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Fondo Anticorrupcin en Nicaragua (FAC):

Un caso exitoso?

por Maria Luisa Babini

U4 Practice Insight 2009:4

Fondo Anticorrupcin en Nicaragua

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Fondo Anticorrupcin en Nicaragua (FAC): Un caso exitoso?
por Maria Luisa Babini
La corrupcin en Nicaragua tiene un carcter sistmico. Esta afirmacin se basa en dos razones: Primero, la interpenetracin de intereses polticos y econmicos le resta autonoma y neutralidad al Estado, lo que se refleja en el prebendarismo y el uso permanente de las instituciones por parte de los partidos polticos (mayoritarios) para beneficio privado. Segundo, el peso de la corrupcin se encuentra principalmente en el trfico de influencias, el abuso de funciones y el enriquecimiento ilcito. Estas formas de corrupcin se relacionan y se refuerzan mutuamente, incentivadas por un contexto tradicional de bajo riesgo de sancin a la corrupcin, conformando un sistema que se autoalimenta y reproduce a si mismo.

Peailillo, Miguel & Saldomando, ngel. 2007. La Construccin de polticas anticorrupcin en la prctica: Nicaragua un estudio de caso (http://www.u4.no/themes/uncac/spanish.cfm).
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Fondo
Es en este contexto que, en enero del 2009, la Suprema Corte de Justicia nicaragense (SCJ) le concedi la libertad al ex Presidente Arnoldo Alemn, acusado de diferentes actos de corrupcin (lavado de dinero, fraude, blanqueo de capitales, malversacin del erario pblico) durante su gobierno, revocando as la anterior sentencia de 20 aos de prisin y quedando pendientes en la SCJ otras causas menores. Esto signific un fuerte golpe tanto a la sociedad nicaragense como al Fondo Anticorrupcin, ya que el nacimiento del Fondo estuvo vinculado precisamente al proceso de investigacin, sancin y acusacin de este caso y de funcionarios de su gobierno en aquel momento. El FAC, en implementacin desde el ao 2002 en Nicaragua, ha tenido como objetivos generales, en sus 3 fases: disminuir la corrupcin, promover la integridad nacional y la transparencia con un enfoque hacia el fomento y el establecimiento de una cultura de tica, valores y prcticas en el sector pblico y en la ciudadana, para lograr una mayor gobernabilidad y crecimiento econmico. La decisin de la Suprema Corte de Justicia, sumada a otros elementos crticos para la gobernabilidad del pas,2 influy en el retiro de tres de los donantes internacionales del Fondo, lo cual supuso una disminucin sustancial de los fondos disponibles para la Fase III, que dar inicio en enero del 2010. En materia de convenciones y tratados internacionales, el Estado Nicaragense ha firmado y ratificado la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin (CICC), la Convencin de las Naciones Unidas Contra

la Corrupcin (CNUCC), la Convencin Americana de Derechos Humanos y la Convencin de Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional. En 2004, Nicaragua fue elegida para ser uno de los pases pilotos en colaboracin del G-8 en la lucha contra la corrupcin. Este documento tiene como objetivo identificar los xitos y fallas en estos 7 aos de implementacin del Fondo Anticorrupcin, a fin de fortalecer los esfuerzos futuros en la lucha anticorrupcin en el propio pas.

Principales datos del FAC:

Agencias donantes financiadoras del Fondo Anticorrupcin: Noruega (Agencia Lder), Dinamarca (DANIDA), Finlandia, PNUD, Alemania (GTZ), Suecia (ASDI), Suiza (COSUDE), Pases Bajos y Reino Unido (DFID). Los principales beneficiados por el apoyo de los pases donantes a la lucha contra la corrupcin en Nicaragua son: la poblacin nicaragense, los servidores pblicos, el Estado y las instituciones del pas, adems de aquellas que forman parte del FAC y reciben apoyo financiero especfico, segn se indica en el cuadro a seguir.

Irregularidades y denuncias de fraude en las elecciones municipales de noviembre del 2008, persecucin en el mismo ao a organizaciones de la sociedad civil, crticas del gobierno por parte del Ministerio Pblico, Ministerio de Gobernacin y Polica Nacional, entre otros elementos.
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Principales datos del FAC: Fase Perodo Monto ejecutado en USD Instituciones ejecutoras

Fase I

Mayo 2002 a Julio 2005

1,076,244 Secretara de Comunicacin de la Presidencia Oficina de tica Pblica de la Presidencia Procuradura General de la Repblica (Unidad de Investigacin y Asesora de la Procuradura Penal) Consejo Nacional de Lucha contra las Drogas 3,581,635 Secretara de Comunicacin de la Presidencia Oficina de tica Pblica de la Presidencia Procuradura General de la Repblica (Unidad de Investigacin y Asesora de la Procuradura Penal, Oficina de Denuncia Ciudadana) Consejo de Planificacin Econmico y Social (CONPES) Consejo Nacional de Desarrollo (CONADES) Procuradura General de la Repblica (Procuradura Penal, Oficina de Denuncia Ciudadana) Consejo Nacional de Lucha contra las Drogas (Comisin de Anlisis Financiero) Polica Nacional (Direccin de Auxilio Judicial, Direccin de Investigaciones Econmicas) Ministerio Pblico Oficina de tica Pblica Oficina de Coordinacin del FAC (desde Julio 2008) sus lderes mediante medidas de represin. Las acciones del Comit, ms all de la voluntad del Vicepresidente, no consiguieron ms que implementar algunas capacitaciones y estudios, y al finalizar el perodo de gobierno el Comit dej de funcionar.

Fase II

Agosto 2005 a Diciembre 2006

Fase puente de la Fase II

Enero 2007 a la fecha

Antecedentes
En el ao 2001, Nicaragua contaba con un Comit Nacional de Integridad, conformado por los cuatro poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Poder Electoral) y la Iglesia Catlica, y por un Consejo Cvico con personalidades a nivel social, empresarial, religioso y poltico, financiado por el BID, BM, USAID, y OEA (cuyo monto total ascenda a 250.000 USD). Estaba a cargo del entonces Vicepresidente, Dr. Enrique Bolaos Geyer, quien result electo como Presidente en el siguiente perodo (2002-2006). La Vicepresidencia elabor un Programa Nacional de Integridad y un Plan Operativo. Paralelamente el Poder Ejecutivo, desde la Presidencia, buscaba cmo acallar las denuncias de la ciudadana y los medios de informacin sobre actos de corrupcin, pretendiendo deslegitimar a las organizaciones de la sociedad civil y atemorizar a algunos de
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Orgenes del Anticorrupcin

Fondo

Inmediatamente despus de haber asumido la Presidencia de la Repblica, el Dr. Enrique Bolaos Geyer, quien no contaba con un claro respaldo poltico institucional, ni siquiera de su propio partido, inici conversaciones con los pases donantes para impulsar un frontal combate a la corrupcin, una de las principales causas de la pobreza. Era preciso que el pas recuperara la credibilidad, tanto a nivel interno como internacional, y la lucha contra la corrupcin fue la principal bandera enarbolada

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por el nuevo gobierno para lograrlo, lo cual obedeca a una clara voluntad poltica del Presidente. En mayo del 2002 se firma el primer convenio para la creacin del FAC. La Presidencia, en conjunto con la Procuradura General de la Repblica, define seis mbitos de trabajo, a saber: i) la creacin y fortalecimiento de una Unidad de Investigacin y Asesora en la Procuradura Penal, como parte de la recin creada Procuradura General de la Repblica, institucin dependiente de la Presidencia ii) el fortalecimiento de la Oficina de tica Pblica de la Presidencia de la Repblica para influir en el cambio de valores, iii) el pago de cuotas atrasadas como pas miembro del Grupo de Accin Financiera del Caribe (GAFIC) desde el Consejo Nacional de Lucha contra las Drogas, iv) la formulacin e inicio de la implementacin de la Estrategia Anticorrupcin de la Presidencia de la Repblica, v) la reunin de los Estados Parte de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (realizada en Managua en Julio del 2004) y vi) la coordinacin y administracin del FAC en la Presidencia de la Repblica. En el nfasis dado en esta primera Fase se retomaron experiencias adquiridas por medio de la participacin de Nicaragua en el Mecanismo de Seguimiento e Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (MESICICC), diseado e implementado por la Organizacin de los Estados Americanos, as como al Grupo de Accin Financiera del Caribe (GAFIC), y la Reunin de Ministros de Justicia y Procuradores Generales de las Amricas
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(REMJA). El Banco Mundial, por su parte, comparti informacin sobre experiencias de anticorrupcin en otros pases.

Fase I (Mayo 2002-Julio 2005)

La estrategia de la Presidencia, con el apoyo de los donantes, estaba basada en la necesidad de poner el tema de anticorrupcin en la agenda pblica, demostrando as, que se podan emprender acciones contra los actos de corrupcin de funcionarios pblicos, incluido el ex Presidente de la Repblica -Arnoldo Alemn-, a la par que se intentaba influir en el cambio de valores culturales de los mismos y de la poblacin, a travs de la informacin y la participacin. Una de las metas prioritarias de esta primera Fase fue la medicin de la corrupcin en algunos servicios pblicos, lo cual estuvo a cargo de la ONG CIET Nicaragua (Community Information, Empowerment and Transparency). Objetivo: disminuir la corrupcin, promover la integridad nacional y la transparencia con un enfoque hacia la promocin y el establecimiento de una cultura de tica, valores y prcticas en el sector pblico y en la sociedad civil. Propsito: contribuir a incrementar la transparencia y el acceso pblico en lo concerniente a las instituciones pblicas, as como la concienciacin pblica y el apoyo al combate a los problemas de corrupcin. Asimismo, otra de las propuestas era mejorar las prcticas en el manejo financiero pblico y dentro del sistema judicial, lo cual tambin ha sido alcanzado. La Misin de Revisin de Medio Trmino desarrollada en agosto del 2003, concluy que el impacto de la campaa anticorrupcin liderada por el Poder Ejecutivo fue aglomerador, habiendo rebasado las fronteras nicaragenses y desmitificado la impunidad inquebrantable de las lites poderosas de la regin centroamericana. Destac asimismo la

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inclusin y compromiso de la mayor parte de los sectores sociales en la lucha anticorrupcin. Sin embargo, apuntaba que la falta de participacin de todas las instituciones en la definicin de la Estrategia de Anticorrupcin y Gobernabilidad, as como el escaso apoyo del Gobierno al Consejo Nacional de Lucha contra las Drogas, eran elementos que debilitaban los logros alcanzados. Las principales consecuciones de esta primera etapa del FAC estuvieron vinculadas a: la creacin de equipos capacitados para llevar adelante los procesos investigativos y acusatorios, estableciendo precedentes de ejemplos preventivos, coordinacin internacional para la repatriacin y congelamiento de fondos en cuentas internacionales, producto de acciones de corrupcin y lavado de dinero, la participacin en mbitos internacionales especializados en el tema, la mejora de la coordinacin con instituciones vinculadas (Ministerio Pblico, Polica Nacional, Contralora General de la Repblica), la propuesta de leyes (Ley creadora de la unidad de anlisis financiero, Ley de la unidad administrativa de bienes incautados derivados del narcotrfico y otros delitos, la reforma a la Ley 285, Ley de estupefacientes, psicotrpicos y otras sustancias controladas, lavado de dinero y activos provenientes de actividades ilcitas), la recuperacin de la adhesin de Nicaragua al el Grupo de Accin Financiera del Caribe (GAFIC), el involucramiento de la Superintendencia de Bancos y otras instituciones financieras en la deteccin de actividades de lavado de dinero,

seminarios a servidores pblicos y estudiantes sobre valores ticos y mejora de la calidad de los servicios y diagnsticos administrativo-financieros del sistema de control interno de las instituciones. Otros logros importantes fueron: la medicin de la percepcin de corrupcin en la poblacin en los servicios de salud, educacin, polica y turismo, el inicio del proceso de elaboracin y consulta de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica, lo cual fue acompaado de una Estrategia de Transparencia Voluntaria (EVA) en cinco entidades pblicas piloto (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Ministerio de Salud, Direccin General de Ingresos, Instituto de Desarrollo Rural y Fondo de Inversin Social de Emergencia) a fin de ir creando las condiciones para la aplicacin de la futura Ley de Acceso a la Informacin, y la promulgacin de la Ley de Participacin Ciudadana. Sin embargo, los esfuerzos y el compromiso adquirido por la Presidencia en la lucha anticorrupcin, no encontraron el apoyo necesario en los dems poderes del Estado, en especial el Poder Judicial y el Ministerio Pblico -ambos espacios clave- manejados por los partidos polticos de oposicin al Presidente, lo cual devino en una fuerte crisis de institucionalidad y el boicot a ciertos procesos investigativos y acusatorios emprendidos por la Procuradura General de la Repblica (PGR).

Fase II (Agosto 2005-Diciembre 2006)

En base a la experiencia y a las lecciones aprendidas en la Fase I, el gobierno y los donantes deciden continuar con el apoyo al tema y, adems de los componentes de la Fase
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I, se incorporan nuevos elementos, fundamentalmente vinculados a impactar de forma directa a la opinin pblica, para garantizar el sostenimiento de la lucha contra la corrupcin. A tales efectos, se introdujo: i. mayor nfasis en las divulgacin de valores, campaas de

Propsito: vigorizar las principales instituciones del poder ejecutivo vinculadas a la lucha contra la corrupcin, para enfrentar el reto de aumentar la capacidad de prevencin y de lucha contra la corrupcin, con la intervencin de la sociedad (participacin de la ciudadana y creacin de nuevos valores en la comunidad). Los componentes del FAC para la Fase II fueron: i) Unidad Coordinadora del FAC, ii) Fortalecimiento de la Procuradura General de la Repblica, iii) Sistema de Medicin de Percepcin de la Corrupcin, iv) Comunicacin y Acceso a la Informacin, y v) Fortalecimiento de la participacin ciudadana. Los principales logros obtenidos en esta Fase, se enuncian a continuacin: funcionamiento de la Mesa de Gobernabilidad, integrada por gobierno, sociedad civil y agencias de cooperacin y la elaboracin de una Matriz de seguimiento para el apoyo presupuestario en el tema, construccin de una Estrategia y un Plan Nacional de Transparencia y Anticorrupcin, con la participacin de sociedad civil, fortalecimiento de las Procuraduras Penal y de Finanzas, sta ltima para la transparencia en los procesos de licitaciones y contrataciones pblicas, creacin de la Oficina de Denuncia Ciudadana en la PGR, inicio de la creacin de un grupo de trabajo interinstitucional para la investigacin y procesamiento de casos de corrupcin y lavado de dinero, participacin en reuniones internacionales, asistencia legal mutua y convenciones, apertura de Delegacin de la PGR en la Regin Autnoma del Atlntico Sur,
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ii. acciones claves vinculadas al acceso a la informacin pblica, y a la Estrategia de Transparencia Voluntaria (a la cual se incorporaron el Ministerio de Transporte e Infraestructura, el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos y la Direccin General de Aduanas), iii. apoyo a los procesos de rendicin de cuentas y de auditoras sociales. En esta etapa, se contina trabajando con las mismas instituciones de la Fase I (Ver cuadro inicial). La estrategia del gobierno para esta Fase, adems de continuar con los procesos de investigacin y acusacin de actos de corrupcin, se centr en fortalecer los mecanismos de transparencia, informacin y participacin ciudadana. Se entenda que la lucha contra la corrupcin era la base de una buena gobernabilidad y de un sistema de Derecho que requera instituciones legtimas como condicin necesaria para el desarrollo econmico y social del pas. Objetivo: aumentar la transparencia en la administracin pblica en general, disminuyendo la corrupcin y fortaleciendo las instituciones para lograr una mayor gobernabilidad y crecimiento econmico.

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motivar la creacin de convenios entre la PGR, la Oficina de tica Pblica (OEP) y el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes (MECD) para promover la integridad y la transparencia en los estudiantes de educacin media, definicin y divulgacin de una metodologa de medicin de la corrupcin en el mbito local, elaboracin del Manual de Auditora Social y Sistema de Rendicin de Cuentas, realizacin de auditoras sociales de obras municipales y servicios de salud y educacin con organizaciones de sociedad civil, creacin de una campaa masiva de sensibilizacin Quiere a tu pas, cortemos la corrupcin, incorporacin de nuevas instituciones a la Estrategia Voluntaria de Acceso a la Informacin, apoyo al Grupo Promotor de la Ley de Acceso a la Informacin y al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para el desarrollo y la instalacin del Sistema Integrado de Gestin Financiera Administrativa y Auditora (SIGFA). Al igual que en la Fase I, continuaba existiendo una alta politizacin del Poder Judicial, la Contralora General de la Repblica y del Ministerio Pblico, lo que generaba impunidad y frustracin a quienes denunciaban actos de corrupcin, al igual que las demoras de la justicia en los casos de procesos donde se encontraban involucradas figuras con poder poltico y econmico. A ello se agregaba la falta de presencia de la Procuradura General de la Repblica en todos los departamentos del pas, lo que dificultaba el seguimiento de los casos penales en los que el Estado era afectado.

La Misin de Revisin de Medio Trmino de la Fase II, realizada en mayo del 2006, concluy que, si bien el FAC era un punto de partida ideal para los donantes con el objetivo de discutir las estrategias de lucha contra la corrupcin, se observaba que el mayor esfuerzo se centraba en cuestiones de orden ms administrativo, como la calidad de los planes e informes. Se haca referencia adems, a la ausencia de un anlisis de los problemas de corrupcin en el pas, ubicando as a los donantes en una posicin ms reactiva que proactiva en la planificacin estratgica del FAC.

Fase Puente de la Fase II (Enero 2007-Diciembre 2009)

Con el nuevo gobierno del Presidente Daniel Ortega, los donantes decidieron continuar su apoyo al Fondo, tomando en cuenta las declaraciones del mandatario, quien afirmaba que la lucha contra la corrupcin constituira uno de los ejes de su gobierno. El Presidente nombr a la Procuradura General de la Repblica como la institucin lder en el tema y enlace oficial para el FAC. Con esto se ampli el apoyo a: la PGR (fortalecimiento de las procuraduras departamentales, unidades especializadas de la seccin penal de la Procuradura General, Unidad de Cobro de Glosas, Oficina de Denuncia Ciudadana), la Oficina de tica Pblica, el CNLCD (Comisin Nacional de Anlisis Financiero) y tambin se agregaron como instituciones beneficiarias el Ministerio Pblico (fortalecimiento de las unidades especializadas en anticorrupcin y de crimen organizado) y la Polica Nacional (Direccin de Auxilio Judicial 3 y la Direccin de Investigaciones Econmicas).

Dentro del la Direccin de Auxilio Judicial se encuentran los departamentos de delitos especiales y delitos de drogas (a cargo de los casos de lavado de dinero).

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Objetivo: aumentar la transparencia en la administracin pblica en general, disminuyendo la corrupcin y fortaleciendo las instituciones para lograr una mayor gobernabilidad y crecimiento econmico. Propsito: Fortalecer las instituciones estatales que tienen que ver con la lucha contra la corrupcin, tanto en el rea de prevencin como en el rea de procesamiento, mientras se crean y fortalecen las alianzas entre ellas mismas y la sociedad civil, para que stas puedan apoyar las acciones e iniciativas que se desarrollen. La estrategia de la Fase Puente estaba sustentada por las siguientes premisas: ampliar el FAC departamental, hasta el nivel

funcionarios acerca del dao que la corrupcin produce en el pas, posicionando el tema en la agenda pblica. Afirma adems que la mayora de los recursos han sido dirigidos al fortalecimiento de las capacidades operativas de las instituciones, -dejando de lado elementos vinculados a la prevencin; y advierte el peligro de que no se alcancen los objetivos si no se logra consensuar un enfoque ms estratgico, con una visin interinstitucional partiendo de la prevencin, investigacin, acusacin y sancin de los actos de corrupcin.

Indicadores de impacto
Pueden destacarse algunos indicadores que dan pruebas del impacto del FAC, tales como: el cambio de valores en la sociedad y el funcionariado pblico, la elaboracin de estrategias transparencia y anticorrupcin, el fortalecimiento institucionales, de de

mejorar la coordinacin entre las instituciones a travs de la creacin de una Comisin de Transparencia, tica y Gobernabilidad y la elaboracin de una Estrategia Amplia de Transparencia y Anticorrupcin, dar seguimiento a las recomendaciones del MESICIC, e incorporar otras instituciones involucradas en el tema, como la Polica Nacional. A mediados del 2008 se realiz una Revisin Final de la Fase II (incluida la Fase Puente) del FAC. Dicho anlisis verific cambios importantes en el contexto poltico del pas, incluyendo la aprobacin de la Ley de Acceso a la Informacin. Se seala tambin que es necesario establecer una nueva legitimidad para el FAC, lo cual implica una verdadera intencin poltica para combatir las causas de la corrupcin en Nicaragua, dando expresiones prcticas de dicha voluntad poltica. Tal evaluacin reconoce que a travs del apoyo del FAC se ha logrado un cambio de mentalidad en la ciudadana y en los
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capacidades

la elaboracin de un marco legal facilitador de la informacin pblica y la participacin ciudadana, as como el referido al sistema normativo y penal vinculado a la anticorrupcin, el narcotrfico y lavado de dinero. Para la Fase III se incorporar como indicador, el ndice de Corrupcin de Transparencia Internacional, el cual es considerado por los donantes en Nicaragua como una seal (positiva o negativa) de la situacin de lucha contra la corrupcin en el pas. No obstante, este indicador de percepcin, ser acompaado por otros surgidos tanto de los planes nacionales como del Diagnstico sobre la Corrupcin (actualmente en elaboracin), vinculados a la superacin de las debilidades detectadas y de aquellas que an se deben subsanar.

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Medidas de transparencia
Las medidas de transparencia incorporadas al Fondo Anticorrupcin fueron los mecanismos nacionales de control interno de cada institucin ejecutora, adems de la programacin y realizacin de auditoras anuales y el seguimiento a las recomendaciones hechas por las mismas. Al comienzo, el control era ms complejo ya que los Fondos eran entregados a la Presidencia de la Repblica, quien a su vez los canalizaba a las instituciones. Posteriormente se decidi entregar tales fondos directamente a cada institucin, lo que facilit la rendicin del uso de los recursos por parte de cada institucin, y por parte de la Embajada de Noruega, una lectura ms fcil de los informes financieros.

fortalecimiento institucional, tambin se han montado sistemas de informacin compartidos entre varias instituciones, que permiten dar un seguimiento ms efectivo a los casos de corrupcin, lavado de dinero, narcotrfico y terrorismo. Se ha ampliado la cobertura de algunas instituciones a nivel departamental -brindando con ello la posibilidad de una mayor participacin e inters de la ciudadana en las denuncias y seguimiento a casos de corrupcin-, robusteciendo adems los sistemas de monitoreo, seguimiento y asesora en los territorios. El FAC tuvo tambin efectos que no fueron planificados, la mayora de los cuales obedecen a gestiones de funcionarios e instituciones con amplias capacidades generadas con el Fondo, y al ya mencionado posicionamiento del tema en la agenda pblica. Entre ellos cabe destacar: el fortalecimiento investigativo, del periodismo

Efectos del Fondo Anticorrupcin

Son muchos los efectos positivos generados por el Fondo Anticorrupcin, quiz el ms importante sea el hecho de haber motivado un cambio de mentalidad en la ciudadana y en los funcionarios acerca del dao que la corrupcin produce al pas, posicionando el tema en la agenda pblica, en las instituciones y en los medios de comunicacin, lo que implica tambin un mayor conocimiento de la poblacin sobre dicho asunto. En segundo lugar se destaca como efecto positivo el fortalecimiento de las capacidades especializadas necesarias para la lucha contra la corrupcin, a travs del apoyo a la creacin de unidades calificadas en la Procuradura General de la Repblica, el Ministerio Pblico y la Polica Nacional, y de una mejor coordinacin entre las instituciones del Sistema Judicial-penal. La nueva dinmica de trabajar de manera articulada significa no duplicar esfuerzos y potenciar el rol de cada institucin, a travs de mecanismos de trabajo conjunto. Un ejemplo de ello fue la elaboracin del Informe de Pas para el GAFIC en el 2008, que cont con la participacin de todas las instituciones. Como parte del
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la Firma de Convenios interinstitucionales para la ejecucin de trabajos conjuntos, la delimitacin de responsabilidades institucionales en el seguimiento de casos de corrupcin, la aprobacin del Cdigo de tica de Servidores Pblicos y la insercin Nicaragua en espacios internacionales lucha contra la corrupcin, lavado dinero, narcotrfico y terrorismo. los de de de

Las instituciones fortalecidas gracias al apoyo del FAC brindan ahora asistencia tcnica y capacitacin en otros mbitos estatales (educacin, aduanas, migracin, salud, etc.), fundamentalmente en temas de prevencin. Es importante enfatizar el apoyo que hubo durante la Fase I y II a la conformacin de Grupos Promotores de las Leyes de Acceso a

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la Informacin y Participacin Ciudadana. Este mecanismo, de trabajo coordinado entre diferentes organizaciones de la sociedad civil, para elaborar propuestas de anteproyectos de ley y realizar la incidencia en el Parlamento para su aprobacin, es una experiencia que merece ser destacada, en la medida en que demostr la eficacia de la participacin de la sociedad civil. Pueden considerarse como efectos negativos la distribucin desigual de los recursos del FAC, lo cual impidi la consolidacin y fortalecimiento equitativo de las instituciones beneficiadas, priorizando a la Procuradura General de la Repblica sobre las dems instituciones. Sin embargo la estrategia trazada por ambos gobiernos focaliz en la PGR, la lucha contra la corrupcin, debiendo los donantes respetar dicha decisin poltica.

algunos resultados alcanzados, tales como el mantenimiento de las Procuraduras Departamentales.

Observancia de las principales lecciones aprendidas

i) La actuacin de los donantes El rol de la Agencia Lder (Noruega) fue determinante en la relacin con el gobierno y sostuvo un dilogo constante con las diferentes instituciones. El mecanismo de financiamiento empleado fue el de delegarle, por parte de las agencias de cooperacin, esta responsabilidad a Noruega, quien firm con el Gobierno los diferentes Convenios de Cooperacin y canaliz los recursos de los otros donantes. Estas obligaciones asumidas, significaron para la Real Embajada de Noruega una carga importante de trabajo y responsabilidad, con el fin de mantener un adecuado balance entre el nivel poltico y el micro management del Fondo. En todo momento se ha mantenido una actitud de respeto hacia las prioridades nacionales, pero dando a conocer paralelamente, cules eran las principales expectativas de las agencias cooperantes en la lucha contra la corrupcin, como por ejemplo la necesidad de contar con un Programa estratgico integral y no con planes institucionales individuales, o el requerimiento de resultados e impactos concretos. Hasta fines del 2008, la dinmica de reuniones previas donde se analizaban las propuestas e informes del gobierno y se tomaban decisiones por consenso, haba funcionado, reforzando ante las instituciones involucradas una imagen de solidez y coherencia. Esta imagen cambi radicalmente a inicios del 2009 cuando, debido a los problemas de gobernabilidad antes indicados, se retiraron del FAC tres pases donantes (Finlandia, Alemania y Dinamarca), aunque posiblemente continen apoyando acciones sobre este tema en otros espacios. Los donantes que permanecen en el FAC (Noruega,
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Sostenabilidad
Hay resultados y logros obtenidos que continuarn ms all de la propia existencia del Fondo Anticorrupcin. Entre ellos pueden mencionarse: la dinmica de trabajo coordinado entre instituciones, los sistemas de informacin y bases de datos para el seguimiento de los casos de corrupcin, el trabajo sistemtico en la prevencin y promocin de valores, las capacidades tcnicas creadas, las leyes vinculadas a esta materia, las metodologas validadas para medir la percepcin de la corrupcin y los equipos y medios adquiridos con recursos del Fondo. No obstante, se ha creado una fuerte dependencia del FAC en cuanto al pago de los recursos humanos con capacitacin tcnica de las diferentes instituciones, pese a que para la Fase III, se plantea que stas asuman un porcentaje progresivo de los salarios de estos funcionarios. Si bien este concepto de gasto ha sido decreciente, an subsiste un elevado nmero de personas que dependen del financiamiento del FAC, lo cual torna altamente vulnerable la sustentacin de

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PNUD, COSUDE y Holanda) an consideran vlido continuar invirtiendo recursos en el tema, con la expectativa de que todava es posible generar cambios importantes en la cultura poltica y en las mismas instituciones beneficiadas. (La cooperacion sueca y DFID cerraron operaciones en Nicaragua y, por lo tanto, tambin se retiraron del FAC). Las instituciones nacionales nicaraguenses, muchas veces identifican a los donantes como expertos en diferentes materias y en ese sentido reciben sus sugerencias como asistencia tcnica, fundamentalmente en lo que se refiere a la definicin de indicadores y metas. Consideran adems, que los donantes estn menos preocupados por el aspecto financiero, que por el cambio de actitudes y el logro de los objetivos. El diseo del FAC ha sido hasta la fecha lo suficientemente flexible como para dar cabida a cambios importantes, de acuerdo a las coyunturas polticas y a las estrategias de los diferentes gobiernos, manteniendo el objetivo central del Fondo. La integracin de nuevos actores al Fondo, as como la inclusin de otros indicadores es una muestra de ello. Las revisiones de medio trmino y evaluaciones de cada Fase contempladas en los convenios, permitieron revisar y modificar los planes iniciales de cada Fase. A solicitud de los donantes, desde el inicio se involucr al Consejo Nacional de Lucha contra las Drogas, responsable del control del lavado de dinero y el terrorismo. Se puede afirmar que durante los siete aos de ejecucin del Fondo, ha habido un proceso de consenso y acuerdo entre gobiernos y donantes, destinado tanto a respetar las prioridades nacionales por parte de los ltimos, como a incluir temas estratgicos a pedido de las agencias que conforman el FAC. La experiencia de los ltimos aos ha demostrado que el tema de la lucha contra las drogas es una tarea prioritaria a desarrollar por los cuerpos policiales, destacndose Nicaragua por su alta efectividad en la deteccin y
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captura de carteles internacionales que operan en el pas o que lo utilizan como corredor del trfico. El funcionamiento del FAC demostr que la armonizacin y coordinacin de donantes en funcin de una visin y objetivos comunes, facilitaron la cooperacin con el pas y produjo un mayor impacto. Sin embargo, hay que tener claro que, un programa de cooperacin no puede cubrir todas las facetas de un problema tan complejo como el de la corrupcin, sino que debe facilitar espacios de reflexin y capacitacin para debatir sobre estos temas y de articulacin entre los actores nacionales. Los cambios de valores y la divulgacin de una nueva cultura poltica implican largos tiempos de maduracin, por lo cual no pueden esperarse resultados a corto y mediano plazo. Otras lecciones adquiridas por los donantes a travs de esta experiencia, se refieren a la necesidad de contar con instrumentos de planificacin y seguimiento que permitan medir los avances tcnicos de los diferentes componentes del FAC. Adems, otra leccin es que los donantes no deben financiar a las instituciones para que cumplan con sus funciones especficas, sino encontrar el valor agregado que puede aportar la cooperacin a los esfuerzos nacionales, apoyando las agendas institucionales y promoviendo una visin integral del tema comprendiendo todo el pas. Por otra parte, aunque exista coordinacin a nivel nacional, es necesario contar con mecanismos internacionales para la investigacin, persecucin y repatriacin de fondos derivados de la corrupcin. Con el nivel de dependencia de los recursos humanos institucionales de los fondos del FAC, resulta a veces difcil hacer un alto en el camino para redefinir de manera ms estratgica los planes del Fondo, dado que ello implicara el riesgo de perder los recursos humanos tcnicos que estn funcionando y que han sido fuertemente capacitados con financiamiento del FAC.

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ii) La lucha contra la corrupcin es una lucha poltica La no inclusin en el FAC del Poder Judicial significa una fractura en la ruta de la justicia y de la anticorrupcin, pese a los esfuerzos apoyados por el propio FAC. Sin embargo, la idea de incluir a este Poder del Estado en el FAC, supone un nivel de complejidad y recursos que escapan a sus actuales posibilidades. Se suma a ello el hecho de que cada magistrado de justicia en los tres niveles (Corte Suprema, Tribunales de Apelacin y Juzgados) es totalmente independiente en sus fallos, y que, en virtud de un pacto hecho hace 10 aos entre los grupos en el poder, los cargos son repartidos entre el Partido Liberal Constitucionalista (del ex Presidente Alemn) y el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (del actual Presidente Ortega). Lo ocurrido con la revocacin de la sentencia de Alemn, que actuaba como rehn del Frente Sandinista ante luchas polticas en la Asamblea Nacional o en el Poder Electoral, demostr que la lucha contra la corrupcin est basada en la voluntad poltica de los gobiernos de turno, la cual debe expresarse en acciones concretas, ms all de las declaraciones verbales. Es posible observar que la capacidad tcnica de forma aislada, no asegura xitos que puedan sustentar la sancin de actos de corrupcin a los culpables, en especial cuando stos son cometidos por personalidades con un destacado poder poltico o econmico. Hasta el 2007, se evidenci una disminucin del nivel de denuncias de la gran corrupcin y el surgimiento de un nuevo fenmeno: la corrupcin en el nivel intermedio (funcionarios a nivel departamental), bsicamente relacionados con el tema de la propiedad. En los ltimos dos aos han sido numerosas las denuncias de actos de corrupcin que aparecieron en los medios de comunicacin, aunque se desconoce si los mismos estn siendo investigados por las instancias correspondientes. Recientemente, la Contralora General de la Repblica, por su
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parte, ha impuesto presuncin penal contra el ex Presidente Bolaos y algunos otros funcionarios de su Gobierno, por malversacin de fondos de la Presidencia. iii) El rol de la ciudadana en la lucha contra la corrupcin La transparencia no puede separarse de la lucha contra la corrupcin. El involucramiento de la ciudadana en los temas de transparencia es ms factible que su participacin en la lucha contra la corrupcin, esto es resultante de la fragilidad del sistema poltico y judicial que deja indefensos a aquellos que se enfrentan al poder. En este contexto, en Nicaragua la lucha contra la corrupcin se entiende ms como una responsabilidad de las instituciones creadas a tal efecto. Para cambiar esta perspectiva, es necesario crear actitudes desde el nivel ms bsico de la relacin gobierno-ciudadana como es el control sobre el bien o el servicio recibido. En ese sentido el FAC ha hecho un gran aporte al validar un instrumento que evidencia la percepcin de la corrupcin en los servicios pblicos, y que fue aplicado tres veces en las Fases I y II, habindose despus interrumpido su aplicacin en la Fase Puente. Debido a sus efectos positivos en varios sentidos, se espera que en el 2009 sea retomada dicha medicin. A largo plazo, la estrategia es instalar valores positivos tanto en el gobierno como en la ciudadana. No obstante, a corto plazo, es fundamental establecer los marcos de referencia y las sanciones apropiadas para cada caso. Ello supone la inversin en procesos que enfoquen no slo el acto de corrupcin en s, sino tambin su prevencin, trasladndole una parte de las responsabilidades a la propia sociedad. Demandas sin respuestas, generan un dficit de legitimidad de la gestin pblica. Por lo tanto, no es correcto apoyar solamente la generacin de demandas de transparencia por parte de la ciudadana, sino que tambin es fundamental vigorizar la respuesta, es decir la

Fondo Anticorrupcin en Nicaragua

U4 Practice Insight 2009:4

institucionalidad pblica y los efectivos procesos investigativos y de sancin de los actos de corrupcin. Es necesario sustentar los procesos dentro de marcos legales que permitan su continuidad en los casos que as se requiera. Un ejemplo evidente es el esfuerzo por garantizar el libre acceso a la informacin pblica por parte de la ciudadana y el establecimiento de claros mecanismos de participacin en la gestin pblica.

Transparencia y Gobernabilidad a largo plazo, elaborado con participacin de todos los sectores del pas, y que respondiera de manera clara a una voluntad poltica de lucha contra la corrupcin y no necesariamente a la demanda de los pases donantes. La dinmica de integracin y colaboracin con la sociedad civil en la Fase Puente, es tambin otra oportunidad perdida. Para la Fase III se espera una mayor participacin e inters de la sociedad civil en la realizacin de auditoras sociales y en la prevencin de la corrupcin, acciones que posiblemente sern coordinadas desde la Oficina de tica Pblica. Datos de contacto Camilla Helgo Fossberg. Primer Secretaria Real Embajada de Noruega. Agencia Lder del Fondo Anticorrupcin. Tel. (505) 22664119. Email: che@mfa.no Julio Gonzlez. Coordinador del FAC. Tel. (505) 2264721/22664416. Email: jgonzalez@pgr.gob.ni

Oportunidades perdidas
La dinmica del Fondo Anticorrupcin respondi en cada momento a coyunturas polticas especficas: recuperacin de la credibilidad y legitimidad en la Fase I, necesidad de apoyarse en la sociedad civil ante una falta de respaldo poltico partidario en la Fase II, y una visin ms integradora del sistema de justicia en la Fase Puente. No obstante, los donantes trataron de responder a esas diferentes estrategias de los gobiernos, y an as se podran nombrar algunas acciones que en el caso de haberse implementado, habran incentivado y/o maximizado el apoyo del FAC. Entre ellas cabe mencionar el hecho de que, desde el inicio se podra haber considerado que la lucha contra la anticorrupcin es un sistema integrado por una cantidad de instituciones, y no limitar la incorporacin de otras entidades, como la Contralora General de la Repblica o el Ministerio de Educacin, poniendo un mayor nfasis en la prevencin. Otro elemento que hubiera marcado una notable diferencia, es el haber contado desde el comienzo con un diagnstico de la corrupcin en Nicaragua (actualmente en elaboracin), que permitiera establecer una Lnea de Base para la definicin de indicadores, monitoreo y seguimiento, facilitando adems visualizacin de resultados e impactos. Dicho diagnstico debera haber servido adems para concebir una verdadera Estrategia de Pas y un Plan de
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Abstract
Este documento analisa los logros y los fallos del Fondo AntiCorrupcin (FAC), un programa de la cooperacin internacional en Nicaragua, liderado por Noruega en implementacin en sociedad con el gobierno nacional. El FAC, ejecutado desde el ao 2002, ha tenido objetivos ambiciosos: disminuir la corrupcin y promover la integridad y la transparencia en el sector pblico y en la ciudadana, para lograr una mayor gobernabilidad y crecimiento econmico en el pas. Los xitos del Fondo hasta el momento han sido suficientes para mantener los actores locales interesados en su continuacin. Sin embargo, la revocacin, en 2009, de la sentencia de Arnoldo Alemn, ex-presidente del pas acusado de diferentes actos de corrupcin, ha significado un golpe no solo para la sociedad nicaragense como tambin para el FAC, que empieza ahora un proceso de diseo de su proxima fase.

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