur. En décidant
ainsi, ce texte exclut le droit au consentement préalable des communautés locales ayant
droit sur les terres sollicitées par le tiers requérant. L’Etat congolais peut donc passer
outre le consentement des communautés locales et attribuer des droits de concession
et/ou d’exploitation à des tiers sur les terres occupées par les communautés locales ; il
lui suffit d’attester qu’il les a régulièrement consultées. Et, à l’inverse, les communautés
locales n’ont pas le droit de s’opposer à l’attribution d’une concession ou des droits
d’exploitation sur les terres qu’elles occupent.
Telle qu’elle ressort du droit foncier congolais, la consultation des populations locales
n’est réalisée que pour la pure forme. La loi du 20 juillet 1973 ne détermine même pas
à quoi elle devrait donner lieu si elle aboutissait au constat que des tiers détiennent
effectivement des droits sur les terres demandées en concession.
Le renforcement de l’imputabilité des institutions et des investisseurs, nécessitera
de renforcer les mécanismes de redevabilité et de contrôle par les populations locales.
L’utilisation des technologies mobiles, telle que proposée dans de nombreux secteurs à
des fin de contrôle citoyen pourrait également être d’une grande utilité dans le suivi des
secteurs des ressources naturelles.
Le dernier maillon de la chaîne ITIE++, l’utilisation des revenus générés par les
industries extractives dans des projets durables est un enjeu important. La coordination
de constructions d’infrastructures, initiées dans le cadre des projets miniers et
pétroliers, avec des pôles de développement économique, pourra permettre de faciliter
la maintenance de ces infrastructures. Le déficit de maintenance est l’un des principaux
défis à relever pour les infrastructures congolaises. Leur intégration renforcée à d’autres
pôles de développement économique pourrait permettre leur pérennisation au-delà
du cycle de vie des exploitations de minerais et d’hydrocarbures. Les recettes fiscales
générées par les industries extractives doivent être utilisées dans des activités visant
à réduire l’impact environnemental et social de ces projets, à mitiger les disparités
régionales, à contribuer à la formalisation progressive du secteur artisanal et à financer
des activités contribuant au développement économique local, national et régional. Une
meilleure intégration régionale des industries extractives, ainsi que le renforcement de
la régulation du secteur par les autorités sera nécessaire à l’atteinte de progrès sur ces
maillons de la chaîne ITIE++.
178

C. Challenges environnementaux
La Constitution de la RDC oblige l’Etat Congolais à protéger l’environnement
(article 53) et renvoie au domaine de la loi la détermination du régime de la protection
de l’environnement et du tourisme (article 123, point 15). Pour donner effet à cette
orientation constitutionnelle pertinente, la RDC s’est dotée d’une loi fixant les principes
fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement, en même temps que d’une
loi relative à la conservation de la nature  ; cette dernière vient abroger et remplacer
l’actuelle Ordonnance loi n°69-041 du 22/08/1969, qui prévalait jusqu’à présent sur la
conservation de la nature. Cette loi a été adoptée le 16 juillet 2011.
La loi du 16 juillet 2011 introduit un certain nombre d’innovations, relativement à
la conservation et la protection de l’environnement. Cette loi institue la mise en place
d’un Conseil National de l’environnement et du développement durable, place sous
l’autorité du premier Ministre (article 17), donnant des avis sur les plans sectoriels et
la politique nationale de l’environnement. Le chapitre 3 de la loi institue de nouveaux
mécanismes procéduraux, relatifs à l’évaluation environnementale systématique
de tous les programmes, politiques et plans élaborés par l’état. De plus, les études
d’impact environnemental et social sont désormais obligatoires, pour tout projet de
développement, d’infrastructure ou d’exploitation.
Cependant, un certain nombre de décrets de mise en application doivent encore être
adoptés pour garantir l’opérationnalisation de cette loi. Au total, 24 décrets devraient
suivre la promulgation de cette loi, dont les articles 5, 6, 9, 17, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 38, 42,
45, 46, 48, 49, 50, 54, 60, 61 et 64, qui sont considérés comme prioritaires. Notamment,
la création d’une agence nationale, étant un établissement public, est une priorité. Elle
devrait permettre, selon son mandat explicité à l’article 22, de se fixer sur les grandes
exploitations privées, et de valider les audits environnementaux réalisés. Par ailleurs
elle doit permettre la cohabitation de différentes structures qui ont l’environnement
dans leurs attributions (dont les mines et les hydrocarbures) pour la conduite des
audits environnementaux, sous la coordination du Ministère de l’Environnement. La
supervision des impacts environnementaux du secteur artisanal devra cependant être
confié à une autre structure. L’ensemble du chapitre 3 de la loi, définissant les mécanismes
procéduraux est prioritaire. Le gouvernement conserve la responsabilité d’élaborer un
plan stratégique, et le scénario de référence, nécessaire a la conduite ultérieure des audits
(article 15).
La loi comprend également des mécanismes rétroactifs pour les exploitations
existantes, définis en ses articles 85 et 86. Les installations existantes disposent d’un délai
de 24 mois pour se mettre en conformité avec les dispositions de la loi.
Avant son adoption, deux textes réglementaires avaient été adoptés par le Ministre de
l’Environnement pour prendre en compte la dimension environnementale des projets
 179

d’infrastructures et d’exploitation des ressources naturelles : l’arrêté ministériel 043/

CAB/MIN/ECN-EF/2006 du 08 décembre 2006 portant dispositions relatives à
l’obligation de l’évaluation environnementale et sociale et l’arrêté n° 044/CAB/MIN/
ECN-EF/2006 du 08 décembre 2006 portant création, organisation et fonctionnement
du Groupe d’Etudes Environnementales du Congo (GEEC), modifié par l’arrêté n°008/
CAB/MIN/ECN-EF/2007 du 03 avril 2007.
L’arrêté n° 044 ci-dessus créant le GEEC lui confère les prérogatives de traiter
et d’analyser les aspects environnementaux et sociaux des projets effectués sur tout
le territoire, indifféremment du domaine d’activités (forestiers, agricoles, routiers,
pétroliers). Le GEEC n’est, a ce jour, pas reconnu par les autres ministères et par les
investisseurs, pour des raisons liées à l’autorité du texte qui l’institue (un texte de
portée réglementaire et ministérielle plutôt que légal) et à l’insuffisance des capacités
du GEEC à répondre aux nombreux défis techniques qui se rattachent à l’évaluation
environnementale et sociale et aux matières techniques liées aux attributions des
autres ministères sectoriels. Ce dispositif ne s’applique pas au secteur minier, ayant des
dispositions spécifiques en vertu du nouveau code minier de 2002, relatif à la protection
de l’environnement, mais qui peinent également a être appliqué.
Au plan institutionnel, et en vue de garantir la mise en application de la réglementation
minière en matière de protection de l’environnement, l’article 15 du code minier met en
place un service spécialisé ; la Direction chargée de la Protection de l’Environnement
Minier (DPEM), dont les attributions sont spécifiées en ces termes par le Règlement
minier (article 11). Cependant, s’il est vrai que la DPEM tend à répondre à sa mission
en termes de vérifications documentaires des dossiers reçus, elle ne dispose cependant
pas des moyens matériels et financiers requis pour assurer la vérification sur terrain de
la conformité des activités minières aux normes environnementales et sociales imposées
par le code minier et son règlement. En outre, cette direction ne dispose pas d’une
déclinaison au niveau des provinces minières concernées ; ce qui amoindrit son efficacité
dans le suivi environnemental. Un autre facteur limitant tient au fait que la DPEM, telle
qu’elle fonctionne, ne se focalise pas sur la dimension sociale de l’exploitation minière.
Cet aspect de l’évaluation n’est pas pris en compte dans la mise en œuvre de son mandat.
En dépit de la promulgation de la nouvelle loi cadre sur l’environnement, l’évaluation
environnementale des projets de développement, d’infrastructures, d’exploitation de
toute unité industrielle, commerciale, agricole, forestière, minière ou autre, de nombreux
progrès restent à faire. Le pays reste encore dépourvu de normes contraignantes et d’in-
dicateurs spécifiques pour assurer le suivi environnemental et social des investissements,
de sauvegarde des écosystèmes et de réparations écologiques et sociales.
La mise en place du programme REDD+ contribuera à alléger l’impact sur le patri-
moine environnemental notamment en contribuant à la mise en place d’une politique et
180

d’une législation sur l’aménagement du territoire, et en réduisant l’impact de nombreux

secteurs sur le couvert forestier, la faune et la flore de la RDC.
3. Conclusions
Les expériences internationales, dans les secteurs relatifs à l’exploitation des ressour-
ces naturelles ont montré qu’un développement économique est possible dans les pays
disposant de richesse dans leurs sols et sous-sols. Le paradoxe des ressources naturelles
n’est donc pas une malédiction que la République Démocratique du Congo ne pourra
surmonter. Des instruments adaptés aux différents secteurs, l'amélioration de la gouver-
nance, une transparence accrue ainsi qu’un renforcement de la sécurité et de l’intégrité
du territoire sont parmi les leviers pouvant permettre d’améliorer la contribution de ces
secteurs au développement économique du pays, et dans une perspective durable.
Le tableau suivant propose certaines recommandations et actions qui pourraient être
mises en œuvre à court et moyen termes en fonction des différents secteurs concernés :
 
Recommandation pour maximiser la contribution des ressources naturelles à un développement durable
Les recommandations sont classées par ordre d’opportunité de mise en œuvre. Le renforcement de l’environnement sécuritaire est
considéré comme le préalable à l’ensemble des actions entreprises dans le secteur.
Maximisation des liens Impacts sociaux Impacts environnementaux Environnement contractuel

Industries 1. Renforcement du processus de
extractives certification des minerais
2. Développement de sites de
transformation
3. Appui au développement de
mines mixtes
4. Intégration économique
nationale et régionale renforcées.
Développement de pôles de
croissance
1. Renforcement du processus de
certification des minerais
2. Mise en place des principes du CLIP
3. Mise en place de structures de suivi et de
contrôle indépendant des consensus locaux
obtenus
3. Utilisation des nouvelles technologies
pour accéder à l’information au niveau
local
4. Utilisation des revenus générés vers des
projets de développement durable
1. Réalisation du scénario de
référence pour l’évaluation de
l’impact environnemental
2. Renforcement des capacités
des entités en charge du
suivi du respect des normes
environnementales
3. Mise en œuvre de projet
de mitigation de l’impact
environnemental au niveau des
sites d’exploitation
1. Renforcement des structures
de suivi et soutien au secteur
minier artisanal
2. Reforme de la loi foncière
3. Promulgation d’un nouveau
code des hydrocarbures
4. Sécurisation des contrats
5. Renforcement de la chaine
ITIE++
6. Amélioration du climat des
affaires

Secteur 1. Appui au développement
forestier au développement des sites
d’exploitation forestière pérennes
2. Mise en œuvre du zonage
forestier pour une bonne
administration du domaine
forestier
3. Appui au développement de
la foresterie communautaire et
d’activités génératrices de revenus
alternatives
4. Renforcement du secteur
agricole
4. Renforcement de la fourniture
1. Mise en œuvre effective des principes du
CLIP
2. Utilisation des nouvelles technologies
pour accéder à l’information au niveau
local
3. Prise en considération des droits des
populations autochtones et communautés
locales dans les processus de création des
aires protégées
4. Appui au développement d’activités
génératrices de revenus alternatives
3. Mise en place de structures de suivi et de
contrôle indépendant des consensus locaux
obtenus
1. Réalisation du scénario de 1. Reforme du code foncier
référence pour l’évaluation de 2. Sécurisation des contrats
l’impact environnemental
3. Amélioration du climat des
2. Renforcement des capacités affaires
des entités en charge du
suivi du respect des normes
environnementales
3. Opérationnalisation du
programme REDD+
3. Mise en œuvre de projet
de mitigation de l’impact
environnemental au niveau des
sites d’exploitation
181

énergétique
182

Notes
1. Mary Kaldor – New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era, 1999.
2. Democratic Republic of Congo; growth with governance in the mining sector”, World Bank, 2008.
3. Ibid
4. Ibid
6. http://www.mediacongo.net/show.asp?doc=17104
5. Source: Ministere des hydrocarbures, Direction d’Etudes et Planification, 2011.
7. https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/cg.html.
8. “Democratic Republic of Congo; growth with governance in the mining sector”, World Bank, 2008.
9. Banque mondiale
10. Source: site de la Gecamines: http://www.gecamines.cd/partenariat.php
11. Banque mondiale
12. CAMI : www.flexicadastre.com/DotNetNukeDRC/LinkClick.aspx?fileticket=IEsc3frpdoA%3d&tabid=
132&language=fr-FR
13. Source: http://www.flexicadastre.com/DotNetNukeDRC/MineralTitleMap/tabid/72/language/en-GB/
Default.aspx
14. Source: http://www.flexicadastre.com/DotNetNukeDRC/MineralTitleMap/tabid/72/language/en-GB/
Default.aspx.
15. Les scénarios de croissance haut et bas sont détaillés dans le rapport « Croissance et gouvernance dans le
secteur minier », Banque mondiale, 2008.
16. http://www.anapi.org/spip.php?article 472
17. « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ». Banque mondiale, 2008.
18. « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ». Banque mondiale, 2008.
19. P ROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”, PACT, 2010.
20. http://www.lundinmining.com/s/CR_Tenke.asp.
21. De gauche à droite, de haut en bas, on peut observer: un poste de lavage de coltan, des tunnels pour
l’extraction (qui sont interdits pour des raisons sécuritaires dans les mines artisanales); un poste de séchage
du coltan; et un creuseur artisanal qui tente de soulever la couche sédimentaire pour accéder aux couches
contenant le coltan. Ces photos démontrent le caractère extrêmement rudimentaire des outils utilisés par les
creuseurs, et l’absence totale d’équipement et de mesures de sécurité.
22. « Mining with growth in the DR Congo ». Garret, 2010.
23. « Mining with growth in the DR Congo ». Garret, 2010.
24. Rapport du conseil de sécurité des Nations Unies – S/2010/596, du 29 novembre 2010
25. PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”, PACT, 2010.
26. PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”. PACT, 2010
27. PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”. PACT, 2010
28. « Croissance et gouvernance dans le secteur minier », Banque mondiale, 2008.
38. « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ». Banque mondiale, 2008.
29. PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”. PACT, 2010
30. « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ». Banque mondiale, 2008.
31. “Forest in post conflict Congo”, Banque mondiale, 2007.
32. Lumbwe 2001; “Forest in post conflict Congo”, Banque mondiale, 2007.
 183

33. Ibid.
34. ARD. 2003.
35. Ibid.
36. Lumbwe 2001; “Forest in post conflict Congo”. Banque mondiale, 2007.
37. “Le Potentiel REDD+ de la RDC”. MECNT, 2009.
38. Ibid.
39. “Forest in post conflict Congo”, Banque mondiale, 2007.
40. Ibid.
41. “Le Potentiel REDD+ de la RDC”. MECNT, 2009. Les estimations présentées dans ces paragraphes ont été
élaborées dans le document d’analyse du potentiel REDD+ en RDC. Il s’agit de projection, produite par le
cabinet McKinsey.
42. “Le Potentiel REDD+ de la RDC”. MECNT, 2009
43. Coordination Nationale REDD, Programme REDD+, Note d'orientation sur la modernisation et
sécurisation foncière, novembre 2010.
44. Coordination Nationale REDD, Programme REDD+, Note d'orientation sur la modernisation et
sécurisation foncière, novembre 2010.
184

"Citation : Claude Baissac, Anne Sinet, Alphonse Soh et Florence Verdet, 2012, “Contribution des
villes à la croissance économique et à la réduction de la pauvreté”, dans Johannes Herderschee, Daniel
Mukoko Samba et Moїse Tshimenga Tshibangu (éditeurs), Résilience d’un Géant Africain : Accélérer la
Croissance et Promouvoir l'Emploi en République Démocratique du Congo, Volume II : Etudes sectorielles,
MÉDIASPAUL, Kinshasa, pages 185-257.
Cet article a été préparé dans le cadre des travaux d’analyse de la Banque Mondiale autorisés en vertu
du code P106432-ESW pour « la préparation d’une étude Diagnostique d’Intégration du Commerce et
un Mémorandum Economique du Pays ». Les remerciements aux pages xxii-xxv de ce volume assurent la
reconnaissance aux nombreux collègues, experts et participants des séminaires qui ont généreusement contribué
à cet article de leur temps et de leurs idées; toutes les erreurs restantes sont celles des auteurs.
Copyright © 2012 La Banque Internationale pour la Reconstruction du Développement/ La Banque
Mondiale conformément à l’information de la page iii de ce volume."
 185

Chapitre 3

La Contribution des Villes

à la Croissance Économique
et à la Réduction de la Pauvreté

Claude Baissac, Anne Sinet, Alphonse Soh, et Florence Verdet

I. Introduction
Les villes sont le « moteur » du développement. Elles sont le lieu privilégié d’implantation
et de développement des activités à caractère économique.
La République Démocratique du Congo n’échappe pas à la règle : avec une économie
encore dépendante de la rente minière, sa capitale, Kinshasa, et les principales villes du
pays, en forte expansion ces dernières décennies, apparaissent comme des éléments clé de
la reprise économique, capables de stimuler la production agricole, la ré-industrialisation
du pays et le développement d’un secteur tertiaire moderne. Au Congo, les villes quelque
soit leur taille, jouent un rôle essentiel dans la première transformation, la distribution
locale et l’exportation des produits, principalement agricoles.
Aider le pays à sortir de la crise sociopolitique dans laquelle il s’est installé, en mettant
en place une politique active de développement des infrastructures et des services urbains,
devrait être un élément essentiel de l’agenda économique et social du pays dans son
ensemble et de la politique de soutien à la croissance des partenaires au développement.
Stimuler l’investissement public est le seul moyen d’inciter le secteur privé à investir, à la
fois dans les activités économiques et dans l’habitat.
Ne pas inscrire le secteur urbain dans les axes prioritaires de la politique de
développement économique du pays ferait ainsi courir le risque de voir non seulement
affluer massivement la population dans les villes (processus déjà en cours), mais également
de voir s’aggraver la pauvreté en zone urbaine, faute d’anticipation et de politique
d’accueil, et de compromettre ainsi toute perspective de développement du pays dans
son ensemble. Il est donc urgent d’agir, à la fois au niveau des grands investissements
de fonction urbaine, et par des actions en faveur de la réduction de la pauvreté en zone
urbaine.
186

Les efforts à engager sont colossaux, notamment le retard à rattraper en matière de

planification urbaine (document d’urbanisme). L’urbanisme est un secteur sinistré de
l’administration congolaise et le faible niveau de décentralisation/déconcentration du
pays a empêché les villes de prendre le relais.
La RDC constitue un enjeu particulier dans l’ensemble de la sous-région ou même
du continent : ses villes voient leur population augmenter plus rapidement que dans les
autres pays (cf. plus bas). La situation de Kinshasa (8 millions d’habitants), première
concentration urbaine au Sud du Sahara avec Lagos, constitue un défi en termes de
gestion et de développement urbain à elle seule. Enfin, la géographie du Congo et
son parcours historique et politique au cours des dernières décennies nécessitent de
repenser en profondeur les modes d’intervention, de manière à agir positivement sur
l’optimisation des politiques nationales, la responsabilisation des acteurs au niveau local
ou encore le climat des investissements.
Le présent document passe en revue les conditions d’une redynamisation de l’économie
urbaine, à la fois formelle et informelle. La question de la réduction de la pauvreté y est
abordée principalement sous l’angle de la création des richesses, et accessoirement en
termes d’amélioration de l’accès aux services de base pour les populations.
Les villes de Kinshasa et de Bukavu ont été retenues pour illustrer le propos : Kinshasa,
parce qu’il s’agit de la capitale et qu’elle accueille une immigration massive venue de
l’ensemble du pays, attirée par les perspectives d’emploi  ; Bukavu, pour sa situation
particulière de ville de réfugiés venus des zones avoisinantes et fuyant les combats et les
exactions.
Le chapitre traite successivement les points suivants: (i) le contexte démo-économique
urbain du Congo; (ii) la contribution des villes à l’économie nationale et la pauvreté urbaine;
(iii) l’effort consenti par les pouvoirs publics  ; (iv) les freins à la contribution du secteur
urbain à la croissance ; (v) opportunités, priorités et recommandations ; (vi) améliorer la
compétitivité économique de Kinshasa et Bukavu.

II. Contexte d’évolution du secteur urbain en RDC

A. Le poids de l’histoire
A son indépendance, la RDC a hérité d’une économie urbaine à la fois importante et mal
équipée au regard des besoins d’un Etat moderne, et d’une population en forte croissance.
Les villes concentraient l’administration, l’armée et le pouvoir économique, et servaient
d’entrepôts, de centre logistique et de commerce pour l’exploitation et l’exploration des
ressources primaires. Elles étaient connectées les unes aux autres par un important réseau
de routes, de chemins de fer, de rivières structurées autour du fleuve Congo, et culminant
autour de l’axe Kinshasa-Matadi. Les villes et centres urbains étaient au service du projet
colonial. Ainsi, elles recevaient une partie des rentes de l’exploitation des matières
premières, qui n’étaient qu’en partie réinvesties dans le pays, et de façon inégale du point
de vue géographique et démographique.
 187

La nature inégalitaire de l’économie coloniale se retrouvait dans l’organisation

spatiale des villes. Par exemple, à Kinshasa (alors Léopoldville), la population européenne
résidait dans le quartier de la Gombe et dans les parties situées à l’ouest de la ville, autour
du centre industriel le long du fleuve Congo – dans les quartiers de Limete et Kingabwa.
La population vivait alors dans les quartiers périphériques, dont certains étaient des
villages précoloniaux agglomérés à la ville en pleine croissance.
La période de post indépendance n’est pas parvenue à transformer en profondeur
cette structure inégale et discriminatrice, avec un impact profond sur l’économie des
villes et l’économie rurale. Le mouvement de modernisation de la fin des années 1960 et
1970 a bénéficié aux principales villes du pays, avec d’importants investissements dans
les infrastructures, mais a également contribué à renforcer les inégalités préexistantes.
A partir du milieu des années 1970, les politiques de «  Zaïrianisation  »1, puis
de «  radicalisation  » et de «  rétrocession  » eurent des conséquences désastreuses,
participant à l’aggravation de deux formes d’inégalités : (i) d’abord au sein des
métropoles où la crise économique conduisit à une désindustrialisation accélérée et/
ou à la destruction des entreprises agricoles, faisant disparaître l’emploi formel tout en
renforçant une consommation des élites permise par un monopole de la rente minière;
(ii) également, entre l’économie urbaine et l’économie rurale, par le déclin dramatique
de l’activité agricole, celle-ci n’ayant pas reçu les investissements nécessaires au soutien
de la production.
Ainsi, la relation fonctionnelle entre les villes et le monde rural se sont trouvées
affaiblies, puis ont disparu presque entièrement. Cette relation s’était développée sur un
modèle d’exploitation, mais avait eut également un rôle structurant: le développement
d’une l’agriculture commerciale à fort rendement résultait dans la création de valeur
ajoutée rurale, créait des infrastructures sociales et économiques de base, et injectait dans
une économie largement fondée sur la subsistance, des salaires et un début de capacité
d’épargne.
Avec l’effondrement du système, ces territoires sont devenus de plus en plus isolés –
notamment du fait de l’abandon du réseau de transport sur lequel reposait l’économie.
A titre d’illustration, en 1995 le transport de marchandises (cargo) représentait
seulement 10% de son niveau de 19882. Les investissements vers les zones rurales
stoppèrent totalement, affectant l’ensemble d’un système économique devenu vital pour
les populations locales. Les villes devinrent graduellement isolées du reste du pays et
des unes des autres, devenant des enclaves connectées uniquement à l’étranger et à leur
hinterland le plus proche. Les événements de la fin des années 1980 et du début des
années 1990 eurent des conséquences dramatiques, accélérant ce phénomène.
Tout d’abord, l’effondrement du secteur minier entraîna un assèchement des réserves
de devises étrangères, avec des conséquences catastrophiques sur les finances publiques et
sur l’ensemble de l’économie urbaine, le Gouvernement se trouvant rapidement à court
188

de ressources. En effet, dans les années 1980 et 1990, Gécamines à elle seule représentait
60 % des exportations nationales, et le secteur minier dans son ensemble environ 80 %.
Le secteur minier générait 50 % des recettes d’Etat. Entre 1988 et 1995, la production
de cuivre s’effondra de 90 % passant de 470 000 tonnes à 34 000 tonnes. La production
de zinc et de cobalt cessa presque entièrement. La production de manganèse pris fin en
1975.
Le Gouvernement répondit à la crise en émettant des devises, alimentant ainsi la
bulle inflationniste. En 1991, le pays (les agences gouvernementales, l’administration
et le secteur parapublic) se retrouva pratiquement en cessation de paiement: le
Gouvernement arrêta d’honorer ses dettes3, mis fin aux investissements et à la
maintenance des infrastructures. La fourniture de services de base, y compris dans le
transport, cessa. Les salaires ne furent plus versés, les importations et la consommation
intérieure s’effondrèrent.
Dans un deuxième temps, en Septembre 1991, les soldats non payés se mutinèrent et
menèrent ce qui fut appelé les « grands pillages », une campagne de pillages spontanés
dans l’ensemble du pays. En décembre 1992, une nouvelle vague de pillage eut lieu,
visant les principales villes du pays, puis de nouveau en janvier 1993. Ces pillages eurent
des effets dévastateurs sur l’économie urbaine: l’industrie, le secteur manufacturier et les
services s’écroulèrent. De 10 % du PIB en 1990, la part du secteur manufacturier tomba
à environ 4 % en 1992.
Alors que l’économie rurale avait été largement détruite par les politiques menées
dans les années 1970, l’économie urbaine s’effondra principalement du fait des crises
des années 1990. A Kinshasa, on estime que les pillages conduisirent à la destruction de
près de 800 millions de dollars d’infrastructures et d’équipements et à la disparition de
90 000 emplois.
Enfin, les guerres menées entre 1997 et 2003 ont accentué les destructions et
dislocations. Dans l’Est, les villes furent directement affectées – Kisangani fut
partiellement détruites par une des batailles menées successivement en 1997, 1999 et
2000 – et demeurent à ce jour affectées par des conflits. Dans le reste du pays, les villes
furent plus indirectement affectées: d’abord le déjà ténu lien avec le monde rural fut
encore fragilisé; ensuite les migrations massives de population, exacerbant la pauvreté en
ville, exerça une pression forte sur les infrastructures et contribuant au développement
d’une économie informelle et de survie.
L’impact des guerres sur l’industrialisation est visible. A partir de 1993 le secteur se
releva progressivement des crises financières et des pillages, puis s’effondra de nouveau à
partir de 1996 pour passer en dessous de 4 % du PIB entre 1999 et 2001.
 189

Encadré 3.1 : L’effondrement du secteur textile à Kisangani

La culture du coton fut introduite par la colonisation, permettant le développement
d’une industrie de transformation et à l’emploi de près de 50 000 fermiers
fournissant la Sotexi, société d’Etat. Du fait de l’importance des intrants importés,
les performances du secteur reposaient largement sur l’interventionnisme de l’Etat.
Une série d’erreurs commises par l’Etat et le climat d’insécurité ont fini par entrainer
l’effondrement de la production et l’échec de la politique commerciale.
La production fut suspendue du fait de l’interruption de la fourniture de coton
en provenance de la région en conflit de l’Ituri. La Compagnie se tourna alors vers
l’Ouganda et d’autre fournisseurs de RDC, mais le coût élevé des intrants et du
transport réduisirent la compétitivité de l’entreprise, à une époque ou les produits
importés à bas prix inondaient le marché local – la fibre de coton était transportée
en avion du district de Bas Uélé, quand le conflit commença à perturber le transport
routier et fluvial. Dans la deuxième partie des années 90 et 2000, le transport fluvial
fut interrompu. Ces dernières années, l’acheminement jusqu’à Kisangani des
intrants importés du port de Matadi dans le Bas-Congo pouvait prendre jusqu’à 6
mois.
En juillet 1999, les armées Ougandaises et Rwandaises combattirent sur les sites de
plantation de la Sotexi. L’usine fut pillée de nombreuses fois et les infrastructures
furent détruites, laissant la compagnie avec près de 2 millions de dollars de
dommages.
La production de la Sotexi est passée de 1,6 millions de mètres linéaires par mois
en 1991 à moins de 150.000 en 2009. La main d’œuvre a été réduite à moins de
10% (170 travailleurs en 2007) de ce qu’elle était en 1991 (2 600 travailleurs). Alors
que les responsables de la compagnie essayaient de convaincre le Gouvernement de
mettre en place un plan de restructuration, des importations à bas prix en provenance
d’Asie inondaient le marché local, et l’entreprise subissait de plein fouet le manque
de financement et les problèmes de fourniture en électricité.
De plus, la coopérative des producteurs de Coton, la Codenord, créée en 1987
par la Sotexi et le Gouvernement pour organiser les producteurs est aujourd’hui
en faillite. Créée sous la forme d’une Entreprise d’Etat chargée de préfinancer les
récoltes de coton (et de café), la Codenord fut un important acteur économique
avec près de 50 000 producteurs de coton (20 000 en Ituri et 30.000 dans le Bas
Uélé). La coopérative avait également en gestion les usines d’énergie hydraulique et
l’entretien des infrastructures de transport, points vitaux pour le transport du coton
et du café dans la province. L’effondrement de la Sotexi conduisit à l’effondrement
des coopératives de fermiers de l’Ituri et du Bas Uélé, à la destruction des
190

infrastructures telles que les usines de production d’énergie locale et les routes et a
eu des impacts économiques directs et indirects importants.
Source : Ulloa et al. 2010. La République Démocratique du Congo et cinq Provinces.
Une étude des contraintes imposées à la croissance. Non publié.

B. L’urbanisation en marche depuis 30 ans

i. 40 millions d’urbains en 2025
Le dernier recensement général de la population date de plus d’un demi-siècle (1984).
Cette situation a été plus ou moins bien comblée par des estimations successives. La
population de la République Démocratique du Congo est ainsi estimée en 2005,
à environ 57,5 millions d’habitants. Le taux d’accroissement annuel est pour sa part
évalué à +2,7 %. La population nationale devrait donc se situer autour de 66 millions en
2010, 74 millions en 2015 et 85 millions à l’horizon 2020.
En ce qui concerne les villes, on assiste à une explosion de la population urbaine depuis
les années 80, essentiellement portée par l’évolution du contexte socio-économique du
pays. La population urbaine, qui était de 9,9 % en 1956, est passée à 28,9 % en 1984. En
2000, elle était estimée à 32 % et se situerait autour de 37 % (un peu plus de 24 millions
d’habitants) aujourd’hui. Avec un taux de croissance annuel moyen de +4,13 % (3,35 %
en moyenne en Afrique sur la période 2005-2010), les projections laissent présager que
le seuil des 40 millions d’urbains sera atteint avant 2025.
Cette urbanisation semble se traduire par un phénomène de concentration, au profit
des grands centres, dont principalement Kinshasa (qui concentre 8 millions d’habitants
et constitue la plus grande amélioration d’Afrique Sub-saharienne après Lagos), mais
aussi de Lubumbashi (1,5 million) et Mbuji-Mayi (1,3 million), ainsi que des quatre
autres principales villes (Kananga, Likasi, Kisangani et Kolwezi).
Au niveau des villes secondaires, si l’on s’en tient aux mouvements observés entre 1984
et 2000, la croissance devrait être dans l’ensemble moins forte, à l’exception de quelques
centres ayant une position particulière (Fungurume par exemple, avec l’ouverture de
l’importante mine de cuivre) ou encore les agglomérations des provinces du Nord-Kivu,
du Sud-Kivu et du Maniema, où l’insécurité dans les zones rurales densément peuplées a
poussé les populations vers les centres urbains.

ii. Une armature urbaine dense et plutôt bien répartie

L’armature urbaine du Congo repose sur un réseau urbain relativement dense et
bien réparti dans l’espace national, même si quelques pôles, à l’instar de Kinshasa,
prédominent. Elle comprend :
• Trois métropoles d’influence nationale de plus d’un million d’habitants (Kinshasa,
Mbuji-Mayi et Lubumbashi) qui totalisent plus de 40 % de la population urbaine ;
 191

huit métropoles intermédiaires (Matadi, Kikwit, Mbandaka, Kisangani, Bukavu,

Kolwezi, Likasi et Tshikapa) ayant une population comprise entre 200 000 et 700
000 habitants ; une quinzaine d’autres villes de plus de plus de 100 000 habitants ;
et des dizaines d’autres localités entre 20 000 et 100 000 habitants.
• La douzaine des villes les plus importantes, qui totalisent à elles seules plus de
70 % de la population urbaine nationale, constitue la colonne vertébrale d’une
armature urbaine qui serait un facteur favorable à une politique d’aménagement
du territoire4 privilégiant le développement des potentialités et des ressources
naturelles locales en vue d’une croissance économique nationale durable. En
dehors de Kinshasa et, dans une certaine mesure de Lubumbashi et Mbuji-Mayi, les
dizaines de moyennes et petites villes jouent un rôle particulièrement important
en matière de développement économique et social de l’ensemble du territoire,
et du milieu rural en particulier. Au-delà du fait qu’elles abritent très souvent les
services sociaux (santé et éducation) et administratifs, elles constituent, à l’instar
de Bukavu, d’importants lieux d’échanges économiques avec le monde rural.
Il faudrait toutefois souligner le déclin, ou tout au moins la stagnation de certains
centres urbains, qui étaient pourtant d’un dynamisme remarquable jusqu’à la fin de la
décennie 1980. C’est le cas en particulier de certaines villes minières qui ont subi les
contrecoups de la régression ou fermeture des activités. Certaines des grandes villes ont
un passé historique et possèdent entre autres une forte tradition universitaire, telles
Lubumbashi, Kinshasa ou Bukavu (ces centres universitaires attiraient les étudiants
bien au-delà du Congo dans le passé, et constituaient des références dans l’enseignement
supérieur du continent).
Toutefois, conséquence du contexte politique et des années de guerre, mais également
du délabrement des voies de communication aussi bien routières que ferroviaires,
lacustres et fluviales, ces rapports ville-campagne ont décliné sur les trois dernières
décennies. Pour les mêmes raisons, les rapports entre villes, à quelques exceptions près,
sont loin de l’optimum.
Au final, les villes en RDC sont des îlots qui fonctionnent de manière indépendante,
quelques-unes s’appuyant sur leur hinterland. En dehors du cadre urbain, le territoire
de la RDC est un quasi-désert humain dont les populations rurales sont parsemées sur
d’immenses étendues.
192

Carte 3.1 : Armature urbaine de la RDC et réseau national de transport

Source : MITPR

iii. Typologie des villes congolaises

Le secteur urbain au Congo se caractérise d’emblée par la très grande diversité des centres
urbains, qui reflète l’immensité du territoire et la multiplicité des groupes humains. Les
modes d’urbanisation, mais aussi les dynamiques sociales varient considérablement d’un
bout à l’autre d’un pays qui traverse presque le continent. Les problématiques en matière
de développement urbain reflètent donc des situations très contrastées à travers la RDC.
Les principaux centres urbains du pays (ceux dont la population dépasse les 100 000
habitants) sont en effet confrontés à un ensemble de difficultés – et leur situation peut
être analysée de manière schématique à travers la typologie suivante5 :
Un cas exceptionnel: Kinshasa. La capitale de la RDC s’est développée de manière
très rapide ces dernières années, au point de devenir l’une des principales mégapoles
d’Afrique, avec près de 8 millions d’habitants. Cette croissance n’a pas été accompagnée
par les investissements correspondants en matière d’infrastructures et de services sociaux
– et les conditions de vie se sont donc considérablement détériorées. La ville n’en est pas
moins un centre culturel important, et une aire de brassage des différentes ethnies qui
constituent la nation congolaise – en ce sens, elle est au cœur de la RDC.
Des villes en proie à une explosion démographique incontrôlée. Il s’agit
principalement des nouveaux centres urbains du Kasaï, qui ont dû absorber les
populations expulsées du Katanga au début des années 1990, puis différentes vagues de
personnes déplacées et de prospecteurs attirés par la richesse diamantifère de la région
– et dont la croissance continue aujourd’hui. Certains de ces centres préexistaient à
l’explosion actuelle (comme Mbuji-Mayi), d’autres sont quasiment apparus ces dernières
années et comptent déjà des centaines de milliers d’habitants (comme Tshikapa et
 193

Mwene-Ditu). Leur croissance se fait de manière très chaotique, dans un environnement

caractérisé par l’absence de toute politique d’urbanisme et sans investissements publics
d’accompagnement (infrastructures, voirie, services sociaux). La cohésion sociale y est
faible et les conditions de vie extrêmement difficiles.
Des villes isolées et enclavées. L’exemple le plus connu est la situation de la troisième
ville du pays (avec près d’un million d’habitants), Kisangani – mais l’enclavement total
touche bien d’autres centres urbains, notamment à l’Est du pays, tels que Butembo,
Bunia, Isiro, Kindu, Uvira, etc. Ces villes ont été isolées du fait de l’interruption des axes
de transport (pour des raisons politico-militaires ou de dégradation des infrastructures),
et ont vécu de fait en état d’isolement complet pendant plusieurs années. L’économie est
à l’arrêt, la population y vit misérablement.
Des villes assoupies. Un certain nombre de centres urbains (tels que Mbandaka,
Bandundu ou Kikwit), sans être enclavés au sens strict, ont enregistré une réduction
significative de leur activité économique, déjà réduite avant-guerre. Dans ces villes, la
situation est stable – mais les conditions de vie sont d’autant plus médiocres que les
opportunités économiques sont limitées.
Des villes en expansion désordonnée. La plupart des villes les plus dynamiques ont
connu une expansion désordonnée, au cours des dernières années. La vie économique,
dominée par les activités de survie, est relativement plus développée qu’ailleurs – mais
les conditions d’urbanisation sont inadéquates et les infrastructures insuffisantes. Ces
villes sont dans des situations très variées – de Boma et Matadi, où l’activité portuaire a
protégé la population contre la pauvreté absolue qui règne dans d’autres régions, aux villes
frontalières de Goma (qui se relève péniblement de l’éruption du volcan Nyiragongo)
et Bukavu (où l’arrivée massive de populations fuyant l’insécurité dans le Sud-Kivu a
aggravé les phénomènes d’érosion des sols collinaires de la ville).
Des villes en déclin. Il s’agit typiquement des anciens centres miniers du Katanga
(Lubumbashi, la deuxième ville du pays avec un peu plus d’un million d’habitants, mais
surtout Kolwezi, Likasi, etc.) qui doivent faire face au ralentissement ou à l’interruption
des activités minières – ainsi que des villes comme Kananga (au Kasaï, environ 600 000
habitants) qui ont perdu leur rôle de principal pôle économique de leur région au profit
de nouveaux centres urbains. Ces villes ont une population relativement stable (voire en
déclin), mais une situation économique très détériorée.
Une telle typologie ne doit pas occulter la complexité de la situation à laquelle sont
confrontés les centres urbains. La plupart des villes (y compris celles qui sont citées ci-
dessus) relèvent de plusieurs catégories à la fois, et les problèmes à résoudre sont d’autant
plus compliqués qu’ils n’ont pas de cause unique.
Il y a toutefois un trait commun à l’ensemble de ces villes  : cette urbanisation,
contrairement à ce qui a prévalu jusqu’au lendemain de la période coloniale, s’est faite dans
194

des conditions chaotiques, en raison d’une gestion hasardeuse du développement urbain.

Ainsi, au-delà des noyaux hérités de la période coloniale, la croissance démographique
urbaine a été absorbée au prix d’un étalement en périphérie des villes, parfois sur des
terrains peu propices, et par densification des quartiers populaires à proximité des
centres-villes. A titre d’illustration, la ville de Kinshasa occupe aujourd’hui une superficie
(urbanisée) de l’ordre de 55 000 ha, contre 12 900 ha en 1968. A Lubumbashi, comme
dans pratiquement toutes les localités, des dizaines de milliers d’hectares ont été morcelés
et distribués dans des conditions qui ne respectent aucune règle urbanistique : parcelles
de trop grande taille par rapport à la taille des habitations6, de formes variables et ne
tenant nullement compte des caractéristiques du terrain, sans réserves pour équipements
et avec des voies sous ou surdimensionnées. A Bukavu, comme à Kinshasa, les pentes
escarpées (plus de 40 % de pente, soumises à de forts risques de glissements de terrains)
sont envahies par des dizaines de milliers d’habitants, en toute légalité vis-à-vis des
services du Cadastre, ou après accord des autorités coutumières.
A la différence de la période précédente, l’essentiel de cette croissance urbaine s’est
effectué sans raccordement aux infrastructures ni accès aux services de base. D’une
manière générale, le niveau d’infrastructures urbaines actuel n’est guère supérieur à celui
qui existait à la fin des années 1980, alors que la population urbaine a triplé entre temps.
Dans la plupart des villes, plus de 70 % de la population habite des zones urbanisées sans
équipements ni services de base. Le taux d’accès à l’eau potable (abonnements directs et
accès indirect par le voisinage), qui était de 68 % en 1990, est passé à 35 % en 2006 ; des
pans entiers de la ville (les zones d’extension) étant même désormais dépourvus de tout
réseau. En matière d’électricité, le taux de branchement y est de 35 % seulement7. Les
distances à parcourir pour atteindre une voirie revêtue (point d’accès à un transport en
commun), un centre de santé ou une école sont de plus en plus importantes, et se comptent
même en kilomètres dans les nouveaux quartiers de Kinshasa et Lubumbashi. Ici, au-delà
des blocages inhérents à la gestion même des entreprises en charge de la fourniture de
l’énergie et de l’eau, il y a les contraintes liées au développement anarchique des villes :
alors que le niveau de structuration de la ville permettait autrefois le passage des réseaux,
on assiste de plus en plus, en particulier à la périphérie de la ville ainsi que dans les zones
basses, au développement de « poches » totalement irrégulières, qui rendent difficile
l’aménagement des réseaux.

III. Contribution des villes à l’économie nationale

et pauvreté urbaine
A. Performances de l’économie urbaine depuis 10 ans
On ne dispose pas aujourd’hui de données macroéconomiques sur les villes de la RDC.
Néanmoins, un certain nombre de tendances peuvent être extrapolées à partir des
données statistiques nationales. Par ailleurs, les données de niveau provincial produites
 195

récemment par la Banque mondiale à partir d’analyses par secteur peuvent également
être utilisées pour estimer les performances de l’économie urbaine. Enfin, les estimations
menées pour la province de Kinshasa valent pour la ville qui représente près de 90 % de
l’économie provinciale.
Les villes ont très largement bénéficié du retour à la croissance après 2002, conséquence
des accords de partage du pouvoir conclus la même année.
Les statistiques au niveau national fournissent des informations sur les performances
du secteur urbain. Le graphique ci-après (2a) illustre l’évolution des performances du
secteur rural, appréhendé au travers de l’agriculture (incluant forêt, élevage, chasse et
pêche) et des industries extractives (incluant le secteur minier, le gaz et le pétrole). Le
graphique 2b montre comment le secteur urbain (appréhendé au travers des industries
de transformation, des secteurs de la construction et des travaux publics, du commerce,
du transport et des télécommunications et enfin des services) a joué un rôle principal
dans la croissance. En effet, les transports et les télécommunications ont connu une
croissance rapide entre 2001 et 2003 ; le secteur de la construction et des travaux publics
affiche une croissance à deux chiffres chaque année depuis 2001, à l’exception de 2007 ;
en revanche, le secteur industriel affiche un très net retard.
Figure 3.1 : Comparaison des performances de la croissance des secteurs majoritairement
ruraux (2a) et urbains (2b) 2000 à 2008

Source: Données FMI, 2010

Les données sur la composition du PIB fournissent des indications sur le poids de
l’économie urbaine. En prenant 2008 pour référence on constate que le secteur primaire
(agriculture et industries extractives) représentait 50,7 % de l’économie, contre 57 %
en 2003. La diminution relative du secteur primaire s’explique principalement par
la croissance ralentie de l’agriculture par rapport à celle des autres secteurs. La RDC
demeure donc très largement une économie rurale et de subsistance.
Les secteurs de la construction et des travaux publics, du commerce, des transports et
des télécommunications et des services, sont passés de 35 % de l’économie en 2003 à 41,6
196

% en 2008. Le secteur urbain semble donc avoir concentré l’essentiel de la croissance.

L’économie urbaine a bénéficié d’un effet de rattrapage.

Tableau 3.1 : Composition du PIB entre 2003 et 2008

PIB au prix de 2000,
2003 2004 2005 2006 2007 2008
en milliards

Agriculture, etc. 143,3 144,2 148,4 153,2 158,2 162,9

Industries extractives 38,3 44,6 50,6 51,1 52,4 58,4
Industries manufacturières 12,2 15,2 16,0 16,2 17,0 17,5
Construction et travaux 18,5 22,6 28,1 31,8 33,5 34,8
publics
Eau et électricité 2,9 2,6 2,7 2,8 2,9 2,7
Commerce 56,7 59,9 65,4 71,3 80,6 90,5
Transports et télécom. 15,8 17,6 19,8 22,3 24,7 26,8
Services marchands 18,5 20,0 21,6 23,2 24,8 26,0
Services non marchands 6,5 7,2 7,0 7,4 7,8 8,1
Source: FMI, 2010

Ce constat est renforcé par les données sur les investissement fournies par l’ANAPI ;
données utiles même si elles présentent des lacunes: (i) l’ANAPI ne prend pas en compte
les investissement des secteurs minier et financier – compte tenu du poids du secteur
minier dans l’économie nationale, les statistiques sont donc biaisées; (ii) les données
compilées par l’ANAPI sur la valeur des investissement sont peu fiables ; elles devraient
être surtout utilisées pour fournir des indications sommaires sur le poids des différents
secteurs et leur répartition géographique.
En termes de demande, une analyse des données de 2005 à 2009 démontre la forte
attractivité du secteur des services, mais également la surprenante attractivité du secteur
industriel ou de transformation, l’agriculture étant à la traîne.
 197

Tableau 3.2: Les projets d’investissement par secteur (hors mines et secteur
financier) de 2005 à 2009

Secteurs 2005 2006 2007 2008 2009

Agriculture 8 8 8 5 9
Industries manufacturières 41 41 45 47 34
Construction et travaux publics 7 19 11 22 12
Transports et télécom. 13 11 13 20 13
Commerce 10 1 2 4 1
Services 24 16 20 13 24
Source: Estimations des auteurs basées sur les données de l’ANAPI, 2010

La grande majorité des intentions d’investissement (55 %) est concentrée à Kinshasa.

Le Katanga suit avec près de 15,5 % (hors projets miniers ce qui est donc très largement
sous-estimé, l’attractivité réelle de la province étant fortement liée à ce secteur). Le Bas-
Congo représente 5 % du total, suivi par le Kivu avec 4,8 %.
La même tendance se confirme pour les investissements réalisés. Pour Kinshasa, les
données disponibles fournissent les informations suivantes : (i) le secteur industriel est
l’activité dominante, avec près de 60 % des projets réalisés ou en cours de réalisation pour
la période 2005-2009. Les données disponibles sur les engagement d’investissement
indiquent que le secteur industriel et de transformation arrive à la deuxième place; (ii) le
commerce et les services arrivent en deuxième place avec 40 projets, mais à la première
place en terme d’investissement réalisés; (iii) le secteur de la construction arrive en
troisième place, avec 30 projets, et en terme de volume d’investissement; (iv) finalement,
le transport et les télécommunications arrivent en quatrième place avec 4 projets. Les
données sur les investissements indiquent que les volumes moyens investissements dans
ce secteur sont élevés.
Les données ci-dessus peuvent être considérées comme représentatives des tendances
générales de la croissance urbaine à l’échelle nationale, à l’exception faite du secteur
industriel et de transformation, concentré principalement à Kinshasa, à Lubumbashi et
dans le Bas-Congo.
198

Encadré 3.2:- Les activités économiques à Kinshasa

A Kinshasa, conséquence de l’hypercentralisation de la ville, les activités
économiques sont, pour l’essentiel, localisées dans le triangle Ngaliema-Kingabwa-
Gombe-Limete qui concentre 84% des unités8. La Gombe concentre les activités
de services, de commerce, d’industrie, des télécommunications et de finance,
ainsi que les sièges sociaux des entreprises extractives, des banques, des sociétés
d’assurance, et des groupes diversifiés présents dans le pays. Limete, pour sa part,
est spécialisée dans les services et l’industrie à égales proportions, suivi par l’agro-
alimentaire et enfin les transports. Kingabwa est concentrée sur les transports et
l’industrie. On note également quelques unités à Ngaliema (prépondérance des
services) et à Maluku (présence relativement forte d’activités agricoles).
Pour ce qui est du secteur informel, on le retrouve partout, aussi bien au niveau des
espaces organisés (marchés) que dans la rue. Si le petit commerce est manifestement
prédominant, on enregistre toutefois de nombreuses unités de transformation,
dont certaines sont des sous-traitantes des acteurs du secteur formel.

Carte 3.2 : Plan Kinshasa - Concentration géographique des activités inventoriées par
Beltrade à Kinshasa

Source: IFC, Etude de Faisabilité pour la Zone Economique Spéciale Pilote en RDC. Analyse de la
Demande,2010
 199

B. Une importante pauvreté urbaine

La croissance urbaine des trois dernières décennies a eu pour conséquence d’engendrer
une grande pauvreté. L’insécurité dans les zones rurales a drainé vers les villes des cohortes
de personnes à la recherche d’un « mieux vivre ». Celles-ci se sont installées dans les
villes de manière anarchique, en dehors de tout cadre réglementaire et sans considération
d’urbanisme. Cela s’est traduit par une sévère détérioration des conditions de vie urbaine :
les infrastructures (voiries, électricité, drainage, approvisionnement en eau) manquent
(voire, dans certains cas, sont inexistantes), le logement est rudimentaire (au mieux des
bidonvilles, au pire des sans-abris), les phénomènes d’érosion se sont aggravés (avec une
multiplication des glissements de terrain), les prix des denrées de première nécessité ont
augmenté (du fait de la faiblesse des communications avec les campagnes avoisinantes).
Au plan monétaire, selon l’enquête 1-2-3 de 2004-2005 (citée par le DSCRP),
l’incidence de la pauvreté était de 61,5 % en 2005 pour l’ensemble du milieu urbain (71,3
% à l’échelle nationale), ce qui situe les villes congolaises globalement à un niveau de
pauvreté plus élevé que leurs homologues d’Afrique Centrale (moins de 50 % au Congo
voisin en 2008 et 12 % au Cameroun en 2007). Même si Kinshasa (avec 42 % d’indice
de pauvreté) se situe largement en dessous de la moyenne nationale, soit à hauteur de
Brazzaville, elle reste loin derrière d’autres grandes villes de la région comme Douala ou
Yaoundé dont l’indice de pauvreté était évalué à 6 % en 2007.
L’absence chronique d’investissement dans les villes pendant pratiquement un quart
de siècle, conjuguée au manque d’entretien des infrastructures et équipements existants,
a eu pour autre conséquence d’empêcher les villes d’exercer pleinement leur rôle dans le
développement économique. A l’exception de cas notables comme celui de Lubumbashi,
l’infrastructure à vocation économique (voirie principale) soufre d’un délabrement
avancé qui limite la productivité des villes. L’état des voies et la mauvaise gestion
des réseaux limitent les opportunités d’emploi pour les populations et augmentent
considérablement le coût des transports. C’est le cas, par exemple, de la ville de Bukavu
où les difficultés de circulation et de stationnement ainsi que l’accessibilité et la taille
limitées du marché de Kadutu, principal pôle commercial de la ville, augmentent le coût
des échanges avec l’hinterland.
Par rapport aux autres villes de la région, les villes congolaises offrent donc moins
de possibilités d’emploi et donc d’augmentation des revenus aux ménages. Même
l’économie populaire, et plus particulièrement le secteur informel qui sert d’exutoire tant
pour l’emploi que pour la production de richesse face aux insuffisances de l’économie
moderne, est handicapée par cette situation. L’absence d’électricité dans les quartiers
populaires a pour autre conséquence d’augmenter les coûts de production et donc de
freiner, voire d’empêcher, le fonctionnement des petites unités traditionnellement assez
développées à Kinshasa.
200

C. La Tertiarisation de l’économie urbaine

D’un point de vue économique, les centres urbains du Congo présentent des visages
contrastés. Toutefois, un trait commun se dégage clairement : la forte présence du secteur
tertiaire, largement dominé par le petit commerce informel, en plus de diverses petites
activités de production artisanale, faiblement intégrées et tournées vers la consommation
finale.
Les données et statistiques disponibles ne permettent pas aujourd’hui d’évaluer la
contribution du secteur informel au « revenu urbain ». Le secteur informel recouvre
plusieurs réalités y compris celle qui consiste à agir en sous-traitance d’entreprises
formelles. Toutes les villes sont concernées, y compris celles à dominante minière
(Lubumbashi, Kolwezi, Fungurume etc.) qui drainent des populations pauvres qui
ne peuvent plus trouver un emploi dans la mine, mais s’investissent dans des activités
commerciales pour couvrir les autres besoins générés par le développement de
l’agglomération. Ces activités sont en général réparties sur pratiquement toute la ville, à
travers des marchés formels, mais surtout le long des rues, qui sont pratiquement toutes
transformées en espaces marchands.
D’un point de vue spatial, à quelques exceptions près (Lubumbashi), les activités du
secteur formel (exploitation minière, secteurs secondaires et tertiaire modernes) sont
regroupées dans les anciens noyaux des villes.

La situation de Kinshasa
Les défis auxquels est confronté Kinshasa sont nombreux, multidimensionnels et d’un
certain point de vue, accablants9. Si la métropole s’est partiellement redressée depuis
2002, après des décennies de mauvaise gestion, de pillages et des conséquences des
guerres, ce redressement est essentiellement le résultat de changements massifs dans la
composition du PIB ; il est intervenu sans l’investissement public pourtant nécessaire, et
sans aucune réforme de la gestion urbaine
 201

Tableau 3.3 : Structure de l’économie urbaine de Kinshasa entre 2006 et 2008

PIB 2006, prix du marché 2006 2007 2008

Secteur Primaire 91 079 146 265 171 066
Agriculture, pêche, élevage 84 381 138 212 161 978
Forêts 5 405 5 797 6 236
Industries minières 1 294 2 256 2 853
Secteur secondaire 417 726 437 999 352 327
Transformation 120 23 131 384 137 336
Energie 85 045 79 357 75 939
Eau 204 763 216 379 126 921
Construction et travaux publics 7 689 10 879 12 132
Secteur Tertiaire 950 881 1 010 829 1 046 531
Services marchands 694 866 764 989 805 883
Commerce 647 441 714 426 751 877
Autres 47 425 50 562 54 005
Services non marchands 256 015 245 841 240 648
Total PNB 1 459 686 1 595 093 1 569 925
Source: Banque mondiale, données par Province, 2010

D’un point de vue structurel, l’économie de la ville est largement dominée par le secteur
des services (cf. tableau ci-dessous) qui représente près de 67 % en 2008. L’agriculture ne
représente que 10,8 % du PIB, une proportion faible, mais non insignifiante. Le secteur
industriel atteint à peine 8,7 %, ce qui est toutefois deux fois plus important que le taux
constaté au niveau national.
Dans les années 1970, des milliers f industrielles existaient, connectées à l’économie
rurale et urbaine grâce à un réseau complexe de relations de production dans les secteurs
de l’agriculture, de l’agro-industrie, du bois, des produits de base, et des services
financiers  ; cet ensemble s’appuyait sur un système de transport national multimodal
intégré et efficace (cf. carte 1 ci-dessous).
Aujourd’hui, très peu de ce système a perduré: le peu d’industries ayant survécu
est principalement orienté vers la substitution aux importations de biens et de services
de bases (ciment, matériaux de construction, farine, savon et détergents), et rencontre
d’importantes difficultés opérationnelles, car dépendant principalement de l’importation
d’équipement et de produits primaires et secondaires. Il y a peu d’activités exportatrices,
celles-ci étant entravées par le climat général des affaires, le manque d’infrastructures,
les pressions fiscales officielles et non officielles, le coût des services bancaires, entre
202

autres. Une visite rapide dans les quartiers industriels de Kanagawa et Limette, autrefois
poumons industriels de la ville et du pays, témoigne de l’ampleur catastrophique de la
désindustrialisation de Kinshasa et de ses environs et de la destruction de ces échanges
commerciaux avec son hinterland national. Ces zones sont aujourd’hui de vastes
friches  industrielles squattées par l’informel; les équipements rouillent sur place, les
infrastructures de chemin de fer et de transport fluvial sont à l’abandon.
Kinshasa est maintenant une économie de services. Les services marchands dominent
largement, avec les échanges et le commerce formel et informel représentant 47,9 % du
PIB (2008). La tendance est à l’augmentation de ce secteur. Cette dépendance crois-
sante au secteur commercial est le produit de plusieurs facteurs: (i) le rétablissement de
l’économie en 2002, (ii) la croissance démographique, (iii) l’accès facile aux activités
commerciales, particulièrement dans l’informel et la micro-entreprise.
En l’absence d’une industrie de transformation locale capable de fournir plus qu’une
portion minime des produits de base, et avec un secteur agricole fortement limité,
la presque totalité des produits consommés est importée. Cela est reflété de manière
spectaculaire dans la balance commerciale de la province, qui s’est rapidement détériorée:
en 2008, la balance commerciale des biens et services était négative à 2 225 milliards de
FC à prix courants (environ 1 554 milliards de FC aux prix de 2006). En parallèle, les
exportations s’élevaient à peine à 25 milliards FC, soit un taux de couverture de 1,1 %,
possiblement un record mondial. La balance commerciale domestique est restée positive
avec 94 milliards de FC. Kinshasa exporte principalement vers le reste du pays, surtout
vers le Bas-Congo, le Bandundu et l’Equateur.
En fait, il ne serait pas incongru de décrire la ville comme représentant une sorte
de zone de consommation de produits d’importations enclavé – l’inverse d’une zone
franche d’exportation en somme – , et qui en retour exporte les richesses du reste du pays
pour financer cette boulimie. Les chiffres de la consommation et des investissements
démontrent l’étendue du phénomène: (i) en 2008, la consommation totale était de
4 087 milliards FC dont 82 % étaient privée (2 818 milliard de FC au taux de 2006);
(ii) les investissements étaient de 470 milliards FC, à 91 % privés. Les investissements
représentaient donc moins de 11 % de la consommation et 20,4 % du PIB. Ainsi,
Kinshasa « exportait » près de 50 % de « ses » richesses vers l’étranger.
 203

Tableau 3.4 : Consommation, investissement et demande extérieure nette

2006-2008

  2006 2007 2008 2006 2007 2008

  Prix courants Prix constant de 2006

Consommation 2 034 680 2 939 855 4 086 999 2 034 680 2 504 028 2 818 105
Publique 385 656 534 655 743 66 385 656 455 393 512 776
Privée 1 649 023 2 405 200 3 343 338 1 649 023 2 048 634 2 305 329
Investissements 192 558 469 576 470 416 192 558 399 962 324 365
Publics 25 144 28 698 42 041 25 144 24 443 28 988
Privés 167 414 44 ,878 428 375 167 414 375 519 295 377
Absorption 2 227 238 3 409 431 4 557 415 2 227 238 2 903 990 3 142 470
Demande
-748 221 -1 519 245 -2 255 010 -748 221 -1 294 020 - 1 554 895
extérieure nette
PIB 1 479 016 1 890 186 2 302 404 1 479 016 1 609 970 1 587 575
Etude de fonds vol. I. Annexe A

Ce déficit massif est largement financé par la rente minière et, dans une moindre mesure,
par les transferts internationaux provenant des bailleurs bilatéraux et multilatéraux.
Il est intéressant de noter que le Katanga a exporté à lui seul en 2008 – et seulement
dans le secteur minier – 2 053 milliards de FC, et a eu une balance commerciale positive
de 803 millions de FC.
De manière simplifiée, Kinshasa joue le rôle d’un vaste siphon des ressources
naturelles du pays. Ce siphon consomme de manière indirecte cette richesse, au travers
les importations massives de biens de consommation, consommées brutes, non-intégrées
dans une productive de valeur ajoutée durable. Kinshasa, générant très peu de richesse
réelle, exporte la richesse réelle produites par le reste du pays.
D’une fonction de « pôle-réseau » dans les années 1960, caractérisée par « l’existence
d’un enchevêtrement d’industries dynamiques qui ont permis des effets d’entraînement
sur le reste de l’économie nationale et notamment dans les régions environnantes »10,
Kinshasa est devenue une métropole vivant sur les rentes, sur la consommation
ostentatoire d’une petite minorité, et sur une économie informelle et de survie pour une
large majorité en expansion rapide et continue.
L’économie informelle est une conséquence collatérale de l’effondrement du secteur
industriel et du secteur formel. Bien que peu de données précises soient disponibles,
une littérature croissante s’intéresse à ce secteur. Ainsi, sa taille, son organisation et la
204

sécurité qu’il confère aux communautés, sont vues comme des opportunités potentielles,
ainsi que comme une expression de sa créativité et de sa résilience.
Le secteur formel fournissait un emploi pour 3,3 habitants à l’indépendance. Ce
taux est passé à 1 emploi pour 6,3 habitants en 1967. Supposant qu’environ 4 millions
d’habitants sont employés dans la ville, et environ 800 00011 sont employés dans le secteur
formel, ce taux serait aujourd’hui de moins de 1 pour 10. Kinshasa est une métropole à
l’économie principalement informelle, probablement une des villes les moins formelles
dans le monde.

La situation de Bukavu
A première vue, Bukavu et Kinshasa sont à l’opposé. Bukavu est une petite ville, à
l’économie principalement rurale, ravagée par près de vingt années de conflits, et
subissant toujours les conséquences d’une importante insécurité, bien qu’en diminution.
Cependant, la raison d’être de Bukavu était autrefois identique à celle de Kinshasa, à une
échelle moindre: Bukavu était alors une ville administrative, de commerce et un centre
logistique pour l’économie régionale. En dehors de la taille, la différence principale
résidait dans le fait que Bukavu n’était pas une ville industrielle, et n’accueillait qu’un
nombre limité d’unités industrielles. Trouver des informations pertinentes sur Bukavu
est encore plus difficile que pour Kinshasa. Les données à l’échelle de la ville sont
inexistantes, la ville n’ayant pas bénéficié de l’intérêt qu’a pu susciter Kinshasa. Le
profil économique de la ville présenté ci-dessous est donc très largement basé sur des
hypothèses étayées par les données provinciales.
 205

Tableau 3.5: Structure de l’économie du Sud Kivu, 2006 - 2008

PIB 2006 prix du marché 2006 2007 2008

Secteur primaire 342 714 270 053 247 091

Agriculture, pêche et élevage 331 837 262 579 240 222
Foresterie 131 187 252
Industries Extractives 10 746 7,286 6 617
Secteur secondaire 31 932 30 497 28 859
Manufacturier 30 291 29 097 27 569
Électricité 843 569 544
Eau 655 651 674
Construction et travaux publics 143 179 72
Secteur tertiaire 87 959 87 723 83 602
Services marchands 85 270 84 664 80 75
Services non marchands 2 69 3 059 2 852
PIB total incluant tous les secteurs 462 605 388 272 359 552

Source: Etude de fond, vol. 1, Annexe A

D’après le tableau 5, un certain nombre de faits importants apparaissent: (i) l’économie

provinciale a décliné progressivement entre 2006 et 2008, en termes réels, et a connu
une croissance modérée en termes constants; (ii) ce déclin a affecté tous les secteurs,
bien que certains sous-secteurs aient augmenté; (iii) les secteurs qui ont connu le déclin
le plus important ont été l’agriculture, (28 % entre 2006 et 2008), la pêche (40 %), le
secteur minier (38 %), et la construction (49 %). Le commerce a décliné de 11 %. Les
secteurs ayant connu une croissance ont été le secteur forestier (35 %), le secteur des
transports (25 %), le secteur de la restauration (25 %) et l’intermédiation financière (23
%). Cependant, dans une économie dépendant à 66 % du secteur primaire, ces secteurs
en croissance n’ont pas compensé la chute globale des revenus réels de 22 % entre 2006
et 2008, qui de plus sont intervenue dans une économie largement détruite par la guerre.
Ces statistiques sous estiment très certainement l’économie provinciale qui échappe
en partie à la comptabilisation statistique du fait du point des activités illicites, de
l’insécurité, et par la « capture » rwandaise d’une partie de la valeur ajoutée provinciale –
c’est notamment le cas de la production de café qui traverserait la frontière de manière
illégale. De la même manière, le secteur minier est probablement plus important qu’il
n’y paraît.
Partant du principe que la ville concentre l’essentiel des secteurs secondaire et
tertiaire, le PIB de Bukavu est estimé à environ 112 milliards FC pour 2008. Supposant
206

que la population soit d’environ 750 000 habitants, cela signifie que le revenu quotidien
moyen est de 0,82 dollars par jour. La pauvreté urbaine est estimée à 84,6 %, soit un
niveau équivalent de celui de la pauvreté rurale. Cela contraste fortement avec Kinshasa
dont le taux de pauvreté est aux alentours de 41 % (2008). Bukavu est donc bien en deçà
du taux national de pauvreté qui est aux alentours de 71,3%.
Aux revenus générés localement doivent être ajoutés les transferts du Gouvernement
central, dont une très faible partie est consommée hors de la ville. Ils ont augmenté de
manière significative dans les dernières années: de 1,76 milliards de FC a 15,24 milliards
en 2008. L’assistance humanitaire représente une autre source importante de revenus:
22,26 milliards de FC en 2008 qui auraient semble-t-il augmenté depuis lors. Au total,
les revenus du Gouvernement provincial ont atteint 89,5 milliards de FC et auraient
augmenté en termes réels. Les transferts du Gouvernement central et l’assistance
humanitaire ont représenté chacun 6,2% du PIB de la province, soit à peu près autant
que l’ensemble de la contribution du secteur secondaire.
Ensuite viennent les maigres revenus d’un secteur agricole limité à une agriculture
vivrière, dont la production et essentiellement consommé sur place, revendue localement
et sert à la consommation de produits importés, et du secteur minier. Ces revenus sont
partiellement réinvestis à Bukavu, et les observations empiriques suggèrent que ces
investissements profitent essentiellement à un secteur immobilier en forte expansion à
Bukavu (non comptabilisé dans les données ci-dessus, probablement du fait de l’origine
illégale d’une partie des revenus tirés des activités minières). Le revenu moyen quotidien
est donc certainement supérieur aux estimations fournies ci-avant, mais dans des
proportions relativement limitées.
Un autre indicateur de l’économie de la ville est la balance commerciale de la
province. En 2008, celle-ci était déficitaire de 154 millions de FC, les importations
ayant atteint 126 milliards de FC, et les exportations étant à peine de 15 milliards (soit
un taux de couverture de 11,9 %). Ces résultats sont supérieurs à ceux de Kinshasa,
mais doivent être contrastés avec ceux de la fin des années 1980, lorsque le Sud- Kivu
était un exportateur net de produits alimentaires vers le reste du pays, mais également
vers l’étranger. Bukavu était le centre de ces échanges, servant de point d’entrée vers le
cœur productif de la région, concentrant les capacités de production, de logistique et de
support, et fonctionnant comme que hub régional de transport.
Aujourd’hui, Bukavu sert d’îlot de sécurité pour les populations victimes de décennies
de guerres, déracinées de leurs terres et de leurs communautés, et luttant pour survivre
dans une ville physiquement étranglée dont les capacités d’accueil ont été largement
dépassées. La densité de population est d’environ 7 000 habitants au km2. Le chômage
est supérieur à la moyenne nationale (22 % contre 11 %), et plus élevé dans la ville que
dans les zones rurales. Les infrastructures urbaines ont été dilapidées et la fourniture en
énergie est sporadique. La gestion urbaine manque de ressources et est inefficace. Avec
l’effondrement de l’économie rurale et l’absence d’alternatives adaptées, l’économie de
Bukavu est en déclin.
 207

Cependant, il y a quelque signe de renouveau encourageant d’un entreprenariat

autrefois vanté. Dans la périphérie de Bukavu, le long des trois axes routiers principaux
en direction du nord, du sud et du sud-est de la ville, d’anciennes fermes commerciales
dans les produits clés (thé, café, quinine, et sucre plus bas le long du lac Tanganyika)
retournent progressivement à leurs activités, à mesure que la sécurité s’améliore.
Le tourisme fait également un retour timide. Banro Corporation, une compagnie
canadienne, s’est engagée en dépit de difficultés à investir près de 150 millions USD. Les
banques commerciales se réimplantent dans la ville et sont un des secteurs de la ville en
pleine croissance.
La clé d’un développement durable de Bukavu repose toutefois sur un retour
concerté au modèle historique de croissance qui a fait la ville, c’est à dire celui d’un pôle
dynamique de croissance du secteur rural.
Carte 3.3: Carte des limites administratives de l’hinterland sécurisé de Bukavu et
principales routes d’accès

Source: Autorités provinciales

208

IV. L’effort des pouvoirs publics

A. Des villes sous administrées
Le schéma ci-dessous récapitule le cadre institutionnel issu de la Constitution du 18
février 2006 et de la loi de 2008.

Entité territoriale déconcentrée

Entité territoriale décentralisée

D’après la Loi Organique de 2008, on entend par Ville « tout chef-lieu de province ou
toute agglomération d’au moins 100 000 habitants disposant des équipements collectifs
et des infrastructures économiques et sociales à laquelle un décret du Premier ministre
aura conféré le statut de ville » et on entend par commune « tout chef-lieu de territoire
ou toute subdivision de la ville ou toute agglomération ayant une population d’au moins
20 000 habitants à laquelle un décret du Premier ministre aura conféré le statut de
commune ».
A part les Provinces qui ont une Assemblée provinciale et un Gouvernement avec
ses ministères, le manque de moyens financiers n’a pas permis de créer des services
administratifs spécifiques pour chaque échelon. Pour les villes, la « solution » a consisté
à appliquer l’un des principes du modèle populaire et révolutionnaire mis en place en
1967 et consistant à sauvegarder le système unitaire de l’Etat en nommant à tous les
échelons des fonctionnaires de l’Etat sous tutelle directe de l’Etat. Ainsi, la Ville n’a pas
de services techniques municipaux ; elle doit composer avec les divisions urbaines des
administrations centrales qui relèvent de Kinshasa et qui ont leur propre organisation,
indépendante de celle de l’administration municipale pour laquelle elles sont supposées
 209

toutefois agir. Ainsi, une ville de plus d’un million d’habitants dispose des mêmes
services, compétences techniques et matérielles identiques, qu’une ville de 100 000.
Kinshasa, avec son statut de Ville-Province, est un cas à part, puisque l’Hôtel de Ville et
le Gouvernement Provincial ne font qu’un.
Par ailleurs, jusqu’à la loi de 2008, une commune était nécessairement une subdivision
de la ville dont elle dépend. Avec la nouvelle loi, la commune est supposée disposer de la
personnalité morale et de l’autonomie financière, même si la mise en pratique rencontre
des obstacles.
La nouvelle loi ouvre également la possibilité d’ériger une localité au rang de
commune en dehors d’une ville. Mais sur le terrain, certaines agglomérations ayant une
population de plusieurs dizaines de milliers d’habitants gardent le statut de « cité ».
Elles restent ainsi incluses dans les « territoires » qui sont des entités rurales, et sont
privées d’autonomie financière, de personnalité juridique et de toute structure technique
pouvant gérer les problèmes urbains de base comme l’occupation des sols.

B. L’effort public d’investissement en direction des villes

L’urbanisation rapide de la RDC nécessiterait des investissements massifs dans
les villes. Il est aujourd’hui difficile d’évaluer l’effort d’investissement consenti par le
Gouvernement et ses démembrements dans les principales agglomérations du pays.
Les politiques d’investissement sont programmées par secteur d’intervention et la
distinction entre rural et urbain ne constitue pas un axe d’orientation du budget. Seuls
les grands projets d’investissement financés par les bailleurs internationaux, ainsi que les
budgets d’investissement des collectivités locales (Provinces et Villes) peuvent constituer
des indicateurs, par ailleurs partiels, de l’effort public d’investissement dans les villes.
L’évaluation des besoins en investissement doit par ailleurs tenter de distinguer : (i)
la mise à niveau des infrastructures, (ii) l’ouverture à l’urbanisation de nouvelles zones
d’extension, (iii) les besoins liés à la modernisation et au développement économique
(crucial notamment à Kinshasa). Les macro-économistes considèrent que les Pays à
Faible Revenu devraient consacrer au moins 7 % de son PIB aux investissements publics.12
Compte tenu du taux d’urbanisation moyen des pays concernés, on pourrait considérer
que le tiers de cet investissement public devrait aller aux villes13.
Sur ces bases, on peut estimer que l’effort d’investissement public de la RDC en
direction des villes devrait représenter 16 % à 17 % du budget de l’Etat et de l’ordre
de 12 USD par habitant urbain soit trois fois le budget actuel des collectivités locales.
Pour évaluer les écarts à combler, il faudrait pouvoir évaluer, par exemple dans le cadre
d’un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT), les efforts réellement consentis
aujourd’hui et les perspectives d’évolution, notamment au regard des textes sur la
décentralisation.
210

Tableau 3.6: Effort d’investissement en direction des villes

Evol.
Unité &
  2007 2010 2014 Moyenne
hypothèse
annuelle
PIB Million USD 10 013 12 304 17 352 8,2 %
Per capita USD 164 178 223 2,8%
Population Milliers 61 053 69 010 77 973 3,1%
Population urbaine Milliers 21 491 24 292 29 415 4,9%
Budget Etat (hors dons) Million USD 1 475 1 821 2 412 7,3%
Per capita USD 24 26 31
Budget Collectivités locales Million USD 89 109 145
Per capita USD 4 4 5
Investissement public total Million USD
701 861 1215 8,2%
optimal (7 % PIB)
% budget Etat % 48% 47% 50%
Per capita USD 11 14 16
Million USD
Investissement public urbain 231 284 401 8,2%
(33 % inv. Public)
% budget Etat % 16% 16% 17%
Per capita urbain USD 11 12 14

Sources: Auteur à partir des données PIB et budget Etat (FMI), Population (Banque mondiale
& UN-Habitat).

V. Les freins à la contribution du secteur urbain à la croissance

A. La faible capacité des acteurs publics
La gestion urbaine échappe aux Villes
Le paysage institutionnel urbain de la RDC est marqué par un certain désordre dans
l’intervention des acteurs publics (Etat y compris concessionnaires et autres structures
rattachées, Province, Ville, Commune) lié à la période de transition dans lequel se trouve
le pays depuis l’adoption de la Constitution de 2006: superposition ou concurrence
entre les différents acteurs, dilutions des responsabilités. En l’absence de clarification des
compétences et des moyens d’action accordés aux acteurs locaux, la gestion efficiente des
centres urbains apparaît compromise.
 211

Les relations entre les différentes entités sont définies par divers textes, et en
particulier par la nouvelle Constitution, promulguée le 18 février 2006, qui instaure un
quasi-fédéralisme (bien que l’Etat reste de forme unitaire), conformément au compromis
de Sun City signé en 2002. Les Provinces ne sont plus des collectivités décentralisées
mais des entités politiques régionales, disposant d’un Parlement et d’un Gouvernement
provincial, sur lesquels l’Etat n’a aucun pouvoir de révocation. La loi organique n°08-
016 du 07 octobre 2008 précise la composition, l’organisation et le fonctionnement des
entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces.

Encadré 3.3: Points clés pour comprendre le système de fonctionnement

territorial
Le système d’administration territoriale actuel est le résultat de trois inspirations: 
le modèle populaire et révolutionnaire mis en place avec la création du MPR14 en
1967, et prônant la fusion des structures administratives et politiques, y compris
dans les Provinces et dans les Villes ; ce système s’est notamment traduit par une
très forte centralisation et la nomination de fonctionnaires de l’Etat à tous les
échelons territoriaux (Provinces, Villes, Communes, Territoires) ; l’objectif était
notamment de sauvegarder le caractère unitaire de l’Etat;
• le modèle décentralisé, sous l’influence internationale, dans lequel déconcentration
des ministères et décentralisation des décisions politiques cohabitant;
• le modèle fédéral, inspiré initialement du modèle colonial Belge et par les
caractéristiques physiques du pays, avec la création, en 2006, de Gouvernements
provinciaux dotés de Ministères provinciaux.
Depuis la première loi sur la décentralisation en 1982 (Ordonnance–loi de
décentralisation) les Autorités tentent d’établir un équilibre entre ces différents
héritages ou inspirations  ; les résistances aux modèles, à la fois décentralisé et
fédéral (risque de balkanisation du pays), demeurent importantes. La conséquence
est que, depuis le début des années 80, le système a peu évolué. Les lois successives
(1995, 1998) et le changement de Constitution (2006) n’ont pas réellement
bouleversé l’équilibre des pouvoirs et le système reste marqué par une forte
centralisation.
Cette centralisation va de pair avec l’imbrication des circuits décisionnels de l’Etat
et des entités décentralisées. Les décisions sont prises depuis Kinshasa et répercutées
jusqu’au niveau local au travers des divisions ministérielles déconcentrées et
placées au sein des ETD. La dualité des fonctions qui en résulte s’organise par une
distribution des tâches mettant l’accent sur le contrôle réciproque des institutions
au détriment de la production de services : le contrôle administratif est exercé par
les ETD, le contrôle technique par les divisions ministérielles.
212

Le financement des ETD est opéré dans le cadre d’un vaste système de
redistribution nationale des ressources fiscales recouvrées localement15. La
centralisation se retrouve tant en recettes qu’en dépenses. La fiscalité locale est
constituée de quelques impôts peu rentables (impôts fonciers, impôts sur les
véhicules et patente sur les petites activités artisanales et commerciales) cédés
dès les années 1980 en contrepartie de la prise en charge par les ETD d’un
certain nombre de «menues dépenses». L’essentiel des ressources des ETD, et
notamment des Provinces, provient donc des rétrocessions des grands impôts
nationaux sur les revenus et sur la consommation. La rétrocession aux provinces
et ETD s’opère sur la base d’une retenue à la source par les Provinces de 40 %
des recettes d’intérêt national recouvrées localement ; ce pourcentage est supposé
donner lieu à la répartition de 25 % des montants correspondants à la Province et
15% aux ETD (Villes et communes). Ce dispositif, institué par la Constitution de
2006, cristallise l’essentiel des débats sur le financement de la décentralisation. Les
dépenses d’investissements, les frais de personnel et les frais de fonctionnement
sont quasi intégralement couverts par l’Etat.

Les principaux acteurs du développement et de la gestion urbaine

 213

Encadré 3.4 : Les dispositions de 2008 sur les compétences de la ville

Le partage des compétences entre les entités est fixé par la Constitution et la loi
organique n°08/016 du 2 juillet 2008.
En termes de gestion urbaine, la Ville disposerait de compétences élargies touchant
à l’essentiel des infrastructures et équipements attendus :
Infrastructures  : construction des voiries, éclairage public, aménagement
du drainage et eaux usées, collecte et évacuation des ordures ménagères,
aménagement des sources et forages de puits d’eau, construction et exploitation
des microcentrales pour la distribution d’énergie électrique, éclairage public,
autorisation de stationner, de circuler pour les taxis et bus.
Équipements publics : aménagement et gestion des marchés (d’intérêt urbain) ;
initiative de création d’écoles et construction/entretien des bâtiments scolaires
d’Etat ; autres bâtiments (musées, centres socioculturels,…) et espaces publics.
Développement urbain et foncier  : Plan d’aménagement de la ville  ; Actes de
disposition d’un bien du domaine privé de la ville et actes de désaffectation d’un
bien du domaine public de la ville.
La mairie n’a pas d’attribution relative aux bâtiments de santé. En matière de
gestion foncière, la compétence échappe à la Ville et aux Communes et revient
à la Province et à l’Etat, seuls responsables de l’attribution des parcelles et de la
politique du logement
Le partage de ces compétences de gestion urbaine avec les communes reste à
clarifier. Le législateur s’est contenté d’ajouter « d’intérêt communal » à la suite
des compétences dévolues à la Ville ; ce qui ne manquera pas de poser des problèmes
au moment de la mise en place effective des entités décentralisées communales
(élections communales).

L’organigramme de la Ville résulte d’une fusion entre les services déconcentrés de

l’Etat placé au niveau de la Mairie, et les services propres de la Mairie, principalement
constitués de personnels contractuels. Initialement, la distinction entre ces deux types
de services renvoyait à une distinction en termes de financement : d’un côté les services
agissant pour le compte de la commune et financés par les recettes locales, de l’autre
les services agissant au nom de l’Etat et dont le budget était couvert par des transferts
de l’Etat (budget national local). Aujourd’hui, cette distinction n’est plus tout à fait
justifiée, la Ville ne percevant plus aucun transfert financier de l’Etat en dehors de la paie
du personnel qui lui est affectée.
214

En ce qui concerne les communes, elles n’ont pas de personnalité juridique et dépendent
de la Ville tant administrativement que financièrement. Les bourgmestres, autorités
politiques, sont placés sous l’autorité du Maire de la Ville et les relations entre les deux
entités semblent se limiter aux aspects administratifs. Ainsi, dans le cas de Lubumbashi
par exemple, les bourgmestres doivent un rapport quotidien tous les matins entre 9h et
9h30. De la même manière, le Maire fait un rapport au Gouverneur de la Province tous
les jours avant 13h. Cette situation pourrait évoluer avec l’application de la loi organique
de 2008. L’augmentation récente des moyens financiers et matériels dévolus à la ville par
la Province entraîne d’ailleurs une pression croissante des Bourgmestres sur le Ministère
de l’Intérieur pour assumer leur rôle d’Entité Décentralisée.
A l’inverse, la Province apparaît comme l’acteur clé de la gestion et du développement
urbain. Pour le Katanga par exemple, le budget Provincial 2008 (réalisé et en grande
partie affecté à la ville de Lubumbashi) s’élevait à 69 milliards FC, à comparer au budget
de la Ville (0,6 milliards FC). Les compétences de la Province sont définies en termes
généraux par la Constitution de 2006 (art. 204) : elle exerce des compétences en propre
et des compétences exercées pour le compte de l’Etat. En matière de gestion urbaine,
la Province est compétente pour les questions «  d’habitat urbain et d’équipements
collectifs provinciaux et locaux  ». La Province intervient dans l’attribution des
parcelles et la gestion des extensions urbaines, ainsi que dans la réalisation de tous les
investissements d’importance sur la ville. Compte tenu de ses moyens financiers, elle se
substitue très souvent à la Ville dans la plupart des domaines listés comme relevant de
cette dernière, y compris dans la gestion des déchets solides.
Les grands services urbains relèvent d’offices et de sociétés nationales intervenant
sous le contrôle direct de l’Etat central (Ministères de l’Energie et du Portefeuille). Il
s’agit de la REGIDESO (Régie de Distribution d’Eau) et de la SNEL (Société Nationale
d’Electricité). S’ajoutent à ces deux concessionnaires l’OVD (Office des Voiries et
du Drainage), sous la tutelle du Ministère des Infrastructures et Travaux Publics, qui
dispose d’antennes dans chacune des villes capitales provinciales, mais se trouve prise en
étau entre sa hiérarchie (nationale) et le Gouvernement provincial.
La mise en place de Ministères provinciaux en 2007 a encore complexifié le paysage
institutionnel. Les services déconcentrés, autrefois sous le contrôle du Ministère central
et sous l’autorité de l’administration territoriale, sont désormais soumis à une troisième
autorité hiérarchique  : le ministère provincial dont la relation avec l’administration
centrale à Kinshasa nécessite d’être clarifiée. En clair, le mouvement de déconcentration
engagé avec le renforcement des Provinces n’a pas supprimé l’intervention du pouvoir
central  ; la fusion des services déconcentrés et décentralisés au sein du Gouvernorat
entraîne, à ce jour, une relation de tutelle entre l’échelon Ville et l’échelon Provincial.
 215

Au final, dans l’attente de l’application de la loi de 2008, la Ville n’est pas aujourd’hui
l’acteur principal de la gestion et du développement urbain. Elle a essentiellement une
mission générale de contrôle et de coordination de ses propres services et de ceux mis
à sa disposition par l’Etat. Elle n’est responsable de la production d’aucun service
public urbain en particulier. En conséquence, ses dépenses effectivement consacrées à la
production de services urbains sont quasi inexistantes.

La faible capacité financière des Entités Territoriales Décentralisées (ETD)

Le système de financement de la Ville et de la Province (ETD) repose pour l’essentiel
sur la péréquation nationale des ressources recouvrées localement. Les rétrocessions qui
en découlent s’opèrent en cascade de l’Etat vers les Provinces, puis des Provinces vers
les Villes, les communes et les territoires. Le dispositif prévoit que la rétrocession va
jusqu’aux Communes, sachant que celles-ci doivent disposer de budgets propres et être
ordonnateurs de leurs dépenses pour pouvoir en bénéficier, ce qui n’est pas encore le cas
pour la plupart des communes. Le pourcentage de ressources rétrocédées par l’Etat a
augmenté avec la reconnaissance du principe de libre administration des Provinces : il est
passé de 15 % jusqu’en 2007 à 40 % en 2008. Ces 40 % sont supposés être répartis entre
25 % pour la Province et 15 % pour les Villes, Communes et Territoires. Paradoxalement,
depuis la mise en place en place des Assemblées provinciales élues en 2007, les recettes
rétrocédées ne sont plus retenues à la source, comme auparavant, ce qui contribue à un
allongement des délais dans la mise à disposition des fonds et à une moindre visibilité sur
les montants attendus.
Le dispositif souffre actuellement des difficultés financières de l’Etat, ce qui rend les
versements aléatoires. Les critères de calcul des rétrocessions entre les Provinces sont
flous (critère de localisation des recouvrements, critère démographique ou autres) et une
confusion subsiste entre les 40 % à rétrocéder et le budget déconcentré de l’Etat (paie du
personnel de l’Etat et menus frais de fonctionnement des services correspondants). Dans
la plupart des cas, ces 40 % ne sont pas réellement reversés, mais sont inscrits au Budget
National comme affectées au financement de dépenses pour la Province. Lorsqu’ils sont
reversés, la Province fait de même avec les Villes et les Communes. La centralisation
de certaines recettes fiscales ou parafiscales majeures, comme la fiscalité minière ou la
fiscalité des grandes entreprises, rend par ailleurs le système difficile à décrypter.

L’intérêt de faire avancer la réforme territoriale

Les Provinces et les entités décentralisées congolaises évoluent donc dans un contexte de
transition depuis 3 ans. L’analyse préliminaire montre que le contexte actuel en matière
de décentralisation et de gestion locale n’est pas propice à une contribution des villes à la
richesse nationale. Il se caractérise par :
216

Une forte centralisation du système administratif et politique: (i) une tutelle de l’Etat
omniprésente à travers la représentation des services centraux jusqu’au niveau local ; (ii)
jusqu’à présent, pas de transfert financiers de l’Etat vers les collectivités avec et donc un
système basé sur le « chacun pour soi » ;
L’absence de fiscalité locale. Dans la pratique, le système est basé sur une fiscalité
nationale partagée, dont l’efficacité en termes de perception et de répartition aux échelons
inférieurs représente une difficulté majeure du développement local. Les nouveaux
textes préfigurent un début de fiscalité locale en confiant la responsabilité exclusive de
trois impôts directs à la Province et en affectant l’impôt personnel minimum au profit
exclusif des communes, secteurs et chefferies. L’essentiel des ressources fiscales reste dans
l’escarcelle étatique. Une réforme est à l’étude ;
La difficile répartition des produits de la fiscalité entre provinces et ETD. La constitution
de 2006 instaure un quasi-fédéralisme de Provinces sans remettre en cause la centralisation
des financements des ETD. C’est maintenant au niveau de la Province que seront définis
les mécanismes de répartition des recettes rétrocédées ou cédées entre ETD d’un même
territoire provincial, enjeu crucial de la gestion locale ;
La rigidité du système hiérarchique de l’administration congolaise : les agents affectés
dans les divisions provinciales, puis urbaines, puis services doivent respecter la grille
hiérarchique en vigueur. Ce qui fait que les agents affectés à des services provinciaux, et
surtout ceux affectés aux services urbains, même pour des villes importantes, n’ont ni la
marge de manœuvre ni les compétences nécessaires ;
L’attente d’élections locales : les élections locales n’ayant pas encore été organisées, les
Villes sont dirigées uniquement par un Maire et un Maire adjoint, nommés par Décret
Présidentiel. Le Conseil Consultatif Urbain ne sera mis en place qu’avec les élections ;
cette situation, qui perdure depuis 1997, fragilise la Ville, notamment vis-à-vis de la
Province dont l’assemblée délibérante a été élue en 2006 et le Gouverneur en 2007.

B. La faiblesse/absence des outils de gestion urbaine

L’étalement urbain et l’absence de trame urbaine respectée conduisent déjà à des surcoûts
pénalisant en termes d’infrastructure et d’équipement et réduisent les perspectives de
voir les centres urbains contribuer à la croissance.
La faute incombe à l’abandon progressif des documents d’urbanisme à l’échelle de
la ville (Schéma directeur, plan d’occupation des sols), au profit de simples plans de
lotissement établis par l’Administration en charge des affaires foncières, généralement
non respectueux des normes minimales d’aménagement.
Le développement anarchique des villes a fait que des terrains propices à l’activité
économique ont souvent été « gaspillés ». Dans certaines villes minières par exemple,
des habitations ont été érigées sur des carrières potentielles (Kolwezi). L’absence de
zones dédiée aux activités a entrainé une réappropriation du centre administratif de
 217

Lubumbashi par les activités semi-industrielles et d’entreposage, la population étant

progressivement rejetée dans des quartiers périphériques de plus en plus éloignés du
centre ville.
Ailleurs et notamment à Kinshasa et à Lubumbashi, l’habitat côtoie des activités
industrielles potentiellement dangereuses au plan environnemental.

Urbanisme : obsolescence des textes, absence de règlements

Dans la ville coloniale et cela dès 1910, l’organisation spatiale de la ville instaurée par les
Belges tentait de répondre à trois finalités : (i) économique, afin de faciliter l’exportation
des matières premières, (ii) sociale, afin de garantir le bien-être des Européens résidents
au Congo (RD), et (iii) esthétique, à travers la production de villas et de beaux paysages.
Elle s’est traduite par un aménagement de l’espace qui implique de planifier
l’occupation du sol en établissant un équilibre entre des besoins en croissance et une
offre territoriale cédée par le chef coutumier. Les équipements étaient alors réalisés sur la
base d’une programmation par l’Etat, qui avait un contrôle des terres.
Après l’Indépendance, les nouvelles autorités ont continué de produire des plans
d’aménagement, selon les modalités prévues par la loi sur l’urbanisme du 20 juin 1957,
encore en application aujourd’hui, en dépit du caractère désuet de ses dispositions.
On estime globalement qu’une soixante de plans ont ainsi été finalisés pour les centres
urbains du Congo, dont 26 avant 1960, et une trentaine entre 1960 et 2000. Etablis sur
un horizon de 10 ans, ils sont aujourd’hui tous largement dépassés. A titre d’exemple, le
dernier schéma directeur de Kinshasa date de 1976.
La réduction des moyens financiers accordés au Ministère en charge de l’urbanisme
(aussi bien pour les études que pour la matérialisation de ces plans sur le terrain) a
probablement constituée un facteur important de non actualisation de ces documents.
Ce vide a laissé place à un urbanisme opérationnel réduit à la production de plans de
lotissements essentiellement destinés à vendre le plus rapidement possible le plus grand
nombre de parcelles. Ces plans de lotissement ne sont généralement pas raccordés
à un plan d’ensemble de la ville ; la largeur des voies et les emplacements réservés aux
équipements sont généralement sacrifiés au profit des parcelles d’habitat. L’absence de
plans d’aménagement et de règlement d’urbanisme a mis fin à la procédure de contrôle
des autorisations de bâtir.

L’insécurité foncière, handicap majeur

Les activités économiques dans les centres urbains sont fortement pénalisées par
l’insécurité foncière, alors que le foncier devrait être la base des investissements. La
responsabilité incombe principalement aux dérives présentées plus haut.
218

Sans plan d’urbanisme et dans un contexte de pression foncière importante, la ville

est «aménagée» par le Cadastre, dont ce n’est ni la prérogative, ni le métier. Le Cadastre
a visiblement pris le relais d’une administration de l’urbanisme trop lente et éloignée
des demandes exprimées par les populations en quête d’un terrain. La machine s’est
emballée et les conséquences aujourd’hui du non-respect des procédures de la chaîne de
production du foncier à bâtir sont colossales.
Les géomètres du Cadastre tirent leur pouvoir de leur bonne connaissance du
terrain et de leur positionnement de premier intermédiaire face aux demandeurs de
parcelle, permettant à ceux-ci de surmonter les obstacles de la filière (délais, coûts).
Ils confectionnent ainsi des plans de lotissement sur des coins de table, sans respect
de la moindre norme technique ni de la réglementation : pas d’adaptation au terrain
naturel, échelles non réglementaires, en court-circuitant les structures administratives
compétentes (services de l’urbanisme, commission provinciale) et même sans
approbation par l’autorité gouvernementale. Par exemple, à Lubumbashi, seulement
deux lotissements ont fait l’objet d’une publication au Journal Officiel ces 5 dernières
années alors que de nombreux lotissements ont été créés. Les parcelles qui en sont issues
sont par la suite attribuées dans des conditions peu claires.
La tenue des archives, pilier fondamental du foncier, est presque inexistante  : les
services chargés de la Conservation disposent rarement des actes de mise en concession ;
ceux-ci étant détenus par les agents du Cadastre. Le manque de traçabilité des actes tout
au long de la chaîne de gestion du foncier contribue ainsi à alimenter les nombreux
conflits fonciers constatés notamment en périphérie des villes.
L’insécurité foncière est également alimentée par l’implication des chefs coutumiers
dans la distribution des parcelles. Le phénomène est ancien : d’abord manifestation de
désobéissance civique vis-à-vis du colonisateur, elle a perduré après l’Indépendance, au
point de devenir le principal mode d’accès au foncier dans certaines villes.
Les chefs coutumiers se sont heurtés à la nationalisation des terres intervenue sous le
Président Mobutu, dans les années 70. Ce qui aurait pu permettre une clarification des
textes a finalement contribué à complexifier davantage la situation, et à constituer une
source supplémentaire de conflits sur lesquels les tribunaux ont, encore aujourd’hui, du
mal à statuer, faute de textes clairs (l’Ordonnance Présidentielle qui devait préciser les
modalités n’existe toujours pas, plus de 35 ans après la promulgation de la loi).
Enfin, en rendant attaquable pendant 2 ans le certificat d’enregistrement les autorités
on ouvert la possibilité à toutes les contestations sur les droits des nouveaux propriétaires.
Cette réforme de 1980, qui était censée protéger les ayants-droits, a, au contraire, ouvert
une brèche supplémentaire dans laquelle s’immiscent de nouveaux conflits fonciers.
La situation actuelle est donc largement la conséquence de textes anciens, inadaptés
au contexte actuel. Cette situation a été identifiée et analysée dans de nombreuses études
 219

proposant des actions pour réformer le système et, à terme, refondre les textes de loi
relatifs au foncier, afin de mettre en place des procédures plus simples et adaptées.

Des villes qui coûtent cher

L’autre conséquence de cet urbanisme reposant sur les actions du Cadastre, c’est qu’il
contribue à grever les coûts de gestion de la ville. La taille trop importante des parcelles
(dans les nouveaux lotissements de Lubumbashi la superficie des parcelles est rarement
inférieure à 1 200 m²) ainsi que leur mauvaise conception (plus grand côté le long de
la route) conduisent à un étalement des villes, qui induit des surcoûts important pour
l’amenée des réseaux et les transports. C’est le cas par exemple à Lubumbashi où la
densité est en constante diminution.
Dans d’autres cas, les parcelles, une fois attribuées, sont « morcelées » et revendues
à des tiers, créant ainsi des ghettos où l’amenée des réseaux coûtera probablement plus
cher.

Encadré 3.5: Le cas de Bukavu

Densification
L’extension de l’urbanisation de Bukavu est contrainte par le site sur lequel elle est
installée : le lac au Nord, la frontière avec le Rwanda à l’Est, et les montagnes qui
culminent à plus 2000 mètres d’altitude au Sud-ouest, pour descendre en pentes
plus ou moins escarpées jusqu’au lac à 1.400m d’altitude.
La capacité d’accueil du site avait été évaluée à 350 000 habitants dans une étude16
de 1979. Cette capacité a vite été atteinte, mais les années de guerre, qui ont
provoqué un afflux massif de population dans les villes, fuyant l’insécurité encore
plus grande dans les zones rurales, n’a pas épargné Bukavu pour autant.
Cette population s’est installée en ville, d’abord dans les zones urbanisées
existantes. Les habitants ont morcelé leur parcelle y voyant une source de revenu
non négligeable dans ces temps difficiles, et sur une seule parcelle, plusieurs
maisons ont pu être construites. Parallèlement, certains de ces nouveaux arrivants
se sont installés dans les zones boisées et collinaires qui existaient dans le milieu
urbain, sur des pentes dépassant parfois 30%.
La situation de guerre n’a pas permis de contrôler et d’empêcher ces installations
anarchiques, et a offert aux agents du cadastre la possibilité de fournir des papiers
“en règle” pour toutes ces implantations, mais sans plan de lotissement, ni bornage
en bonne et due forme sur le terrain.
Aujourd’hui la capacité d’accueil de la ville est largement dépassée, et on observe
des densités d’habitants à l’hectare assez rares dans les villes africaines (plus de
500hab/ha). Les parcelles, issues des morcellements, sont très petites, et incitent à
220

des constructions en hauteur, sur plus de deux niveaux, phénomènes encore plus
rares dans les villes de cette taille et contraire à la culture du pays affichée dans
les autres provinces. Se pose aussi le problème de ces quartiers, construits sur des
pentes fortes et érosives, sans équipement, sans voies d’accès, et dont les habitants
pourtant ont des titres de propriété délivrés par les autorités.

Carte 3.4 : Bukavu : site et urbanisation sur les pentes

Source : Autorités provinciales

Disparition de la délivrance des autorisations de bâtir

Cette situation foncière très complexe ne permet pas de délivrer des autorisations de
bâtir en règle, car cela impliquerait que la situation foncière de chaque demandeur
soit officialisée par les services de l’urbanisme. Les habitants ont perdu l’habitude de
demander des autorisations, et même quand ils le font, les travaux de construction sont
le plus souvent en cours ou déjà achevés. De plus, comme la plupart des constructions
se font en hauteur, même pour des maisons de particulier, cela voudrait dire que les
autorisations doivent être données par le Ministère central à Kinshasa, ce qui semble
infaisable et contre productif. Ceci illustre une fois de plus l’obsolescence de cette loi qui
date de 1957, époque à laquelle les constructions en étages étaient extrêmement rares.
 221

Faiblesse de l’information sur les villes et rôle du Bureau d’Etudes

d’Aménagement et d’Urbanisme
Jusqu’au début des années 1980, le secteur urbain a été marqué par l’omniprésence du
Bureau d’Etudes d’Aménagement et d’Urbanisme (B.E.A.U.) qui était à la base de la
réalisation des études d’urbanisme et de développement régional. Bénéficiant d’un
important concours technique et financier de la Coopération française, et cela dans un
contexte d’hyper centralisation de la gestion du pays, il s’est imposé comme le centre
d’études par excellence sur les villes du Congo.
Malheureusement, les financements français au B.E.A.U. se sont beaucoup ralentis,
tout comme l’ensemble des financements extérieurs qui permettaient la réalisation
de projets intéressant le développement urbain. Le suivi du secteur a donc presque
totalement été abandonné, d’autant plus qu’il reposait encore, pour l’essentiel, sur
un important dispositif d’assistance technique mis en place sur financement bilatéral
français.
Le B.E.A.U. a par ailleurs payé le prix fort pendant les troubles politiques des années
1990 : ses locaux ont été vandalisés et l’essentiel de la documentation existante a été perdu.
A l’échelon national (B.E.A.U. ou ministères), en dehors des récents développements sur
Kinshasa avec l’appui de la Coopération japonaise ou de projets en cours de réalisation
par diverses agences d’exécution, on ne dispose plus d’éléments sur les villes. Trouver un
fond de plan datant de moins d’une vingtaine d’années est une véritable gageure. Au
niveau local, la situation est plus préoccupante encore : les gestionnaires, même dans les
plus grandes villes, ne disposent pas de données actualisées sur les infrastructures et les
équipements, encore moins sur l’accessibilité aux services, paramètres qui traduisent le
niveau de satisfaction des besoins de la population. Par exemple, les services de la ville de
Bukavu ne disposent que de cartes établies en 1985.
Le secteur urbain souffre donc de l’insuffisance des données, même les plus
élémentaires, comme les données démographiques. Ceci pose un problème majeur  :
comment définir sur des bases objectives le programme de Reconstruction engagé  ?
Comment arbitrer entre les villes ? Comment définir les priorités au sein d’une ville ?
Dans un contexte où l’essentiel de l’investissement public est financé au niveau central
et sur aide extérieure, l’existence de données fiables et actualisées sur les villes est
indispensable à la prise de décision.
Il apparaît donc indispensable de concevoir un dispositif dont l’existence et la viabilité
devront être indépendantes des aléas du contexte économique et, dans la mesure du
possible, du niveau de l’aide extérieure au secteur du développement urbain. Au regard
de l’ampleur des besoins, il s’agira d’un système relativement simple au départ, mais
destiné à monter en puissance, en fonction de l’amélioration des moyens techniques,
humains et financiers accordés aux institutions.
222

C. Les insuffisances de gestion de la mobilité et des équipements marchands

Une mobilité défavorisée par l’offre

Les transports urbains sont un des éléments clé de la productivité de l’économie urbaine.
Leur faible organisation à Kinshasa comme dans la plupart des centres urbains du Congo
génère de nombreux effets négatifs sur l’économie urbaine et les conditions de vie des
habitants : durées des déplacements, accidents, pollution atmosphérique et sonore. Pour
les habitants, cela se traduit par une importante ponction sur les budgets des ménages,
des conditions de transport pénibles, quelques fois à la limite de la décence.
La question de la mobilité pour les villes congolaises se décline en trois points17 : (i)
une demande forte ; (ii) une offre insuffisante mais surtout inadaptée et (iii) des pouvoirs
publics absents.

Une demande en forte expansion mais avec un pouvoir d’achat faible

L’accroissement rapide de la population urbaine et l’étalement mal maîtrisé des villes
conduisent à une augmentation de la demande aussi bien en volume qu’en termes de
distances à parcourir. Des enquêtes menées dans les principaux centres urbains du pays
montrent que la grande majorité des déplacements motorisés se font en transports
collectifs. Ils révèlent aussi un niveau de mobilité inférieur à la moyenne observée dans
les villes africaines18. Il apparaît donc que la majorité des déplacements se font à pied.
Malgré l’impression dégagée par les embouteillages observés notamment à Kinshasa, les
gens se déplacent peu, ou font leurs déplacements à pied.
Cette situation est caractéristique de la pauvreté urbaine et constitue donc un frein à
la productivité urbaine.
On note également, dans la plupart des villes, une forte centralité des déplacements,
conséquence d’une structuration urbaine sans pôles secondaires (quartiers périphériques),
héritée de l’époque coloniale. Il s’en suit donc un mouvement pendulaire, avec une
demande importante le matin en entrée au centre-ville et l’après-midi pour la sortie.

Une offre insuffisante, mais surtout inadaptée

Le réseau routier et ferré interurbain n’a pas évolué depuis l’Indépendance. Faute
d’entretien il s’est largement dégradé, surtout depuis les années 1980. De nombreux axes
à travers le pays ont ainsi totalement perdu leur revêtement, devenant non carrossables
même par les véhicules légers. Il en découle de vastes zones totalement enclavées, où les
distances à parcourir pour atteindre un point d’accès aux transports en commun (voirie
revêtue) sont hors de portée.
A l’exception de quelques villes comme Lubumbashi, les transports en commun sont
dominés par des petits opérateurs artisanaux disposant d’un parc de véhicules de petite
capacité et en mauvais état, ce qui renforce la congestion ainsi que la pollution. Ces
 223

véhicules représenteraient plus de 50 % du trafic journalier, 75 % aux heures de pointe.

Les tarifs pratiqués, grevés par la mauvaise qualité de l’infrastructure et les mauvaises
conditions d’exploitation, apparaissent élevés pour une bonne partie de la population.
Les infrastructures ferroviaires interurbaines sont sous-exploité ou même ont disparu
(Katanga).
L’offre en transports collectifs apparaît donc inadaptée, puisqu’elle ne couvre que très
partiellement les besoins.

La marche à pied reste le principal mode de déplacement en ville

Toutefois, on note, depuis quelques années, l’émergence de vélos et motos-taxis, favorisée
à la fois par l’état de la voirie et la modicité des revenus. Ce mode de transport, malgré
quelques précautions comme l’obligation du port des casques à Bukavu, ne fait l’objet
d’aucune attention particulière pour le moment, ce qui risque de conduire à l’anarchie
observée dans certaines villes africaines (Cotonou, Douala), aggravant la situation
actuelle.

Des pouvoirs publics absents

Jusqu’ici, les pouvoirs publics sont apparus impuissants, incapables d’assurer (i) ni
la moindre régulation sur un marché caractérisé par une concurrence sauvage entre
opérateurs ; (ii) ni la facilitation de l’exercice de l’activité de transport de masse ; (iii) ni
le développement et l’entretien du réseau.
Théoriquement, la régulation est gérée par les différents niveaux (national et
provincial) du ministère en charge des transports. Le Ministère des Transports et Voies de
Communication est ainsi responsable de la définition et de l’application de la politique
générale du Gouvernement, à travers le développement du plan national des transports
et la mise en œuvre de la réglementation et de la régulation. Il supervise également les
questions de sécurité routière et de prévention des accidents. À ce titre, il supervise les
activités de la Commission Nationale de Prévention Routière (CNPR) qui est en charge
de la sécurité routière et de l’application de la régulation des transports routiers.
Les ministères provinciaux quant à eux gèrent les activités de transport public sur leur
territoire de compétence. Ils ont donc en charge la délivrance des permis de transport
public, l’approbation des tarifs (maximas fixés par le Ministère chargé de l’économie)
ainsi que la collecte des redevances d’autobus et de taxis. Par ailleurs, tout opérateur doit
avoir une police d’assurance et être enregistré auprès de la DGI (Direction générale des
impôts).
Dans la pratique et dans la plupart des villes, les dispositions réglementaires sont peu
respectées. La ville reste exclue du secteur (sauf à Kinshasa en raison de son statut) et
les pouvoirs publics n’ont aucune action sur le choix des itinéraires, qui est du ressort
exclusif des opérateurs.
224

Encadré 3.6 : Les transports publics à Kinshasa

Infrastructures  : un peu plus de 5 000 km de routes dont environ 10 % revêtus.
Le réseau d’intérêt économique (voirie principale), essentiellement celui hérité de
l’époque coloniale, apparaît désarticulé et peu équilibré : orienté sur le centre ville
dans le sens est-ouest avec une absence de transversales, une faible ouverture sur
les zones d’occupation récente à l’est, sans continuité sur des itinéraires en raison
de l’état physique ou des capacités qui ne correspondent pas sur certaines sections.
Le réseau ferré est constitué de deux réseaux (Aero et Kasangulu) qui disposent
d’un potentiel permettant de desservir un tiers de la population. L’absence de voies
transversales se traduit par un allongement des distances et une concentration du
trafic sur les axes principaux, provoquant ainsi des embouteillages.
Offre en transport collectif  : le transport collectif est largement dominé par les
transporteurs artisanaux, avec des véhicules (essentiellement minibus et taxis) dans
un état de délabrement avancé. Le prix officiel est sans commune mesure avec le coût
d’exploitation des véhicules d’autant plus élevés que les véhicules sont généralement
anciens, très surchargés et les routes dégradées, ce qui oblige les opérateurs à effectuer
des trajets courts, augmentant du même coup les coûts des déplacements. Le mode
de conduite des chauffeurs et la faible réglementation de la circulation aggravent la
situation. Seul City Train, opérateur public, exploite environ 80 grands bus dans la
ville. Sa contribution (environ 25.000 passagers/jour) reste toutefois marginale. La
situation de ce dernier, déjà critique, est aggravée par le phénomène des voyageurs
non payants (dont les membres des forces de l’ordre, membres de la Croix-Rouge,
journalistes et agents du Ministère des transports et voies de communication) qui
représentent près du quart des personnes transportées.
En 2006, la durée moyenne d’un déplacement en transport collectif était de 64 mn,
dont 22 mn de marche à pied (normalement environ 2 km), et le temps d’attente
était d’environ 15 mn.
Pour ce qui est des déplacements urbains en train, une enquête menée en 200819
montrait qu’ils étaient plus attrayants car moins chers par rapport aux taxis et
minibus. Toutefois, ils apparaissaient très coûteux en temps, les temps d’attente
étant relativement longs (largement supérieurs à 1h dans 50 % des cas) et environ
15 % des usagers du train déclaraient marcher 1 heure et plus pour rejoindre le
réseau. Il apparaît également qu’il n’y a qu’une faible articulation avec le transport
par route, ce qui fait que les voyageurs par train ne peuvent pas utiliser les transports
routiers pour compléter leur déplacement, et utilisent plutôt la marche. Par ailleurs,
la faiblesse de l’offre ferroviaire réduit la part de ce mode de transport à un niveau
relativement faible (à peine 10 600 passagers en moyenne par jour, alors que les
zones desservies ont une population évaluée à 2,5 millions d’habitants). En outre,
l’exploitation du train apparaît elle aussi grevée par le phénomène des non-payants
qui, en 2008, ont représenté les 2/3 des passagers20.
 225

Les enquêtes menées par CIMA en 2006 indiquent également que, contrairement
à ce que l’on pourrait croire, il ne se pose pas un problème de capacité du réseau,
ce qui semble confirmé par l’évolution de la situation consécutive aux récents
aménagements : la circulation est principalement ralentie par l’état des chaussées,
l’indiscipline des usagers et l’influence néfaste des activités riveraines le long de
certains axes.

L’exemple ci-dessus et diverses analysent montrent également que, dans la plupart des
villes, la demande est en fait contrainte par l’offre, tant en termes quantitatifs que de coût
du service.

Un entretien des voiries très insuffisant

L’un des points essentiels de l’intervention des pouvoirs publics concerne l’entretien
des voiries urbaines. Ici aussi, les responsabilités sont partagées (dispersées) à la fois entre
la Province, la Ville et l’Office des Voiries et Drainage, cette dernière étant une structure
nationale dépendant directement du Ministère des Infrastructures. Certaines mairies,
à l’instar de celle de Bukavu, disposent ainsi du petit matériel d’entretien ; il en est de
même à Kinshasa où la Ville-Province dispose de son propre parc, et mène des opérations
à côté de l’OVD. D’une manière générale, si l’on excepte une fois de plus Lubumbashi,
l’entretien routier est quasi inexistant. Aucun programme n’est disponible et l’examen
des budgets permet de relever des dépenses d’entretien quasi nulles au niveau de l’une
ou l’autre de ces structures (Bukavu par exemple). Les quelques opérations enregistrées
relèvent plutôt d’actions d’urgence, pour faire face à certaines catastrophes.
La question du financement de l’entretien des voiries est cruciale. Au niveau des
Villes, l’évaluation de l’effort d’entretien est difficile à partir des comptes de la commune,
notamment en raison de la confusion entre nature et fonction des dépenses. Les dépenses
d’entretien se concentrent souvent sur (i) la voirie à travers le balayage des rues et (ii) les
bâtiments de la Mairie et les cimetières. Il se traduit en salaires pour les contractuels,
plus qu’en matériel. En tout cas, la marge de manœuvre budgétaire est bien trop étroite.
Au niveau des Provinces, quelques efforts sont faits, essentiellement pour l’acquisition
d’engins afin de réaliser quelques travaux en régie. Au niveau de l’Etat, on note un
frémissement depuis 2009, avec les premiers pas du Fonds National d’Entretien Routier.
Le démarrage des activités de cette structure et les premiers programmes lancés sont trop
récents pour que l’on puisse en tirer des conclusions.
Toutefois, il est à craindre que les attentes des uns et des autres, en particulier dans les
villes autres que Kinshasa, ne soient rapidement déçues, celles-ci étant trop importantes
par rapport à ce qui peut provenir du Fonds, dont la vocation première reste le réseau
interurbain.
226

Carte 3.5: Typologie de la voirie de Kinshasa

Source : Cellule infrastructure

Des équipements marchands insuffisants et mal gérés

Les équipements marchands (marchés et gares routières) jouent un rôle important dans
les échanges entre les centres urbains et leur hinterland. Les marchés constituent des
plates-formes d’échanges entre les producteurs des zones rurales qui y vendent leurs
produits vivriers, et qui y acquièrent des produits manufacturés. Ils permettent ainsi au
monde rural de mieux écouler ses produits et donc de tirer avantage du niveau de revenu
monétaire plus élevé dans les zones urbaines.
Le transport de ces produits et des personnes issus des zones rurales se fait avec
des véhicules de différents gabarits (camions et minibus surtout) qui ont besoin de
circuler et, surtout, d’effectuer les opérations d’embarquement/débarquement dans des
conditions telles qu’elles ne constituent une gêne ni pour elles-mêmes ni pour le reste de
la circulation urbaine.
Force est de constater que, dans ce domaine aussi, les villes du Congo ont pris un
important retard, avec des effets négatifs importants, particulièrement sensibles. En
ce qui concerne les marchés, à l’exception notable de quelques agglomérations comme
Lubumbashi21, le nombre de marchés et de places de marchés est sans rapport avec les
besoins d’une économie populaire qui est le principal exutoire des sans emploi stable,
et surtout les femmes à la recherche de moyens de subsistance. Kinshasa, par exemple,
 227

malgré ses 8 millions d’habitants, ne dispose que de 4 véritables marchés, les nombreux
autres espaces marchands étant, pour l’essentiel, constitués de simples points de
regroupements, squattant des espaces publics, sans la moindre commodité.
En particulier, les activités de vente en gros s’exercent dans des conditions difficiles,
qui renchérissent le coût des produits et, au final, pénalisent les consommateurs finaux
comme les producteurs ruraux. L’absence ou l’insuffisance d’équipements de stockage,
les mauvaises conditions de conservation, le manque de place pour le stationnement des
véhicules et les opérations de chargement/déchargement, les problèmes d’hygiène et
d’insécurité sont généraux. Le débordement ou tout simplement l’exercice des activités
de gros sur la chaussée sont sources de nuisances multiples.
La déperdition des marchandises est élevée au niveau des marchés de détail et
contribue au renchérissement des produits aux consommateurs.
Au total, ce déficit en équipements à l’échelle urbaine engendre une série de coûts
économiques :
L’occupation des emprises et le désordre dans lequel fonctionnent les marchés
d’approvisionnement et de redistribution créent d’importants dysfonctionnements de
circulation qui renchérissent les coûts d’exploitation des véhicules ; le désordre dans lequel
fonctionnent les marchés complique la perception des droits et pèse sur les rendements
de l’équipement et les possibilités d’entretien ; la dégradation continue du service fourni
rend de plus en plus difficilement acceptable par les opérateurs les réajustements des
tarifs  ; les conditions d’hygiène désastreuses engendrent probablement des coûts de
santé.
228

Encadré 3.7: Les marchés de Bukavu

Bukavu comporte un important marché (Kadutu) dont l’influence déborde les
limites de l’agglomération pour atteindre l’ensemble du Sud-Kivu et même les
autres provinces. Il est également un lieu d’échanges avec l’étranger (Rwanda mais
surtout Tanzanie) pour l’importation des biens manufacturés. C’est un marché
polyvalent, de redistribution, puisqu’on y trouve aussi bien des opérations de détail
que de vente en gros et demi-gros, tout comme une multitude d’activités connexes
de pré-transformation (moulins à céréales etc.). Il occupe un espace d’environ
3,5ha au cœur d’un quartier ancien, et comporte une série de hangars et des
boutiques où se vendent aussi bien des produits vivriers que manufacturés, ainsi
que des matériaux de construction. Le site, comme d’ailleurs le reste de la ville, est
accidenté, ce qui complique l’implantation des constructions et des circulations.
Mais au-delà de cet élément naturel, l’occupation du site ne permet pas d’optimiser
le rendement de ce marché : son accessibilité est limitée par un mauvais état des
voies adjacentes mais aussi leur envahissement, qui rendent la circulation pénible,
les aménagements n’ayant pris en compte, ni la nécessité de plates-formes de
chargement/déchargement pour les marchandises en provenance ou à destination
de l’extérieur de la ville, ni les besoins en espaces de stationnement pour les véhicules
de transport en commun dont certains desservent la zone rurale entourant la
ville. A l’intérieur du périmètre couvert par les activités marchandes, les espaces
résiduels sont pris d’assaut par des constructions plus ou moins anarchiques, qui
ont renvoyé les commerçants jusque sur les circulations. L’équipement a, sur une
partie du site, bénéficié d’aménagements divers dont un réseau d’assainissement
eaux pluviales, mais dont le fonctionnement est rendu difficile par l’occupation
désordonnée du site.
Au plan de la gestion, interviennent trois acteurs  : la mairie pour la partie
aménagée, le reste étant partagé entre la commune de Kadutu (sur laquelle est
érigé l’équipement) et une coopérative de commerçants. Tout cela en rajoute à la
confusion, en particulier dans l’occupation du site.
A la fin, cet important équipement, malgré l’énorme sollicitation dont il est
l’objet, ne réunit pas les conditions de salubrité, d’hygiène, d’accessibilité et
d’occupation permettant d’optimiser son rendement et fournir aux usagers des
services de qualité : les échanges sont ralentis par les difficultés de circulation, son
exploitation n’est pas optimale du fait du non aménagement de l’ensemble du site,
et les conditions de salubrité sont mauvaises.
A côté de cet équipement central dans la ville, on note des marchés de moindre
importance, mais surtout une multitude de «  marchés flottants  » de portée
purement locale squattant les moindres espaces libres ou installés dans les emprises
des voies.
 229

Au total, le niveau d’aménagement, le mode de fonctionnement et les conditions

d’accessibilité au principal marché de Bukavu ne permettent pas une intensification
des échanges avec l’hinterland, qui sont une source potentielle de croissance pour
ce centre administratif et sa région.

D. Un secteur privé et une société civile peu sollicités

L’implication du secteur minier dans la gestion urbaine
L’une des singularités du Congo est l’implication des miniers dans la gestion urbaine.
A la faveur des clauses inscrites dans les contrats de concession, les opérateurs ont, sous
des formes diverses, mis en place des dispositifs d’appui au développement local. La
forme la plus usitée est la « fondation », à travers laquelle ils financent diverses activités
dont principalement des équipements sociaux (écoles, centres de santé) au bénéfice de la
population, aussi bien en termes de construction, d’équipement que de fonctionnement.
D’autres s’impliquent dans la construction et l’entretien de routes. Certains interviennent
même en amont, en prenant des initiatives pour combler le vide laissé par les pouvoirs
publics en matière de planification et de programmation. C’est le cas, par exemple, avec
Anvil Mining qui, en 2007 a initié un exercice de programmation des infrastructures
et équipements de Lubumbashi ; ou encore de Tenke Fungurume Mining en 2009 avec
le plan de gestion du développement urbain de la localité de Fungurume au Katanga.
Les opérateurs miniers disposent de moyens relativement importants, indexés sur leur
production et sur les cours des minerais, qui peuvent contribuer à combler provisoirement
la faiblesse des moyens des villes et provinces.
Toutefois, ces initiatives, aussi nombreuses et ambitieuses soient-elles dans
certaines régions plus particulièrement concernées (Katanga, Kasaï, etc.), pâtissent des
insuffisance du cadre institutionnel et conventionnel, et du poids des habitudes du passé
qui font que beaucoup rêvent encore de la cité minière, créée et gérée intégralement par
l’opérateur minier. Il en découle soit une sous-exploitation des potentialités offertes par
les clauses contenues dans les concessions, soit, à l’inverse, une quasi-substitution des
compagnies minières à l’Etat sur des activités pourtant régaliennes, ce qui oblige souvent
ces compagnies à y aller à pas mesurés, sans pouvoir donner la pleine mesure de leurs
capacités.
La qualité de certaines des réalisations est par ailleurs souvent discutable. Certaines
d’entre elles sont menées en marge des politiques nationales, ce qui contribue à brouiller
l’action des pouvoirs publics. C’est le cas par exemple des quelques écoles construites
par TFM, qui constituent des îlots de prospérité contrastant avec la misère ambiante,
parce que ultramodernes et avec frais de fonctionnement pris en charge pour l’entreprise
minière. C’est le cas également de quelques panneaux de signalisation offerts par un
opérateur de Lubumbashi, qui ne sont manifestement pas aux normes.
230

Au total donc, l’importante dynamique du secteur privé et en particulier des

opérateurs miniers, pour porter entièrement ses fruits, devrait bénéficier d’une relation
plus structurée avec les pouvoirs publics, définissant de manière claire les engagements/
obligations de chacune des parties.

Encadré 3.8: Exemple de Tenke Fungurume Mining au Katanga22

[…] TFM suggère la mise en place d’une Fondation à statut associatif (ONG créée
sous couvert de la loi 004/2001) gérée de manière partenariale par TFM et les
autorités locales. La mission principale de cette Fondation serait :
• d e définir le programme d’action annuel (secteurs privilégiés : santé, éducation,
agriculture, développement économique) et,
• d e gérer le Fonds de développement Social alimenté par TFM à hauteur de 0,3
% de ses revenus nets (cf. engagement pris dans le contrat de concession), des
fonds de contrepartie mis à disposition par les autorités locales et nationales,
et, le cas échéant, des financements extérieurs espérés des bailleurs intéressés à
intervenir (USAID, DFID, éventuellement SFI ou BEI).
La constitution de la Fondation reposerait sur les principes suivants :
• d istinction, au sein du Conseil de Direction (Board of Directors) d’une
représentation majoritaire détenue par TFM, et de membres extérieurs
intégrant : un représentant de la Province, le maire de Kolwezi, l’Administrateur
Territorial de Lubudi, les Chefs coutumiers (Mwani Minongo et Nguba), le
représentant de l’association des « Forces Vives » et autre représentant de la
société civile,
• un secrétariat et une équipe technique constituée de salariés TFM,
• u n manuel de procédures répondant aux règles de transparence recherchées,
etc.
Concernant l’alimentation du FDS, plusieurs hypothèses sont évoquées mais
doivent être clarifiées :
• l a possibilité d’alimenter le Fonds avec d’autres crédits TFM que le 0,3%
contractuel, notamment pour des grandes infrastructures plus directement
liées au fonctionnement de la mines (par exemple des routes provinciales),
• l a possibilité de disposer de fonds de contrepartie (notamment les 15 % issus
de la rétrocession du Gouvernement central sur la fiscalité et la redevance
minière),
• enfin, la perspective de voir les bailleurs de fonds internationaux s’intéresser au
financement des actions du PGDU de Fungurume ; d’ores et déjà, des contacts
ont été pris avec DFID et l’USAID.
 231

Concernant la clé de répartition des ressources du Fonds, TFM envisagerait que 60

% des fonds soient alloués aux communautés de la Concession (Fungurume, Tenke,
villages) et 40 % à Lubudi (20 %) et Kolwezi (20 %).

Quelques expériences de gestion communautaire de services urbains

Les initiatives communautaires les plus probantes sont celles relatives à la coproduction
de services d’approvisionnement en eau et d’enlèvement des ordures ménagères dans la
ville de Kinshasa. Le programme d’alimentation en eau potable dans certaines communes
périphériques de la ville de Kinshasa (Kimbanseke et autres) est financé par l’Union
Européenne, avec une participation significative des bénéficiaires qui ont mis en place
des comités de quartiers chargés d’assurer la gestion des bornes fontaines et des sources.
Le projet est en cours d’exécution depuis deux ans, avec des résultats appréciables,
les populations réussissant à réhabiliter les équipements et même à en construire de
nouveaux.
Une dynamique similaire est observée au niveau du PAUK23, toujours financé par
l’Union Européenne sur trois communes de Kinshasa, et qui concerne le volet enlèvement
des ordures : la pré collecte est entièrement prise en charge par les populations, soit par
un apport direct au point de transit aménagé, soit par paiement d’une redevance auprès
d’agents de pré collecte qui assurent cette tâche.
On citera également les « Forces Vives », structure représentative de la population,
mise en place à Fungurume avec l’appui de l’entreprise minière TFM, qui est fortement
associée aux décisions de gestion de cette localité de près de 81 000 habitants mais qui
n’a qu’un statut de Cité, et donc dans laquelle l’Etat est sous-représenté.
Des actions de bénévolat sont également enregistrées ici et là, tout comme on a pu
l’observer. Dans certaines villes à l’instar de Lubumbashi, des associations de riverains
prenant en charge l’amenée d’électricité, mais celles-ci restent sporadiques. A la même
échelle, il y a diverses actions conduites par des ONG, notamment religieuses, dans les
services de base que sont le scolaire et la santé.
Au total, la participation des citoyens aux décisions de gestion urbaine demeure
limitée. Les causes principales des insuffisances relevées semblent résider dans (i)
l’absence d’un cadre réglementaire permettant d’ouvrir le champ des incitations à la
participation et, (ii) les difficultés d’adaptation de la plupart des gestionnaires locaux et
provinciaux.
La question de la participation de la population butte également sur un sérieux
obstacle  : le poids des habitudes du passé, avec surtout la gratuité autrefois pratiquée
des services urbains dans certaines parties des villes, en particulier les cités de cadres
des agents des sociétés minières (Lubumbashi, Kolwezi, etc.) et de certaines entreprises
d’Etat. Ces pratiques ont pour effet, aujourd’hui, de conduire à un refus de participation
de certaines catégories de populations, voire à l’incivisme.
232

VI. Opportunités, priorités et recommandations

a. Orientations du DSCRP – Opportunités
La stratégie du Gouvernement
Le Gouvernement a adopté en 2006 le Document de Stratégie de Croissance et de Réduction
de la Pauvreté (DSCRP), qu’il présente comme le cadre unique de planification du
développement. Bien que ses objectifs soient à court et moyen termes (2006-2008), il
constitue le document de référence de la politique nationale, et s’inscrit dans le cadre
fixé par les objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Dans un contexte de
reconstruction du pays, il est censé permettre une mise à niveau des institutions et des
structures de l’Etat, ainsi que la mise en place des politiques sectorielles appropriées qui
répondent aux objectifs des programmes définis.
La question du développement urbain est peu présente dans ce document. La
dimension économique de la ville n’est pas mise en avant et le secteur urbain est abordé
essentiellement sous l’angle social, en particulier au travers du logement.
Toutefois, le document a pour mérite de mettre en exergue certaines insuffisances
du secteur et de proposer des éléments de stratégie. Il cite ainsi, entre autres problèmes,
(i) le non-respect de la réglementation existante, (ii) l’insuffisance des mesures
d’accompagnement, (iii) l’insuffisance des politiques et programmes de développement
et d’aménagement du territoire, (iv) l’inexistence de politiques/programmes de
développement en milieu rural, (v) l’insuffisance des politiques et programmes
spécifiques d’occupation des espaces, et (vi) l’absence des politiques de gestion et de
traitement des déchets.
Le DSCRP préconise ainsi deux axes d’intervention pour le secteur urbain :
• L’amélioration des conditions de vie des populations urbaines, à travers un
certain nombre d’actions : (i) la réduction des carences en voirie ; (ii) l’accès
des populations à une habitation décente ; (iii) le traitement et l’évacuation des
déchets solides et liquides ; (iv) l’évacuation des eaux usées domestiques ; (v)
l’éducation et la sensibilisation de la population aux problèmes de la salubrité
publique ; (vi) l’amélioration des conditions d’approvisionnement par une large
couverture géographique des centres d’approvisionnement.
• L’amélioration de la gestion urbaine en renforçant la responsabilisation et la
transparence, grâce aux actions suivantes : (i) la souveraineté fiscale urbaine
effective ; (ii) l’organisation de la perception des taxes municipales ; (iii)
l’accroissement de la desserte en moyens de transport ; (iv) l’augmentation du
nombre d’équipements sociaux et (v) l’organisation et l’encadrement du secteur
informel ; (vi) la production des nouveaux plans d’urbanisme pour les grandes
villes et les centres moyens.
 233

Il n’y a donc pas, à proprement parler, de stratégie urbaine. Mais, comme on le voit, ces
axes d’intervention et les actions qui y sont associées, ont le mérite d’exister, de répondre
à certaines préoccupations évoquées ci avant et, surtout, de n’être en contradiction avec
aucune d’entre elles.

La reprise de la planification urbaine

Depuis 2008, la prise de conscience de l’extension anarchique des villes et des conditions
de vie difficiles des nouveaux arrivants a abouti à une volonté affichée de la part du
Gouvernement de relancer les activités de planification urbaine. Le premier objectif est
d’identifier, contrôler et structurer les zones d’extension. Un Plan Urbain de Référence a
été réalisé pour la ville de Lubumbashi, et l’étude d’un Plan Général d’Aménagement de
Kinshasa devrait être lancée très prochainement par le Gouvernorat de la Ville-Province,
sur un financement de l’Agence Française de développement.
L’attente est très forte dans ce domaine, de la part des EAD qui souhaitent mieux
maîtriser le développement de leur urbanisation, mais aussi des partenaires techniques
et financiers de la RDC, qui souhaitent disposer de documents de référence pour assurer
une meilleure cohérence de leurs interventions.

Le souci de renforcer la sécurité foncière

Ce thème est devenu une priorité du Gouvernement, qui en a fait l’un des piliers de
l’amélioration du climat des affaires. Le Ministère des Affaires foncières a ainsi engagé
plusieurs chantiers et est à la recherche active de partenaires pour mener ces tâches. Ses
projets concernent principalement les points suivants :
• refonte des textes régissant le foncier et l’urbanisme, devant s’accompagner d’une
campagne d’information ;
• informatisation des données et numérisation du cadastre, pour améliorer la
traçabilité et, de ce fait, le caractère inattaquable des documents ;
• amélioration des moyens humains et matériels : remise à niveau des agents du
Cadastre et remplacement de ceux qui n’ont pas les compétences suffisantes ainsi
que l’acquisition de matériel de terrain performant ;
• instauration d’une responsabilité pénale des Conservateurs en cas de litige ; et
• mise en place d’un «corps des mandataires fonciers», pour suivre les étapes de la
procédure.

Les contraintes
Au regard du contexte ci-dessus décrit et de l’histoire récente du Congo, il est évident
que l’environnement reste porteur de nombreuses contingences qui constituent des
facteurs limitatifs.
234

La faiblesse des capacités des administrations publiques va probablement perdurer

pour quelques temps encore. Il est tout à fait illusoire de croire que les ambitions
affichées par certaines administrations sur le niveau de formation des cadres, à l’instar
de celle en charge du foncier, vont être atteintes à court terme. Comme dans un système
thermodynamique où tout se tient, l’administration est souvent le reflet de la société et
un changement en profondeur ne peut être que lent et progressif.
A cela s’ajoutent d’autres sources de résistances inhérentes au poids du passé (époque
« glorieuse » mais aussi période de guerre) avec ses habitudes qui vont probablement
être difficiles à changer. De nombreuses couches de la population restent attachées à des
pratiques comme celle de la gratuité des services, qui est loin de correspondre à la réalité
d’aujourd’hui.
Dans les régions de l’Est, la guerre a induit un incivisme dont l’éradication prendra
nécessairement du temps.
Au-delà, malgré les avancées enregistrées sur tous les plans depuis une dizaine
d’années, les acquis restent fragiles.

B. Axes d’intervention en matière de gestion du développement urbain

Le diagnostic a mis en exergue d’importants déficits à combler au moins partiellement
pour permettre aux villes congolaises d’apporter leur pleine contribution à la croissance
économique. Il apparaît que, d’une manière générale, les besoins sont importants et les
populations, après ces décennies de turbulence, sont très impatientes. Face à elles les
pouvoirs publics apparaissent démunis, aussi bien en termes financiers, humains que
d’outils de gestion. Les contraintes sont nombreuses.
Dès lors, si l’on veut trouver un moyen terme entre la dimension « économique » de
la ville défendue ici et la vision « sociale » privilégiée par le DSCRP, la démarche doit
s’articuler autour de deux axes complémentaires :
• avoir une vision globale permettant de trouver un compromis entre les
interventions d’intérêt « économique » et celles à dimension plus « sociale » ;
• avoir une approche progressive, en acceptant de commencer avec des objectifs
relativement modestes, plutôt que de viser tout de suite des niveaux de service
très élevés.

Un préalable aux actions à engager est l’amélioration du niveau d’information

sur les villes
Améliorer l’information sur les villes
Mettre en place une politique urbaine nécessite de disposer d’un système permettant
de définir les investissements publics qui auront le plus d’impact sur le développement
économique et la réduction de la pauvreté. A un autre niveau et dans une perspective plus
macroéconomique, il doit également permettre d’évaluer le poids démo-économique
de chacune d’entre elles, de caractériser sa fonction et son importance dans l’armature
 235

urbaine du Congo, afin de déterminer son impact sur la croissance à l’échelle du pays.
En l’absence de ces données, le choix des villes d’intervention et la définition des actions
prioritaires à réaliser dans chacune d’entre elles risquent de relever de l’arbitraire. Face
à l’ampleur des besoins à satisfaire à l’échelle du pays, une allocation non optimisée des
ressources serait un frein majeur pour le développement économique du pays tout entier.
Au regard de l’architecture institutionnelle du pays et des capacités limitées des
institutions chargées de la gestion urbaine, la structure la plus appropriée pour accueillir
un tel système est probablement le Bureau d’Etudes d’Aménagement et d’Urbanisme
(B.E.A.U.), qui est une structure rattachée au Ministère des Infrastructures, mais qui
assure une interface efficace avec le Ministère de l’Urbanisme. Pendant les années 1970 et
1980, cette structure a réalisé de nombreuses études d’urbanisme et d’aménagement du
territoire au Congo, grâce à un important appui financier et technique de la Coopération
française. Malheureusement, elle n’a pas résisté au difficile contexte traversé par le pays
ces dernières décennies ; les programmes ont été suspendus et les locaux ont été victimes
de pillages au cours desquels l’essentiel de la documentation a été perdu.
Avec l’appui de l’Agence Française de Développement et de l’Union Européenne,
le B.E.A.U. vient de voir ses locaux réhabilités et dispose désormais d’un atelier de
cartographie numérique entièrement équipé. Ces moyens lui permettent de se redéployer,
en particulier sur Kinshasa où, grâce au SIG produit par la Coopération Japonaise
( JICA), il apporte une importante contribution aux études de préfaisabilité de projets
(« 5 Chantiers »). La réputation établie et la place que cette structure a toujours occupée
dans la gestion urbaine au Congo font qu’il apparaît bien placées pour développer un tel
système, à partir de l’embryon existant, puisqu’il jouit d’une légitimité certaine auprès
de la plupart des acteurs du secteur.
Toutefois, il s’agira de rester réaliste, en collant au plus près de la réalité du pays et aux
besoins immédiats des utilisateurs des données, sans viser tout de suite des niveaux de
complexité sans rapport avec les capacités de gestion. Ainsi, cet observatoire des villes 24
pourrait s’attacher prioritairement à collecter, traiter et restituer les données sur les
aspects ci-après, d’abord pour les principaux pôles démo-économiques régionaux puis
pour les centres de moindre importance :
• géographie  : élaboration de fonds de plans («  croquis urbains  ») à partir des
images satellites complétées par de légères enquêtes au sol ;
• infrastructures  : numérisation des linéaires des réseaux de voirie, électricité et
eau potable, transport public, dispositifs de collecte des ordures ménagères, puis
progressivement données numériques sur leurs caractéristiques (état, dimensions
etc.) ;
• équipements : localisation des écoles, centres de santé et autres, avec si possible,
données numériques sur leur niveau d’occupation ;
• démo-économie  : population par quartier, budget de la commune, mais aussi
investissements publics et poids économique.
236

Pour cela, il s’agira principalement, dans un premier temps, d’acquérir les images
satellite des villes et d’en faire une restitution  ; celles fournies par google earth sont
suffisantes dans un premier temps. Par la suite, il faudra collecter des données existantes
auprès des organismes qui sont en charge de les produire de manière régulière (autres
administrations, communes, concessionnaires des réseaux, agences d’exécution de
projets, établissements publics etc.), les mettre en cohérence et les traiter pour assurer le
suivi de l’évolution des indicateurs clés. Il s’agira donc plus de mettre en place un système
d’information commun entre le B.E.A.U. et les principaux producteurs de données au
niveau des secteurs public, parapublic et privé. En fonction des moyens disponibles, un
« Atlas des villes de la RD Congo » pourrait être produit, à une périodicité biennale.
Cela nécessitera probablement une assistance technique temporaire au B.E.A.U. ainsi
qu’aux fournisseurs de données pour que ces derniers produisent régulièrement celles
nécessaires au système d’informations sur les villes et la gestion urbaine.

Concevoir une vision pour l’aménagement du territoire

Définir et appliquer une politique d’aménagement du territoire
La revitalisation de l’économie des villes est tributaire des relations que celles-ci
entretiennent, d’une part, entre elles et, d’autre part, chacune d’elles avec son hinterland.
Les centres urbains, consommateurs de biens, sont des opportunités pour leur hinterland
ou à tout le moins les bassins de production locaux qui leur fournissent de quoi se nourrir.
Dans de nombreux cas, la vie économique de nombreux centres urbains est (ou devrait
être) assise sur l’agro-industrie, consommatrice des produits des campagnes. Dans une
vision plus large, les villes servent de marché, lieu d’échange pour les populations rurales
qui viennent s’y approvisionner en produits manufacturés et autres biens nécessaires à
l’amélioration de leurs conditions de vie.
De ce fait, les interventions en milieu urbain pourraient avoir des effets importants
non seulement sur les villes elles-mêmes mais aussi sur leur hinterland. Ces interventions
méritent une attention particulière compte tenu de leur importance stratégique dans la
lutte contre la pauvreté au plan national.

Améliorer la communication entre les centres urbains et leur hinterland productif

Améliorer la communication entre les centres urbains d’une part et les bassins de
production d’autre part est donc indispensable, en particulier dans les régions au
potentiel agricole important comme le Nord-Kivu, le Sud-Kivu et le Maniema. Dans
ces régions, la demande urbaine apparaît être le véritable « moteur » du développement
rural : les ruraux doivent pouvoir avoir accès, directement ou indirectement, à la clientèle
solvable qui se trouve dans les centres urbains. La réhabilitation des infrastructures de
transport rural apparaît donc comme une condition nécessaire pour le développement
économique des villes et des régions qui les entourent.
 237

Toutefois, cette condition ne sera pas suffisante  : il restera la question de la

mobilisation des opérateurs économiques. Il s’agira donc d’avoir une approche intégrée
prenant en compte non seulement le besoin en infrastructures de transport, mais aussi
les autres moyens à mettre en œuvre pour valoriser les potentialités de chaque territoire
(financements, mesures d’accompagnement du développement des filières etc.).
En ce qui concerne les infrastructures, l’objectif est de faciliter les échanges entre les
zones de production et les marchés de consommation, ainsi que l’approvisionnement en
intrants de ces zones, et assurer une meilleure valorisation du potentiel agricole des zones
concernées. Cela passe nécessairement par un inventaire socio-économique destiné à
définir les niveaux d’intervention, afin de rentabiliser les travaux. Même si cela touche
à la politique routière dans son ensemble, il semble important de souligner que face à
l’ampleur des besoins, il ne serait pas pertinent de dégager un «  réseau prioritaire  »
sur lequel on mettrait l’accent avec un niveau de service « normal ». Cette approche,
mise en œuvre dans de nombreux pays, a pour principal inconvénient son caractère
inéquitable, puisqu’il conduit inéluctablement à l’abandon des zones situées hors de ce
réseau.25
L’approche préconisée ici est donc que cet inventaire conduise à la définition de
niveaux de service (de confort des usagers)26, qui serviraient de base d’intervention
sur l’ensemble du réseau, en fonction de l’importance socio-économique de la piste
concernée, aussi bien en réhabilitation qu’en entretien. Les aménagements seraient
faits uniquement par rapport au niveau désiré, par arbitrage à l’intérieur de l’enveloppe
financière disponible. Les niveaux de confort pourraient alors être progressivement
revus à la hausse, en fonction des moyens disponibles. Cette approche est, bien entendu,
compatible avec l’association des populations bénéficiaires à l’entretien des routes
d’intérêt purement local.
Améliorer la communication entre les centres urbains
Les liaisons entre les différentes agglomérations, en favorisant la circulation des biens
et des personnes, participent au développement économique de celles-ci, en créant
des opportunités quasi inexistantes aujourd’hui et mutuellement bénéfiques pour
l’économie. Les agglomérations urbaines constituent des pôles émetteurs et récepteurs
de flux dont l’intensité est souvent en rapport avec la taille des villes, mais aussi les
complémentarités qui peuvent s’établir entre elles.
Ces liaisons, déjà démocratisées avec la téléphonie mobile, gagneraient à être rétablies
au plan physique. Un maillage principal est donc indispensable, au moins entre les
principales villes.
Il importe donc, là aussi, que les importants travaux en cours (routiers en particulier)
s’inscrivent dans un schéma d’ensemble articulé sur le réseau des villes, au regard du
rôle que les unes et les autres pourraient être amenées à jouer dans l’armature. Ceci
passe donc par l’élaboration d’un schéma national d’aménagement du territoire tirant
238

parti de la complémentarité entre différents modes de transport (ferroviaire, routier,

fluvial, lacustre), accordant une place de choix aux impératifs économiques plutôt qu’à
l’organigramme des encadrements administratifs.
Mettre la Ville au centre de la gestion urbaine
Les Villes devraient, conformément à la Loi, être au centre de la gestion des services
urbains. Elles devraient être responsables d’une part de l’arbitrage des demandes
permettant une définition appropriée des niveaux de service et d’autre part de la maîtrise
d’ouvrage des travaux de construction et d’entretien des infrastructures correspondantes.
Ceci passe par une clarification des attributions des multiples institutions impliquées
actuellement dans les différents aspects de la gestion urbaine; cela nécessitera également
un renforcement des moyens financiers, afin qu’elles puissent faire face à leurs nouvelles
attributions. Dans un contexte de décentralisation, il paraît logique que ce soit les Villes
qui gèrent ces aspects, sachant que les gouvernements provinciaux doivent s’occuper de
toute la province et souvent des différentes villes ou cités qui peuvent s’y trouver. En
outre, que la gestion urbaine soit prise en charge sur le budget provincial peut entraîner
des déséquilibres dans les choix de dépenses, et léser le reste de la province au profit de
la Ville dans laquelle se situe le Gouvernement provincial, par simple effet de proximité.
Pour rappel, les compétences transférées à la Ville selon la Constitution et la loi
organique N°08/016 du 2 juillet 2008 portent sur les domaines ci-après: infrastructures :
construction des voiries, éclairage public, aménagement du drainage et eaux usées, collecte
et évacuation des ordures ménagères, aménagement des sources et forages de puits d’eau,
construction et exploitation des microcentrales pour la distribution d’énergie électrique ;
équipements publics : aménagement et gestion des marchés (d’intérêt urbain) ; initiative
de création d’écoles et construction/entretien des bâtiments scolaires d’Etat  ; autres
bâtiments (musées, centres socioculturels,…) et espaces publics ; développement urbain
et foncier : plan d’aménagement de la ville ; actes de disposition d’un bien du domaine
privé de la ville et actes de désaffectation d’un bien du domaine public de la ville.
Hormis les bâtiments abritant les équipements de santé, la Ville se retrouverait
compétente dans la majorité des infrastructures et des équipements publics. Mais, au-
delà de ces aspects législatifs et réglementaires, il y a la logique fonctionnelle, qui voudrait
que certaines activités soient menées à l’échelle où on peut en tirer la meilleure efficacité
(principe de subsidiarité). Les compétences de la Ville devraient donc non seulement
intégrer des investissements (constructions neuves) évoqué par la Loi, mais également
porter sur les préoccupations liées à l’entretien et à la gestion.
Il en va de même pour la planification urbaine. Jusqu’à aujourd’hui les Villes ne
jouaient aucun rôle dans les décisions concernant les extensions urbaines, les Affaires
Foncières au niveau Provincial en étant les seules responsables, alors que ce sont aux
Villes ensuite de réaliser les équipements, les routes, le drainage, l’éclairage public,
d’organiser le ramassage des ordures…
 239

Le nouveau texte lui confère la compétence d’élaborer le plan d’aménagement,

et de veiller à son application. Cette décentralisation devrait être accompagnée de la
mise en place d’une plus grande autonomie financière des Villes. Sans des avancées sur
cet autre terrain, le double objectif d’améliorer les conditions de vie des citadins et de
renforcer le rôle économique des villes se trouve compromis. Un transfert de ressources
supplémentaires au profit des villes apparaît donc indispensable pour améliorer
l’efficience des villes et contribuer au taux de croissance escompté dans le cadre du
DSCRP et des objectifs du millénaire.
Toujours parmi les priorités, le renforcement drastique et rapide des capacités des
entités administratives décentralisées et des services déconcentrés de l’Etat apparaît
primordial. Les capacités de maîtrise d’ouvrage locale, qu’elle soit déléguée ou non,
devraient également être notoirement renforcées.
Mettre en place un cadre contractuel entre les Villes et les Provinces, associant les
autres acteurs
En attendant l’aboutissement des réformes en cours sur le fonctionnement des EAD
(élections locales, textes d’application des lois de 2006 et 2008, etc.), il serait pertinent, au
regard de la pluralité des parties prenantes et de leurs interventions parfois concurrentes,
de mettre en place un cadre contractuel de type «  Contrat de Ville  » sur 3 ans entre la
Ville et la Province, associant le secteur privé ainsi que la société civile dans ses différentes
composantes. Une telle démarche aurait pour objectif de clarifier le rôle de chacun dans
cette période de transition où l’ensemble des dispositions législatives et règlementaires
n’a pas encore été pris. Elle permettrait de tester la capacité des différents acteurs à se
coordonner autour d’objectifs clairs bénéficiant de l’appui des bailleurs de fonds dans le
cadre de projets spécifiques. Cette recommandation résulte du constat que les différentes
parties prenantes ont avantage à rechercher, d’abord entre elles et avec les moyens qui
sont les leurs, des solutions pour améliorer l’action publique sur le territoire de la ville;
cela sans forcément attendre que la législation et ses décrets d’application soient pris.
Le contrat de ville apparaît donc comme une solution à la complexité des relations
entre les organismes centraux de l’Etat et les autres niveaux de gouvernance urbaine par
une démarche à la fois empirique et opérationnelle qui permettrait d’atténuer, au cas par
cas, les problèmes de conflit de compétence et de centralisme excessif.
Ce Contrat engagerait la Province et la Ville27 (et le cas échéant les opérateurs
économiques, en particulier les miniers) sur des actions communes ou respectives visant
à améliorer les services à la population. Il s’agirait d’arrêter (i) un programme unique
triennal d’investissement et d’entretien et d’en partager les modalités d’exécution ; (ii) les
modalités de gestion urbaine (mobilisation des ressources, mise en place de procédures
et outils de gestion, actions de formation pour améliorer les capacités des acteurs…). Par
exemple, ce Contrat mentionnerait en clair les engagements de la Province en matière de
240

rétrocession financière à la Ville ; cette dernière s’engagerait à affecter le produit de cette

rétrocession à certaines actions. De même, les différentes parties disposeraient d’une
plate-forme pour optimiser la mobilisation des ressources locales.
Dans le même temps, un tel dispositif permettrait aux opérateurs privés de trouver
un cadre d’expression de leur contribution au développement de la ville, aussi bien au
niveau décisionnel qu’à celui plus opérationnel.
En ce qui concerne la société civile, en fonction du contexte de la ville, il s’agirait de
lui donner l’occasion, à travers à la fois une participation au processus de décision mais
surtout au suivi, d’apporter une contribution significative à la gestion des affaires locales.
Cela suppose toutefois, en fonction du contexte de chaque ville, une clarification de leur
rôle ainsi que des modes de représentation. Des initiatives comme celle mise en place par
l’entreprise TFM à Fungurume (les « Forces Vives ») vont dans ce sens.

Rétablir les outils de base en matière de gestion urbaine et foncière

Réformer les textes sur l’urbanisme et la construction, produire des plans
La législation et la réglementation en vigueur en matière d’urbanisme et de construction
nécessitent d’être mis en adéquation avec le contexte socio-économique du pays ainsi
que la décentralisation. Il s’agira d’agir à la fois dans le sens de la mise en conformité
avec les textes sur la décentralisation et de simplifier les procédures. En particulier, les
points ci-après devraient être abordés dans le cadre de la révision de ces textes : les plans
d’aménagement devraient être consacrés aux principales villes (capitales provinciales
par exemple), et ils seront accompagnés de plans particuliers d’aménagement ; pour les
villes secondaires, on devrait pouvoir, dans un premier temps, se contenter de « plans
sommaires d’aménagement  » se limitant à un schéma de structure des voiries ainsi
qu’une délimitation des zones urbanisables  ; il faudrait édicter de nouvelles règles de
portée générale de construction (qui seront alors seules valables dans les zones non
couvertes par des plans particuliers d’aménagement), mais aussi revoir les procédures
relatives aux autorisations de bâtir, la taxe de bâtisse etc.
Bien entendu, il est indispensable, dès à présent, de redémarrer le processus de
planification urbaine. Pour Kinshasa, l’Agence Française de Développement a mis à
disposition du Gouvernorat un financement pour la réalisation de plan d’aménagement
et la révision/élaboration de trois ou quatre plans particuliers. Ces documents devraient
être disponibles courant 2011. Au niveau de Lubumbashi, un schéma de structure de voirie
élaboré dans la cadre du Plan urbain de Référence de la ville (BEAU – financement AFD)
devrait être approuvé dans les prochains jours, et aidera à (re)structurer l’occupation des
espaces. Au niveau des autres villes, il y a urgence pour des plans d’aménagement, au
moins pour les villes de plus de 300 000 habitants.
 241

Réformer la gestion foncière

La réforme de la gestion foncière est incontournable si l’on veut améliorer le climat
des affaires à travers une sécurisation des investissements. La sécurité foncière, qui est la
base des investissements tant pour les opérateurs économiques que pour les habitants,
doit donc être l’un des chantiers. En ce sens, la loi foncière nécessite probablement
d’être revue pour être adaptée à la réalité socio-économique des villes congolaises
d’aujourd’hui, mais il s’agira davantage de réformer l’administration afin de mettre
un terme aux pratiques frauduleuses. Cela passe par une simplification des procédures,
l’amélioration de l’information du citoyen ainsi que le renforcement de la transparence.
En attendant l’aboutissement de cette réforme qui est difficile parce que charriant
de nombreux enjeux, il semble intéressant de lancer, même dans le contexte actuel, des
actions de sécurisation des titres, dans une logique de régularisation, afin de reconstituer
les fichiers fonciers. Au regard de l’importance et du caractère sensible d’une telle
opération, on pourrait démarrer par un projet pilote sur le secteur du centre-ville de
Kinshasa, afin de constater et consolider les droits. En plus de l’administration foncière,
les tribunaux seraient mis à contribution avec, si besoin est, des audiences foraines pour
trancher certains litiges.

Améliorer la mobilité dans les principaux centres urbains

La mobilité est un des éléments essentiels de la compétitivité des villes aujourd’hui,
le transport public agissant comme le système nerveux de la ville. L’objectif général
sera donc d’améliorer la mobilité urbaine par une réduction du coût et de la durée des
déplacements. Cela passe par des travaux de remise à niveaux certes, mais surtout par une
planification et une meilleure programmation des investissements, ainsi que des actions
de réglementation et de régulation, en plus de l’accent à mettre sur l’entretien.
Elaborer des outils d’aide à la décision
Les opérations menées ou en cours dans les principaux centres urbains du pays,
réalisées dans une logique de rattrapage, permettent de parer au plus pressé. Elles sont
indispensables dans le contexte d’urgence. Toutefois, au regard à la fois de l’immensité
des besoins et de la taille des villes ainsi que de leur rythme d’évolution, il importe d’avoir
une approche plus structurée, en mettant plus de cohérence grâce à une planification et
une programmation rigoureuses des investissements pour la gestion des déplacements.
Il s’agit également d’anticiper sur la demande future, induite non seulement par
l’augmentation inéluctable du niveau de vie (et donc de la motorisation) mais aussi
par la reprise de l’activité économique au sein ou en dehors des principaux centres
urbains. Les coûts de « rattrapage » des désordres futurs seront trop importants pour la
collectivité si un effort d’anticipation n’est pas fait dès aujourd’hui. Tout comme se fier
aux impressions peut conduire à des dépenses superflues ou tout au moins à passer à côté
des priorités28.
242

En ce sens, les décideurs doivent disposer d’outils pouvant leur permettre de faire des
choix cohérents dans l’espace et dans le temps, avec une vision prospective, fixant des
objectifs à moyen et long termes, ainsi que la recherche d’actions concrètes à mettre en
œuvre rapidement.
Pour les villes de plus d’un million d’habitants, et en particulier Kinshasa et
Lubumbashi où les enjeux sont importants, il sera indispensable d’avoir recours à des
outils élaborés du type Plan des Déplacements Urbains.

Ce travail aurait les objectifs spécifiques suivants :

• améliorer l’accessibilité aux quartiers périphériques ;
• limiter les risques et les nuisances  : améliorer la sécurité routière pour toutes
les catégories d’usagers, réduire les nuisances liées à la circulation routière, en
particulier en ce qui concerne le bruit et la pollution de l’air ;
• élargir l’offre globale de transport par le développement des modes de transport
(exploitation de bus de plus grande capacité, exploitation du réseau ferré et du
fleuve pour le transport urbain des personnes et des biens) ;
• améliorer les conditions de déplacement des piétons à l’échelle de l’agglomération ;
• améliorer les conditions du transit urbain et améliorer la gestion des ruptures de
charge : gare routières, plates-formes et aires de stationnement (réglementation,
en particulier étude d’une éventuelle tarification) ;
• prévoir des aménagements permettant de dissocier le transport des autres activités
urbaines, en particulier la réalisation de voies de contournement de la ville (cas de
Lubumbashi, voir concurrence rail/route) ;
• proposer une stratégie de régulation de l’offre globale de transport collectifs et les
principes d’exploitation des réseaux de transport ;
• proposer un schéma d’organisation des transports à l’horizon 2020 ou 2025, avec
une programmation des actions.
La conduite de telles études nécessitera la réalisation d’enquêtes qualitatives et
quantitatives sur les déplacements (en particulier comptages et enquêtes Origine/
Destination) pour constituer les matrices des déplacements et évaluer le trafic de transit
et les flux d’échanges entre ces agglomérations et le reste du pays d’une part et entre les
principales zones des agglomérations d’autre part. Il y aura également des enquêtes sur
les transports en commun, le transport interurbain de personnes, les temps de parcours et
le transit des marchandises, ainsi que des comptages au niveau des principaux carrefours.
Pour les autres villes, on pourra se contenter de plans de circulation, même simplifiés,
visant à assurer la continuité des itinéraires principaux comme les voies de transit, les
grandes liaisons entre les principaux ensembles à l’intérieur de la ville ou encore celles
desservant les principales zones émettrices/réceptrices de trafic (marché central, zone
industrielle etc.).
 243

Quelques précautions seront à prendre dans le cadre de ces études :

• trouver un compromis entre «  économique  » et «  social  », c’est-à-dire se
préoccuper à la fois du « structurant d’intérêt économique » et du désenclavement
des zones sous-équipées ;
• faire attention à la problématique des deux roues et en particulier des motos-
taxis qui, bien organisées, peuvent constituer une alternative intéressante pour
les plus pauvres puisque moins cher tout en assurant un service en porte à porte,
en permettant surtout de contourner la difficulté que constitue l’état des voiries.

Poursuivre la mise à niveau du réseau, mais accorder plus d’importance à l’entretien

En même temps que la mise en place des outils d’aide à la décision, il faudra poursuivre
les efforts de mise à niveau engagés. Bien entendu, le réseau « économique » continuera
à occuper une bonne place, mais il sera indispensable d’intervenir également sur les voies
de désenclavement des quartiers, avec pour objectif de réduire la distance par rapport
à un point accessible aux moyens de transport en commun (l’idéal étant 500 m, ce
qui correspond à environ 5mn de marche à pied). La productivité globale de la ville
en dépend, au regard de l’incidence du transport de la population sur les déplacements
d’intérêt économique.
Si le développement local nécessite la réhabilitation d’un environnement physique
propice, cela passe d’abord par l’entretien du patrimoine public. Cet entretien est
aujourd’hui très faiblement assuré. Les effets directs et induits de cette négligence
sont considérables, tant sur la pauvreté (accès aux services de base à la population)
que sur la productivité des entreprises. Sans entretien, l’effet keynésien de la dépense
publique locale sur l’économie locale est perdu. Ces effets négatifs pourraient même être
ressentis sur le comportement des ménages : pourquoi embellir son habitat et respecter
l’environnement si le secteur public ne montre pas l’exemple ?
Ici, plus que pour la réhabilitation et les aménagements, une approche globale
s’impose  : au regard de l’ampleur de la demande sociale, il semble indispensable
d’intervenir sur l’ensemble du réseau, avec des niveaux de service différenciés et non
se limiter à un réseau dit «  prioritaire  », qui condamnerait pour longtemps encore
celles des populations desservies par les axes « non prioritaires ». Ce qui veut dire que
l’entretien (courant) doit être étendu aux voies de desserte dans les quartiers. Il s’agit
là d’un point essentiel car les améliorations apportées à cette catégorie de voiries, aussi
sommaires soient-elles (limitées par exemple au passage des camions de livraison), sont
susceptibles d’avoir un effet positif sur l’économie populaire dans les zones desservies.
Pour ce qui est du niveau d’intervention, il est évident que, pour des raisons
d’efficacité, l’entretien doit être réalisé au niveau de la Ville, qui doit lui affecter une part
suffisante de ses ressources29. Dans ce cadre, il n’est pas inutile, ici, de tempérer quelque
peu l’enthousiasme au niveau de diverses instances avec la mise sur pied du FONER
244

(Fonds National d’Entretien Routier). Si cet organe, lorsqu’il aura atteint sa vitesse de
croisière, sera un élément pivot de l’entretien routier, il n’en demeure pas moins qu’il est
d’abord destiné aux routes interurbaines.
De ce fait, la part qui revient à l’entretien des voiries urbaines devra être gérée
judicieusement, la tentation étant en général forte, dans un contexte de pénurie comme
c’est le cas ici, d’utiliser cette ressource pour la réhabilitation, voire des constructions
neuves. Il apparaît donc urgent d’ouvrir un champ de réflexion sur les modalités
d’affectation de cette ressource aux centres urbains : clé de répartition entre les villes,
réseaux privilégiés à l’intérieur des villes, types d’intervention etc. En tout état de cause
donc, dans les villes, l’éventuelle dotation du FONER devra simplement être utilisée
pour amorcer le dispositif d’entretien, des moyens propres devant être mobilisés pour
l’entretien.
Améliorer la réglementation et la régulation
Les infrastructures et en particulier la voirie ne doivent pas être considérées comme une
finalité, mais plutôt comme le support d’un service qu’il faut réglementer et contrôler.
Les interventions sur l’offre en infrastructures, si elles sont indispensables, ne seront
malheureusement pas suffisantes pour atteindre les objectifs de réduction de la durée et
du coût des déplacements. Contrairement aux apparences, le taux de motorisation dans
les centres urbains du Congo reste relativement bas, la mobilité (motorisée) limitée,
par rapport aux autres villes africaines. C’est que, ici comme ailleurs, la réglementation
et la régulation des transports publics sont indispensables car les gains attendus des
importants travaux en cours risquent d’être substantiellement réduits par les différents
désordres observés dans la circulation. Ces désordres, en pénalisant l’ensemble des
usagers et opérateurs économiques, réduisent la capacité des transporteurs à s’investir
pour moderniser leurs moyens. Même sans action sur l’offre en voiries urbaines, une
meilleure réglementation et une régulation des activités de transports permettraient de
limiter les effets néfastes de la concurrence sauvage que se livrent les artisans.
Il est dès lors indispensable d’agir sur les plans réglementaire et institutionnel. L’accès
à l’exercice de cette profession devrait être réglementé avec la mise en place d’un système
d’autorisations dont le renouvellement serait conditionné par le respect d’un cahier de
charges.
Les règles de circulation devraient également être revues, en accompagnement des
aménagements sur la voirie, pour accorder la priorité aux véhicules de transport de masse,
en particulier au niveau des carrefours.
La réglementation n’a de sens que s’il y a une autorité pour la faire respecter. En ce
sens, il apparaît urgent de mettre en place, au niveau de chacune des grandes villes, une
structure chargée de l’organisation et du contrôle. Celle-ci serait chargée de l’analyse
des besoins, de la définition du réseau (plan des déplacements ou de circulation), de
la répartition du marché (attribution des lignes de transport), du contrôle de l’accès
 245

à ce marché (autorisations d’exploitation etc.), de la réglementation des tarifs, de la

délégation de service publics etc. Dans le sens de la décentralisation, l’idéal serait que
cette tâche soit assumée au niveau des Villes, les ministères n’ayant des responsabilités
qu’en termes de politique nationale et d’infrastructures primaires, ainsi que de matériel
ou subventions pour les entreprises à capitaux publics.
Améliorer le fonctionnement des équipements marchands
Les marchés constituent un des éléments clé de l’économie populaire, dont la contribution
à la croissance économique est loin d’être négligeable. Il faudrait donc, à l’échelle de
chaque ville du Congo et en fonction du contexte local, permettre à ces équipements
d’avoir le meilleur rendement possible à la fois pour les usagers (et principalement les
commerçants) mais aussi pour la ville à travers leur apport aux ressources publiques, ainsi
que la réduction des nuisances qu’ils peuvent occasionner.
Cela passe par une intervention sur leur niveau d’aménagement, mais également par
une amélioration de leur gestion. Les marchés doivent cesser d’être perçus comme des
équipements sociaux (au même titre que les écoles et les centres de santé) mais plutôt
comme des équipements marchands devant être rentables au plan financier. Toutefois,
au regard de l’ampleur des besoins face à la modicité des ressources publiques, il sera
indispensable d’envisager des partenariats public-privé, aussi bien pour les travaux
que pour la gestion. En ce qui concerne les aménagements, l’argent public devrait
être exclusivement affecté à l’amenée de l’infrastructure principale (eau, électricité,
circulations, assainissement, etc.) ainsi que les équipements collectifs (hangars, sanitaires,
poste de police etc.), la construction des boutiques étant laissée à l’initiative privée,
encadrée par les pouvoirs publics.
Au plan de la gestion, la politique tarifaire est probablement à revoir au niveau de
chaque ville ou marché, en fonction de la qualité des services offerts. Il sera également
indispensable, pour une meilleure efficacité des actions et en particulier tout ce qui a trait
à l’entretien, d’y associer les bénéficiaires (commerçants).
Au niveau des très grandes villes (Kinshasa en particulier) il sera indispensable de faire
précéder ces actions par l’étude d’un schéma directeur mettant en exergue les relations
entre les marchés, afin de mieux planifier et programmer les interventions.

VII. Améliorer la compétitivité économique de Kinshasa et Bukavu

a. Vers un nouveau modèle de croissance urbaine : orientations et principes
Kinshasa
La structure économique et sociale actuelle de Kinshasa exacerbe les inégalités internes
de la ville, et entre la ville et les autres provinces. La consommation effrénée de la ville
détruit des ressources précieuses, non renouvelables, et sans bénéfices pour le reste du
pays.
246

Un nouveau modèle de croissance pour Kinshasa devrait être fondée sur deux
objectifs principaux: (i) permettre le retour des activités à haute valeur ajoutée et créatrices
d’emplois et, (ii) se focaliser sur la lutte contre la pauvreté urbaine, la décroissance du le
chômage et du sous-emploi.
Concernant le premier objectif, plusieurs volets pourraient être développés. Un
premier volet pourrait se concentrer sur l’augmentation des activités urbaines à haute
valeur ajoutée; un second sur le rétablissement de la position historique et centrale de la
ville, au cœur d’un système d’investissement, de production, de transport et de circuit de
commercialisation et d’exportation de produits d’origine rurale – un retour au modèle
de croissance du pole-réseau.
Concernant le premier volet, il y a d’importantes opportunités d’investissement dans
les industries de substitution aux importations, onéreuses, hautement consommatrices
en infrastructure et créant peu d’emplois. Les premiers signes de cette dynamique sont
visibles, mais à très petite échelle. Les obstacles aux investissements et à la rentabilité des
opérations commerciales sont trop élevés. Ce fait est largement documenté. Cependant,
une orientation concertée vers les industries de substitutions aux importations pourrait
produire d’énormes bénéfices: investissement, emploi, ressources fiscales, prix à la
consommation moins élevés et réduction du déficit commercial résultant d’une rétention
croissante de la rente minière, etc.
Une telle orientation pourrait générer de la valeur ajoutée significative et inverser
en partie le caractère non viable du paradigme économique de la métropole. Cela
pourrait également servir de catalyseur au redéveloppement de la culture industrielle,
au développement des compétences, à la création d’une culture entrepreneuriale et
industrielle, formelle et structurée. Développé sur le principe des pôles de croissance,
cette orientation pourrait permettre de cibler les efforts d’infrastructures à consentir, et
améliorer le climat des affaires en général. Cette orientation pourrait permettre d’obtenir
des résultats significatifs à court terme, compte tenu du volume du marché intérieur et la
perspective de marges élevées.
Le second volet est orienté vers le développement progressif d’une agriculture à la fois
exportatrice et capable de répondre à la demande intérieure. Cet effort devra s’inscrire
dans la durée, est à l’échelle d’une génération et doit être mené avec prudence ; il exige
la remise en marche préalable du système de transports, et des efforts d’investissement
public importants et une amélioration sensible du climat des affaires. Des projets
pionniers dans la région de Bandundu et dans l’Equateur ont montré qu’il est possible
de rétablir l’agriculture formelle, mais les risques sont encore élevés. Une économie
rurale prospère créerait de nombreux avantages pour Kinshasa comme pour le monde
rural: (i) elle apporterait la renaissance du secteur agro-industriel de Kinshasa; (ii) elle
permettrait de fixer la population rurale à travers l’augmentation de l’emploi, notamment
 247

via l’agriculture vivrière, et par conséquent de réduire la pression démographique sur

les villes tout en diminuant la pauvreté rurale; (iii) elle augmenterait la sécurité rurale
en ouvrant des régions isolées où la présence de l’Etat est faible. Des progrès rapides
pourraient être enregistrés sur la base d’une stratégie progressive et initialement focalisée
sur l’hinterland rapproché, et sur des projets et entreprises existantes qui pourraient être
appuyées. Les régions prioritaires disposant d’un potentiel à court et moyen termes
devraient être identifiées, et les investissements focalisés sur les obstacles principaux à
la mise en œuvre d’investissements, à la production et à l’écoulement des produits. En
temps voulu, ces régions pourraient servir de catalyseur pour les autres régions.
Il est fort probable que les obstacles principaux pour ces deux volets porteraient sur:
(i) le manque d’infrastructures – les routes et l’électrification; (ii) la trop forte pression
fiscale, tarifaire et administrative (officielle et non-officielle); (iii) l’accès au foncier et
sa rétention; (iv) les financements disponibles. La volonté de l’Etat et sa capacité sont
probablement la contrainte principale.

Bukavu
Comme Kinshasa, Bukavu a besoin de prendre une nouvelle perspective de terme de
croissance. La ville est incapable de s’auto suffire, et n’a pas les opportunités de rente que
possède Kinshasa. Si la rétrocession va certainement améliorer les revenus de la ville, cela
ne changera pas cette donne.
A l’inverse de Kinshasa, et vue la taille réduite de son marché, la ville ne dispose
pas d’importantes opportunités d’industrialisation, à l’exception du secteur limité et
spécialisé de l’agro-industrie (transformation du thé, du sucre et du café, entre autres).
Le développement de Bukavu repose sur la reconstitution de ses relations avec une
économie rurale revitalisée. Cela est essentiel pour deux raisons principales: (i) d’abord,
Bukavu n’est pas en mesure de fournir le foncier, les emplois et les revenus requis par sa
population, dont une grande partie pourrait bénéficier d’un retour à la vie rurale; (ii)
deuxièmement, la ville elle-même tirerait d’important bénéfices à redécouvrir son rôle
de centre agricole et agro-logistique.
A cet égard, la ville représente une opportunité unique pour l’ensemble de la
province. Elle a servi de refuge pour le Gouvernement et les forces de maintien de la
paix des Nations Unies. A partir de Bukavu, la sécurité s’est progressivement améliorée
aux abords de la ville, et principalement au long des routes principales. La tendance au
redémarrage économique à proximité de Bukavu et le long de ces routes est manifeste.
En effet, la conjonction de la sécurité et de l’amélioration des infrastructures a conduit
de manière visible à redynamiser les communautés rurales. Tout aussi crucial, le retour
progressif de la distribution des produits agricoles agit comme catalyseur des tentatives
de relance de l’économie rurale dans ces zones.
248

Ce processus spontané, encore fragile, peut rapidement être interrompu et renversé

si il n’est pas appuyé ; pour le moment, il repose uniquement sur les efforts d’entreprises
pionnières qui fournissent des emplois et un accès aux infrastructures de base. Lorsque
cela est fait de manière appropriée, les emplois ainsi crées génèrent des revenus
additionnels qui peuvent être réinvestis dans l’agriculture vivrière. Une économie rurale
locale renait. Avec des formations adaptées et un soutien ciblé, cette économie pourrait
être consolidée, la production agricole pourrait être augmentée pour approvisionner les
marchés locaux, en utilisant les routes sécurisées. Là aussi, l’amélioration de la sécurité
physique et la réhabilitation des infrastructures jouent un rôle crucial.
Comme à Kinshasa, mais avec une focalisation accrue sur la sécurité, une stratégie
spécifique pourrait s’attacher à l’hinterland déjà sécurisé en réduisant les contraintes
principales à l’investissement, à la production et à la commercialisation des produits.
Tout aussi important, cette stratégie devrait servir d’exemple à toutes les parties
prenantes, proposant les bases d’une sorte de « pacte social de sécurité et de croissance »
où la garantie de la sécurité, la fourniture d’infrastructures de base et l’établissement
d’entreprises créatrices d’emplois revitaliseraient les liens sociaux. Avec le temps, ce
modèle de croissance pourrait progressivement être étendu vers la campagne plus
éloignée.

Les éléments constitutifs d’une stratégie de croissance urbaine durable

Les éléments constitutifs de ces stratégies s’adapteraient aux volets et aux contextes de
leur mise en œuvre.

Le volet import-substitution
Un élément central de cette stratégie serait la création de pôles de croissance industrielle
appuyés par:
• Une infrastructure et un environnement commercial amélioré mettant en relation
les villes pilotes aux points d’entrées et de distribution  ; c’est-à-dire d’abord
Kinshasa, puis d’autres villes, avec une approche graduelle. Cela reviendrait à
réduire progressivement les goulots d’étranglement le long de l’axe stratégique
de Matadi-Kingabwa-Limete, en ouvrant également la route vers la future zone
économique spéciale de N’Sele. Cette composante devrait faire partie du pôle de
croissance industrielle, mais ne devrait pas être la seule. Kingabwa et Limete ont
une longue vocation industrielle qui bénéficie d’activités déjà existantes, d’une
main d’œuvre déjà en place, et d’une liaison directe au port de Kinshasa. Pour la
plupart des entreprises déjà existantes qui pourraient jouer un rôle dans le pôle de
croissance industrielle, N’Sele est une option, mais elle ne devrait pas être la seule.
L’électricité reste une priorité majeure. Des solutions à court et moyen termes
devront être trouvées.
 249

• Une réduction significative des lourdeurs administratives et du fardeau fiscal,

officiel et officieux. Ce point devrait permettre à l’Etat de prouver son engagement
actif et de générer des investissements et des activités pérennes. A cet égard, la
zone économique spéciale devra agir comme catalyseur et devrait être étendue à
des sous zones urbaines, comme cela existe dans de nombreux pays d’Afrique sub-
saharienne. La priorité devrait être accordée aux mesures proposées dans le chapitre
sur les facilités commerciales favorisant les substitutions aux importations.
• Les mécanismes pour l’amélioration des investissements de long terme devraient
être explorés, les lacunes en termes de financement étant un autre obstacle majeur
à l’investissement industriel.

Le volet de l’expansion agricole

Ici, une option déterminante est la création de pôles de croissance agricole appuyés par:
Des infrastructures de base ciblées, dans des zones ayant une capacité de production
commercialisable ou rapidement commercialisable. Ces infrastructures comprendraient
la construction de routes, l’électrification, et des équipements marchands. Concernant
l’électrification, des options incitant à une production décentralisées, comme dans le cas
des environs de Bukavu avec la production hydro-électrique à petite échelle, devraient
être encouragées. Pour les équipements marchands, les infrastructures dédiées au
commerce d’importation et d’exportation doivent être intégrées, mais d’une manière
sélective. Par exemple, à Bukavu un des obstacles majeurs à l’importation est l’absence
de parking en zone neutre pour les camions, entre les postes de frontières Rwandais et
Congolais à Goma. Cela conduit à d’importants délais de transaction, et à des surcoûts
pour l’économie domestique largement dépendante de l’importation d’intrants de
production.
Les procédures préconisées dans le chapitre sur les équipements marchands visant
à dynamiser la production agricole et les exportations devraient être priorisées. Cela
pourrait inclure, par exemple, la simplification des formalités commerciales, un coût de
transport réduit, la diminution ou la suppression des agences d’exportation telles que
l’ONC, l’OCC et l’OGEFREM. On estime qu’une réduction ciblée pourrait conduire
à l’augmentation rapide de la production et à l’exportation des produits tels que le thé,
le café et la quinine. Ainsi, autour de Bukavu les capacités de production disponibles
existent, ainsi que la demande pour les produits de la région. Il y a de forte chance pour que
la diminution des droits et taxes – pour lesquels il n’y a aucun retour en termes de service
public –conduise à l’augmentation de la production: (i) thé : de 40 tonnes par mois a
60-75 tonnes par mois en l’espace de un ou deux ans; (ii) café : de 600 à 1 200 tonnes
par an. Un impact similaire pourrait être attendu dans le secteur de la quinine. D’un
point de vue économique, cela conduirait à la création rapide d’emplois, probablement
250

2 000 emplois directs à court terme sans compter les emplois indirects. Du point de vue
des recettes de l’Etat, cette diminution des droits et taxes pourrait être compensée par
l’augmentation des volumes de marchandises produites et commercialisées.
Le financement est également un facteur déterminant, compte tenu des moyens
limités et du coût des investissements à engager à Bukavu. La clé du succès de cette
stratégie repose sur une collaboration efficace entre les différentes parties prenantes au
développement de Bukavu comme pôle de croissance agricole: (i) le secteur privé; (ii) les
communautés; (iii) les organisations non gouvernementales; et (iv) le Gouvernement.
Pour que cette stratégie soit un succès, la collaboration de l’ensemble des partenaires est
nécessaire, chacun apportant son savoir-faire et ses ressources. Cette approche conjointe
devrait progressivement générer une appropriation partagée et réduire le risque de
capture des bénéfices par certains au détriment des autres. Le Gouvernement a un rôle
de régulateur à jouer  ; il doit apporter les infrastructures, améliorer l’environnement
administratif pour encourager les investissements et offrir des conditions favorables à la
croissance. Concernant le secteur privé, on attend qu’il investisse de manière responsable
et développe des partenariats exemplaires, sources de croissance. Pour les communautés,
il s’agirait qu’elle fournit la main d’œuvre, pour passer d’une économie de subsistance
à une économie génératrice de marges et de bénéfices. On attendrait des ONG qu’elles
appuient les communautés sur la durée, en offrant des formations, en renforçant les
compétences, etc.
Dans le cadre de la stratégie des pôles de croissance agricole, ces mesures pourraient
être rapidement mises en œuvre avec le « pôle de croissance prioritaire de Bukavu et
de son hinterland », correspondant aux zones actuellement sécurisées où la production
existe et où les effets de ces mesures pourraient être évalués après une période de 2 ans à 2
ans et demi. Une stratégie de développement du tourisme pourrait être intégrée au pôle
de croissance agricole prioritaire, compte tenu du vaste potentiel que représentent le lac
Kivu et le Parc national de Kauzi-Biega, refuge des gorilles et des éléphants, et dans la
frange Est a ont été en grande partie sécurisée.

Actions en matière de gestion urbaine

Kinshasa
• Quatre activités sont envisageables sur Kinshasa, au-delà de celles annoncées ou
envisagées comme la poursuite des travaux de voiries et, sur un plus long terme, la
réalisation du pont rail-route vers Brazzaville:
• L’étude du Plan directeur des déplacements qui, accompagné d’un ensemble
de mesures d’ordre institutionnel et réglementaire, permettra de mettre plus
de cohérence dans les actions envisagées en matière de transport public dans
la ville  ; il viserait à cet effet  : (i) l’amélioration de l’accessibilité aux pôles
 251

d’activités économiques (Kingabwa – Gombe – Limete et relation avec Matadi) ;

(ii) l’amélioration de la gestion de la circulation  ; (iii) la mise en place d’une
réglementation et des infrastructures accordant la priorité aux transports en
commun ; (iv) la prise en compte des deux-roues, suivant des modalités à définir
(infrastructures ou périmètres dédiés, contrôle de l’activité) ; (v) la régulation et le
contrôle de l’activité de transporteur ; (vi) la prise en compte de l’inter modalité et
en particulier rail-route ; (vii) l’amélioration de la gestion des opérateurs publics ;
(viii) la prise en compte de grands projets structurants à l’instar du pont rail-route
avec Brazzaville ainsi que la Zone Economique Spéciale de la N’sele.
• L’amorce de la régularisation foncière, avec comme périmètre pilote celui de la
Gombe, au travers d’enquêtes foncières visant à sécuriser les titres de propriété,
c’est à dire aboutir pour chaque parcelle à un certificat d’enregistrement.
• L’élaboration et la mise en application effectives du plan général et des plans
particuliers d’aménagement, avec pour éléments clé : (i) la décongestion du centre-
ville par la création de pôles secondaires ; (ii) la réglementation de l’occupation
du site, en particulier la désaffectation/affectation de certains sites afin de dégager
plus d’espaces pour l’activité économique au centre-ville ; (iii) la prise en compte
de grands projets structurants à l’instar du pont rail-route avec Brazzaville ainsi
que la Zone Economique Spéciale de la N’sele.
• L’élaboration d’une stratégie de développement économique et social de la ville
(City Development Strategy – CDS) dont le processus de préparation a été engagée
en 2010, à travers la formulation d’une requête adressée à Cities Alliance, pour le
financement des activités préparatoires. L’objectif principal de cet exercice serait
d’identifier de manière plus détaillée et exhaustive les actions spécifiques visant
à renforcer l’attractivité et la compétitivité de la ville de Kinshasa, permettant
ainsi in fine, de créer les conditions de la croissance d’un pôle économique sous-
régional compétitif, capable d’attirer les investisseurs et promouvoir de nouvelles
activités, et l’amélioration de la gouvernance, en portant un intérêt particulier à
la dynamisation du secteur informel.

Bukavu
Au niveau de Bukavu, plusieurs axes sont envisageables :
• le renforcement de la relation avec l’hinterland à travers une amélioration des
voies de communication en général et du réseau routier en particulier ;
• le renforcement des relations internationales via la Tanzanie (route d’Uvira puis
transport sur le lac Tanganyika) et le Rwanda (route) ;
• l’amélioration de l’accès aux zones d’activités économiques de la ville et en
particulier aménagement/réhabilitation de la route de la zone industrielle qui
dessert également le grand marché de Kadutu.
252

Carte 3.6: Actions proposées sur Bukavu

Source: Autorités provinciales

La réglementation et la gestion de circulation et du stationnement sur les principales

artères du centre-ville, en même temps que l’aménagement de parkings gros porteurs et
d’aires de stationnement, en concertation avec les opérateurs du secteur et en particulier
les transporteurs de produits pétroliers ; l’amélioration de la compétitivité du marché
de Kadutu à travers  : (i) une réorganisation de l’occupation du site, l’amenée de
l’infrastructure principale (eau, électricité, circulations internes, drainage), la réalisation
d’équipements collectifs (hangars, poste de police, poste administratif…), après une étude
socio-économique permettant de définir son positionnement par rapport aux marchés
de quartier (et donc d’en faire un marché de gros) ; (ii) ainsi que la restructuration de
la gestion à travers : la redéfinition des modalités de partage des responsabilités entre
la Ville et la commune, la mise en place d’une nouvelle politique tarifaire ainsi que la
délégation de la gestion à un prestataire privé ; l’élaboration et la mise en application
d’un plan d’aménagement de la ville intégrant les zones périurbaines afin de créer des
pôles secondaires et limiter l’envahissement des zones érodables et inondables par les
onstructions.
 253

Commentaires de Gabriel Kankonde

Directeur Général du Bureau d'Etudes d'Aménagement et d'Urbanisme (BEAU)

Disposer de l’information pertinente est essentielle pour permettre des prises de décision
responsables, en bonne connaissance de cause. L’initiative de rassembler et de présenter
en un document synthèse, le diagnostic de la problématique du développement urbain en
R.D.C. ne peut être que bien accueilli et correspond à une attente, en tant que référence
devant servir de justification au choix des actions à entreprendre. Ce rapport a le mérite de
traiter du phénomène urbain en RDC dans toutes ses facettes, en privilégiant l’économie
comme porte d’entrée, et en touchant aux aspects d’aménagement du territoire, de la
décentralisation et du développement local qui y sont liés.
L’approche territoriale consistant à articuler la programmation des investissements
publics dans une perspective qui distingue le monde rural du monde urbain est une
pratique nouvelle qui complète l’approche purement sectorielle utilisée jusque là, comme
axe de répartition des masses budgétaires (secteur agricole, transports et communications,
énergétique,…).
Elle est intéressante dans la mesure où elle permet d’inscrire la planification
économique dans une vision spatiale, compatible avec la politique de décentralisation en
cours d’expérimentation en RDC, et dans laquelle la Ville émerge comme centre d’intérêt,
une entité autonome vivante et vivifiante, rayonnant sur l’espace rural environnant où elle
assume le rôle moteur d’animation du développement intégré.
Ce rapport, dans ses constats établis et les solutions préconisées, contient des faits
qui s’affichent comme des constantes, bien en phase avec les conclusions et projections
de nombreuses études antérieures menées par le B.E.A.U.; les problèmes majeurs relevés
demeurent sensiblement les mêmes, mais se sont amplifiés au fil des années pour cause
d’inaction et laisser faire, des principaux acteurs que sont, la population, les gouvernants
et les partenaires financiers internationaux. Une telle inaction ne peut se prolonger
indéfinitivement sans susciter des réactions appropriées.
Ce constat, dans le volet qui traite du fait urbain, dans une perspective d’aménagement
du territoire, souligne l’existence d’une armature urbaine diffuse sur le territoire national,
en omettant de souligner que la plus part de ces centres, n’ont de ville que le nom, et
sont dépourvus des fonctions essentielles qui confèrent à une entité le statut d’une ville
véritable. Bien plus, ces centres nombreux et d’importances très relatives, ne constituent
pas « un réseau urbain » interconnecté qui fonctionne. A l’image de l’espace physique
congolais dont la caractéristique principale est d’être écartelée par manque d’un réseau
routier national intégrateur, ce sont des ilots de concentration humaine relative, sans
254

activités économiques et sans équipements, reflet de la grande pauvreté qui accable nos
populations.
Les besoins ressentis et exprimés dans le secteur urbain sont énormes et bien connus.
Ils nécessitent des solutions urgentes et une mobilisation des ressources financières
conséquentes. Tout est prioritaire, tout est urgent. Vouloir tout faire à la fois est le meilleur
moyen de ne rien réussir de consistant.
Le plan d’action qui se dégage de l’analyse est cohérent et susceptible d’apporter
quelques améliorations sur certains aspects de la situation décrite, à condition que l’Etat
joue son rôle d’aiguilleur et de régulateur du développement urbain, et que soient prises
des mesures d’intervention ambitieuses, à la hauteur des problèmes posés. L’urbanisme est
en effet, un secteur d’activité où l’intervention de la Puissance Publique est primordiale,
particulièrement en période de crise, en agissant soit directement soit au moyen des mesures
incitatives impliquant des partenaires bien identifiés.
• Toutes les actions préconisées sont importantes au regard des effets attendus,
mais les ressources qu’elles requièrent varient ; les financements lourds reviennent
aux infrastructures et équipement de viabilisation des sites, ceux touchant à
l’organisation, à la conception, à la réglementation et à l’information représentent
des coûts moindres. Ces dernières peuvent donc être privilégiées comme
interventions amont, prioritaires et indispensables.
• Quelles que soient les raisons que l’on puisse faire prévaloir, la priorité des priorités
aujourd’hui s’appelle «  AGIR  ». Le diagnostic est suffisamment connus  ; on
ne peut admettre que le Congo demeure un des rares pays, pourtant réputé pour
la croissance spectaculaire de sa population urbaine, à n’avoir jamais bénéficié
d’un projet urbain d’envergure, financé par la Banque Mondiale et portant
sur des composantes multiples et essentielles telles que le logement, le foncier,
l’assainissement, la planification urbaine etc.
• La priorisation des actions à entreprendre est nécessaire ; elle devrait tenir compte de
la hiérarchie des besoins ressentis et exprimés par la population et ses gouvernants,
en tant que sujets des besoins et agents de la mise en valeur. Il y a lieu d’y distinguer
celles liées à la fonction planification spatiale, réglementation de la construction
et de la gestion du foncier, pour maîtriser l’épineux problème des constructions
anarchiques, et celles plus onéreuses touchant aux équipements et infrastructures
de première nécessité (eau, électricité, transport urbain et son corolaire, la voirie,…).

Enfin, au plan organisationnel, se pose la question des outils de mise en œuvre du plan
d’action sur lesquels il faudra s’appuyer. Une évaluation sérieuse du secteur dans ce
 255

domaine nous semble capitale pour prendre la réelle mesure des carences et en sortir un
programme de valorisation et de mise à niveau des ressources humaines et matérielles,
ainsi que de formation aux nouveaux métiers de l’urbanisme, thème non suffisamment
abordé dans le rapport. Des structures existent qui détiennent un potentiel à exploiter et à
promouvoir, telles que le B.E.A.U., souvent cité comme point d’appui solide pouvant servir
de rampe de lancement, de creuset d’animation et de coordination d’un vaste programme
de développement urbain concerté à plusieurs composantes, qu’il faut engager tout de
suite afin de rattraper le temps perdu.
256

Notes
1. Réappropriation nationale de l'économie au travers d'un retour à l'authenticité culturelle et à la
nationalisation des biens et des terres.
2. Cf. Ulloa, Kast and Khekhe, non-publié.
3. A la fin de 1995, le gouvernement devait US$ 217 millions à la SNEL (électricité) et US$ 156 millions à la
REGIDESO (Eau). Gécamines, REGIDESO et les autres entreprises publiques devaient US$ 152 millions
à la SNEL.
4. Le Schéma National d’Aménagement du Territoire de 1982 reposait d’ailleurs sur un réseau structurant
organisé autour de 3 métropoles d’influence (Kinshasa, Lubumbashi et Kisangani), 4 centres régionaux
(Matadi, Kananga, Mbuji-Mayi et Bukavu), 9 centres sous-régionaux ainsi que 13 autres localités. Il n’a pas
connu d’application.
5. Dans PMPTR en RDC - 2004
6. Au moins 800 m², avec une prédominance de 1 200 m². Ces parcelles sont par la suite subdivisées et
revendues en lots, constituant ainsi des îlots de promiscuité.
7. Document d’évaluation du “Regional and Domestic Power Markets Development Project” (Southern
African Power Market Program), Banque mondiale, 2007
8. Les données sur la localisation sont issues du rapport final de «  l’Etude de Faisabilité pour la Zone
Economique Spéciale Pilote en République Démocratique du Congo », Analyse de la demande, 14 avril
2010, IFC & World Bank.
9. Pain écrit en 1984 que: « Au delà du schéma classique d’une grande ville tropicale, on méconnaît le
vrai visage de Kinshasa. Ce qu’on dit de la capitale du Zaïre reste le plus souvent le fait de témoignages
étroits et partiels dont la formulation prouve l’ignorance des faits essentiels (…). On sait peu de choses
finalement sur la pauvreté et les efforts du plus grand nombre pour subsister sur la vie quotidienne, si
abusivement simplifiée par ceux qui ne la vivent pas » (page 5). Plus récemment, Freund écrit: « Kinshasa
est une ville particulière, dont le fonctionnement est particulièrement difficile à comprendre. D’un coté,
la ville continue d’être le lieu ou l’Etat congolais exerce sa présence, de manière problématique en termes
politiques. L’Etat continue d’être présent pour délivrer les titres de propriété, imposer une bureaucratie,
et injecter des revenus, y compris des revenus émanant de l’extérieur du pays. Kinshasa a un rôle clé de
transit et de communication pour l’Ouest du pays. L’aide extérieure implique une multitude de personnes.
Un nombre croissant de congolais, vivant hors du pays comme dans les provinces aspirent à posséder une
propriété à Kinshasa. La ville a les meilleurs services en termes de santé et d’éducation, tout comme le
meilleur accès aux produits importés. Malgré cela, la logique du fonctionnement économique de Kinshasa
est difficile à comprendre. Un cliché répandu est que les gens arrivent à subvenir à leurs besoins dans cette
ville de manière mystérieuse» (Page 17).
10. Jean-Louis Lacroix, 1967.
11. Basé sur plusieurs sources dont l’Enquête 1-2-3, PNUD 2009, et Shapiro et al.
12. UCLG 2007 « Support paper on local finance » et « dynamics of urban expansion »
13. D’autres méthodes, davantage axées sur la réalité des besoins par pays, peuvent être citées : méthode AICD
ou encore évaluation développée à partir des données UN-Habitat sur le traitement des slums et les besoins
de financement liés aux extensions urbaines.
14. Mouvement Populaire de la Révolution.
15. Cf. Rapport de mission préparatoire, Groupe Huit, mars 2009.
16. Alimentation en eau et assainissement – OTUI – LCHF – BIRD/PNUD
17. Les développements faits ici sont largement inspirés des rapports phase 1 (proposition de solutions) de
l’«  étude de réforme du cadre institutionnel des transports urbains en République Démocratique du
Congo ». CIMA International, avril 2006. Programme Multisectoriel d’Urgence pour la Réhabilitation et
la Reconstruction (PMURR).
 257

18. La plupart des villes africaines se situent autour de 1 déplacement/jour/personne. Il s’agit de déplacements
motorisés, y compris en deux roues. Ouagadougou présente l’un des taux les plus élevés, en raison de la place
faite aux deux roues dans cette ville.
19. « Satisfaction des besoins de mobilité : Enjeux sociaux, économiques et politiques - Cas du phénomène des
passagers non payants dans le transport en commun à Kinshasa en République Démocratique du Congo »,
Venance WOTO NDJONDO, 2008
20. ONATRA, Département des Chemins de fer, Direction des Chemins de fer urbains, « Rapport d’activités
2008 », Kinshasa, Janvier 2009, p.4.
21. D’une manière générale, on y dénombre plusieurs marchés aménagés et leur distribution est plus équitable
sur le territoire de l’agglomération. Situés pour la plupart aux entrées de la ville, ils sont commodes pour le
monde rural en même temps qu’ils gênent peu la circulation.
22. Extrait du rapport « Plan de Gestion pour le Développement Urbain de Fungurume », TFM, réalisé par
GROUPE HUIT, novembre 2009.
23. Programme d’Assainissement Urbain de Kinshasa.
24. Il pourrait être dénommé CIVIC : Centre d’Information sur les Villes du Congo.
25. La politique du « réseau prioritaire » sur lequel on concentrerait les moyens suppose que ceux-ci soient
suffisants pour réaliser un entretien « normal ». Or, dans la plupart des cas – et ce sera probablement le
cas au Congo, ceux-ci sont insuffisants. Résultat : non seulement la part en « bon état » sur le réseau dit
prioritaire stagne voire régresse, mais surtout le « non prioritaire » est à l’abandon.
26. Tous les itinéraires seraient caractérisés à partir d’un indice de circulation, qui pourrait être défini pour
un véhicule type (même le camion dans un premier temps) comme suit  : NS0  : Interrompue de façon
permanente, NS1 : Interrompue de façon momentanée, NS2 : Pas d’interruption mais gêne permanente;
NS3 : Pas d’interruption mais vitesse réduite ; NS4 : Ni interruption ni gêne particulière. En raison de la
modicité attendue du trafic, on ne viserait pas des niveaux de confort très élevés (le NS3 serait un maximum,
le NS4 étant réservé aux routes nationales en terre).
27. A Kinshasa, ce serait plutôt entre l’Etat et la Province.
28. A titre d’exemple, en ce qui concerne Kinshasa, il n’est pas certain que l’élargissement de certaines voies soit
justifié, tout au moins du point de vue de leur capacité.
29. On citera à cet effet les villes de Douala et Yaoundé, qui ont mis sur pied chacune son « Compte d’Entretien
Voirie », sorte de fonds routier local, alimenté à hauteur d’un minimum de 15% de leurs ressources.
258

"Citation : Mario Jametti, Paul Tshiula Tshimanga et Salim Malouf, 2012, “ La construction :
un goulot d’étranglement économique pour l’avenir ”, dans Johannes Herderschee, Daniel Mukoko
Samba et Moїse Tshimenga Tshibangu (éditeurs), Résilience d’un Géant Africain : Accélérer la
Croissance et Promouvoir l'Emploi en République Démocratique du Congo, Volume II : Etudes sectorielles,
MÉDIASPAUL, Kinshasa, pages 259-306.
Cet chapitre a été préparé dans le cadre des travaux d’analyse de la Banque Mondiale autorisés en vertu
du code P106432-ESW pour « la préparation d’une étude Diagnostique d’Intégration du Commerce et
un Mémorandum Economique du Pays ». Les remerciements aux pages xxii-xxv de ce volume assurent
la reconnaissance aux nombreux collègues, experts et participants des séminaires qui ont généreusement
contribué à cet article de leur temps et de leurs idées; toutes les erreurs restantes sont celles des auteurs.
Copyright © 2012 La Banque Internationale pour la Reconstruction du Développement/ La Banque
Mondiale conformément à l’information de la page iii de ce volume."
 259

Chapitre 4

La Construction : un goulot
d’étranglement économique
pour l’avenir
Mario Jametti, Paul Tshiula Tshimanga et Salim Malouf

Sommaire
Le secteur de la construction représente, actuellement, environ 8 % du PIB en RDC.
Il a contribué, pour plus que la moyenne de tous les secteurs, à la croissance économique
depuis le début de la décennie. Cependant, cette croissance a quelque peu ralenti au cours des
dernières années.
Le secteur est fortement concentré. Un sous-échantillon des compagnies de construction,
incluant deux compagnies chinoises exécutant la plupart des contrats « infrastructures contre
ressources », implique un indice Herfindahl de l’ordre de 1700, un nombre généralement
considéré comme étant anti-compétitif quant à la concentration des marchés.
Les entreprises nationales sont petites quant aux standards internationaux. Nous
n’avons identifié que deux compagnies actives au niveau national. En outre, il y a quelques
compagnies régionales qui existent depuis quelques années et une multitude de PME qui se
retrouvent dans une situation très précaire.
Nous avons constitué une base de données à partir de dossiers d’appels d’offres de
travaux publics. Nous mesurons la pression concurrentielle par le nombre de participants
aux appels d’offres et l’étendue des soumissions. En réalisant une analyse de régression, où
nous pouvons contrôler pour des effets fixes par type de projets, nous avons découvert que le
nombre de soumissionnaires diminue le prix de l’offre retenue, quoique ce résultat ne soit pas
statistiquement significatif. Par contre, un plus grand écart des prix soumis, pour une même
offre, augmente de manière statistiquement significative le prix de l’offre retenue.
Du côté des intrants, nous nous concentrons sur le ciment. Ce marché est aussi fortement
concentré, car pratiquement toute la production nationale est entre les mains d’une
compagnie (Heidelberg Cement). Le prix du ciment est élevé comparativement aux prix
internationaux et les importations (du moins dans la région de Kinshasa) ne peuvent pas
exercer beaucoup de pression concurrentielle.
260

Le secteur public joue un rôle important dans le marché du ciment car il y maintient un
contrôle sur la quantité des importations. De plus, un comité, incluant des représentants des
producteurs nationaux, établit des prix planchers. Les importateurs ne peuvent pas vendre
en-dessous de ces prix. Essentiellement, le producteur national exerce un monopole de prix
limite.
Pour analyser la situation du facteur travail dans le marché de la construction, nous
avons réalisé une étude auprès de 42 représentants d’entreprises. Nous concentrant sur trois
emplois prédéfinis (gestionnaire des travaux, gestionnaire des stocks et maçon), nous avons
établi le niveau d’éducation et de formation demandé ainsi que les principales difficultés
liées à l’embauche et à l’exécution du travail.
Outre les difficultés généralement signalées, nous avons découvert que le secteur de la
construction souffre particulièrement d’un manque de main-d’œuvre qualifiée. En plus, les
entreprises ne souhaitent pas, ou n’ont pas les ressources nécessaires pour, offrir des formations
spécifiques aux employés. Le manque de main-d’œuvre qualifiée pourrait être résorbé par
l’établissement d’une politique sur celle-ci. Selon l’opinion de l’auteur, une issue importante
est de faciliter la formation en milieu de travail dans les sociétés, notamment par un soutien
favorisant les apprentissages. Contrairement à d’autres secteurs économiques, la formation
en milieu de travail joue un rôle essentiel en construction.
Quelques institutions sont impliquées dans l’organisation et l’exécution des travaux
publics. Nous avons résumé la situation de BCECO, actuellement le principal exécutant des
appels d’offres publics. Des initiatives considérables de renforcement des compétences ont déjà
été entreprises, mais ils subsistent d’importantes difficultés. Parmi elles, le fait que plusieurs
projets ne sont pas achevés ainsi que l’existence de sociétés fictives sans compétence technique
réelle.
Les recommandations de politiques pour favoriser un meilleur fonctionnement du
secteur de la construction concernent le potentiel de spécialisation des sociétés et la formation
de consortium pour des projets spécifiques. En effet, il n’y a quasi aucun sous-traitant dans le
secteur, ce qui est inhabituel.
Les offres publiques pourraient contribuer à favoriser la continuité des sociétés. En effet,
la forte rotation représente un important problème dans le secteur.
Le marché du ciment présente certaines particularités en vertu desquelles la
recommandation de politiques est une affaire intéressante. Il est important de noter que
la demande nationale actuelle ne permet pas d’avoir plus de deux producteurs œuvrant à
l’échelle d’efficacité minimale (EEM). De plus, des investissements ont été annoncés par
Heidelberg Cement pour le principal centre de production dans le bassin de Kinshasa.
Plutôt que de lourds investissements dans de nouvelles installations, une politique pour
favoriser la concurrence devrait envisager la libéralisation des importations et une étude sur
les investissements possibles dans CINAT, l’autre producteur national.
 261

I. Introduction
Vraisemblablement, le secteur de la construction sera une des principales contraintes à la
croissance économique dans les années à venir pour l’économie congolaise.
L’objectif de la présente étude est de déterminer les principales contraintes
auxquelles ce secteur fait face et de mettre en place les discussions initiales quant aux
recommandations de politiques. Nous débutons (en section 2) avec un aperçu de l’état
actuel des affaires dans ce secteur à base d’informations disponibles. Dans la section 3, au
cœur de l’analyse, nous nous penchons sur quelques contraintes qui font entrave au plein
potentiel de développement du secteur de la construction. Nous traitons notamment :
la structure du marché et celle de la concurrence, le marché du ciment, le travail et le
capital humain, la capacité institutionnelle, le secteur officieux, ainsi que les standards et
régulations. Au cours du projet, nous avons assemblé deux bases de données. La première
contient des informations sur les appels d’offres de travaux publics dans les dernières
années et la seconde est une enquête sur les compétences et le capital humain. La section
4 présente les recommandations proposées et nous concluons à la section 5.

II. Vue d’ensemble de la contribution au secteur économique

par la construction
La construction est un sous-secteur important de l’économie de la RDC. Il représentait
près de 8  % du PIB en 2008 (voir la figure 4.1), ce qui compte pour près des deux
tiers de la production du secteur secondaire. La construction est aussi un important
contributeur à la croissance économique du pays. Selon les données du FMI, le secteur
de la construction a contribué, en 2008, à 0,3 pourcent des 6,3 pourcent de la croissance
économique
262

Figure 4.1 : Contribution au PIB

Source : Calculs des auteurs sur base des données du FMI

La contribution à la croissance économique a quelque peu ralenti au cours des dernières

années. La Figure 4.2 présente le rythme de croissance dans le secteur de la construction
et dans la croissance économique générale depuis 2000. Notez que le secteur a crû
davantage que l’économie générale du début de la décennie jusqu’à 2007.
Figure 4.2 Croissance Générale et Sectorielle du PIB

Source : Calculs des auteurs sur base des données de FMI

 263

Si la reprise économique actuelle se poursuit, la demande pour les services de

constructions devrait se maintenir et être importante pour un bon moment. Briceño-
Foster (2010), se concentrant seulement sur les projets d’infrastructure en transport et
énergie, ont identifié une demande de 6 milliards $US pour les prochaines années1. Cela
correspond globalement au PIB de la RDC en 2006.
Notez que certains de ces projets ont déjà reçu un accord de financement alors
que ce n’est pas le cas pour tous. Cette liste contient seulement les principaux projets
identifiés jusqu’à maintenant incluant seulement les secteurs restreints de l’énergie et des
transports. Ainsi, la liste exclut de larges parts de la demande en construction du secteur
public (tels que la santé et l’éducation). Il en va de même pour les projets de construction
privés tant dans les secteurs résidentiels que dans ceux de la production. Néanmoins, les
projets identifiés fournissent une vue d’ensemble de l’importance que le secteur de la
construction jouera dans les décennies à venir.

III. Structure du Marché

a. Les Compagnies de Construction
Le Tableau 4.1 présente les principales sociétés opérant dans le secteur de la construction.
L’information provient du rapport de diagnostic sur la construction des routes (Alliez,
2009), et n’inclut que les sociétés effectuant des ouvrages routiers. Néanmoins, puisque
les grandes compagnies du pays sont des entreprises générales (voir ci-dessous), cela
permet d’obtenir une image représentative de la situation actuelle.
264

Tableau 4.1: Principales Compagnies de Construction

Ventes moyennes
Forme
Nom de la compagnie Ville (2003 — 2008) en
légale
millions USD
EGMF (Enterprise Générale
Sarl Lubumbashi 32,0
Malta Forrest)
Safricas Sarl Kinshasa 30,0
MW Afritec Sprl Kinshasa 20,0
Number One Contractors Sprl Kinshasa 14,0
Bego Congo Sprl Kinshasa- Kisangani 8,0
Sefoco Sprl Ingende 6,0
AVC Construct Sprl Kinshasa 3,0
Const - Soco (Groupe Ledya) Sprl Kinshasa 3,0
Enterprise Fretin Sprl Matadi 3,0

Safrimex Sprl Kinshasa 3,0

FS Parisi Sarl Kinshasa 2,0

INCC Sprl Lusambo 2,0
BACOM Sprl Kinshasa 1,5
ADI Construct Sprl Kinshasa 0,5
Batech Sprl Kinshasa 0,5

Source : Alliez (2009)

b. Intrants
Nous nous concentrons sur le marché du ciment. Alors que le ciment est en quelque
sorte un marché particulier (voir la section ci-dessous), il est un important apport au
secteur de la construction.
Le Tableau 4.2 présente les installations de production au pays. En ce moment, il y
a quatre installations existantes. Deux sont dans la province du Bas-Congo, une (non
opérationnelle) est dans la province de Katanga (au sud-est) et une (non opérationnelle)
est dans la province du Sud-Kivu.
 265

Tableau 4.2: Installations de Production de Ciment

Capacité de Production
l’installation Moyenne
Nom de l’installation Propriétaire Province
(ktonnes/ (ktonnes/
Année) Année)
Groupe Malta
Cimenterie de Lukala Forrest (EGMF)
Bas Congo 600 400
(CILU) Heidelberg
Cement
Cimenterie Nationale Gouvernement
Bas Congo 300 100
(CINAT) de la RDC

Cimenterie du Non
n.a. Katanga <50
Katanga (CIMKAT) opérationnelle

Groupe Malta
Forrest (EGMF) Non
Cimenteries Interlacs Sud-Kivu <50
– Heidelberg opérationnelle
Cement
Source : Autorités nationales
n.a : non accessible

Tableau 4.3: Évolution de la demande

Item 2006 2007 2008 2009 2010

Demande (million tonnes) 0,40 0,70 0,90 1,00 1,10
Taux de croissance en % - 75 % +30 % +10 % +10 %
Production (million tonnes) 0,40 0,50 0.50 0,70 0.90
Taux de croissance en % - +25 % 0 % 40 % +29 %
Importations (million tonnes) - 0,20 0,40 0,30 0,20
Production actuelle (notre
0,30 0,40 0,40 0,50 050
estimation, million tonnes)

Source : Global Cement Report

La demande se situe en ce moment à environ 1 million de tonnes annuellement (voir le

Tableau 4.3). Comme la production nationale se situe entre 500-600 ktonnes/année,
cela signifie qu’il y a donc un besoin en importations d’environ 400-500 ktonnes/année.
266

La demande peut être divisée en trois régions géographiques distinctes :

• L
’Ouest (incluant Kinshasa)  : la plupart (sinon la totalité) de la production
nationale y est vendue. Les importations proviennent principalement de Chine,
de Turquie et d’Égypte.
• L’Est : les importations proviennent de l’Ouganda, de la Tanzanie et du Rwanda.
• Le Sud : les importations proviennent de la Zambie et de l’Afrique du Sud.

Les prix du ciment sont élevés en comparaison avec d’autres marchés à l’international, et
en comparaison à ceux d’autres pays d’Afrique (tel que montré dans le Tableau 4.4). Des
rapports indiquent que les prix en Zambie ont été réduits de près de 10 % depuis 2007.
Tableau 4.4: Comparaison Internationale des Prix du Ciment
Sac de 50 kg, 2007/082

Pays Prix par Sac (USD)

Vietnam 3,46
Bangladesh 5,61
Ghana 9,34

Kenya 10,31

RD Congo 13,84

Zambie 18,57

Source : Nos enquêtes.

n.a. : non accessible

Le Tableau 4.5 montre les prix dans différents points de vente à Kinshasa et à Brazzaville
pendant la dernière semaine d’août et la première semaine de septembre 2010. Nous
observons que le prix moyen est similaire dans les deux villes. De manière intéressante,
nous observons une variation des prix de près de 10 % à Kinshasa (de 15,38 USD à 16,85
USD), alors que la variation est de 46 % à Brazzaville (de 12,65 USD à 18,46 USD).
Cela peut indiquer une situation de haut degré de collusion dans le marché au détail en
RDC. Notez également que le ciment importé à Brazzaville, provenant de la RDC, est
près de 20 % ou 3 $US plus cher, ce qui indique un coût de transport considérable par
le fleuve Congo.
 267

Tableau 4.5: Prix du Ciment, Production Locale et Importations

Marchés de Kinshasa et Brazzaville, septembre 2010
Prix Moyen
Ville Marché Prix Moyen Importations
Production Locale
Kinshasa Gambela 15,42 n.a
M.Central 15,38 n.a
Matadi Kibala 16,85 n.a

Moyenne 15,89

Brazzaville Potopoto 16,63 21,04

Total 13,31 17,61
Mikalu 16,96 17,61
Mongali 18,46 19,57
Min. Plan Bzvl 12,65 17,61

Moyenne 15,60 18,69

Source: Nos enquêtes, septembre 2010.

De même, le Tableau 4.6 représente la distribution spatiale des prix pour le ciment de la
RDC. Les différences de prix paraissent être conditionnées par les coûts de transport.
Pour illustrer cela, le tableau présente également les prix pour le carburant.
Tableau 4.6: Évolution Spatiale des Prix du Ciment
Corridor Kinshasa – Kabinda
Ciment
Carburant
Prix par sac
Ville Prix par litre
50kg
USD
USD

KINSHASA 16,6 1,07

KIKWIT (± 600 km de route depuis KINSHASA) 20,0 1,22
KANANGA (± 400 km de route depuis KIKWIT) 25,0 1,33
MWENEDITU (± 200 km de rails depuis KANANGA) 31,0 1,55
MBUJIMAYI (± 130 km de route depuis MWENEDITU) 35,0 1,83
KABINDA (± 150 km de route depuis MBUJIMAYI) 45,0 2,50

Source : Notre propre rapport de l’équipe du projet.

 268

La Figure 4.3 montre l’évolution spatiale des prix du ciment pour le corridor Kinshasa –
Kabinda. La figure présente les prix par kilomètre pour un sac de ciment (50  kg)
pour chacun des segments identifiés au Tableau 4.6. Nous constatons la croissance
constante des prix unitaires le long du corridor, seulement interrompu pour le segment
(rails) Mweneditu-Mbujimayi. Il est certain que ces différences ne peuvent toutes être
expliquées par la seule qualité des infrastructures de transport.
Figure 4.3: Évolution Spatiale des Prix du Ciment
Prix par Km

Distance à partir de Kinshasa

Source : Nos propres calculs basés sur le Tableau 4.6.

Finalement, la figure 4.4 montre l’évolution du prix du ciment à l’usine CILU et à

Kinshasa, ainsi que le prix de référence officiel. Quatre séries de prix sont rapportées.
Les prix FOB à l’usine CILU, le prix de référence et une variation de prix observés dans
le marché parallèle. La pointe dans les prix est survenue au moment d’un arrêt de la
production à CILU.
 269

Figure 4.4: Évolution des prix du ciment (USD)

Source : CILU

c. Économie politique

Encadré 4.1: L’histoire des appels d’offres publics

Traditionnellement, il n’y eut que très peu de capacité institutionnelle efficacement
allouée pour les travaux publics au cours des dernières décennies. Alors qu’il y
avait des offres, le processus fonctionnait que très mal. Il a été signalé que plusieurs
segments de routes urbaines ont été « réhabilités » à maintes reprises, sans aucune
amélioration au niveau de leur qualité. Il paraît que des sociétés ont accaparé les
marchés, bloqué des routes et mis des personnes au travail. Ils attendaient que
surviennent des pluies pour alléguer que tous leurs efforts furent vains. De tels
efforts furent profitables parce que les avances de démarrage des travaux étaient
importantes (jusqu’à 25 % du montant total, sans aucune garantie). Les sociétés
avaient une motivation pour accaparer le marché, recevoir des avances et laisser le
projet de côté.
Dans les années ayant précédé le retour de la Banque Mondiale en RDC il n’y
avait presque aucun appel d’offre. Les quelques travaux publics étaient négociés
directement.
Le retour de la Banque Mondiale a permis d’entreprendre un processus de
renforcement des capacités et de décentralisation. Les appels d’offres reprirent par
la création de BCECO. Cependant, au début du processus il y a eu de nombreuses
270

questions tant du côté des organisateurs des appels d’offres que du côté des sociétés
soumissionnaires. Le principal problème était l’existence de compagnies sur papier
ou fictives. BCECO était incapable de distinguer les compagnies opérationnelles
des compagnies non-opérationnelles. D’autre part, les sociétés qui voulaient
obtenir des contrats et qui étaient réellement en mesure d’accomplir les projets
manquaient de compétences en gestion de projets et d’actifs financiers. Plusieurs
projets furent donc entrepris avec de grandes difficultés et ne furent pas achevés.
Dans d’autres cas, les professionnels de BCECO ont dû prendre le gros de la
gestion du projet en main.
En réaction aux compagnies « virtuelles », la Banque Mondiale introduisit des
conditions financières strictes. Cela permit d’éliminer quelques-unes de ces
compagnies virtuelles.

IV. Les Principales Contraintes du Secteur

a. La Structure et Concurrence du Marché
Vue d'ensemble
Le secteur de la construction est très concentré. Alors qu’aucune information précise sur
la part de marché des sociétés individuelles n’est disponible, nous pouvons néanmoins
calculer quelques mesures de concentration basées sur les données disponibles sur ce
sujet.
Le Tableau 4.7 reprend la liste des compagnies citées ci-dessus. Afin d’évaluer la
concentration du secteur, nous avons ajouté les parts de marché. Celles-ci sont basées sur
la somme des ventes desdites compagnies. Nous basant sur ces données, nous observons
un ratio de concentration C2 de 48 % et un ratio C4 de 75 %. Ainsi, les deux plus grosses
sociétés au pays concentrent près de la moitié des ventes annuelles estimées à 130 M
$US, et les quatre plus grosses jusqu’aux trois quarts. Nous pouvons également calculer
l’Indice de Hirschmann-Herfindahl (IHH) pour ce sous-échantillon de l’industrie. Il
s’élève à 1615.3
 271

Tableau 4.7 : Parts du Marché des Principales Compagnies de Construction

Ventes Moyennes Part du

Nom de compagnie Ville (2003 - 2008) Marché
million USD %

EGMF (Enterprise Générale

Lubumbashi 32,0 24,90 %
Malta Forrest)
Safricas Kinshasa 30,0 23,35 %
MW Afritec Kinshasa 20,0 15,56 %
Number One Contractors Kinshasa 14,0 10,89 %
Bego Congo Kinshasa - Kisangani 8,0 6,23 %
Sefoco Ingende 6,0 4,67 %
AVC Construct Kinshasa 3,0 2,33 %
Const - Soco (Groupe Ledya) Kinshasa 3,0 2,33 %
Enterprise Fretin Matadi 3,0 2,33 %
Safrimex Kinshasa 3,0 2,33 %
FS Parisi Kinshasa 2,0 1,56 %
INCC Lusambo 2,0 1,56 %
BACOM Kinshasa 1,5 1,17 %
ADI Construct Kinshasa 0,5 0,39 %
Batech Kinshasa 0,5 0,39 %

Source : Alliez (2009) et nos propres calculs.

Ces indicateurs de concentration, alors qu’ils représentent adéquatement la situation

du pays, omettent une part importante du secteur de la construction, c.-à-d. les projets
d’infrastructure actuellement menés par les sociétés chinoises. Alliez (2009) estime que,
durant la période 2009-2013, près de 65 % de la construction de routes sera concentrée
dans ces sociétés. Compte tenu de la part importante que représentent ces projets, nous
pouvons procéder à une révision des estimations de la concentration du marché.
Notre hypothèse est que les compagnies chinoises représentent, actuellement, environ
50 % du marché. Ainsi, les estimations globales du ratio C4 s’élèvent à (50 % + 48 %/2) =
74 %. Selon Alliez (2009) Sinohydro s’est vu attribué 8 des 14 appels d’offres obtenus
par des sociétés chinoises. Si nous considérons que Sinhohydro a une part de marché
global de 30 % et que l’autre société participante, CNCTPC, a une part de 20 %, nous
obtenons une estimation IHH de 1704 pour ce secteur de l’industrie.
272

Nous pouvons classer les compagnies du secteur de la construction en RDC en quatre

types :
• compagnies internationales
• compagnies nationales œuvrant dans toutes les régions
• les entreprises de taille moyenne œuvrant sur les marchés régionaux
• les petites entreprises (précaires)

Les principales entreprises en RDC sont détenues par des propriétaires étrangers et
opèrent dans un marché largement séparé. Elles dominent les ententes d’échange de
«  ressources contre infrastructure  essentielles». De plus, elles participent aux plus
importants appels d’offres (internationaux) et les obtiennent généralement. Ces sociétés
possèdent des avantages financiers significatifs par rapport aux compagnies qui opèrent
nationalement, ayant accès à des conditions financières favorables et à de la main-d’œuvre
qualifiée et bon marché. En effet, les compagnies chinoises travaillent essentiellement de
manière isolée. Elles importent tout leur équipement et tout ce dont elles ont besoin,
à l’exception de la main-d’œuvre non qualifiée. De plus, elles n’effectuent que très peu
de sous-traitance pour des travaux non spécialisés (nettoyage des sites et terrassement
manuels). En effet, quelques projets d’infrastructures essentielles incluent de manière
explicite la participation de compagnies locales de l’ordre de 20 %. Il n’est pas certain
cependant que ces ententes soient respectées, ni qu’il en résulte un transfert de
compétences au profit des compagnies locales.
D’un côté concurrentiel, puisque ce segment consiste en seulement deux compagnies,
il est peu probable qu’ils opèrent dans un cadre concurrentiel. Néanmoins, hormis des
considérations liées à la qualité des travaux (voir la Section 4), ces compagnies ont mené
des projets à des coûts très inférieurs à ceux de leurs concurrents.
Ensuite, il y a deux compagnies œuvrant nationalement, Malta Forrest et Safricas. Les
deux sociétés sont établies depuis longtemps dans le pays. Elles étaient originalement
financées avec des capitaux étrangers, auxquelles elles semblent toujours recourir pour les
grands projets. Ces deux compagnies dirigent à elles seules le secteur de la construction
nationale, avec une concurrence marginale pour les plus petits projets. Deux éléments
sont intéressants à noter pour une perspective d’organisation industrielle. Premièrement,
les deux compagnies œuvrent comme entrepreneurs généraux. En effet, les deux
compagnies fournissent des services complets pour leurs projets et n’engagent aucun
sous-traitant. Elles possèdent et bénéficient également d’importants équipements.
Deuxièmement, selon nos entrevues, les deux compagnies ont fortement réduit la
part des ventes provenant des travaux publics. Elles ont, toutes deux, de nombreuses
demandes du secteur privé, ce qui réduit grandement leur dépendance quant aux projets
publics. Notez que tant Safricas que Malta Forrest, participent régulièrement à des
 273

appels d’offres de moyenne ou grande envergure (voir l’Encadré 4.2 ci-dessous sur les
projets du secteur privé et l’entrée dans le secteur)4. En conclusion, il faudrait noter que,
selon les standards internationaux, les deux principales entreprises nationales seraient
considérées, au mieux, comme des compagnies d’envergure moyenne.
Le fait que les plus grandes compagnies ont l’avantage concurrentiel d’être capables
d’éviter les sous-traitants démontre la fragilité de l’environnement contractuel, tant dans
le secteur de la construction que dans l’économie en RDC.

Encadré 4.2 : Développement du Secteur privé

Quelques-unes des entrevues réalisées montrent des tournures d’événements
intéressantes dans le secteur de la construction : une demande soutenue du secteur
privé et la diversification de nouvelles sociétés.
Dans nos entrevues avec des gestionnaires d’une des principales sociétés nationales,
il ressort qu’environ 80  % des ventes de la compagnie étaient effectuées auprès
de clients du secteur privé. À titre d’exemple, les gestionnaires ont évoqué un
projet clé-en-main de plusieurs millions $US qui est en ce moment exécuté pour
une multinationale. Au sujet de ce projet, tel que mentionné dans le texte, les
gestionnaires ont indiqué que les clients percevraient comme l’une des forces de
l’entreprise le fait qu’elle n’ait pas besoin d’effectuer de sous-traitances.
Une autre entrevue intéressante fut réalisée avec les gestionnaires d’une autre
entreprise de longue date appuyée par des capitaux étrangères. Celle-ci est
originellement démarrée comme une entreprise spécialisée dans la construction
de structures d’acier. Comme autre activité, elle est l’une des rares entreprises
produisant des tubes de PVC dans la région de Kinshasa. En ce moment, elle
met en place la représentation pour des équipements de construction (grâce à son
lien avec une manufacture chinoise) et elle pénètre le secteur de la construction
générale, en ayant également pour principale cible des clients du secteur privé. Les
gestionnaires ont indiqué que ces deux activités représentent des opportunités
lucratives de diversification au pays.
La troisième catégorie comprend les compagnies régionales (entre 15 et 20 dans
le pays). Elles participent à des appels d’offres plus petits et à caractère local, soit
ceux auxquels les compagnies internationales ne participent pas. Elles peuvent
avoir recours à certains équipements, mais selon les normes internationales elles
sont de petites compagnies. Les sociétés de cette catégorie souffrent des problèmes
généralement reliés à l’activité économique en RDC5. Néanmoins, ces sociétés ont
déjà fait leurs preuves et existent depuis plusieurs années.
Enfin, il y existe une multitude de petites entreprises de construction. Il semble que
ces compagnies soient celles qui font face à la plus grande diversité de difficultés et
que certaines d’entre elles soient propres au secteur de la construction. D’après nos
entrevues, les principales difficultés sont les suivantes:
274

• Les PME dans le secteur de la construction manquent de structuration et

compétences en gestion.
• E
lles n’ont essentiellement aucune capacité financière, incluant les services
financiers essentiels tels que les comptes bancaires. Par conséquent, toute
la gestion du projet est effectuée en argent comptant, ce qui signifie,
particulièrement pour les travaux publics, que les avances en début de projet
sont importantes.
• B
ien que la rotation des soumissionnaires ait été réduite, il y a encore une grande
fluctuation dans les sociétés. Souvent, une compagnie peut être constituée pour
un projet spécifique et dissoute par la suite. Le manque de continuité a été mis
en lumière dans de nombreuses entrevues.
• E
n conséquence de cette situation, d’un côté, les sociétés ne peuvent acquérir
une réputation dans cette industrie. De l’autre côté, les capitaux spécifiques à
une société ou un projet sont souvent perdus.
• I l semble également y avoir une dépendance à l’égard des projets publics. Il
a été signalé que les sociétés sont inopérantes pour de plus longues périodes
simplement parce qu’aucun appel d’offres public n’est mené dans leur région.
Des lors, lorsqu’un projet est ouvert, la concurrence est très féroce. Il a été
signalé qu’il y a encore un grand nombre de situations où les compagnies font
des offres au-dessous des coûts réels pour un projet afin d’en obtenir le contrat.
Souvent elles reçoivent les avances et, par la suite, sont incapables d’achever le
contrat. Cela met en lumière un problème potentiel (attribuable à l’inefficacité
du secteur financier dans le pays) découlant des gros avance de projet. Cela
signifie que la stratégie d’obtenir des contrats pour encaisser les avances sans
avoir l’intention de réellement mener à terme les travaux est trop souvent
observée. Ce comportement est encore renforcé par le fait que la réputation
n’est guère impactée.

e. Base de Données des Offres Publiques

L’équipe du projet a réalisé une base de données d’appels d’offres publics pour des
travaux de construction. Les sources d’informations furent les bureaux de BCECO et
de l’UNOPS. L’unité d’analyse est le lot de l’appel d’offre, c.-à-d. un appel d’offres peut
être divisé en différents lots. Nous utilisons un total de 107 observations (lots).
L’acquisition des informations a quelque peu été entravée par l’accès aux documents
et aux sources d’information. Peu de données étaient disponibles en format numérique,
l’équipe du projet a donc dû entrer les données à partir de sources papier variées. En
conséquence, l’ensemble de données final est considérablement plus petit que ce qui
était originellement anticipé. La première idée était d’obtenir, auprès de BCECO, une
série chronologique de projets à Kinshasa ainsi qu’un ensemble de données, auprès de
 275

l’UNOPS, pour des projets récents aux autres Provinces. Malheureusement, nous ne
pouvons analyser la dimension temporelle avec les données dont nous disposons. Les
projets de BCECO vont de 2004 à 2006, alors que ceux de UNOPS vont de 2008 à
2010.
De plus, il n’a pas été possible d’assembler des informations sur les descriptions
des projets puisque cela aurait nécessité de retrouver des documents supplémentaires.
L’idée originale était d’utiliser les descriptions pour obtenir des mesures sur les coûts
unitaires des projets6. Malheureusement, cette partie de l’analyse n’est pas possible avec
les données dont nous disposons.
Le Tableau 4.8 illustre la distribution des appels d’offres par Province et par source7.
Des difficultés dans l’accès aux données expliquent la large concentration de projets dans
la région de la capitale8.
Tableau 4.8 : Distribution des Appels d’Offres par Province et par Source

Province BCECO UNOPS Total

Bandundu 0 9 9
Bas Congo 0 6 6
Équateur 0 3 3
Katanga 0 4 4
Kinshasa 30 9 39
Kivu Nord 0 11 11
Orientale 0 9 9
Kivu Sud 0 26 26
Total 30 77 107
Source : Calculs des auteurs .

L’accent a été mis sur la sélection de projets qui pouvaient être comparables. Après
discussion dans l’équipe du projet, nous nous sommes concentrés sur la construction
de bâtiments (publics) et de routes. Dans la base de données, nous avons distingué sept
types de travaux. La figure 4.5 illustre la distribution du volume de contrats pour chaque
type.
276

Figure 4.5 : Distribution du Volume de Contrats par type de Projet

Finalement, le Tableau 4.9 présente des statistiques sommaires quant aux variables
principales de la base de données.
 277

Tableau 4.9 : Statistiques Sommaires

Variable Observations Moyenne Écart type. Min. Max.

(1) Prix du contrat 107 987 985 3 234 469 3 435 15 500 000

(2) Prix de référence 59 126 518 89 462 3 609 659 394

(3) Total de soumissionnaires 97 10,13 7,20 3,00 35,00

(4) Soumissionnaires qualifiés 100 4,95 2,94 1,00 18,00

(5) Plus basse soumission 106 994 424 3 275 380 2 608 15 900 000

(6) Plus haute soumission 106 1 652 756 5 252 427 4 255 28 400 000

(7) Moyenne de soumission 106 1 274 766 4 110 219 3 565 19 800 000

(8) Médiane des soumissions 106 1 220 207 3 954 137 3 625 18 300 000

(9) Coefficient de variation

104 0.32 0.23 0.05 1.79
des soumissions

(10) Dispersion des

106 1.23 1.74 0.00 16.20
soumissions

Source : Calculs des auteurs

Le projet moyen est d’un peu moins de 1 million de USD, se situant entre juste au-dessus
de 3 000 USD jusqu’à 15,5 millions de USD. Pour certains des projets de l’UNOPS
nous avons obtenu des informations quant au prix attendu par les organisateurs des
appels d’offres. Cela est résumé dans la variable « Prix de référence ». De plus, environ
10 sociétés participent en moyenne à chaque appel d’offres (lot), dans une gamme
allant de 3 à 35 soumissionnaires. Cependant, seulement la moitié des participants (5)
étaient qualifiés et concurrentiels. Notez que dans deux cas, un seul soumissionnaire a
été qualifié.
La base de données contient l’identification et le prix offert de chaque soumissionnaire
qualifié pour le concours. La plus basse soumission, parmi tous les participants, est
résumée dans la 5e rangée. Il convient de noter que la moyenne de la soumission minimum
n’est pas égale à la moyenne des soumissions gagnantes (= prix du contrat). En effet,
nous avons remarqué que pour 39 observations (sur un total de 107 = 37 %) le prix du
contrat est plus élevé que le prix le plus bas. Alors qu’il pourrait y avoir des explications
pour ces occurrences, nous n’avons pas été en mesure de déterminer la raison de cette
anomalie dans chacun des cas.
Finalement, les deux dernières rangées fournissent quelques indications des variations
entre les soumissionnaires pour un même appel d’offres. Le premier est le coefficient
278

de variation (CV) des soumissions (c.-à-d. le ratio de l’écart type et de la moyenne des
soumissions). Notez que le CV est petit en moyenne (0,32), ce qui indique une assez faible
variation dans les montants des soumissions. Le second est la dispersion des soumissions,
définie comme étant la différence entre la plus haute et la plus basse soumission comme
pourcentage de la plus basse soumission9. Une dispersion moyenne de 1,23 signifie que la
plus haute soumission est plus du double de la plus basse soumission. Une vaste dispersion
peut être interprétée comme réduisant la pression concurrentielle, particulièrement si les
différences ne peuvent être expliquées par les coûts10.
Un autre regroupement des projets peut être fait selon la taille de la soumission. Nous
avons défini les petits projets sous 150 000 USD. La figure 4.6 illustre la distribution des
prix des contrats pour de petits projets.

Figure 4.6 : Distribution de Petits Projets

Idéalement, nous souhaitions utiliser la base de données pour analyser si les appels
d’offres pour les travaux publics en RDC sont concurrentiels ou non. Malheureusement,
l’information disponible ne nous permet d’effectuer cette analyse que partiellement.
D’abord parce que l’échantillon est très hétérogène et, ensuite, parce qu’il n’y a pas assez
de variables explicatives disponibles pour suffisamment contrôler les différences entre les
prix des contrats. Afin de régir quelque peu ces différences, nous avons créé une mesure
relative des prix des contrats :
 279

Moyenne du contrat

Comme mesure potentielle de la concurrence, nous avons utilisé le nombre de

soumissionnaires qualifiés et la dispersion des soumissions. En absence de comportement
collusoire un marché plus contesté, c.à.d. un marché avec un grand nombre de participants,
devrait être plus concurrentiel et mener à de plus bas prix. De même, si les soumissions
sont grandement dispersées, en absence de différences significative des coûts, il peut
y avoir un doute au sujet de la concurrence pour un appel d’offres. Ainsi, nous nous
attendrions à ce que le nombre de soumissionnaires diminue le prix des contrats et à ce
que la dispersion l’augmente ceteris paribus.
La figure 4.7 illustre la corrélation brute de nos prix standardisés et nos mesures de
la concurrence. La colonne de gauche considère tous les points de données, alors que
l’échantillon de la colonne de droite est restreint aux petits appels d’offres.
Figure 4.7: Prix des Contrats et Mesure de la Compétitivité

Nous avons observé que le nombre de soumissionnaires qualifiés a un impact positif sur
le prix normalisé, ce qui ne confirme pas notre hypothèse. D’un autre côté, une plus vaste
dispersion de soumission augmente le prix tel que prévu.
280

Nous pouvons légèrement raffiner l’analyse de nos données en effectuant une

analyse de régression. Dans le Tableau 4.10 ci-dessous, nous montrons les résultats de la
régression suivante :
Prix normalisé = β0 + β1 * nombre qualifiés + β2 * dispersion des soumissions + effets
fixes par type de projet
Nous effectuons la régression pour l’échantillon entier (le panneau de gauche) et
pour les petits appels d’offres seulement (le panneau de droite). Les résultats du nuage de
corrélation sont essentiellement confirmés. L’impact du nombre de sociétés participantes
a un impact négatif, mais qui n’est pas statistiquement significatif. De l’autre côté, une
vaste dispersion augmente les prix normalisés.
Tableau 4.10 : Résultats de régression : Effets des Mesures de Compétitivité
sur le Prix des contrats

Toutes les observations Petits appels d’offres

Variable dépendante :
Erreur Erreur
Prix normalisé des Coefficient Coefficient
standard standard
contrats

Soumissionnaires
-0.001 0.010 -0.008 0.012
qualifiés
Dispersion des
0.140*** 0.014 0.133*** 0.016
soumissions
Constante 0.198*** 0.052 0.249*** 0.063

Nombre
99 69
d’observations

Carré-R 0.63 0.64

Effets du type de projet inclus dans toutes les régressions.

Source : Calculs des auteurs
 281

b. Coûts d’Entrées Plus Élevés du Marché du Ciment

Dans cette section sur les intrants, nous nous concentrons sur le marché du ciment.
Comme le ciment est un important apport au secteur de la construction, tout goulot
d’étranglement observé dans l’industrie se traduira en une augmentation des coûts de
construction, ce qui est susceptible d’atténuer la croissance économique.
Nous pouvons déterminer un certain nombre de goulots d’étranglement dans ce
secteur. Au niveau de la production nationale, seulement deux sites sont en ce moment
opérationnels et le site de production du gouvernement fournit seulement des quantités
limitées. Par conséquent, CILU est essentiellement le seul fournisseur du marché. Ce
monopole de production est aggravé par le fait que le propriétaire de CILU, Malta
Forrest, est également le propriétaire des deux sites inopérant du pays, en particulier
celui situé dans Sud-Kivu.
En septembre 2010, Malta Forrest a signé une entente avec Heidelberg Cement.
Dans cette entente, Heidelberg reprend 55  % d’actions de CILU et 70  % des deux
usines inopérantes Interlacs dans l’Est. Forrest demeure avec 30 % d’actions. Heidelberg
a annoncé vouloir investir massivement dans ces usines, afin d’augmenter la capacité
d’environ 500 tonnes/année à plus de 1,4  million tonne/année. Le communiqué de
presse de Heidelberg cite leur président : «  Avec ce partenariat, nos affaires en Afrique
sont en expansion et pénètrent le marché très attrayant du ciment de la République
Démocratique du Congo avec un solide partenaire à nos côtés (italique par l’auteur) »11.
Cette nouvelle entente a des aspects positifs et négatifs. D’une part, l’arrivée d’un
partenaire international permettra des investissements considérables dans les installations
existantes. D’autre part, le marché demeurera extrêmement concentré à l’avenir.
La concertation ne serait pas un tel problème, s’il existait d’autres canaux
d’approvisionnement (importations). Cela ne semble cependant pas être le cas,
particulièrement pour l’Ouest du pays, incluant Kinshasa, où presque toute la production
nationale est vendue. Cela est illustré (voir la figure 4.3 ci-dessus) par la forte hausse du
prix suivant une rupture de la production à l’usine de CILU dans la seconde moitié de
l’année 2008. Pour les deux trimestres de l’arrêt de la production, les prix au détail à
Kinshasa ont plus que triplé. Alors que l’on s’attendrait à un effet sur les prix courants
suivant un choc de production, cette situation extrême montre que CILU domine
essentiellement le marché du ciment dans la région de Kinshasa12.
Qu’en est-il des importations? Selon les autorités du gouvernement, le marché du
ciment est entièrement libéralisé (voir l’Encadré 4.3). Cependant, toutes les sources
d’information indiquent qu’il y a une pénurie de ciment dans le marché, particulièrement
dans le centre du pays approvisionné par les producteurs nationaux (voir le Tableau 4.5).
282

Encadré 4.3 : Importations de Ciment

Selon le ministère de l’Économie Nationale, le marché du ciment est « entièrement
libéralisé », mais les coûts élevés du transport, ajouté à la faible capacité du port
de Matadi, découragent les importateurs de tirer profit de l’importation de ciment
subventionnée par le gouvernement. Le ciment importé atteint le port de Matadi à
un coût estimé à 10 USD par sac. Le coût élevé du transport de Matadi à Kinshasa,
ajouté aux divers frais en cours de route, augmente le coût dans une telle mesure
que ce n’est plus profitable pour les importateurs qui doivent malgré tout vendre au
même prix que les producteurs locaux CILU et CINAT.
La proposition qu’il y ait un quota sur le système d’importations du ciment ou
qu’une permission soit nécessaire pour importer du ciment a été écartée par les
gestionnaires gouvernementaux. Ils ont informé l’équipe que tout le monde peut
importer du ciment moyennant le fait de s’enregistrer auprès du Ministère pour des
motifs statistiques. Un document appelé « Contrat du Programme » doit être signé
par toute personne souhaitant importer du ciment. Dans ce document, l’importateur
doit solliciter la quantité de ciment qu’il souhaite importer, mais aucune limite
n’est imposée par le Ministère. La quantité sollicitée par l’importateur doit être
entièrement importée au cours d’une période d’exemption maximale de six mois
et ne peut être reportée à une période d’exemption prolongée (voir le paragraphe 5
ci-dessous). Lorsque nous avons demandé l’utilité de ce contrat, le consultant a été
informé du fait qu’il permet de surveiller la quantité de ciment importée ainsi que
la quantité consommée dans le pays.
La quantité de ciment importée, la quantité localement produite, et la quantité
consommée dans l’économie fournissent les informations nécessaires au
gouvernement pour décider s’il prolonge ou non la période d’exemption. Cette
période de 6 mois est renouvelable aussi longtemps que la demande de ciment
surpasse l’approvisionnement du pays. Jusqu’ici, la période d’exemption a été
renouvelée à 6 reprises et le gouvernement se prépare à prolonger la période
d’exemption de nouveau lorsque cela sera nécessaire.
Un autre aspect important est l’influence politique sur le prix de marché (voir
l’Encadré 4.4). Au moins, dans la région de Kinshasa, il y a un prix plancher en
place. Les importateurs ne sont pas autorisés à vendre en dessous du prix fixé par
CILU. De l’autre côté, les prix fixés par les monopoles semblent être tels que les
importations ne sont pas lucratives. Il semble alors que CILU applique une stratégie
de prix limite pour tirer profit de son avantage de coût. Les prix de l’usine CILU
sont légèrement au-dessous du prix des importations rapporté au port de Matadi
de 10 USD par sac. Ces prix sont approuvés par le gouvernement et préviennent
essentiellement des importantes entrées internationales sur le marché.
 283

Encadré 4.4 : Contrôles des Prix

Le gouvernement a mis sur pied un comité appelé «  Comité de Concertation
Économique » qui est responsable de la gestion des fluctuations des prix dans le pays.
Ce comité est composé de fonctionnaires du ministère du Commerce et du ministère de
l’Économie Nationale, de représentants de la FEC, ainsi que de représentants des deux
usines locales, CILU et CINAT. Le rôle du comité est d’émettre des recommandations
quant au prix du ciment dans le pays, tant importé que produit localement, ainsi que
la marge de profit qui devrait être autorisée dans le marché. En d’autres termes, de
combien sera la marge de profit des producteurs locaux et de combien sera celle des
importateurs.
Pour les industries locales en général, incluant les producteurs de ciment, la marge de
profit autorisée est de 20 %. Les détaillants sont autorisés à 25 % et les importateurs
sont autorisés à faire une marge de profit de 10 % au-dessus du coût. Les fonctionnaires
du ministère de l’Économie nationale suggèrent donc que la marge de profit autorisée
aux importateurs, qui est plus basse que les autres, soit un facteur contribuant au
manque d’intérêt général observé quant aux importations de ciment. Néanmoins,
ils étaient d’avis que le coût élevé du transport des importations de ciment, combiné
au manque de capacité du port de Matadi, sont les principales raisons pourquoi les
entreprises et les entrepreneurs ne tirent pas avantage de l’exemption du gouvernement
pour l’importation de ciment.
Le ministère de l’Économie nationale nous a informés du fait que le ciment importé
ne pouvait pas être vendu à moindre coût que celui du ciment produit localement. En
d’autres termes, le prix plancher recommandé par le gouvernement est le prix fixé par
CILU et CINAT, bien que CINAT ne soit pas vraiment un gros joueur dans le marché
puisque sa production irrégulière actuelle est inférieure à sa capacité de production;
en tant que tel, elle n’a pas un impact matériel sur les prix. Le gouvernement croit en
la protection des usines de ciment locales, en particulier CILU, et il ne permettra pas
un prix courant qui viendrait réduire le prix de CILU dans sa marge de profit de 20 %.
Il n’est pas clair si le gouvernement a des mécanismes en place pour surveiller et évaluer
comment CILU arrive à son prix. Des compagnies de construction qui achètent du
ciment à grande échelle ont été interviewées par le consultant. Elles étaient d’opinion
que le prix de CILU pour un sac de ciment est trop élevé comparativement à son coût
de production. Elles allèguent que CILU dicte simplement les prix courants et que le
gouvernement est d’accord sans effectuer aucune évaluation en matière de coût unitaire
à partir duquel CILU détermine ce que sera le prix de vente. Quelques compagnies de
construction estiment que le prix d’un sac de ciment localement produit devrait être
entre 6 et 7 dollars par sac à Kinshasa. Cependant, les fonctionnaires du gouvernement
ne croient pas que ce soit le cas, disant qu’ils suivent les mécanismes de fixation des prix
employés tant par CINAT que par CILU et qu’ils sont convaincus que le prix fixé par
les producteurs locaux est justifié.
284

Il est clair que l’importation ne constitue pas une importante source de concurrence
dans le secteur du ciment en RDC. L’intervention importante du gouvernement
est largement dirigée vers la protection du producteur national. Les importations
peuvent difficilement être vues comme complètement libéralisées, tant à cause des
quotas sur les importations qu’à cause du prix plancher.
Il semblerait que le gouvernement ne serait pas à même d’imposer un prix plancher
fonctionnant dans la région de Kinshasa. Cependant, ce n’est pas le cas. Comme
discuté davantage ci-dessous, CILU administre essentiellement, avec l’appui du
gouvernement, la stratégie de limite des prix. Ainsi, le prix plancher (ou le prix
limite) représente le coût, prix assurance et transport compris, de ciment à Matadi
en plus du coût du transport jusqu’à Kinshasa.
Finalement, le ciment a un coût de transport relativement élevé. En RDC cela
est un problème particulier compte tenu de l’importance des difficultés dans les
infrastructures de transport. Cela signifie qu’il y a des différences géographiques
considérables à travers le pays. Principalement dans les régions éloignées qui sont
approvisionnées par le Bas Congo, où les prix peuvent être plus du triple de ceux
observés à Kinshasa (voir le Tableau 4.5 ci-dessus).

c. Travail et Capital Humain

Enquête de qualifications
Nous avons effectué une enquête auprès de compagnies de construction. Le questionnaire
porte sur les aspects travail et capital humain et inclut des questions additionnelles
portant sur les difficultés générales de ces entreprises. L’enquête a été spécifiquement
développée pour ce chapitre relatif à la construction. Elle a été menée par des entretiens
face à face avec des représentants des compagnies.13 Les données ont été encodées dans
une base de données par des étudiants de l’Université de Kinshasa14.
Un échantillon de statistiques de l’ensemble de données peut être trouvé dans le
Tableau 4.1115.
 285

Tableau 4.11 : Sommaire des Statistiques : Sondage sur les Compétences

Variable Observations Moyenne Écart type Min. Max.

Année de création 39 1 998,36 8,12 1973 2008

Ventes en 2009 33 969 574 2 399 026 10 000 10 000 000
Capital social 29 225 205 921 465 55 5 000 000
Cadres administratifs 42 5,79 8,76 1 55
Cadres commerciaux 32 4,75 14,73 1 85

Cadres techniques 42 5,79 5,87 1 35

Contremaîtres 40 9,88 17,76 1 85
Ouvriers qualifiés 42 19,95 32,11 2 202
Ouvriers non qualifiés 41 64,41 115,41 1 700
Total des employés 32 109,31 146,42 20 773

Source : Calculs des auteurs

Les sociétés de l’échantillon sont assez jeunes. Comme le montre la figure 4.8, seulement
6 sur 39 ont été créées avant 1990 et plusieurs nouvelles sociétés sont apparues seulement
ces dernières années.

Figure 4.8 : Distribution de la Création des Sociétés

Source : Calculs des auteurs

286

Les ventes moyennes signalées par les entreprises pour l’année 2009 s’élèvent à environ
1 million USD avec des variations importantes selon leur taille. Les plus petites sociétés
(ventes en 2009 d’environ 10 000 USD) sont 1 000 fois plus petites que les sociétés les
plus grosses (ventes de 10 millions USD). De même, les sociétés emploient en moyenne
un peu plus de 100 travailleurs, variant entre 20 et presque 800 employés. Ce qui a été
mentionné plus tôt est confirmé dans notre échantillon; les sociétés sont généralement
petites si on les compare internationalement. 31 % des sociétés de l’échantillon emploient
moins de 50 personnes, alors que 75 % d’entre elles en emploient moins de 100. 30 %
du personnel est en gestion (incluant les contremaîtres), alors que 23 % sont des ouvriers
qualifiés et que les 47 % restant sont non qualifiés.

Accent sur des emplois précis

La principale partie du questionnaire contient plusieurs questions liées à des descriptions
d’emplois précis, notamment ceux des gestionnaires des travaux, des gestionnaires
des stocks, et des maçons. L’idée était que chaque personne interviewée choisirait
un membre particulier de son personnel dans chacune des trois catégories d’emplois
énoncées et répondrait aux questions spécifiquement en fonction de cette personne. La
comparaison ne vient donc pas de l’interne à chaque compagnie, mais plutôt à travers
l’échantillon des sociétés. Nous commençons par le gestionnaire des travaux.
Gestionnaire des travaux (GT): La moyenne des firmes de notre échantillon a un
peu moins de 3 gestionnaires des travaux16. Ils sont âgés de 20 à 57 ans et ont un peu plus
de 6 ans d’expérience avec la société. La plupart des personnes à ce poste ont un plus haut
niveau d’éducation, étant diplômées soit d’un institut technique ou d’une université
(56 % ont indiqué l’Institut des Bâtiments et Travaux Publics, IBTP, comme institution).
Un gestionnaire des travaux gagne en moyenne un salaire mensuel de 500 USD.
Cependant, il y a une importante distribution quant aux salaires qui sont illustrés dans
la figure 4.9.
 287

Figure 4.9 : Salaire Mensuel – Gestionnaires des Travaux

USD/mois

Source : Calculs des auteurs

Comme illustré, la plupart des salaires sont en dessous de 500 USD. En effet, le revenu
médian est de 400 USD.
Gestionnaire des stocks  (GS): En moyenne, il y a 1,9 gestionnaire des stocks par
société, bien que la plupart (56 %) n’emploient qu’une seule personne à ce poste. Ces
employés sont âgés de 25 à 60 ans et possèdent environ 5 années d’expérience. La plupart
des personnes à ce poste tirent également profit d’un plus haut degré d’éducation
étant diplômée tant d’un institut technique que d’une université. Les institutions
d’enseignement les plus fréquemment mentionnées furent  : Institut Supérieur du
commerce, ISC (6), Université de Lubumbashi (5) et IBTP (3).
Un gestionnaire des stocks gagne en moyenne 295 USD par mois (la médiane étant à
210 USD). La figure 4.10 illustre la distribution des salaires pour l’échantillon.
288

Figure 4.10 Salaire Mensuel – Gestionnaire des Stocks

USD/mois

Source : Calculs des auteurs

Maçon  (MC): En moyenne, il y a 10 maçons par société (la médiane étant à 6). Les
employés sont âgés de 23 à 50 ans et ont 6 ans d’expérience. Les personnes occupant
ce poste ont suivi une formation auprès d’un institut technique (cité des jeunes a été
mentionnée 6 fois sur 16).
Le maçon médian gagne 180 USD par mois17. Notez que les salaires sont assez
dispersés. 70 % de l’échantillon gagne entre 100 USD et 200 USD, tel qu’illustré dans
la figure 4.11.
 289

Figure 4.11 : Salaire Mensuel – Maçons

USD/mois

Source : Calculs des auteurs

Recrutement
Nous avons par la suite posé certaines questions sur le recrutement des employés des
catégories d’emplois précédemment analysés. Une question pour laquelle nous avons
obtenu d’intéressants résultats fut pour les critères de sélection. Le Tableau 4.12 présente
les critères les plus importants qui ont été mentionnés pour les trois emplois (plusieurs
réponses étaient possibles).
290

Tableau 4.12 : Critères de Sélection : Nombre de mentions

Gestionnaire Gestionnaire
Critères Maçon
des travaux des stocks
Expérience 16 15 16
Éducation 20 19 15
Compétence* 11 10 13
Test 7 2 2

Références 1 2 2

Intégrité** 0 3 3
Nationalité 3 3 3
Source : Calculs des auteur
* Incluant CV et ** Incluant des éléments tels que : honnêteté, acceptation des conditions de l'entreprise, etc

Comme prévu, les critères les plus importants sont l’expérience, l’éducation et la
compétence. Il n’est pas surprenant que l’éducation soit un critère plus important pour
le choix des gestionnaires des travaux que pour les maçons, alors qu’il survient l’inverse
pour la « compétence ».
Quelques résultats intéressants apparaissent. Dont la rare mention explicite de
l’importance des références18. Un autre est la mention explicite de l’intégrité comme
étant un critère de sélection. Finalement, pour quelques sociétés (3 pour être précis), la
nationalité est ouvertement un critère de sélection.
La concurrence pour les emplois paraît être intense dans le secteur de la construction,
ainsi que de manière plus générale en RDC. Le Tableau 4.13 ci-dessous présente le
nombre de candidatures reçues et le nombre d’entrevues réalisées par emploi pour
chaque type d’emploi.
 291

Tableau 4.13 : Candidatures et entrevues

Gestionnaire Gestionnaire
Variable Maçon
des travaux des stocks
Nombre moyen de candidatures 11,7 12,1 30
Nombre médian de candidatures 7,5 6 20
Nombre moyen d’entrevues 7 6,4 19,6
Nombre médian d’entrevues 6 4 12
# Entrevues/# candidatures 0,86 0,88 0,92
# entrevues/# candidatures
(seulement les sociétés où le nombre 0,70 0,67 0,69
d’entrevues ≤ au nombre de
candidatures)
Observations 29 27 24
Observations entrevues ≤ candidatures 25 25 20
Source : Calculs des auteurs

En moyenne, les sociétés reçoivent plus de 10 candidatures par emploi pour les
gestionnaires des travaux et des stocks. Ce nombre augmente à 30 pour les maçons. De
même, les sociétés réalisent entre 6 et 7 entrevues pour un poste de gestion, alors qu’ils
en réalisent autour de 19 pour les maçons.
S’attardant davantage aux détails, il ressort que ces observations comprennent
quelques aberrations. D’abord, le nombre médian de candidatures et d’entrevues est
significativement plus petit que la moyenne. Ensuite, le ratio entrevues-candidatures est
exceptionnellement élevé, de plus de 80 % dans les trois cas. Ce ratio demeure élevé si
nous excluons les observations qui rapportent un nombre d’entrevues plus élevé que le
nombre de candidatures, allant de 67 % à 70 %.
Il semble donc que, dans plusieurs circonstances, le nombre de candidatures soit assez
petit et que tous les candidats potentiels soient appelés en entrevue. Ceci est illustré
dans la figure 4.12 qui présente la distribution du pourcentage des entrevues pour un
gestionnaire des travaux, où la colonne contenant un ratio de un (1), c.-à-d. un nombre
égal de candidatures et d’entrevues, montre la plus grande densité.
292

Figure 4.12 : Pourcentage d’Entrevues

Source : Calculs des auteurs

Difficultés de recrutement
La sous-section suivante du questionnaire concernait les difficultés du recrutement. La
question était formulée de manière ouverte et la classification des réponses a donc été
quelque peu difficile. Puisque la plupart des réponses sont assez semblables, parmi les
différents types d’emplois, nous discuterons des réponses dans leur ensemble. Le Tableau
4.14 présente les réponses les plus importantes ainsi que le nombre d’occurrences dans
l’échantillon.
 293

Tableau 4.14 : Principales Difficultés de Recrutement

Nombre d’Occurrences dans le Sondage

Gestionnaire Gestionnaire
Variable Maçon
des travaux des stocks
Qualification, Expérience,
8 8 10
Compétences
Loyauté 8 7 6
Salaire 3 1 1
Trop de travail 2 2 2
Trop de candidats 1 4 1
Trop peu de candidats 1 1 1
Aucun problème 1 1 -
Source : Calculs des auteurs

Le problème que la plupart des interviewés ont mentionné concerne la qualification,

l’expérience et les compétences. Cela figure constamment comme étant le problème le
plus important. Beaucoup de mentions de difficultés ont été combinées sous la variable
«  loyauté  ». Cela inclut l’irrévérence des heures de travail, mais aussi les mauvais
comportements tels que le vol.
De manière intéressante, le salaire n’a pas été mentionné de manière explicite comme
étant un problème important. À cela, nous devons ajouter que quelques répondants ont
prétendu que les salaires sont à la fois trop élevés et trop bas. Une situation similaire
a été observée pour le nombre de candidats. Quelques sociétés semblent crouler sous
les candidatures, alors que d’autres ont de la difficulté à trouver de bons candidats. Il
s’avère particulièrement intéressant que les réponses soient assez uniformes parmi les
différents types d’emplois, plus particulièrement puisqu’il ne semble pas y avoir une
grande différence quant au niveau de compétence requis.
Ensuite, nous avons demandé aux répondants s’il y avait des difficultés dans des
secteurs particuliers, notamment la disponibilité des candidats, la qualification et les
salaires.
294

Tableau 4.15 : Fréquence des Difficultés

Gestionnaire des Gestionnaire
Y a-t-il des difficultés Maçon
travaux des stocks
avec…?
Total % Total % Total %

Oui 12 66,67 5 29,42 9 50,00

Candidats
Non 6 33,33 12 70,58 9 50,00
Oui 14 58,33 9 45,00 9 42,86
Qualification
Non 10 41,67 11 55,00 12 57,14
Oui 12 70,58 8 50,00 7 53,85
Salaire
Non 5 29,42 8 50,00 6 46,15

Source : Calculs des auteurs

Dans cette classification plutôt brute, nous pouvons observer certaines différences parmi
les types d’emplois. D’abord, la disponibilité des candidats pour des postes incluant des
compétences de gestion (gestionnaire des travaux) semble rare, avec les deux tiers des
répondants qui indiquant des difficultés. De l’autre côté, les candidats ne semblent pas
être un problème pour le poste de gestionnaire des stocks et l’expérience est divisée pour
la maçonnerie.
De même, les compétences des travailleurs semblent être une difficulté pour le poste de
gestionnaire des travaux, mais non pour les autres types d’emplois. Le fait qu’un nombre
assez élevé de répondants ait indiqué qu’il n’y a pas de problème avec la qualification fut
une surprise. Cela est en contradiction avec d’autres sources d’information et avec les
indications du Tableau 4.14 ci-dessus.
Enfin, les salaires semblent être un problème général, avec au moins 50 % de réponses
affirmatives19.

Formation
Le sondage contient aussi des questions au sujet des programmes de formation, tant
internes qu’externes, qui sont offerts dans les sociétés. Le Tableau 4.16 indique la
distribution des sociétés avec ou sans formation.
 295

Tableau 4.16 : Modalités de Formation

Formation externe Total

Formation interne Oui Non

Oui 13 6 19

Non 4 6 10

Total 17 12 29

Source : Calculs des auteurs

Le Tableau 4.17 offre quant à lui de l’information au sujet de la participation aux

programmes de formation. Au départ, il faut noter que le nombre de réponses dans cette
catégorie est plutôt faible. Par exemple, seulement 24 des 42 répondants ont indiqué s’il
y avait un programme interne de formation dans la compagnie. Il est fortement présumé
que les compagnies qui n’ont pas répondu ne possèdent pas de tels programmes, ce
qui implique que plus de 50 % des sociétés de l’échantillon n’aient pas de programme
de formation. Les rappels statistiques sont donc conditionnels au fait que les sociétés
possèdent de tels programmes.
Les sociétés envoient, en moyenne, 20 employés par année pour des séances de
formation interne et 11 pour des séances externes. Cette fois encore, ces nombres
semblent être plus élevés qu’en réalité. Notez que la valeur médiane est de 4 pour les
formations internes et de 3 pour les formations externes. Ces nombres représentent
23 % de la force de la main-d’œuvre pour les formations internes et seulement 8 % qui
bénéficieraient de formations externes20.
296

Tableau 4.17 : Participants à la Formation Officielle

Variable Observations Moyenne Écart type. Min. Max.

Formation interne 24 20,00 40,38 0 137

Pourcentage des travailleurs
19 0,23 0,36 0 1
pour la formation interne
Formation externe 17 11,53 24,90 1 100
Pourcentage des travailleurs
13 0,08 0,09 0,00 0,32
pour la formation externe
Source : Calculs des auteurs

Ci-dessous, nous présentons une synthèse des problèmes associés à la formation.

Tableau 4.18 : Difficultés Associées avec la Formation
Gestionnaire des Travaux Gestionnaire des Stocks Maçon
Variable
Oui % Non % Oui % Non % Oui % Non %

Il n’y a pas de
formation dans la 12 41,38  17 58,62 12 46,15 14 53,85 12 48,00 13 52,00
compagnie

La formation n’est
21 84,00  4 16,00 20 86,96 3 13,04 18 78,26 5 21,74
pas nécessaire

La compagnie n’a
pas de ressources 27 84,38  5 15,63 21 84,00 4 16,00 19 82,61 4 17,39
financières

Y a-t-il des
institutions
28 87,50  4 12,50 25 89,29 3 10,71 22 84,62 4 15,38
publiques de
formation?

Y a-t-il des
institutions privées 15 62,50  9 37,50 11 64,71 6 35,29 13 61,90 8 38,10
de formation?

Source : Calculs des auteurs

Nous avons également rassemblé de l’information sur les questions d’éducation,

particulièrement sur les programmes offerts tant par des établissements publics que
privés. Cependant, les réponses à ces questions n’ont pas révélé beaucoup d’information
utile. Nous reprendrons cette question dans la section sur les conclusions quant aux
politiques.
 297

d. Capacité institutionnelle
Effectuer des appels d’offres de travaux publics
Selon nos experts locaux, il y a eu une amélioration considérable dans la manière dont les
appels d’offres publics sont gérés, particulièrement par BCECO. Le renforcement des
capacités fut beaucoup amélioré et l’opinion des experts est que l’institution travaille
maintenant de manière adéquate.
Un important problème restant à résoudre serait l’accès aux gros appels d’offres
publics des sociétés nationales. La plupart des projets importants, apparemment tant
dans le secteur public que dans le secteur privé, sont directement négociés (par exemple,
les swaps d’infrastructures pour les ressources ci-dessus mentionnés). De plus, comme
nous l’avons vu, il y a une importante concentration de gros appels d’offres qui sont
remportés par des sociétés internationales, principalement chinoises. La plupart des
compagnies internationales importent non seulement leurs capitaux, mais également
beaucoup de leur main-d’œuvre qualifiée. En conséquence, il n’y a pratiquement aucun
transfert de compétences particulièrement de management vers les compagnies locales
à partir de ces vastes projets, ce qui ralentit le processus de développement sectoriel et
exclut les sociétés locales des projets d’envergures.
Par ailleurs, les projets de petites et moyennes tailles présentent également un haut
degré de concentration. Une des contraintes à considérer serait la difficulté d’accès au
marché financier. Les sociétés œuvrent souvent sans avoir accès aux capitaux nécessaires,
ce qui implique la dépendance aux avances pour travaux provenant directement des
projets, précédemment mentionnée. De même, pour les plus petites compagnies, obtenir
les garanties financières pour les appels d’offres publics est difficile ou simplement
impossible.
En conclusion, l’accès pour les sociétés locales semble entravé à tous les niveaux du
processus d’appel d’offres. Les gros projets ne permettent pas de transfert de compétences
aux sociétés locales, alors que les projets de petite ou moyenne ampleur sont difficiles
d’accès, principalement dus au secteur financier limité en RDC.
298

e. Le secteur informel

Encadré 4.5: Étude de cas dans le secteur informel

Caractéristiques des entreprises informelles de construction
Pour mener cette étude de cas, des entretiens ont été réalisés avec différentes parties
prenantes du secteur de la construction opérant de manière informelle a Kinshasa,
et ce au cours de plusieurs mois. La situation des différents interviewés semble être
assez similaire. Sans rentrer dans les détails, la majorité d’entre eux sont des migrants
en provenance de zones rurales (première et deuxième génération) et peu d’entre
eux ont bénéficié d’une formation formelle dans leur secteur de travail. Certains ont
changé de carrière car bien qu’ayant reçu une autre éducation professionnelle, ils
s’avèrent incapable de trouver un emploi leur permettant de subvenir à leurs besoins,
alors que d’autres sont rentré directement dans le secteur de la construction. Dans
tous les cas, les formations se sont généralement déroulées de manière informelle,
sous forme d’apprentissage pratique avec un travailleur expérimenté (non nécessai-
rement certifié), se déroulant en plusieurs années – en moyenne 5 à 7 années de for-
mation. La « certification » ayant généralement lieu quand leur formateur les consi-
dère prêts à pouvoir gérer leur propre affaire. Il n’y a pas de certification formelle ni
d’examen. La décision d’établir leur propre affaire est généralement motivée par la
faiblesse des gains financiers envisageables dans les grandes compagnies de construc-
tion. Le salaire d’un maçon tourne autour de 400 dollars américains par moi. Dans
l’auto emploi, les revenus sont plus volatiles mais tournent autour de 500-600 dol-
lars par mois (dépendant du nombre d’assistants payés). Les entreprises informelles
qui sont établies depuis plusieurs années (les interviewés avaient entre 13 et 20 ans
d’expérience) recrutent fréquemment des assistants, des apprentis et des employés,
souvent de manière très fluctuante, dépendant de leurs besoins et charges de travail.
La rémunération des employés est décidée sur base individuelle.
La décision de travailler dans le secteur informel, dans les cas des interviewés
fut toujours volontaire  : pas de taxes, pas d’harcèlement officiel par l’état, pas de
conditions de sécurité sociale onéreuses, qui sont considérées comme un gaspillage,
sans avantage futur pour leurs affaires.
Généralement, les entrepreneurs et travailleurs informels sont plus ou moins informés
des salaires, et devis pratiqués par le secteur formel, et ils appliquent ces coûts dans
leur propres affaires. Ils ne prennent bien sur pas en considération les coûts plus élevés
du fait des taxes et des contributions à la sécurité sociale que doivent honorer ces
compagnies. Néanmoins, leur stratégie d’élaboration des prix semble fonctionner,
puisque le secteur de la construction se porte bien depuis plusieurs années, et il y a
une demande suffisante pour les services de construction informelle.
 299

C’est une pratique généralisée que les clients payent pour les matériaux en avance,
plus une partie des salaires et ainsi, les entrepreneurs informels peuvent manipuler
d’importantes sommes d’argent, sans forcément garder de compte écrit.
Problèmes : éducation, qualité, finance
Les interviewés ne réalisent pas toujours les obstacles qu’ils rencontrent dans leur
propre secteur. Certains entrepreneurs étant plus ou moins illettrés, ne tiennent
pas leurs comptes. D'autres étaient réticents à fournir des informations relatives
aux sommes manipulées. Ils étaient le plus souvent incapables de chiffrer leur
consommation mensuelle d’intrants, les heures travaillées et le roulement. Le
manque de formation formelle est également une contrainte qui pèse sur la qualité
de leur travail. Un des interviewés a passé du temps à travailler sous supervision d'un
ingénieur pour un projet de grande échelle durant la période où furent menées ces
interviews. Il déclara à l'issue de projet que cela lui avait permis de réaliser combien
des mauvaises habitudes, il avait acquises sans même s’en rendre compte, et les lacunes
qu’il avait à comprendre certains principes élémentaires de la construction (exemple :
le durcissement du béton). Dans les conditions de travail de l'informel, le potentiel
pour l’amélioration et le transfert de capacités et de technologies et presque inexistant.
Les clients n’ont aucune garantie sur la qualité et la durabilité du produit acheté.
L’absence d’éducation entraîne une absence quasi totale d’entrepreneur ayant un
compte bancaire, et ils n’ont quasiment jamais accès au crédit. Les investissements
nécessaires sont pris sur les budgets courant, et les jeunes voulant crées leur propre
entreprises dépendent en général de leur famille et amis pour le soutien financier,
qu’ils reconnaissent comme une dette sans conditions fixées.

Résumé
En conclusion, le secteur informel de la construction souffre de problèmes sérieux mais
a un fort potentiel. Si le niveau de formation est faible, les entrepreneurs exploitent
peu leur potentiel de croissance, et la qualité de leur travail est généralement faible,
au détriment de leurs clients. Cependant, ce secteur contribue à l’économie du pays,
de manière substantielle, et sur plusieurs dimensions : tout d’abord, nombre de petits
projets de construction (maison, petits commerces) sont réalisés par des entrepreneurs
informels, et prennent en charge leurs dépenses courante et les employés dépendants,
générant ainsi des opportunités d’emploi. Les firmes informelles sont une forte source
de la demande en matériaux de constructions, tels que le ciment, le métal, les outils
etc. Des liens existant entre le secteur formel et informel (et souvent dans la zone
grise entre les deux) ne devraient pas être sous-estimés. En plus, le secteur informel
ne peut être comparé au marché noir dans les pays industrialisés. En Afrique, et
en particulier en RDC, le secteur informel est un facteur social et commercial de
développement, ayant ses propres règles et sa propre identité.
300

f. Règlements et normes du bâtiment

Le rapport «  Doing Business 2011 pour la DRC  » présente des informations sur
l’obtention de permis de construire et sur l’enregistrement de propriété, incluant une
comparaison avec d’autres pays.
Le Tableau 4.19 présente les résultats pour obtenir un permis de construire. En général,
la RDC y occupe le 81e rang (en hausse du 139e rang en 2010), ce qui la place derrière
la Namibie (36e rang), tout juste devant le Rwanda (82e rang), mais considérablement
avant le Malawi, le Burundi et la Tanzanie. Les indicateurs sont basés sur des scénarios
hypothétiques portant sur la construction d’un entrepôt. Ainsi, il faut 14 procédures,
128 jours et plus de 25 fois le revenu par habitant.
Tableau 4.19: Traiter avec les Permis de Construire

Procédures Temps Coût

Pays
(nombre) (jours) (% du revenu par habitant)
DRC 14 128 2692,2
Burundi 25 212 7047,6
Malawi 21 268 1316,7
Namibie 12 139 113,0
Rwanda 14 195 353,6
Tanzanie 22 328 2756,3
Source : Banque mondiale, Doing Business 2011.

De même, le Tableau 4.20 présente les indicateurs d’enregistrement de propriété en

RDC et comparativement à d’autres pays africains.

Tableau 4.20 : Enregistrer une propriété

Procédures Temps Coût

Pays
(nombre) (jours) (% du revenu par habitant)
DRC 6 54 7,0
Burundi 5 94 5,8
Malawi 6 49 3,2
Namibie 9 23 9,6
Rwanda 4 55 0,4
Tanzanie 9 73 4,4
Source : Banque mondiale, Doing Business 2011.
 301

La RDC se porte moins bien dans cette catégorie. Elle y occupe seulement le 118ème rang
(en hausse du 125ème rang en 2010). Les coûts plus élevés (qui n’incluent pas les pots-de-
vin potentiels) pour enregistrer une propriété sont importants et dépassés seulement par
ceux de la Namibie.
L’équipe du projet a également rassemblé de quelques informations portant sur
l’organisation institutionnelle des règlements et des normes dans le secteur de la
construction.
Officiellement, trois ministères sont impliqués dans ce processus :

1. Ministère de l’Urbanisme et de l’habitat, MU (planification, architecture,

autorisatiojn de bâtir etc.)
2. Ministère des Affaires Foncières, MAF (cadastre, enregistrement et titres des
propriétés, etc.)
3. Ministère des Infrastructures, Travaux Publics et Reconstruction, MITPR
(agrément d’entreprises, génie civil, etc.)
Les règlements et normes seraient officiellement assignés au MITPR. Cependant, il y a
un manque de clarté quant à la définition des compétences entre les ministères. Il semble
que le MU est sous la conduite d’un ministre « fort » et ainsi qu’il soit capable d’obtenir
des ressources considérables, alors que le MITPR subit des coupures substantielles.
Néanmoins, selon les membres du MITPR, le MU manque de capacité de supervision
quant à la construction publique et quant à l’imposition de normes.
Malgré le fait que l’auteur ne soit pas un expert quant aux normes de construction,
il semble évident que ce problème doit être urgemment abordé. De l’analyse visuelle
seulement, il est clair qu’il y a peu d’application des normes dans le pays. Alors que les
travaux de construction deviennent de plus en plus complexes (par exemple, pour des
bâtiments à plusieurs étages) cela peut avoir des conséquences néfastes considérables.

V. Recommandations de politiques
a. Structure du marché et compétition
Le secteur de construction est fortement concentré. Avec une demande croissante pour
les années à venir, tant de la part des secteurs public que privé, le secteur de la construction
constituera un goulot d’étranglement majeur pour la croissance économique de la RDC.
La concentration du marché n’implique pas nécessairement un manque de
compétitivité et une faiblesse dans la prestation de biens et de services. À l’intérieur
du secteur de la construction, et particulièrement dans les travaux publics, il existe
plusieurs projets à forte économie d’échelle. Nous que quelques firmes dominent le
secteur. Cependant, une compétitivité, même marginale, qui entraîne des économies de
coûts, des pressions sur la compétitivité et la spécialisation sur la qualité et les prix, est
virtuellement inexistante au Congo.
302

Malgré une concentration importante, le secteur évolue et montre des signes positifs:
i) de nouvelles entreprises entrent dans le marché. Le secteur présente des opportunités
d’affaires importantes alors que les marges d’exploitation sont élevées. L’accession à
ce marché s’avère intéressante comme l’indique l’entretien avec des dirigeants d’une
entreprise. Cet attrait devrait se poursuivre pour quelques années, alors que le secteur
de la construction évolue sur la base de la demande. ii) Le secteur public est toujours
dominant dans le volume de construction alors que la demande pour le secteur privé est
en hausse.
Les auteurs soutiennent qu’il y a un certain nombre de problèmes qui pourraient être
adressés avec des politiques adéquates.
• La concentration de travaux de grandes infrastructures, dans les mains de deux
compagnies chinoises pourrait représenter un de ces problèmes. Bien qu’elle
permette des coûts de construction réduits pour des infrastructures essentielles,
principalement grâce aux avantages de coûts. Néanmoins, certains coûts ne
pourraient pas représenter des prix de marché. De plus, certaines inquiétudes
apparaissent à l’égard de la pertinence des échanges «  ressources contre
infrastructures ». Aucun contrôle ne semble avoir été mis en place.
• Les ententes «  ressources contre infrastructures  » devraient être (et sont)
analysées avec plus de détails, particulièrement pour les coûts réels de ces projets.
Le problème provient du fait qu’il n’y a pas de transfert de compétences vers les
compagnies locales. Avec les appels d’offres publiques, la participation aux projets
des entreprises locales devrait être soutenue. Cet appui pourrait être fourni via des
bonus octroyés aux entreprises nationales. Certains éléments doivent cependant
être considérés. D’abord, l’augmentation des prix ne devrait être permise que
pour des travaux qui seraient effectués par des organisations locales. Sinon, les
coûts pour le projet pourraient augmenter en conséquence des transferts de rentes
vers des entreprises locales (non-opérantes). En ce sens, les auteurs favoriseraient
plutôt ce système de bonification plutôt qu’ un pourcentage de sous-traitance fixe
aux entreprises locales. Bien que cette dernière mesure soit plus facile à contrôler,
la probabilité que les rentes soient versées et les travaux des firmes locales soient
effectués par des étrangers demeure plus élevée. Une analyse plus poussée doit
être effectuée sur la mise en œuvre efficiente d’un tel système de bonus.
• Un autre problème qui doit être pris en compte concerne la spécialisation des
entreprises. Contrairement aux pays développés, les entreprises de la RDC
n’opèrent que très rarement en consortium. Ce fait provoque divers éléments :
i) il réduit la spécialisation des compétences, particulièrement pour les PME;
ii) il exclut aux petites entreprises l’accès à des soumissions pour des appels
d’offre de plus grande envergure. Ainsi, une politique devrait être élaborée pour
favoriser la spécialisation des PME, afin qu’elles puissent mieux se regrouper et,
potentiellement, participer à des soumissions plus importantes.
 303

• Comme il a été souligné à plusieurs reprises dans les entretiens de ce rapport,

les compagnies de construction, particulièrement les plus petites, manquent de
compétences dans le domaine de la gestion. Ceci implique que des coordonnateurs
de projets utilisent d’importantes ressources après l’attribution des contrats afin
de s’assurer que les projets se développent et soient complétés. L’UNOPS, et
d’autres institutions similaires, ne possèdent pas nécessairement de ce genre de
ressources. Ces coûts devraient être explicitement inclus dans les projets futurs.
• Les circonstances sous lesquelles des plus petits projets pourraient être soumis
devraient être davantage étudiées. Des mesures dans cette direction semblent être
prises déjà. Ceci permet aux plus petites entreprises de participer aux marchés et
d’augmenter le transfert des compétences. Les inconvénients de cette politique
sont des frais généraux plus élevés, et la formation de cartels.
• Enfin, une politique favorisant la continuité des entreprises devrait être élaboré.
Ainsi, la mise en place d’une « agence indépendante de classement », pourrait
recenser les firmes qui ont bien réalisé un projet et celles qui, au contraire, ont
échoué dans leurs entreprises. Une autre alternative pourrait être la formation d’un
registre qui maintient l’information sur la qualité et la fiabilité des compagnies.
Cette politique est fortement liée aux problèmes d’assurance et de fiabilité; une
compagnie pourrait être tenue responsable d’un projet et on pourrait exiger
d’elle qu’elle soit assurée. La constance dans ces demandes pourrait ainsi favoriser
l’établissement de standards nationaux.
• La faiblesse du secteur financier en RDC affecte particulièrement le secteur
de la construction. Des firmes doivent obtenir du capital afin de financer leurs
équipements. De plus, le secteur financier ne permet pas un accès efficient à des
garanties. On exclut ainsi plusieurs petites entreprises à la soumission d’appels
d’offre publics. Comme ces garanties favorisent l’élimination de compagnies
virtuelles, on pourrait analyser la possibilité d’introduire des mécanismes qui
réduisent les garanties exigées aux firmes en règle. Une agence indépendante de
classement pourrait être utile dans ces situations.

b. Marché du ciment
Avant de présenter les recommandations pour le marché du ciment, il serait utile de
revoir certaines particularités de ce marché21.
Le ciment est essentiellement un monopole local naturel qui présente d’importantes
économies d’échelle. Même à l’échelle minimale d’efficience de près de 600 000 tonnes
par année, les coûts fixes représentent toujours 50% des coûts totaux. Ceci implique qu’il
y a une différence significative entre les coûts marginaux et moyens, même à un niveau
efficient de production. À un niveau sous l’échelle minimale d’efficience, cette différence
est encore plus marquée.
304

Avec ces caractéristiques de coûts, il existe un potentiel de concurrence ruineuse,

particulièrement dans des situations d’excès de capacités. Ainsi, l’industrie du ciment
opère essentiellement comme un cartel, alors que les compagnies de tête dictent
l’évolution du marché avec une concurrence à la marge.
• Il est important de mentionner qu’aucune des usines en opérations n’approche
l’échelle minimale d’efficience. De même, les projets prévus pourraient ne pas
atteindre cette échelle, ce qui entraînerait des coûts de ressources plus élevés, qui
eux pourraient être réduits par l’importation, spécialement dans l’est et le sud de
la RDC.
• La production nationale est présentement, et dans un avenir rapproché, détenues
par un monopole. Heidelberg vraisemblablement utilisera cette position pour
obtenir d’importantes rentes. Tout ceci est favorisé, particulièrement dans la
région de Kinshasa, par des coûts désavantageux d’importation. Cependant, la
libéralisation de l’importation pourrait mener à des chutes de.
• Ce qui semble possible, dans ce contexte, serait d’investir dans CINAT, ce qui
permettrait que celui-ci devienne un compétiteur marginal pour ensuite le vendre
à un nouveau compétiteur afin de renforcer la compétitivité du marché.
• De plus, la possibilité d’investir dans un système national de distribution et de
stockage du ciment, en combinaison avec des investissements dans CINAT,
devrait être analysée. On pourrait ainsi lisser l’offre et prévenir une discrimination
des prix excessive.
• Avec le niveau actuel de la demande, il est difficile de croire que de nouvelles
installations soient nécessaires. L’ouverture aux canaux d’importations pourrait
offrir de meilleures opportunités, particulièrement dans le sud où l’usine la plus
proche est à 250 km de Lubumbashi22.

c. Capital humain
• Au plus grand étonnement des auteurs, le capital humain n’a pas été clairement
identifié comme un problème dans le sondage de compétences, alors qu’il est clair
que le secteur de la construction possède un énorme besoin de personnel qualifié.
• Au-delà du manque d’installations aux fins de formation et d’un niveau
d’éducation de qualité, on constate également un manque de certification
des compétences. Les travailleurs sont ainsi incapables d’émettre un signal
reconnu de leurs qualifications sur le marché du travail. Ainsi, l’embauche par
recommandations personnelles demeure omniprésente. Les travailleurs qui ne
possèdent pas un accès à ces canaux sont exclus des milieux formels de travail et
s’engageront dans des secteurs informels.
 305

• Une politique nationale devrait être élaborée afin de permettre la reconnaissance

des certifications. Les auteurs constatent que des efforts sont présentement
entrepris dans ce sens, grâce à des sources belges de financement. Ces efforts
devront toutefois être soutenus et intensifiés afin de réduire la prévalence des
embauches sur recommandations. Une association professionnelle nationale
pourrait aussi contribuer à appuyer de telles idées et pourrait aider à rehausser
les standards professionnels, comme ce fut le cas pour d’autres pays (par exemple
l’Afrique du Sud et le Burkina Faso).
• Nous pouvons lier à cela l’élaboration d’une politique qui inciterait les firmes
à entreprendre elles-mêmes des formations au secteur de la construction. D’un
point de vu de l’entreprise, la formation possède certaines caractéristiques de bien
public. L’entreprise ne peut pas intégrer l’ensemble des bénéfices obtenus par les
formations. Ainsi, les firmes n’investissent que trop peu dans le capital humain
parce que ce type d’investissement pourrait servir à une autre firme, lorsqu’un
employé change d’emploi par exemple. Il est dès lors plus économique pour les
firmes de « voler » des travailleurs qualifiés.
• La formation devrait être organisée par les compagnies elles-mêmes. Un système
d’apprentissage devrait être ainsi mis en place. Bien qu’une formation dans un
institut technique soit valable, les caractéristiques du secteur de la construction
sont telles qu’une formation en lieu de travail semble être plus efficiente23. Un
programme devrait alors être élaboré afin d’étudier la façon par laquelle les firmes
peuvent être amenées à offrir une formation formelle à l’intérieur du cadre de la
compagnie, par des bonus pour les apprentis qui terminent leur éducation par
exemple. La mise en place d’un tel système pourrait être coordonnée et supervisée
par la section « construction » de la FEC.

VI. Conclusions
Le secteur de la construction en République Démocratique du Congo pourrait être un
moteur économique et un catalyseur de croissance pour le pays. Cependant, comme le
démontre cette étude, ce secteur est loin d’avoir exploité son plein potentiel. Le secteur
est fortement concentré, ce qui limite sa compétitivité et son développement. De plus,
les prix pour ses intrants et son équipement sont très élevés. Finalement, le secteur vit
une pénurie de personnel qualifié.
Cette étude présente donc un nombre de politiques qui devraient être élaborées plus
en détails.
306

Notes
1. Cela correspond aux projets identifiés dans le Tableau 5-1 du rapport de Briceño-Foster. Notez que la liste
des projets inclut un port de 2 milliards US en eau profonde à Banana, un projet avec de forts rendements
négatifs.
2. Assessing the Economic Impact of Competition: Findings from Zambia (Ellis, Singh & Musonga, 2010)
pour tous les pays, excepté la RDC. Le prix pour la RDC correspond à la moyenne des prix courants de
Kinshasa pour 2007.
3. À titre d’exemple, un IHH de 1700 est largement considéré comme étant une concentration du marché
anticoncurrentiel.
4. De manière intéressante, en dépit du fait qu’il est réellement difficile pour ces sociétés d’obtenir de tels
appels d’offres.
5. Sur les problèmes généraux auxquels les sociétés font face en RDC voir The Potential for Growth : An
Investment Climate Assessment, World Bank 2007.
6. L’exemple le plus parlant serait le nombre de kilomètres pour un projet de route, combiné avec de
l’information potentielle sur la constitution des terrains (urbain, montagne, etc.).
7. La source de données pour tous les tableaux et schémas de cette section est la base de données des appels
d’offres réalisée pour ce rapport.
8. Néanmoins, cela pourrait très bien représenter la distribution actuelle des projets, également fortement
concentrée dans la région de Kinshasa.
9. Les observations avec seulement un soumissionnaire qualifié aboutiront naturellement en une dispersion
de zéro.
10. Voir « Unit Costs of Infrastructure Projects in Sub-Saharan Africa » AICD Background Paper 11, 2009,
au sujet de l’utilisation de la dispersion des soumissions en tant que mesure de la concurrence dans les
projets d’approvisionnement public.
11. http://www.heidelbergcement.com/global/en/company/press_media/press_releases_2010/2010-09-15.
htm.
12. Pour la défense de CILU, il doit être noté que, puisqu’ils étaient à l’origine de la rupture de production, la
compagnie n’a pas bénéficié de la hausse des prix.$
13. Le sondage ne comprend donc pas de question qui pouvant être comparée avec d’autres sondages.
14. Une série d’entrevues a été menée auprès d’un groupe de travail et deux questionnaires ont été remplis de
manière indépendante.
15. La source pour tous les tableaux et schémas de cette section est le sondage sur les compétences spécifiques
du projet.
16. Nous avons exclu l’observation rapportant 100 gestionnaires des travaux.
17. Si nous omettons l’observation rapportant un salaire mensuel de 1000 USD, alors la moyenne de
l’échantillon est aussi de 180 USD.
18. Cela peut être attribuable au fait que la compétence peut inclure des informations provenant de références.
19. Cette fois encore, il n’est pas clair si les répondants considèrent les salaires comme étant trop bas ou trop
élevés.
20. Nous excluons l’observation qui a rapporté cinq fois autant de participants en formation interne et externe
que le nombre total d’employés rapportés.
21. Cette section a profité de discussions avec le Prof. Von Ungern-Sternberg (Université de Lausanne).
22. On rapporte que les exportations depuis la Zambie ont atteint 120-180 ktonnes/année.
23. On rapporte que, durant le projet, des “étudiants” gradueraient en maçonnerie sans avoir mis pied sur un
chantier de construction.
 307

Biographies des Auteurs

1. Baissac, Claude
Claude Baissac possède dix-sept années d’expérience comme conseiller sur la réforme
du climat des investissements, la croissance et la promotion des activités exportatrices.
Il est un spécialiste reconnu des zones économiques spéciales et des pôles de croissance
et de développement, et est Secrétaire Général de l’Association Mondiale des Zones
Economiques (WEPZA). Il focalise son expertise sur les contraintes a une croissance
durable et équilibrée en Afrique sub-saharienne, et conseille les entreprises qui y
investissent. Doctorant en sciences politiques (Northern Arizona University), il détient
un DEA en sciences sociales et une maîtrise en géographie de l’Université de la Réunion.

2. Chausse, Jean-Paul
Jean-Paul Chausse est économiste agricole avec une longue expérience du secteur de
l'agriculture et des opérations d'investissement dans le secteur rural, surtout en Afrique,
avec la Banque mondiale, où il a été successivement directeur pour le secteur agricole en
Afrique australe directeur pour le secteur agricole en Afrique de l'Ouest, puis conseiller
régional en développement agricole. Depuis 2007, il travaille comme consultant pour la
Banque mondiale et a participé à de nombreux travaux sur le secteur de l'agriculture et
l'analyse de chaînes de valeur dans les pays africains.

3. Domergue, Chloë
Mlle. Domergue, experte en économie politique des Etats fragiles; travaille à l’institut
IDEA International depuis Mai 2010 en tant que spécialiste en leadership et gestion
du changement. Elle a travaillé auparavant pour l’institut de la Banque mondiale, au
sein des unités Gouvernance et Etats Fragiles, sur des projets de recherche, des activités
de renforcement de capacités et des processus de reforme de la fonction publique. A
ce jour, elle a travaillé dans plus de 15 pays, principalement sur le continent africain.
Elle est titulaire d’un master en économie du développement, avec une spécialisation en
économie politique des Etats Fragiles et affectés par des conflits.

4. Herderschee, Johannes
Johannes Herderschee, ressortissant néerlandais, est diplômé de l'Université Erasmus
de Rotterdam. Il a étudié à Kiel Institute of World Economics (Allemagne) et a obtenu
un Doctorat en Economie de l'Australian National University. Avant de se joindre à
la Banque mondiale en 2008, il a travaillé à l'Institut néerlandais de l'économique, à
l'Organisation Mondiale du Commerce, à l'Institut Harvard pour le développement
International et le Fonds Monétaire International. Sa recherche porte sur le commerce,
308

les questions du secteur macroéconomiques et financières. Il a abordé ces questions dans

plusieurs pays et a occupé plusieurs positions de toutes les régions du monde. Avant
son affectation actuelle comme Economiste Principal pour la RDC, Dr. Herderschee
a été invité à diriger l'étude qui est publié comme « Résilience d’un Géant Africain ».
Comme chef d'équipe, il a invité ses co-éditeurs, les auteurs et les participants à se joindre
à l'équipe.

5. Jametti, Mario
Mario Jametti a rejoint l'Université de Lugano comme Professeur Assistant en
Economie en 2008. Il a obtenu son doctorat à l'Université de Lausanne en 2004, à la suite
de laquelle il passe un temps comme boursier postdoctoral à l'Université McMaster et
Professeur Adjoint à l'Université York, au Canada. Ses intérêts de recherche principaux
sont en finances publiques, microéconomie appliquée et économétrie appliquée,
actuellement en mettant l'accent sur la concurrence fiscale, l'assurance catastrophe
naturelle et pensions privées. Les travaux de M. Jametti ont été publiés dans plusieurs
revues scientifiques. Son travail de consultation comprend les gouvernements nationaux,
la Banque interaméricaine de développement et la Banque mondiale.

6. Thomas, Kembola
Après les études d’agronomie à l’Université Lovanium de Kinshasa (1965 – 1971),
il a animé l’Unité de recherche de Radio agronomie du Centre Régional d’Etudes
Nucléaires de Kinshasa. Pendant son séjour dans ce Centre, il a produit une vingtaine de
publications scientifiques dans les domaines des applications de l’énergie nucléaire dans
l’Agriculture et dans la Biologie. Il est ensuite devenu Directeur d’Etudes et Planification
dans les Ministères de l’Agriculture et du Développement Rural. Dans ces fonctions,
il a été mêlé à la production, en qualité de Chef d’Equipe d’Experts, du premier Plan
Directeur du Développement Agricole et Rural, (1991) de la Revue du Secteur Agricole
(2003), de la Note de Politique Agricole et du Développement Rural (2007), du premier
exposé stratégique d’intervention du FIDA en R.D.Congo et de la Monographie de
la Province du Nord-Kivu (1998). Il est le Coordonnateur des Programmes Nationaux
de Sécurité Alimentaire pour lesquels il a coordonné les processus d’élaboration.
Récemment, de 2007 à 2011, il a coordonné l’exécution de l’Etude du Secteur Agricole
et Rural financée par la BAD. Il a aussi contribué à l’Etude sur le Développement par
l’Intégration du Commerce (EDIC). Outre le Diplôme d’Ingénieur Agronome, il
est détenteur d’un Diplôme Supérieur en Management de Développement, obtenu à
LUNTEREN aux Pays-Bas.

7. Salim, Maloof
Salim Maloof est présentement le Chef de Programmes à l’UNOPS en RDC.
Egalement, il a travaillé pour les Nations Unies dans plusieurs pays. Il est titulaire d’un
 309

doctorat en Génie Civile de l’université NYU – Poly à New York. Il a des travaux
de recherche au sujet de la fracture des fluides qui sont publiées dans des journaux
scientifiques. En suite, il a approfondi les recherches dans le domaine des phénomènes
causant la fracture des sociétés et il a publié une théorie à ce sujet pour expliquer
mathématiquement ce qui peut être à l’origine. Cette théorie a été exposée dans plusieurs
conférences internationales.

8. Mpoyi Mbunga, Augustin

Augustin Mpoyi est juriste de formation, avocat de profession et affiche plus de
10 années d’expérience professionnelle comme expert en politiques et législations
sur l’environnement et les ressources naturelles. Il est membre actif de la société civile
environnementale congolaise et coordonne les programmes et projets de l’Organisation
non gouvernementale environnementale congolaise dénommée CODELT (Conseil
pour la Défense Environnementale par la Légalité et la Traçabilité), l’une des rares
ONG congolaises spécialisées dans les questions juridiques liées à l’environnement et
aux ressources naturelles. Il tient et dirige un Cabinet, dénommé DELT-August, une
firme professionnelle d’avocats, spécialisé en services et conseils juridiques et judiciaires.
M. Mpoyi s’est spécialisé, du reste, en droits des communautés locales dans la gestion
et l’exploitation des ressources naturelles (son domaine de responsabilité auprès de
l’organisation CODELT), avec une bonne connaissance du droit coutumier associé à la
gestion des ressources naturelles. Au cours des huit dernières années, il a acquis un savoir
pratique de nombreuses zones géographiques de la sous-région d’Afrique Centrale, et
plus spécialement de la RDC, dont il a une bonne connaissance et une expérience de
travail avec les acteurs tant du niveau national, provincial que local. Il a travaillé comme
consultant de plusieurs institutions tant nationales qu’internationales : la Banque
mondiale, la FAO, WWF, CI, WCS, CARPE-UICN, Greenpeace, Forests Monitor,
AWF, MECNT, Ministère du Développement Rural, Ministère des Mines, Ministère
des Affaires foncières.

9. Mukoko Samba, Daniel

Le professeur Daniel Mukoko Samba, de nationalité congolaise, a obtenu son
diplôme de Masters en Economie à l'Université de Kinshasa et l'Université de Oita
( Japon) et un doctorat en développement urbain et régional de l'Université de Tsukuba
( Japon). Entre 1993-1997, il a été chargé de recherche au Centre des Nations Unies
pour le Développement Régional, Nagoya ( Japon). Dès son retour à Kinshasa, il a
accepté un poste de professeur à l'Université de Kinshasa. Il a été économiste résident du
PNUD à Kinshasa entre 2003-2008 et est depuis 2009, le Directeur de Cabinet Adjoint
du Premier Ministre en charge des Questions Economiques, financières et Monétaires.
Les publications du Professeur Mukoko comprennent le livre « Projet d'une Nouvelle
Société Zaïroise » (1994) ainsi que les articles dans des journaux académiques.
310

10. Ngonde N, Robert

Robert N. Ngonde est Directeur chef de service au Ministère de l’Agriculture
de la République Démocratique du Congo. Il est titulaire d’un diplôme d’Ingénieur
Agronome, 1978 (Economie agricole). Il est spécialiste des questions de statistique
agricole, de sécurité alimentaire et de développement agricole et travaille depuis plusieurs
années avec des institutions et organismes internationaux.

11. Ouayoro, Eustache

Eustache Ouayoro est Directeur des Opérations de la Banque mondiale pour la
République Démocratique du Congo depuis septembre 2011. Ayant une formation
d'Ingénieur, il a rejoint la Banque mondiale en 1996. À la Banque, il a conduit un
grand nombre de projets de développement urbain et était Directeur de l’Unité Eau
et Développement Urbain entre 2005-2009. Avant sa nomination actuelle, il a servi
comme Représentant Résident en Haïti.

12. Sinet, Anne

Associée principale du bureau d’études Groupe Huit (France), elle est diplômée
en sciences politiques, spécialiste du financement des collectivités locales et du
développement urbain et dispose d’une expérience de plus de 25 ans dans ce domaine, en
France et dans les pays en développement d’Afrique, du Maghreb et du Proche Orient et
d’Asie. Elle est intervenue en RDC ces cinq dernières années, sur des problématiques de
développement urbain dans la région du Katanga et sur les perspectives d’évolution du
BEAU. Elle a contribué à plusieurs publications pour le compte de la Banque mondiale
et de l’Agence Française de Développement : « Préparer un projet de développement
municipal » Banque Mondiale 1996 ; « Financer les Investissements des Villes en
développement » AFD 2005. Elle a principalement assurée la relecture du chapitre
"Contribution des villes à la croissance économique et à la réduction de la pauvreté" de cet
ouvrage.

13. Soh, Alphonse

Il est ingénieur génie civil et exerce depuis plus de 20 ans au Cameroun ainsi que dans
de nombreux pays du continent à la fois pour la préparation, l’évaluation et la supervision
de projets urbains et de projets sectoriels notamment dans le domaine du transport. Il
intervient en RDC depuis 2008, en assistance au BEAU, à Kinshasa et à Lubumbashi et
appuie le développement du site minier de Tenke Fungurume au Katanga. Il a été l’un
des principaux auteurs du chapitre "Contribution des villes à la croissance économique
et à la réduction de la pauvreté" de cet ouvrage.
 311

14. Tshimenga Tshibangu, Moïse

Moïse Tshimenga Tshibangu a rejoint la Banque mondiale depuis janvier 2011 comme
économiste résident, après une expérience de cinq ans en tant qu’économiste en charge
de suivi des politiques macroéconomiques au Comité Technique de suivi des Réformes
(CTR) du Ministère des Finances. Il est titulaire d’une maitrise en Analyse économique
et développement international dans la spécialité de maitrise ouvrage publique et privée
auprès de l'Université d’Auvergne de Clermont Ferrand en France et d'une licence
des sciences économiques de l’Université de Kinshasa en RDC. Il a principalement
assurée la relecture du chapitre Diagnostics de la croissance économique en République
Démocratique du Congo de cet ouvrage et a été l’un des principaux auteurs du papier
sur le concept et l'élaboration du cadre macroéconomique en provinces congolaises.

15. Tshiula Tshimanga, Paul

Paul Tshiula, détenteur d'un doctorat de l'Université d'Etat de Gand en Belgique,
est professeur d'Université en génie civil depuis 24 ans. Il a enseigné dans plusieurs
universités africaines: en R.D.Congo, au Rwanda et au Burundi. Sa spécialité concerne
la géotechnique et les fondations, les routes et les matériaux de construction. Il a travaillé
comme consultant pour plusieurs organismes: Nations Unies, Banque mondiale,
Bureaux d'études et Entreprises pour les missions de chef de projet, d'études, de contrôle
et Surveillance de travaux et d'expertise d'ouvrages de génie civil. Il est auteur de plusieurs
rapports, monographies et études.

16. Verdet, Florence

Associée du bureau d’études Groupe Huit (France), elle est géographe-urbaniste et
intervient depuis 15 ans en France et dans les pays en développement, principalement
en Afrique et au Maghreb, dans la préparation et l’appui à la mise en œuvre de projets
de développement urbain. Ses domaines d’expertise sont la planification urbaine
(documents d’urbanisme) et la mise en place de bases de données et cartographiques.
Elle s'est spécialisée dans les diagnostics sociaux, urbains et territoriaux, ainsi que dans
les missions d'appui et de formation. Elle intervient en RDC depuis 2008, en assistance
au BEAU, à Kinshasa et à Lubumbashi et appuie le développement du site minier de
Tenke Fungurume au Katanga. Elle a contribué à plusieurs publications pour le compte
de la Banque mondiale dont « Adressage et gestion des villes », 2005. Elle a été l’un des
principaux auteurs du chapitre "Contribution des villes à la croissance économique et à la
réduction de la pauvreté" de cet ouvrage.
312
 313
Index
A café arabica 38, 95, 96
administration municipale 208
Affaires Foncières 163, 169, 238, 301
agriculture familiale 5, 62
agriculture moderne 62
agriculture périurbaine 5
agriculture urbaine 5
agriculture vivrière 2, 157, 161, 206, 247,
248
aménagement du territoire xii, 64, 96, 169,
170, 180, 232, 235, 236, 237, 253
appel d’offre 269, 274
aquaculture 12, 13, 58
arachide 4, 16, 24, 30, 58
autosuffisance alimentaire 5, 15
avantage comparatif 17, 23, 38, 43
B Code des Investissements 74, 75
Baissac, Claude 307
banane 2, 3, 4, 5
banane plantain 3, 4, 5
Banque mondiale iii, xiv, xxi, 21, 91, 175,
182, 183, 195, 201, 205, 207, 210,
256, 307, 310, 311
bassin côtier 104, 105, 107, 113, 124
Bassin du fleuve Congo 14
bétail xv, 2, 7, 9, 10, 11, 12, 19, 25, 26, 30,
32, 33, 34, 58, 93
biodiversité xvii, 36, 63, 151, 152, 153, 166,
169
bloc forestier xvii, 151
bovins 7, 9, 10
C
cacao xv, xvi, 2, 5, 6, 16, 20, 23, 44, 45, 47,
48, 49, 51, 52, 56, 58, 71, 75, 76, 94
cadastre x, 62, 64, 95, 118, 119, 120, 139,
219, 233, 301
Café 6, 22, 39, 45, 50, 71, 76
café robusta 46
caoutchouc 6, 22, 37, 38, 75, 99
caprins 7, 9
cassitérite 104, 126, 137
centralisation 97, 211, 212, 215, 216, 221
céréales 2, 4, 10, 84, 228
chaine de valeur 127, 174, 175
chemin de fer 59, 153, 202
Chikwangue 30, 31
circuits de commercialisation xv, 3, 30, 42,
44
CO2 153, 160, 161
Cobalt 112, 116, 117, 123
Code Agricole 62, 63
code des hydrocarbures 124, 125, 143, 170,
181
code foncier 144, 164, 181
code forestier 139, 164, 165, 166, 167
code minier 108, 117, 118, 125, 127, 137,
138, 139, 144, 147, 179
coltan 102, 104, 128, 130, 137, 140, 182
commercialisation de 15, 64
compétitivité 17, 23, 27, 31, 38, 42, 43, 59,
60, 65, 68, 73, 75, 79, 186, 189, 241,
245, 251, 252, 301, 304, 305
concession forestière 165, 169
concession minière 169
conditions agro-climatiques 4, 6, 23, 24, 27,
35, 37, 43, 44, 48, 56
conditions climatiques 2
consommation par habitant 14, 35
Constitution 85, 96, 178, 208, 210, 211,
212, 213, 214, 238
convention de Ramsar 153
coopérative 129, 140, 142, 149, 189, 228
coton xv, xvi, 2, 5, 7, 16, 19, 23, 52, 53, 54,
55, 58, 70, 71, 189
314
coût de transport 94, 95, 249, 266, 284
crédit 27, 34, 36, 38, 42, 58, 65, 66, 67, 73,
136, 299
creuseur 139, 149, 182
creuseur artisanal 182
crise financière 17, 20, 22, 108
croissance démographique xv, 3, 10, 18, 32,
35, 194, 202
croissance durable xi, xvii, xviii, 15, 101, 307
croissance économique xi, xviii, xix, 18, 20,
23, 100, 101, 160, 191, 234, 245, 259,
261, 262, 281, 301, 310, 311
cuivre 101, 102, 108, 114, 116, 118, 121,
122, 123, 126, 149, 188, 190
D
décentralisation xviii, 80, 81, 85, 87, 88, 90,
91, 96, 131, 169, 186, 209, 211, 212,
215, 238, 239, 240, 245, 253, 269
déconcentration 87, 186, 211, 214
déforestation xvii, 36, 157, 160, 163
dégradation forestière 157
démographie 15, 64
densification 194
dépense publique 243
développement agricole 12, 57, 67, 84, 85,
88, 89, 90, 91, 92, 307, 310
Développement durable 163
Développement Rural 60, 164
diamant 101, 102
Dodd-Frank 136
Droits fonciers 145
Droits superficiaires 147, 148
E 246, 249, 259, 260, 265, 266, 281,
ELEVAGE 135
entreprise publique 143
exploitation artisanale 126, 127, 140, 141,
160, 166, 172
exploitation forestière 153, 154, 155, 157,
160, 162, 164, 181
exploitation informelle 99, 100
exploitation pétrolière 124, 143
explosion démographique 192
F
FAO 3, 10, 14, 15, 29, 68, 69, 72, 93, 95, 96
fiscalité 50, 74, 78, 79, 90, 100, 147, 148,
149, 212, 215, 216, 230
fonction publique 88, 89, 91, 307
forêt amazonienne xvii, 151
G
gestion foncière 213, 241
gestion urbaine xiii, 200, 206, 210, 212, 213,
214, 216, 229, 231, 232, 235, 236,
238, 239, 240, 250
gisement 3, 17, 18
gouvernance xi, xiii, 51, 73, 92, 100, 136,
137, 142, 144, 145, 173, 175, 180,
182, 183, 239, 251
groupes industriels 100, 114, 129, 172
H
haricot 3, 4, 58
hévéa xv, xvi, 2, 3, 5, 6, 37, 38, 56, 58, 69, 71,
78, 79, 94
hydrocarbures xvii, 64, 100, 101, 102, 104,
107, 113, 124, 125, 132, 143, 146,
169, 170, 173, 177, 178, 181, 182
I
importations xii, xv, xix, 3, 4, 7, 8, 10, 11, 14,
15, 16, 17, 18, 27, 33, 34, 55, 71, 74,
75, 77, 93, 188, 189, 201, 203, 206,
282, 283, 284, 304
incidence de la pauvreté 199
indice Herfindahl 259
industries extractives xvii, 99, 101, 108, 111,
127, 130, 137, 150, 157, 161, 170,
175, 177, 195
industries forestières 159, 174
infrastructures de base 248, 249
 315
insécurité alimentaire xv, 3
intrants xv, xix, 2, 3, 4, 10, 11, 12, 16, 30, 36,
43, 47, 50, 55, 58, 68, 70, 71, 73, 74,
75, 78, 79, 114, 129, 131, 140, 148,
172, 173, 189, 237, 249, 259, 281,
299, 305
investissements étrangers 64, 108
ITIE 150, 151, 171, 174, 177
L Onshore 105
lac xiii, 13, 14, 105, 124, 207, 219, 250, 251
lac Albert 14, 124
Lac Kivu 125
Lac Tanganyika 125
M parc naturel 153
maïs xv, 3, 4, 16, 18, 19, 24, 25, 26, 27, 33,
58, 69, 71, 72, 74, 84
manioc xv, 2, 3, 10, 18, 19, 24, 25, 27, 28,
29, 30, 31, 32, 33, 58, 69, 70, 72, 84,
93, 95
marché xvi, xix, 3, 5, 6, 7, 9, 11, 12, 14, 15,
16, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 27,
32, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 43, 45,
47, 48, 55, 56, 62, 64, 67, 68, 69, 72,
76, 77, 90, 93, 94, 95, 125, 130, 136,
137, 142, 158, 159, 189, 199, 201,
205, 223, 228, 229, 236, 242, 244,
245, 246, 247, 251, 252, 259, 260,
261, 264, 266, 268, 269, 270, 271,
272, 279, 281, 282, 283, 297, 299,
301, 302, 303, 304, 306
marché du ciment xix, 260, 261, 264, 281,
282, 303
MARSAVCO 35
métropole 200, 204, 246
mines xvii, 64, 101, 129, 138, 140, 141, 142,
143, 144, 146, 147, 149, 169, 178,
181, 182, 197, 230
mobilité 139, 222, 241, 244, 257
monde rural 85, 187, 188, 191, 226, 246,
253, 257
Mpoyi Mbunga, Augustin 309
N
nationalisation 114, 118, 218
normes environnementales 144, 179, 181
O
off-shore 36, 66, 107, 124
Offshore 105
OMD 83, 232
ovins 7
P
palmier à huile xvi, 1, 2, 5, 34, 35, 37, 38, 46,
47, 48, 56, 63, 69, 70, 71, 78, 94
partenariat 12, 114, 116, 117, 118, 121, 122,
124, 125, 138, 147, 154, 155, 176,
182, 281
pauvreté rurale 1, 206, 247
pauvreté urbaine xviii, 1, 186, 194, 199, 206,
222, 246
Pèche 76
permis de recherche 114, 118, 121, 122, 138,
139, 144, 147, 148
permis d’exploitation 114, 117, 118, 121,
122, 127, 129, 130, 138, 139, 147,
154, 162, 167
permis d’exploration 114, 115, 138, 174
pillage 72, 146, 188
Plan d’aménagement 166, 213
planification urbaine 186, 233, 238, 240,
254, 311
plantation 35, 37, 38, 39, 42, 43, 67, 94, 189
poisson xv, 2, 7, 14, 15, 33, 85, 93
pôle 130, 193, 199, 207, 248, 250, 251
politique xi, xii, xv, xvi, xvii, xviii, xix, 2, 5, 6,
11, 12, 32, 36, 38, 50, 58, 61, 62, 63,
64, 80, 85, 90, 91, 93, 154, 157, 169,
170, 178, 179, 185, 186, 189, 191,
193, 213, 216, 223, 232, 234, 236,
237, 245, 252, 253, 257, 260, 269,
282, 302, 303, 305, 307
316
politique agricole xii, 11, 58, 80, 90
population rurale 59, 246
population urbaine 10, 157, 190, 191, 194,
222, 254
prix de référence 268
prix du ciment xix, 259, 266, 268, 269, 283
production agricole xii, xv, xviii, 2, 15, 18,
27, 34, 56, 62, 68, 72, 83, 93, 95, 96,
185, 248, 249
production animale 9, 11
production artisanale 103, 200
production laitière 9
production minière 110, 114, 123, 126, 131
productivité xv, 1, 2, 3, 16, 31, 32, 33, 34, 35,
36, 37, 43, 44, 45, 46, 51, 52, 58, 62,
65, 73, 94, 100, 124, 140, 154, 161,
199, 222, 243
productivité agricole xv, 1, 2, 16, 31, 32, 33,
34, 36, 43, 51, 58, 73
productivité forestière 154
produits alimentaires 16, 18, 19, 74, 77, 114,
172, 206
produits animaux 7
produits halieutiques 7
Programme national Maïs 24
projets d’infrastructures 178, 272
R Soh, Alphonse 310
recettes de l’Etat xvii, 100, 104, 105, 108,
148, 151, 173, 250
REDD 160, 163, 164, 167, 169, 170, 171,
174, 179, 181, 183
redevance 118, 165, 230, 231
Redevance minière 148, 150, 151
région des Grands Lacs 19, 95, 99, 172
réseau urbain 190, 253
ressources aurifères 104
ressources budgétaires 67, 80, 82, 84, 91, 96
ressources forestières xvii, 96, 151, 152, 156,
160, 162, 164, 166, 167, 176
ressources minérales xvii, 101, 102, 103, 104,
117, 132, 148
ressources minières xvi, 99, 100, 117
ressources naturelles xi, xii, xiv, xvi, xvii, xviii,
3, 62, 64, 99, 100, 101, 145, 146, 167,
168, 171, 172, 173, 176, 177, 179,
180, 191, 203, 309
rétrocession 131, 187, 212, 215, 230, 240,
247
rétrocession aux provinces 212
Rift Albertin 152
riz xv, 2, 3, 4, 16, 18, 24, 31, 32, 33, 58, 72,
74
S
secteur de construction 301
secteur minier artisanal 46, 47, 110, 111,
125, 126, 127, 128, 139, 141, 142,
148, 171, 172, 181
secteur textile 189
secteur urbain xiii, xviii, 185, 186, 192, 195,
196, 210, 221, 232, 254
sécurité alimentaire 3, 24, 55, 69, 70, 77, 310
sécurité foncière 233, 241
semences 4, 5, 16, 23, 24, 25, 67, 68, 69, 70,
72, 79, 89
Service national de statistiques agricoles
(SNSA) 7
Sinet, Anne 310
soumission 277, 278, 279, 303
superficie 7, 10, 13, 24, 28, 34, 46, 104, 127,
165, 183, 194, 219
T
thé xv, xvi, 2, 3, 5, 6, 16, 17, 19, 20, 23, 40,
41, 42, 43, 56, 58, 67, 68, 69, 70, 71,
75, 76, 79, 94, 95, 207, 247, 249
transport public 223, 235, 241, 250
transport rural 236
travaux publics xix, 195, 201, 205, 259, 260,
261, 269, 272, 274, 278, 297, 301
Tshiula Tshimanga, Paul 311
 317

U voirie 193, 194, 199, 222, 223, 224, 225,

226, 232, 235, 240, 244, 254
uranium 102 volailles 9, 10, 26
urbanisation xiii, 190, 192, 193, 209, 219,
220, 233 Z
urbanisme 186, 193, 199, 216, 217, 218, zaïrianisation xv, xvi, 2, 5, 6, 37, 38, 42, 46,
219, 220, 221, 232, 233, 235, 240, 158
254, 255, 311 zinc 102, 117, 188
V
Verdet, Florence 311
vétérinaire 93
viande xvi, 7, 8, 10, 16, 74, 93, 158
318
 BANQUE MONDIALE

Un Etat efficace, des infrastructures fiables, et un secteur privé dynamique ont longtemps été
entravés par des obstacles d’économie politique en République Démocratique du Congo. Ce
livre est le premier volume de la série intitulée «Résilience d’un Géant Africain» qui identifie ces
obstacles, lesquels empêchent le pays de réaliser son potentiel économique en tant que deuxième
plus grand pays en Afrique sub-saharienne, et qui décrit la façon dont ces obstacles peuvent, dans
certains cas, être surmontés. La série vise à rendre accessible à un public plus large l’analyse sur
les développements économiques du pays, afin de susciter le débat sur l’économie politique de ce
géant en puissance.
Le second volume analyse la situation des secteurs qui disposent d’un potentiel susceptible de
générer plus d’emplois et de stimuler la croissance économique, dont l’agriculture, les ressources
naturelles, l’urbanisation et la construction. Même s’il se dégage un consensus national que
la RDC devrait être plus compétitive dans ces secteurs; ces derniers demeurent encore bien
en dessous de leur potentiel. L’objectif de ce volume est de présenter l’état actuel des choses,
d’identifier les principaux obstacles à la croissance et de relever des options pour surmonter ces
contraintes.

“ La présente étude, fruit d’une synergie appréciable entre les experts congolais et ceux de la Banque
mondiale, est l’aboutissement d’un diagnostic profond dont les résultats permettent (…) d’attirer
l’attention des responsables congolais sur une gestion saine des ressources naturelles et un recadrage
macroéconomique susceptibles d’assurer une croissance durable et multisectorielle à ce Géant d’Afrique
centrale … nous reconnaissons qu’en s’engageant sur la voie de la reconstruction et de la bonne gouvernance,
notre pays, la République Démocratique du Congo, fera face à de nombreux défis. ”
Marcelin CISHAMBO RUHOYA
Gouverneur de la Province du Sud Kivu

“ Aujourd’hui, la pauvreté en RDC est encore essentiellement rurale, mais elle augmente rapidement
dans les villes. Dans une décade, la pauvreté urbaine pourrait dominer, les plus pauvres ayant quitté le
milieu rural pour rejoindre les villes, si rien n’est fait pour développer davantage l’agriculture et pour
relever le secteur urbain et faire des villes des vrais pôles de développement …Si l’on veut comprendre
mieux pourquoi la RDC est parmi les pays les plus pauvres au monde, malgré l’abondance des ressources
naturelles, et le lien avec la malédiction des ressources naturelles, ce chapitre (ou la présente analyse) est
une lecture obligatoire. ”
Professeur Eric TOLLENS
Université Catholique de Louvain

“ Je recommande la lecture de ce livre aux décideurs politiques, aux partenaires au développement, à la

communauté universitaire, au secteur privé et à la société civile, qui y trouveront une analyse pratique
et factuelle permettant d’éclairer et d’approfondir le dialogue entre les autorités congolaises et leurs
partenaires pour le développement des secteurs étudiés.”
Marlène KANGA
Directrice Régionale pour l’Afrique Centrale
Banque Africaine de Développement