Desindustrializao precoce: futuro ou presente do Brasil?

Rubens Ricupero*

O que se entende por desindustrializao precoce?

A desindustrializao precoce a variante patolgica da chamada desindustrializao positiva. Quando a industrializao completou com xito o processo do desenvolvimento e elevou a renda per capita a nvel elevado e autosustentvel, o setor manufatureiro comea a declinar, em termos relativos, como proporo do produto e do emprego. Isso ocorre em contexto de crescimento rpido e pleno emprego, no momento em que se atinge renda per capita entre $ 8,000 e $ 9,000, medidos em preos constantes de 1986, correspondendo hoje a valores nominais bem mais altos. O fenmeno patolgico quando aparece em economias onde a renda per capita menos da metade ou at de um tero desse nvel e em contexto de baixo crescimento e desemprego de massa. Nesse caso, o processo de industrializao abortou antes de dar nascimento a uma economia prspera de servios, capaz de absorver a mo de obra desempregada pela indstria. a construo interrompida do ttulo do livro de Celso Furtado. Onde ocorre o fenmeno?

Ele vem ocorrendo em numerosas economias da Africa, Amrica Latina e do Oriente Mdio no curso dos ltimos 25 anos, desde a crise da dvida externa dos anos 80s. Em 2003, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) estudou o que vinha acontecendo no relatrio Comrcio e Desenvolvimento (Trade and Development Report) daquele ano, que pode ser encontrado e obtido no site da UNCTAD: www.unctad.org. Qual foi o resultado do levantamento?

Salvo algumas observaes pessoais, sobretudo em relao ao Brasil, o presente trabalho , em grande parte, extrado do 2003 Trade and Development Report da UNCTAD, poca em que desempenhei as funes de Secretrio Geral da Organizao. Busquei aqui organizar e sintetizar as principais teses e demonstraes do relatrio, com nfase nos captulos IV (Economic Growth and Capital Accumulation), V (Industrialization, Trade and Structural Change), e VI (Policy Reforms and Economic Performance: the Latin American Experience). O mrito do trabalho cabe aos redatores do relatrio, dentre os quais o Dr. Yilmaz Akyuz, ento Diretor da Diviso sobre Globalizao e Estratgias de Desenvolvimento e Chief Economist da UNCTAD e a seus principais colaboradores, Richard Kozul-Wright e Jorg Meyer. (Nota do autor)

A UNCTAD chegou concluso de que, em relao a esse problema, as economias em desenvolvimento poderiam ser divididas em cinco grandes categorias, a saber: 1. O grupo original e mais avanado dos tigres asiticos (Coria do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong), principalmente a Coria do Sul e Taiwan, que j atingiram nvel adiantado de maturidade industrial por meio de rpida acumulao de capital, crescimento do emprego em geral, da produtividade e do emprego industriais, assim como das exportaes de manufaturas. Nessas economias, a porcentagem da produo industrial no PIB bem superior dos velhos pases industrializados mas o rtmo da expanso da capacidade produtiva e da produo no setor industrial desacelerou-se muito em comparao ao que ocorria em dcadas passadas. 2. O segundo grupo, tambm maciamente asitico, inclui a Malsia e a Tailndia, bem como, em nvel menos avanado, a China e, em grau menor, a India. So os pases que, h vrias dcadas, vm se industrializando de modo acelerado, aumentando a proporo de manufaturas no emprego, na produo e nas exportaes, ao mesmo tempo em que esto transformando sua estrutura, passando dos produtos intensivos em mo de obra e recursos naturais para os artigos de mdia e alta tecnologia. 3. O terceiro abrange os pases que se integraram nas redes internacionais de produo mediante a concentrao em operaes intensivas em mo de obra destinadas montagem de produtos cujos insumos so em grande parte importados. O Mxico e as Filipinas, bem como, mais recentemente, pases do Caribe e da Amrica Central signatrios de acordos de livre comrcio com os Estados Unidos, destacam-se na categoria. Tais economias tiveram rpido aumento no emprego industrial (o desemprego no Mxico, por exemplo, bem inferior ao da mdia da Argentina, do Brasil e do Chile). Outra caracterstica do grupo o veloz aumento de exportao de manufaturas. No obstante, esses pases vm apresentando desempenho modesto em termos de investimento, de valor agregado em manufaturas, de crescimento da produtividade e de crescimento econmico de maneira geral. 4. A quarta classe a dos pases que alcanaram um nvel razovel de industrializao mas se revelaram incapazes de sustentar um processo dinmico de aprofundamento industrial em contexto de crescimento rpido. o caso da Argentina e, em nivel muito menos grave, o do Brasil, onde tem sido pobre o desempenho do investimento, a indstria vem perdendo importncia relativa no emprego total e no valor adicionado, o crescimento da produtividade resultou mais da reduo da mo de obra que da acumulao rpida e do progresso tcnico, o upgrading industrial ainda limitado e as exportaes continuam dominadas por produtos primrios e manufaturas de baixo valor agregado. Nessas economias, o avano em certas indstrias como a aeronutica e de automveis no teve a profundidade e o vigor necessrios para disseminar-se pelo restante do tecido industrial e para estabelecer um processo dinmico e de alta tecnologia na indstria como um todo.

5. O quinto grupo o de pases que obtiveram crescimento forte e sustentado mediante a intensificao da explorao de seus recursos naturais abundantes atravs de um rtmo acelerado de acumulao de capital. O exemplo mais notvel o do Chile. No entanto, essas economias tm demonstrado desempenho fraco em termos de valor agregado em manufaturas e de exportaes industriais, persistindo nelas elevado desemprego. Parecem limitadas as perspectivas de mudana estrutural adicional e de futuro crescimento de produtividade na base exclusiva de estratgia fundamentada nos recursos naturais. O que emerge dessa anlise comparativa?

O contraste entre a Asia do Leste e a Amrica Latina marcante. Todos os pases maiores da Amrica Latina (Argentina, Brasil, Mxico) situam-se em grupos sem dinamismo em industrializao, mudana estrutural e aumento da produtividade, ao passo que a maioria das economias do leste asitico se encontra em vrios estgios de industrializao de xito. Persistem, portanto, as fraquezas estruturais que, a partir dos anos 80s, deram impulso a radicais mudanas de poltica na Amrica Latina. Apesar dos avanos indiscutveis, no h como negar que as reformas de polticas no conseguiram criar as condies necessrias para iniciar um rpido processo de acumulao de capital e de transformao tecnolgica capaz de reestruturar as economias latino-americanas com vistas a enfrentar os desafios de integrao no sistema globalizado de comrcio. Tudo indica que existe relao ntida entre o prosseguimento e adensamento da industrializao e a criao dessas condies. No se poderia afirmar, ao contrrio, que a desindustrializao a consequncia positiva do abandono da poltica de substituio de importaes e da adoo de estratgia voltada para as exportaes, permitindo a melhor alocao de recursos a setores nos quais essas economias so mais competitivas, como no de recursos naturais em agricultura e minerao?

Essa afirmao seria verdadeira se o declnio relativo da indstria tivesse coincidido com a acelerao significativa do crescimento, o que, de fato, ocorreu no Chile mas no na Argentina, no Brasil e no Mxico. Alm disso, a comparao com economias europias ricas em recursos naturais como algumas da Escandinvia indica que, at mesmo no Chile, a porcentagem do emprego industrial no final dos anos 90s se situava apenas entre a metade e um tero do nvel atingido pelos escandinavos, quando estes se encontravam em patamares de renda comparveis. Nessas economias escandinavas ricas em recursos naturais, essa porcentagem s comeou a cair a partir de nvel de renda muito superior ao que sucedeu na Amrica Latina. Isso significa que no existiriam exemplos de pases que alcanaram o desenvolvimento pleno sem industrializao, exclusivamente na base da explorao eficiente de recursos naturais? 3

Na verdade, a experincia histrica confirma que as economias de pases como a Austrlia, o Canad e de alguns dos escandinavos, que utilizaram mais amplamente as exportaes de produtos primrios para atingir altos nveis de renda, passaram todas por perodos de forte desenvolvimento e diversificao da indstria como componentes essenciais de sua estratgia de crescimento. Mesmo as cidades-Estados do nosso tempo Hong Kong e Cingapura hoje predominantemente economias de servios, recorreram no incio e por longo tempo industrializao a fim de superar a estreiteza do mercado nacional e para deslanchar o processo de desenvolvimento. De que maneira opera a industrializao nesse processo?

A longo prazo, so as conquistas de produtividade que asseguram o xito econmico e no apenas a acumulao de capital por si mesma. Um processo virtuoso de acumulao e crescimento sustentado est sempre associado a mudanas estruturais na produo e no emprego como resultado tanto da expanso e diversificao das atividades econmicas, passando da agricultura indstria e desta aos servios, quanto da evoluo para atividades de maior valor adicionado dentro de cada setor, mediante a introduo de novos produtos e processos. H diferenas sensveis entre os vrios setores em termos dos respectivos potenciais para o progresso tcnico e para o crescimento da produtividade. A importncia de estabelecer uma ampla base industrial deriva justamente do grande potencial da indstria para um forte crescimento da produtividade e da renda. Esse potencial provm, do lado da oferta, da predisposio da indstria para desenvolver economias de escala, para a especializao e o aprendizado e, do lado da demanda, de condies globais de mercado e de preos habitualmente mais estveis e favorveis do que para os produtos primrios, sujeitos a frequentes oscilaes e com certa tendncia a um declnio secular. Trabalhos de Kaldor e Kuznets demonstraram a existncia de estreita corrrelao entre as taxas de crescimento da industrializao e da produtividade, assim como entre a acelerao do crescimento e o deslocamento do fator trabalho, do setor primrio, de baixa produtividade, para o industrial, de produtividade mais elevada. No se deve esquecer, alis, que a agregao de valor a produtos primrios da agropecuria e da minerao se faz geralmente mediante processos industriais, da se originando denominaes como agro-indstria, indstria agro-alimentcia etc. Mas, se as vantagens de manter forte base industrial so to evidentes, como se explica que os pases latino-americanos se tenham resignado a sacrific-la em muitos casos?

A explicao reside, em ltima anlise, no impacto da crise da dvida dos 80s, verdadeiro divisor de guas que desviou, de maneira duradoura, muitos pases da trajetria de desenvolvimento que at ento vinham seguindo. Os latino-americanos tiveram de adotar drsticas mudanas de poltica econmica, no esforo para reduzir os nveis de endividamento e controlar inflaes que ameaavam deteriorar em 4

hiperinflaes. Embora tenha sido inegvel o xito em atingir alguns desses objetivos, as reformas nunca foram capazes de fazer com que o nvel de investimento retornasse fase pr-crise. De modo geral, a Amrica Latina parece haver estabilizado seu nvel de formao de capital em torno do investimento por ano de apenas 20% ou menos do PIB, significativamente inferior aos 25% considerados como o ideal para economias em estgio intermedirio de desenvolvimento e igualmente muito abaixo da mdia do investimento prevalecente na fase pr-crise. Tal situao de debilidade macroeconmica, de investimento insuficiente e de instabilidade permanente de taxas de juros e de cmbio preparou mal as economias latino-americanas para o choque de competio decorrente da liberalizao comercial e financeira simultnea ao processo de ajuste. Inmeros setores, especialmente na indstria manufatureira, no foram capazes, devido ao estado critico em que se encontravam, de reagir concorrncia de produtos importados no momento em que perderam a proteo. O processo latino-americano de abertura de choque, conduzido em fase de crtica precariedade da situao macroeconmica, contrasta com o das economias asiticas, muito mais gradual, progressivo, seguro e realizado a partir de posio de fora, por economias capazes de investir 30% ou mais do PIB anualmente e bafejadas por juros extremamente baixos, frequentemente subsidiados, por taxa de cmbio desvalorizada, carga tributria pequena e mnimos encargos trabalhistas e previdencirios. No verdade, ento, que a situao macroeconmica da regio melhorou?

No at o ponto desejvel. De fato, uma saudvel macroeconomia exige no apenas estabilidade de preos mas outras condies indispensveis para propiciar nveis elevados de investimento. Muitas das condies que exercem forte influncia nas decises de investimento e de alocao de recursos, incluindo preos-chaves tais como a taxa de cmbio, a taxa de juros e os salrios reais, de grande impacto na demanda agregada, tm sido extremamente instveis no continente. Isso se deve, em parte, ao aumento da instabilidade do sistema internacional de pagamentos e volatilidade externa associados com choques financeiros e comerciais. Por outro lado, alguma responsabilidade cabe igualmente perda de autonomia em matria de poltica macroeconmica resultante da rpida liberalizao e da estreita integrao nos mercados financeiros globais. Alm disso, em lugar de get the prices right, as foras de mercado tenderam a manter as taxas de juros e de cmbio em nveis que impediram a rpida acumulao de capital e a mudana tecnolgica. Em outras palavras, a nova estratgia econmica fracassou em produzir um meio-ambiente macroeconmico apropriado para encorajar investidores e empresas, apoiando-os na criao e expanso da capacidade produtiva e no aprimoramento da produtividade e da competitividade internacional.

No se poderia descrever o que aconteceu na Amrica Latina como mais uma manifestao do processo de destruio criativa de Schumpeter?

Seria difcil argumentar nesse sentido. Durante a fase de ajustamento ps-crise da dvida, estima-se que cerca de 7.000 firmas chilenas desapareceram, a maioria de porte mdio. Na Argentina, esse nmero foi de l5.000. Muitas foram substitudas por grandes empresas estrangeiras cujos setores de engenharia e de pesquisa e desenvolvimento se encontravam no pas de origem. Algo similar ocorreu no Brasil com a aquisio por firmas estrangeiras de boa parte do setor de autopeas ( Cofap, Metal Leve ) e do setor eletrnico e de equipamento de telecomunicaes sediado em Campinas. De novo, em muitos casos, o setor de pesquisa foi radicalmente reduzido ou teve sua natureza alterada, passando a ocupar-se apenas da adaptao da tecnologia da matriz a condies locais, o que se chama no jargo de tropicalizao da tecnologia. Engenheiros de pesquisa foram reciclados em gerentes de vendas. Um estudo de Cimoli e Katz observa que, em 1974, o lanamento do Taurus pela Ford Argentina demandou 300.000 horas de trabalho por uma equipe de 120 engenheiros, ao passo que hoje, para produzir o world car, a Ford no emprega nenhum engenheiro na Argentina. O que houve, portanto, foi que a parte de destruio ocorreu na Argentina, enquanto a parte mais interessante, a da criao, foi transferida para o pas exportador ou sede da empresa transnacional. O problema foi agravado por algumas das privatizaes de empresas estatais que, em certos pases, eram responsveis, juntamente com universidades e instituies pblicas, por 80% dos gastos em pesquisa tecnolgica, em reas como as telecomunicaes e energia, como era o caso do Brasil. Frequentemente, repetiu-se aqui o padro de muita destruio e pouca criao. O balano lquido foi um retrocesso na gerao local de tecnologia e o aumento de uma dispendiosa dependncia tecnolgica em relao ao estrangeiro. Essa foi uma das razes que levaram a uma mudana na composio da produo e das exportaes de pases da regio, que se concentraram mais ainda do que no passado nos produtos oriundos de recursos naturais, distanciando-se dos setores com maior potencial de aumento da produtividade. No de admirar, nessas condies que, fora exemplos espordicos como o da indstria aeronutica, cuja existncia, alis, se deve a uma poltica de Estado, seja extremamente limitada a oferta de pases como o Brasil em matria de manufaturas de alta tecnologia e valor agregado capazes de competir com os produtos asiticos em mercados altamente competitivos como os dos Estados Unidos e dos pases europeus. Que tipos de indstrias conseguiram sobreviver a essas condies adversas?

Como sabido, muitas das indstrias de ponta, responsveis pelos produtos mais dinmicos do comrcio mundial computadores, componentes eletrnicos, mquinas e equipamentos de escritrio, qumica fina, frmacos praticamente desapareceram do panorama produtivo da Amrica Latina, salvo sob o aspecto de linhas de montagem. O que sobrou foi basicamente: a) indstrias de processamento de recursos naturais a fim de produzir commodities industriais, tais como papel, celulose, suco de laranja, farelos e leos vegetais, ferro, ao, alumnio, metais, cimento; b) indstrias de alimentos, de material de limpeza, cosmticos, de mveis etc; c) linhas de montagem de equipamento eletrnico, aparelhos de TV e vdeo, de telecomunicaes como os telefones celulares; d) indstrias txteis, de vesturio e calados, crescentemente pressionadas pela concorrncia chinesa; e) petroqumica em

alguns pases, graas significativa proteo tarifria; f) indstria de automveis e de equipamento de transporte, objeto de tratamento protetivo especial, s vezes no contexto de acordos subregionais como o Mercosur. Fora uma ou outra exceo, esses no so em geral os tipos de setores que desempenham papel decisivo para aumentar a competitividade internacional por meio da pesquisa e desenvolvimento de produtos e do progresso tecnolgico. No caso do Brasil, o panorama mais diversificado, j que o pas foi capaz de preservar estrutura industrial bem mais ampla e completa do que na maioria de outras naes do continente. Essa estrutura, felizmente para ns, inclui at mesmo um setor bastante razovel de bens de capital, maquinria e equipamento. Alguns ou muitos desses setores sofrem hoje outro tipo de choque de competio, o da concorrncia chinesa, que opera como uma espcie de segunda gerao de presses e desafios em relao ao primeiro impacto da liberalizao dos anos 90s. A sobrevivncia at o instante de base industrial mais diversificada no Brasil razo a mais para identificar polticas e medidas de indiscutvel qualidade econmica, que sejam capazes de evitar que a indstria, sobrevivente do primeiro choque, no se afogue agora no segundo. O processo de rpida liberalizao produziu na Amrica Latina dois padres especficos mas contrastantes na especializao industrial. Os pases mais estreitamente ligados ao mercado dos Estados Unidos, seja pela vizinhana geogrfica, seja por acordos comerciais, se concentraram nas indstrias de linha de montagem tipo maquiladoras que produzem quase exclusivamente para o mercado americano ou para reexportao para terceiros a partir dos EUA, criando empregos de baixa especializao e modestos salrios. Por outro lado, as economias da Amrica do Sul tais como as da Argentina, do Chile e, com as qualificaes e diferenas acima expostas, no exemplo particular do Brasil, expandiram as indstrias baseadas em recursos naturais, aumentando a intensidade em capital de tais atividades mas sem impacto correspondente na gerao de empregos. Ambos os tipos de atividades possuem contedo relativamente baixo de valor agregado interno e nenhuma delas proporciona o gnero de transformao da produo nacional e do padro exportador capaz de fazer do comrcio um motor de crescimento. O que fazer?

Acima de tudo, evitar frmulas simplistas e simplrias. Como, por exemplo, a do famoso choque de competitividade de vez em quando ressuscitada por assessores do Ministrio da Fazenda e gente vinculada ao mercado financeiro. A ltima verso foi a da reduo substancial das tarifas industriais. Embora parea suprfluo, no custa repetir que absurdo falar de choque de competitividade no momento em que o setor produtivo enfrenta no Brasil condies incomensuravelmente mais adversas do que os concorrentes potenciais em todos os fatores-chaves determinantes da competitividade internacional, a saber, a taxa de juros, a taxa de cmbio, a carga tributria e o custo de transao resultante da infraestrutura de servios. Um fenmeno de causas to complexas e variadas como a desindustrializao precoce s poder ser combatido por teraputica igualmente diversificada, que contenha ingredientes capazes de atacar as razes macroeconmicas descritas acima, assim como os problemas de diferente natureza aqui exemplificados na rea de cincia e tecnologia, de pesquisa e desenvolvimento de produtos, de

inovao etc. Identificar os diversos componentes de tal teraputica precisamente o objetivo do seminrio que se realizar na Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), no prximo dia 28 de novembro. Nessa ocasio, um dos mais importantes objetivos seria estimular um esforo sistemtico e constante com vistas a valorizar o papel transformador e de liderana da indstria manufatureira no processo de desenvolvimento, reatando com a tradio de pioneiros como Roberto Simonsen e Euvaldo Lodi. Para isso, ser indispensvel reagir contra o verdadeiro preconceito que, consciente ou inconscientemente, se criou contra o setor, voltando a dar-lhe condies normais para poder concorrer internacionalmente e sobreviver no mbito interno. Um elemento indispensvel em tal sentido uma estratgia para as negociaes internacionais que no aumente ainda mais as dificuldades que j enfrenta em funo das condies hostis de juros, cmbio e tributos internos. Esse perigo existe no s nas negociaes de acordos de livre comrcio como nas da Rodada Doha, da Organizao Mundial de Comrcio (OMC). Nestas ltimas, ficou claro nas semanas recentes que a ttica dos usual suspects em matria de protecionismo agrcola (Frana et caterva) repetir o bem-sucedido jogo utilizado na Rodada Uruguai: alegar a impossibilidade de qualquer movimento em agricultura se no houver antes concesses substanciais do Brasil principalmente, da India e de alguns outros em NAMA ou Non-Agricultural Market Access, isto , em produtos industriais (e tambm em servios). Conforme sabido, naquela ocasio, pagamos preo altssimo em redues tarifrias industriais, propriedade intelectual, medidas de investimento relacionadas ao comrcio (como a proibio do contedo local ou ndice de nacionalizao no processo manufatureiro), em perda de flexibilidade ou policy space para adotar polticas de estmulo indstria, de amplo e irrestrito uso pelos pases avanados quando ainda se encontravam em fase de industrializao. Nossos ganhos em agricultura, em compensao, foram modestos e mais conceituais do que concretos. No momento, algumas das frmulas propostas em Genebra por pases desenvolvidos implicariam redues, da parte de pases em desenvolvimento, de mais de dois teros na mdia ponderada das tarifas aplicadas e de mais de trs quartos dos nveis atuais da mdia ponderada de suas tarifas consolidadas. Conforme tem sido demonstrado nos estudos recentes dos economistas da UNCTAD, S.F.Fernndez de Cordoba, Sam Laird e David Vanzetti, tais redues constituiriam cortes incomparavelmente mais profundos do que os efetivados pelos principais pases ricos ao longo dos 30 anos aps a Segunda Guerra Mundial. A experincia histrica indica que, no processo de industrializao, o que conta no tanto o nvel mdio das tarifas mas seu perfil setorial. A tarifa ideal a desenhada para proteger o processo de aprendizagem e de aquisio de competitividade nos setores dinmicos, no nas indstrias em declnio. Um dos fatores que diferenciaram a Coria do Sul e Taiwan e explicam o xito da industrializao dessas duas economias foi justamente uma estrutura tarifria racional inspirada no princpio da proteo seletiva e temporria (Yilmaz Akyuz, The WTO Negotiations on Industrial Tariffs:What is at Stake for Developing Countries, TWN, Penang, Malaysia, 2005). Essa verdade nos aconselha extrema cautela nas atuais negociaes, uma vez que as frmulas mais favorecidas pelos negociadores representariam perdas substanciais e sbitas de proteo em setores como o automobilstico e o eletrnico, exatamente os que apresentam as caractersticas desejveis de dinamismo e alta capacidade multiplicadora de efeitos benficos para a indstria como um todo.

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