Perspectivas y Desafos de la Autonoma:

Competitividad e Inclusin Econmica: Desafos de la Autonoma en Bolivia

Luis Eduardo Martnez A.* I. Introduccin.
Las estadsticas y la realidad nos dicen que el Departamento de Santa Cruz es hoy ms Bolivia que nunca. En efecto en el 2011 un gran porcentaje de la poblacin de Santa Cruz proviene de otros departamentos1, la regin crucea es un lugar de encuentro y asimilacin de las diferentes culturas. El proceso autonmico se ha iniciado, an la gente no puede ver resultados concretos, pero por otro lado el pas no se ha desmembrado, sino ms bien est unido frente a las expectativas que an genera la autonoma. Las autonomas han sido constitucionalizadas, un gran logro que sin embargo no conlleva un fin en s mismo sino la consolidacin de una importantsima herramienta para el Estado, que le permitir ser ms accesible a su gente, entender mejor sus necesidades y generar las condiciones necesarias que se requieren para alcanzar un desarrollo integral, incluyente y sostenible. Si bien nuestro departamento tiene muchos desafos por delante como mejorar los niveles de educacin y salud as como la lucha contra la pobreza, tambin tiene la responsabilidad de mejorar la competitividad de la regin y sus sectores econmicos, desarrollando un entorno favorable para los productores en general y haciendo incidencia particular y directa en el sector menos competitivo: los pequeos productores. Esto permitir generar mayores niveles de competitividad y disminuir los niveles de pobreza, lo cual contribuir a una meta an ms grande, generar Inclusin Econmica. Este es un verdadero reto para la autonoma Antes de desarrollar las perspectivas y los desafos de la autonoma, se presenta un breve repaso por los hitos ms importantes en la historia republicana de nuestro pas hasta la incorporacin de las autonomas en la actual Constitucin Poltica del Estado.

En el 2001 el 65% de la poblacin de Santa Cruz eran migrantes del interior del pas (INE)

II.

Diez Hitos Histricos de las Autonomas en Bolivia2

Santa Cruz es, ha sido y probablemente seguir siendo una referencia obligada al momento de hablar de autonoma, en este sentido se resaltan los principales hitos histricos de la descentralizacin en Bolivia que dan como resultado la constitucionalizacin del proceso autonmico de nuestro pas. Estos hitos sin embargo no han provenido exclusivamente de Santa Cruz sino de diversas partes del territorio boliviano, lo cual ratifica que ste es un proceso nacional y no solo regional departamental. 1. Asamblea Constituyente de 1871. Uno de los temas ms importantes que se discuti en la Asamblea Constituyente fue la federalizacin del pas, cuyo principal defensor fue Lucas Mendoza de la Tapia, representante por Cochabamba. Si bien esta propuesta es rechazada con 32 votos en contra y solo 18 a favor, pone de manifiesto que en los orgenes mismos de nuestra repblica as como en su fase de consolidacin, desde diversos lugares del pas se demand descentralizar el Estado. 2. Los Igualitarios y Los Domingos: Los Federales (1874 1991). En 1874, surgen los igualitarios, liderados por Andrs Ibez. El movimiento, que propona la federalizacin del departamento de Santa Cruz, nombra a Andrs Ibez prefecto del departamento de facto y organiz un Comit federal. Hilarin Daza, presidente de la Repblica en ese tiempo envi una columna militar para sofocar el alzamiento, que concluy con la persecucin y ejecucin del lder del movimiento. En 1891, otra rebelin crucea que promovi la federacin de Santa Cruz fue liderada por Domingo Ardaya y Domingo vila. Este movimiento se traslad hasta Chiquitos para proclamar su causa, incluso emiti papel moneda en alusin a las consignas federalistas. Esta rebelin tambin fue sofocada por el Gobierno mediante el ejrcito. Tanto Andrs Ibez como los Domingos han sido conos de la lucha autonomista contempornea. La actual Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin llevan el nombre del primero de los lderes mencionados.

El presente ttulo rescata informacin compilada por el documento del SNV denominado: Hitos de la Descentralizacin, 2009, sin publicar.

3. Revolucin Federal (1898 - 1899). Uno de los hitos ms relevantes y a la vez contradictorios del proceso autonmico boliviano es la denominada revolucin federal, que paradjicamente culmina con la victoria de los federales, sin embargo el resultado concreto de dicha victoria fue el traslado de la sede de Gobierno desde la ciudad de Sucre a la ciudad de La Paz y la prdida de muchas vidas. La revolucin fue liderada por Jos Manuel Pando, quien luego de asumir la presidencia del pas deshecha la opcin de la federalizacin. 4. La Lucha por las Regalas Petroleras (1921 1959). El principal organizador y promotor del reclamo para la obtencin del 11% de participacin por la produccin petrolera fue el Comit Pro Santa Cruz. Tras intensos debates parlamentarios y enfrentamientos, se consigue desarrollar una ley con un solo artculo, el 15 de enero de 1957 (recin promulgada en 1959), que reza: Artculo nico: Aclrense los trminos del art. 104 del Cdigo del Petrleo, de la siguiente manera: la regala a la que se refiere el Cdigo del Petrleo a favor del Estado, corresponde a los departamentos productores en cumplimiento de lo dispuesto por la ley de 15 de julio de 1938. La ley de 1938 fue promulgada por Busch, aclarando lo dispuesto en la ley de 1929 que es la primera norma que plantea las regalas departamentales, sta a su vez modificaba la ley de 1921, la cual creaba las regalas del 11% para el Estado nacional sin prever su distribucin. 5. Referndum Constitucional de 1931. Por primera vez en la historia, aunque con las restricciones de acceso al voto desde el inicio de la repblica, el gobierno de Carlos Blanco Galindo convoc a referendo para la reforma de la constitucin, los temas incluidos en la propuesta de reforma fueron entre otros La descentralizacin administrativa. Las nueve reformas fueron aprobadas en referendo, el 11 de enero de 1931. Sin embargo el punto relativo a la descentralizacin fue especialmente dilatado por dcadas (recin se incluye en la constitucin de 1967), por carecer el pas de las condiciones adecuadas para su implementacin. 6. Asamblea Constituyente de 1967. La constitucin de 1967 fue promovida durante la presidencia del presidente Ren Barrientos Ortuo. Se incluye en la Constitucin el concepto de Gobierno Departamental. El texto que fue introducido es el siguiente: Artculo 109. En lo poltico administrativo, el gobierno departamental estar a cargo de los

prefectos quienes representan al Poder Ejecutivo, teniendo bajo su dependencia a los subprefectos en las provincias, y a los corregidores en los cantones. 7. Retorno a la democracia, Participacin Popular y Descentralizacin Administrativa (1982 1999). Con el retorno de la democracia al pas, se reinician tambin las demandas del Comit Cvico Pro Santa Cruz por la descentralizacin departamental. Un gran paso se da en 1985 con la eleccin de alcaldes. Entre 1989 y 1993 se desarrollaron 17 proyectos de ley para cumplir con la demanda del Comit Cvico. Sin embargo en 1994 se realizan reformas a la Constitucin Poltica del Estado, que si bien posibilitan la posterior creacin de la Ley de Participacin Popular al constitucionalizar las autonomas municipales, eliminan la figura de los Gobiernos Departamentales, lo cual era un retroceso para la autonoma del nivel meso, que genera el proceso de desconcentracin del nivel intermedio con la denominada Ley de descentralizacin administrativa de 1995. Las autonomas municipales continan avanzando y consolidndose, en 1999 se promulga la Ley de Municipalidades. Es necesario destacar que con la Participacin Popular se inicia tambin un proceso de reforma y modernizacin del Estado, con un empoderamiento sin precedentes de los actores locales y una verdadera democratizacin del poder. 8. Marcha Indgena por el territorio y la dignidad 1990. El movimiento de corte reivindicatorio es liderado por representantes y bases de los 32 pueblos indgenas del oriente boliviano. En principio, la representacin visible procedi de los pueblos moxeo, siriono, yuracar y chiman. Sin embargo, a la postre significara el reconocimiento del resto de los pueblos del oriente y la Amazona. Las demandas de los pueblos indgenas fueron varias, la marcha indgena resulta, sino el nico, uno de los principales hitos en la conformacin de lo que posteriormente vino a llamarse la autonoma indgena, junto al reconocimiento constitucional posterior de la pluriculturalidad del pas. 9. Referendo por autonomas departamentales y los cabildos por las autonomas 2004 2007. La reforma constitucional del 2004 permite la realizacin de un referndum por las autonomas en el 2006, el s a las autonomas gana en 4 de los 9 departamentos, aunque a nivel nacional solo obtiene un 42% 3. Si bien la ley de convocatoria define el carcter nacional del referndum, en varios artculos se establece que un rgimen de autonomas departamentales ser aplicable, inmediatamente despus de la promulgacin de la nueva Constitucin en aquellos Departamentos donde se aprob la pregunta por simple mayora de votos.
3

Datos de la Corte Nacional Electoral

El proceso autonmico utiliz la herramienta de los cabildos para reafirmar sus peticiones colectivamente. El primer cabildo de la era contempornea se llev a cabo el 22 de junio de 2004 en el Cristo Redentor de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, en el cual se plantearon once tareas a manera de agenda de Santa Cruz para el pas, as como la realizacin del referndum por las autonomas departamentales. El segundo cabildo se llev a cabo el 28 de enero de 2005 congregando aproximadamente a 350 000 personas que autorizaron al Comit Pro Santa Cruz, la conformacin de una Asamblea Provisional Autonmica para consolidar las autonomas departamentales. El 28 de junio de 2006, tres das antes del referndum nacional de autonoma, con el propsito de apoyar la votacin por el s, se congregaron cerca de medio milln de personas para dar un respaldo decisivo a la consulta electoral. El tercer cabildo, llamado el cabildo de milln por haber congregado a ms de un milln de personas en cabildos abiertos simultneos a cabo en Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija el 15 de diciembre de 2006, se realiza previendo que la Asamblea Constituyente incumpla el mandato del referndum por las autonomas del 2 de julio de 20064. 10. Los Estatutos Autonmicos y la Constitucionalizacin de las Autonomas (2005 2009). En base a los mandatos de sus respectivos Cabildos, los departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija realizan sus Estatutos Autonmicos, que luego son aprobados en referndums departamentales entre mayo y junio de 2008. La CPE es sometida a referndum el 25 de enero de 2009 y si bien es aprobada a nivel nacional por el 61%, obtiene un amplio rechazo en los denominados departamentos autonmicos. Es importante recalcar que si bien por un lado la constitucin manda adecuar los estatutos, por otro lado dicho mandato implica el reconocimiento de los mismos. Un aporte de los estatutos al proceso autonmico, desde la osada de algunas de sus propuestas es que ayudan a generar un relativo equilibrio en la redaccin final de la CPE al verse contrastados con una propuesta centralista por parte del oficialismo que domin Asamblea Constituyente y que finalmente flexibiliza en cierta medida su posicin y constitucionaliza las autonomas departamentales con facultades legislativas, reglamentarias y operativas en el marco de sus competencias y su jurisdiccin, aunque con evidentes restricciones en la asignacin de competencias y recursos.
4

Urenda, Juan Carlos; El sueo imperturbable; pg. 18 y 19; Ed. El Pas; 2009.

Si se entiende que se ha logrado un avance trascendental, pero finalmente solo un paso ms en la modernizacin del Estado, cabe ahora como desafo el impulso y la consolidacin del proceso autonmico que permita alcanzar al departamento un desarrollo ms inclusivo y sostenible que en definitiva sea visible mediante la mejora de la calidad de vida de la poblacin.

III.

Anlisis de los niveles de Competitividad en Santa Cruz y Bolivia.

La evaluacin del ndice de Competitividad Global (2010 2011) concluye que A pesar de tener importantes mejoras sobre todo macroeconmicas en los ltimos aos, Bolivia ocupa el lugar 108 de 134 pases, detrs de la mayora del mundo en competitividad 5. Este no es un indicador solo de mercado pues la competitividad si bien tiene mucho que ver con productividad y rendimientos en el sector productivo, tambin tiene que ver con niveles de desarrollo y las condiciones del clima de negocios en cada pas sus principales defectos estn en la calidad de su entorno institucional, incluido la delincuencia rampante y la violencia, la burocracia generalizada, la mala educacin, las normas y la infraestructura as como la ineficiencia de los mercados6

El ndice de competitividad mide la habilidad de los pases de proveer altos niveles de prosperidad a sus ciudadanos. A su vez, esta habilidad depende de cun productivamente un pas utiliza sus recursos disponibles. En consecuencia, el ndice mide un conjunto de instituciones, polticas y factores que definen los niveles de prosperidad econmica sostenible hoy y a medio plazo. Este ndice es ampliamente utilizado y citado en artculos acadmicos, el mismo es desarrollado y publicado anualmente desde 1979 por el Foro Econmico Mundial. A manera de referencia, Suiza es el pas ms competitivo del mundo, que por segundo ao supera a Estados Unidos, quien ocupaba el primer lugar durante muchos aos y que ahora se encuentra en el cuarto lugar. De los pases latinoamericanos el mejor ubicado es Chile, quin se codea con los pases desarrollados y se ubica en el lugar nmero treinta. En Latinoamrica solo se encuentran detrs de Bolivia, Nicaragua (112), Paraguay (120) y Venezuela (122).

5 6

World Economic Forum; Global Competitiveness Report 2010 2011; pg. 37 Idem anterior

Si bien a nivel nacional, las cosas para el departamento de Santa Cruz parecen positivas, pues ocupa el primer lugar en competitividad y en clima de negocios, segn la nica referencia a estudios de este tipo que se realiz en el 2005 por la Unidad de Productividad y Competitividad, del Gobierno Nacional, no debemos perder de vista que Santa Cruz es competitivo cuando lo comparamos con otros departamentos en uno de los pases menos competitivos del mundo y que el verdadero reto se da cuando se mide la competitividad en los mercados internacionales. En este sentido es importante analizar algunos datos que generan el buen posicionamiento de Santa Cruz en el contexto nacional, su proyeccin a nivel internacional as como la sostenibilidad del patrn de desarrollo, por lo que se analizarn sus principales sectores econmicos. a. El sector agrcola El sector agrcola del departamento de Santa Cruz, es el ms importante del pas ya que representa aproximadamente el 75% de la produccin agrcola boliviana, estimada en 2,5 millones de hectreas.
Grfico 1. Superficie cultivada en Santa Cruz, gestin 2010

1.809.172 Hectreas
HORTALIZAS 65.901 Has FRUTAS (4%) 48.236 Has (3%) ESTIMULANTES 924 Has (0%) TUBERCULOS 43.980 Has (2%)

CEREALES 462.221 Has (25%)

INDUSTRIALES 1.185.930 Has (66%)

Fuente: CAO, 2011

Uno de los principales problemas del sector agrcola es la baja productividad. En los ltimos 10 aos, el crecimiento promedio anual de la produccin fue de 7,14%, de nuevas superficies 5,73% y del rendimiento agrcola solo de 0,48%, lo que demuestra que el incremento de la produccin en el departamento no ha estado asociado a la mayor productividad, sino al incremento de la frontera agrcola. En este anlisis no se toma en cuenta la gestin 2010, que fue atpico por graves problemas climticos que

generaron una productividad muy inferior al promedio, tal como se puede ver en el siguiente grfico.

Grfico 2. Superficie y Produccin Agrcola en Santa Cruz, 2000 - 2010

Fuente: CAO, 2011

b. El sector pecuario El sector pecuario del departamento de Santa Cruz, representado principalmente por la ganadera bovina y la avicultura, al igual que el sector agrcola, es el ms importante del pas. En el caso de la ganadera bovina, el hato del departamento representa el 40% del hato boliviano, estimado en 7 millones de cabezas de ganado. Las estadsticas de FEGASACRUZ (2011), muestran que el departamento de Santa Cruz cuenta con un hato ganadero de 2.834.063 cabezas de ganado.
Grfico 3. Hato Ganadero de Santa Cruz por Subregin, 2010

Al igual que en la agricultura, uno de los mayores problemas de la ganadera bovina es la baja productividad, aunque hay que reconocer que existen hatos de elites que estn al nivel de otros pases desarrollados en este sector. En la tabla siguiente, se observa que los niveles de productividad promedio en el departamento, estn muy por debajo de los niveles alcanzados en otros pases donde se usa alta tecnologa. Tabla No 1. Indicadores de Rendimientos Agropecuarios Departamentales e Internacionales

Indicadores

Promedio departamental Actual 12,6% 45,77% 9,2% 163 kg 3,2 aos 4,7 litros

Pases con tecnologa 20% 80% 1% 220 kg 2 aos 15 litros

% de extraccin % de natalidad % de mortalidad Peso de faena Edad de faeneo litro/leche/animal/da Fuente: PPD-IE, 2009

c. El sector forestal Bolivia tiene un rea boscosa de 53 millones de hectreas, que representa el 48% del territorio nacional. En el caso del departamento de Santa Cruz, el 44% (16.392.617 has) de la superficie son Tierras de Produccin Forestal Permanente (TPFP), de las cuales el 70% estn ubicadas en la Sub-Regin Chiquitana, 12% en El Pantanal, 8% en Central y Norte Integrado y 5% tanto en Chaco como en Valles (fuente: Cmara Forestal de Bolivia). En Bolivia se desmontan aproximadamente 25 mil hectreas mensuales y 300 mil hectreas anualmente. Se estima que el 75% de esos desmontes ocurren en el Departamento de Santa Cruz y la mayora de estos desmontes son ilegales, lo cual pone de manifiesto un gran problema medioambiental con diversas causas que no se abordarn en el presente documento por su complejidad, sin embargo a manera general diremos que la deforestacin o conversin de bosques naturales de vocacin forestal para usos agropecuarios, provoca daos irreversibles a los ecosistemas.

IV.

Propuesta

Los desafos de la autonoma a nivel departamental, en el tema expuesto, estn en el diseo y puesta en prctica de Polticas Pblicas de Inclusin Econmica7, enfocadas en combatir la pobreza a travs de iniciativas que generen un clima adecuado para los negocios y el desarrollo de los productores en general (sin exclusiones) pero haciendo nfasis en los subsectores estratgicos para el departamento as como en los pequeos productores, mejorando sus niveles de competitividad de manera sostenible y sustentable, fomentando la generacin del valor agregado y mejorando los niveles de articulacin entre el sector pblico, el sector privado y el acadmico. La propuesta se resume en las siguientes polticas basadas parcialmente en el Plan Productivo Departamental con Inclusin Econmica de Santa Cruz. 1. Promover la generacin de oportunidades para nuevas y mayores fuentes de ingresos a las personas y familias que se encuentren en situacin de pobreza y exclusin. 2. Incrementar la articulacin entre productores y de estos con empresas de cadenas productivas ya consolidadas. 3. Promover y facilitar el acceso de productores a los mercados local, nacional e internacional. 4. Fomentar la productividad de las actividades y procesos de los productores as como la incorporacin de valor agregado. 5. Generar mejores capacidades de gestin, innovacin y comercializacin en los productores y sus diversos tipos de asociaciones.
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Conjunto de acciones concertadas entre los Sectores Pblico y Privado, necesarias para la apertura de los factores productivos de la economa a las mayoras de bajos ingresos y que mediante soluciones basadas en el mercado y la generacin de un clima de negocios favorable, les permita incrementar sus ingresos y empleos y disfrutar de una mejor calidad de vida. Extractado de Documentos oficiales del SNV.

La siguiente pregunta sera Cmo desarrollar estas polticas?, sin duda debe existir un proceso de aprendizaje y un desarrollo de capacidades capitalizando los avances y logros a la fecha, pero las competencias estn asignadas y se abre la posibilidad de generar nuevas fuentes de financiamiento mediante la creacin de tributos departamentales. Con respecto al tema de las competencias el nivel departamental cuenta con las siguientes materias exclusivas8 en el mbito productivo (art. 300 CPE): 1. Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria. 2. Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la produccin 3. Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el mbito departamental. 4. Promocin y administracin de los servicios para el desarrollo productivo y agropecuario. 5. Promocin del Empleo 6. Empresas publicas departamentales 7. Promocin de la Inversin Privada en el departamento. 8. Polticas de turismo departamental. Con respecto a los recursos, como se indic anteriormente este es un tema bastante restringido para el nivel departamental, sin embargo se debe explotar de la mejor manera las competencias exclusivas para la generacin de ingresos: 1. Creacin y administracin de impuestos de carcter departamental, 2. Creacin y administracin de tasas y contribuciones especiales de carcter departamental. En este sentido la generacin de una mayor inclusin econmica, como desafo de la autonoma debe entenderse como una responsabilidad compartida con el sector privado, en el entendido que no se pueden realizar negocios de manera sostenible en sociedades que fracasan.
* Ing. Comercial, especialista en Gestin Pblica y Desarrollo Econmico con 12 aos de experiencia, la mayor parte de ellos en procesos de Descentralizacin y Autonomas en Bolivia. Ha trabajado en organismos internacionales como PNUD, USAID y SNV, as como en el sector pblico: Ministerio de Participacin Popular, Gobierno Municipal de La Paz y en relacin directa con diversas Gobernaciones departamentales de Bolivia, desempeando estas funciones en distintas regiones tales como La Paz, Cochabamba, Tarija y Santa Cruz, por lo cual conoce la problemtica del pas con una visin integral. Cuenta con una slida formacin acadmica que complementa su experiencia profesional dado que posee un MBA y ms de media docena de posgrados con nivel de diplomado en su rea de experticia. Ha publicado artculos en medios de circulacin nacional relacionados a la temtica de gestin pblica con nfasis en el mbito productivo y ha sido docente en Universidades del pas.

La Constitucin Poltica del Estado establece cuatro tipos de competencias: Privativas, Exclusivas, Compartidas y Concurrentes. A su vez sobre las competencias asigna a sus titulares las facultades: Legislativa, Reglamentaria y Ejecutiva.