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ANALIZANDO LA REFORMA A LA JUSTICIA CRIMINAL EN CHILE: UN ESTUDIO EMPRICO ENTRE EL NUEVO Y EL ANTIGUO SISTEMA PENAL

DIVISIN DE ESTUDIOS, EVALUACIN, CONTROL Y DESARROLLO DE LA GESTIN - MINISTERIO PBLICO DE CHILE VERA INSTITUTE OF JUSTICE

INDICE

Resumen Ejecutivo....................................................................................3 I II Introduccin .......................................................................................5 Metodologa ........................................................................................6 Tabla N 1 ................................................................................................7 Tabla N 2 ................................................................................................8 III 1. Resultados .......................................................................................8 Agilidad en la resolucin de casos............................................................8 Tabla N 3 ................................................................................................9 Tabla N 4 ..............................................................................................10 2. Tasa de Condena ..............................................................................11 Tabla N 5 ..............................................................................................12 Tabla N 6 ..............................................................................................13 Grfico N 1.........................................................................................14 Grfico N 2.........................................................................................15 3. IV V Comparando otros resultados judiciales y sistemas penales .........15 Tabla N 7 ..............................................................................................16 Resumen de los principales hallazgos ...........................................16 Reflexiones finales............................................................................20 Interpretacin de los resultados ..................................................................17

Resumen Ejecutivo En diciembre de 2000, Chile inici el proceso de reforma a la justicia criminal con el firme propsito de dotar a la institucionalidad del pas de un sistema ms eficaz y transparente, capaz de garantizar un acceso equitativo y oportuno a la justicia penal. Luego de cuatro aos de implementacin gradual del nuevo sistema, el gobierno ha introducido nuevas leyes a la par de la creacin de nuevas prcticas e instituciones en doce de las trece regiones del pas, con excepcin de la Regin Metropolitana. Una vez finalizada la instalacin de la Reforma Procesal Penal en junio de 2005, la transicin se habr completado, con la sustitucin completa de un sistema antiguo de corte inquisitivo y burocrtico, con serias deficiencias estructurales en la persecucin criminal y en la cautela de las garantas individuales, por un sistema bsicamente oral y pblico, que pretende ser ms gil y humano. Se espera que la nueva justicia criminal elimine las deficiencias del antiguo sistema reclamadas tantas veces por los usuarios, a saber: procesos secretos y extremadamente largos, nulo contacto con el juez que lleva la causa y servicios de defensa precarios para los imputados de menores recursos. A pesar de la experiencia y el trabajo desplegado por jueces y funcionarios, el sistema antiguo sistemticamente ha sido calificado como ineficiente e injusto. La Reforma Procesal Penal fue concebida para responder a estos problemas. En lugar de un juez-investigador, se ha creado la figura de los fiscales adjuntos que, coordinados con las policas, deben investigar las denuncias rpidamente y sostener la accin penal ante los jueces cuando exista mrito para ello. Asimismo, al interior del Ministerio Pblico se ha formado una unidad especial con cobertura nacional- encargada de orientar y asistir a las vctimas y testigos que necesitan una atencin especial. En el papel, el nuevo sistema es ms moderno, humano y efectivo. Sin embargo, cul es la realidad? ha cambiado realmente el sistema de administracin de justicia de acuerdo a las expectativas diseadas originalmente? Para responder a estas preguntas el Ministerio Pblico y el Vera Institute of Justice de Nueva York realizaron una comparacin estadstica de la forma en que el nuevo y el antiguo sistema de justicia criminal resuelven los casos judiciales, analizndose alrededor de 7.000 causas ingresadas en el ao 2002. Los resultados sealan que el nuevo sistema de enjuiciamiento penal est cerrando ms casos en un tiempo razonable, generando al mismo tiempo una tasa ms alta de sentencias condenatorias, en comparacin al antiguo sistema. Concretamente, el nuevo sistema finaliz ms causas en menos de 15 meses de iniciadas: 96% del total de casos frente a un 87% del antiguo sistema. Ms importante an, la tasa de sentencias condenatorias en casos con detenidos, fue del 36,4% en el nuevo sistema comparado con slo el 6,9%, del antiguo.

En Nueva York, por ejemplo, la tasa de sentencias condenatorias en delitos con detenidos es del 38%. Estos resultados miden apenas dos aspectos del nuevo sistema y en un lapso breve de tiempo, pero sugieren que la reforma est transitando por el camino adecuado, puesto que la mayor eficacia que exhibe la reforma en la resolucin de casos viene acompaada de una mayor celeridad que no slo tiene valor para las vctimas y los imputados, tambin beneficia a la sociedad en su conjunto pues se entrega una seal clara en cuanto a contar con un sistema ms eficiente en el uso de los recursos.

Introduccin

En 1995, el gobierno de Chile inici en un ambicioso proyecto tendiente a implementar en el pas un sistema de justicia criminal ms transparente y eficaz. El propio Presidente de la Repblica sealaba en ese entonces que el antiguo sistema de justicia impeda el desarrollo socioeconmico del pas, producto de la inequidad en su acceso, la existencia de incentivos perversos que mantienen vinculadas a las vctimas e imputados en procesos largos y secretos, junto a una extendida prctica de penalizacin informal asociada al alto nmero de detenciones que no son judicializadas1. En 1998, el Congreso Chileno aprueba la creacin del Ministerio Pblico, institucin encargada de dirigir la investigacin, ejercer la accin penal pblica y proteger a las vctimas y testigos. Posteriormente, en el ao 2000 entra en vigencia el nuevo cdigo procesal penal que, junto a la creacin de la Defensora Penal Pblica, se convierten en hitos fundamentales para iniciar una transformacin histrica al sistema de justicia penal chileno. El proceso de implementacin de la llamada Reforma Procesal Penal fue concebido de manera gradual en 5 etapas, inicindose en diciembre de 2000 con la puesta en marcha del nuevo sistema en las regiones IV y IX. La segunda etapa, iniciada en octubre de 2001, incorpor a las regiones II, III y VII; en diciembre de 2002 se incorporaron las regiones I, XI y XII; mientras que en diciembre de 2003, la cuarta etapa permiti la instalacin de la reforma en las regiones V, VI, VIII y X. El 2005, se completar el proceso con la puesta en marcha del nuevo sistema penal en la Regin Metropolitana, que representa cerca del 40% de la poblacin nacional y aproximadamente el 45% del total de causas penales del pas2. An cuando existen estudios que han abordado el proceso de reforma3, la evidencia relacionada con su evaluacin parece indicar que las diferencias esenciales entre el antiguo y el nuevo sistema de justicia criminal an no son bien entendidas por la poblacin. Por ejemplo, los usuarios que concurren al Ministerio Pblico no siempre saben qu esperar de este nuevo organismo y la informacin de prensa muchas veces es confusa. Ms importante an es que no existe suficiente claridad e informacin emprica que permita dimensionar adecuadamente las reales ventajas del nuevo sistema en comparacin con el antiguo. Contar con informacin peridica y oportuna es vital para avanzar por el camino correcto, solucionar las deficiencias y profundizar el proceso de reforma. Si bien es cierto, el antiguo y el nuevo sistema tienen distintas concepciones jurdicas y administrativas (operan con diferentes reglas, recursos, procedimientos, personas e
Ver el Mensaje de S.E el Presidente de la Repblica con el que inicia el proyecto de ley que establece un nuevo cdigo de procedimiento penal junio 9 de 1995. 2 De acuerdo al ltimo censo de poblacin efectuado en el pas (ao 2002), los habitantes de la Regin Metropolitana alcanzan a 6.061.185. En cuanto a la demanda, el Ministerio Pblico proyecta ms de 400.000 causas para el primer ao de operacin de la reforma. 3 Ver: (1) Andrs Baytelman Evaluacin de la Reforma Procesal Penal Chilena; (2) Andrs Baytelman y Mauricio Duce Evaluacin de la Reforma Procesal Penal: estado de una reforma en marcha, 2003; (3) Comisin de Expertos Documento de la comisin nombrada para revisar y evaluar la marcha y funcionamiento del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal, diciembre de 2003. www.pazciudadana.cl
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instituciones), su funcionamiento apunta a la consecucin del mismo objetivo final: impartir justicia. En este marco, comparar ambos sistemas es esencial, pues permite constatar si la Reforma Procesal Penal constituye efectivamente o no un avance respecto del antiguo sistema. Es en este contexto que el Ministerio Pblico, desde una perspectiva emprica, ha iniciado un trabajo tendiente a evaluar la marcha del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal con el propsito de contribuir a su comprensin, difusin y desarrollo. Uno de los primeros frutos de este esfuerzo lo constituye el presente estudio efectuado en conjunto con el Vera Institute of Justice de Nueva York, cuyo propsito fundamental es preguntarse qu ocurre con la evolucin de los casos que ingresan tanto en el antiguo como en el nuevo sistema; son resueltos en un periodo de tiempo razonable? existen casos tratados con mayor prontitud que otros? El documento tambin aborda la tasa de condenas, un importante indicador de efectividad, analizando las diferencias entre categoras de delitos. II Metodologa

La metodologa utilizada para comparar los resultados de ambos sistemas es bastante simple. Se definieron sendas muestras a partir de los casos ingresados en dos juzgados del crimen de la Regin Metropolitana y en dos fiscalas locales del Ministerio Pblico, privilegiando en este ltimo caso aquellas con un alto volumen de ingreso de denuncias que pertenecieran a las primeras etapas de implementacin de la reforma. Irnicamente, para estudiar el antiguo sistema, tuvimos que recabar nueva informacin. Se seleccionaron los juzgados del crimen 14 y 15 en la Regin Metropolitana, revisndose los archivos de todos los casos que ingresaron en dichos juzgados entre los meses de enero y febrero de 2002. Se efectu un seguimiento a todas las denuncias criminales recibidas o iniciadas por esos tribunales, recolectando informacin de 1.900 casos, ordenados por fecha de ingreso, tipo de delito, si hubo o no detencin y los casos resueltos durante el periodo en estudio, construyndose una base de datos a partir de la cual se analiz la muestra. Los antecedentes del nuevo sistema fueron obtenidos del sistema informtico del Ministerio Pblico denominado Sistema de Apoyo a los Fiscales, SAF, el cual contiene la informacin de todas las causas que son conocidas por dicha institucin. Usando el SAF, se construy una base de datos anloga para todas las causas ingresadas al nuevo sistema de justicia en las fiscalas locales de Temuco (IX regin) y Antofagasta (II regin), en los meses de enero y febrero de 2002. Para estas dos ciudades en conjunto, se analizaron cerca de 5.000 casos. An cuando la aproximacin realizada en este estudio no ofrece muestras idnticas, no existen motivos para sospechar de la existencia de sesgos importantes en los resultados. Idealmente, se quiso trabajar con el ingreso y la gestin de casos en Temuco y Antofagasta antes y despus que la reforma fuera introducida. Una investigacin de esta naturaleza revelara de manera ms directa el efecto de la instalacin del nuevo proceso penal, pero la recoleccin de datos en los juzgados del crimen de estas dos ciudades no fue posible. Probablemente un estudio futuro lo pueda abordar. 6

La Tabla N1 resume la composicin de las causas ingresadas en ambos sistemas, agrupadas en 6 categoras de delitos. A partir de esta agrupacin hay dos hechos importantes que destacar: en primer trmino, la composicin de la demanda es similar en ambos casos, es decir, la categora de delito ms frecuente en un sistema tambin lo es en el otro y viceversa. En segundo lugar, se puede observar que hay un porcentaje ms alto de robos y hurtos en la muestra de los tribunales 14 y 15 de la Regin Metropolitana que en el caso de la muestra de las fiscalas locales de Temuco y Antofagasta. Sin embargo, hay una tasa sustancialmente ms alta de lesiones en la muestra de Temuco y Antofagasta que en la de Santiago. Tabla N 1 Casos ingresados en el Antiguo y Nuevo Sistema de Justicia Criminal en Chile enero febrero de 2002
SISTEMA ANTIGUO Delito Juzgados 14 y 15 Casos ingresados Porcentaje SISTEMA NUEVO F.L. Antofagasta y Temuco Casos ingresados Porcentaje

Robo Lesiones Hurto Homicidio Drogas y Alcoholes Otros TOTAL

646 68 509 4 20 653 1.900

34,0% 3,6% 26,8% 0,2% 1,1% 34,4% 100%

1.438 605 811 22 137 1.896 4.909

29,3% 12,3% 16,5% 0,4% 2,8% 38,6% 100%

Diferencias en las condiciones demogrficas, socio-econmicas y criminolgicas en las localidades desde las cuales se extrajeron las muestras probablemente explican en gran parte las variaciones entre ellas, pero examinar este fenmeno supera el mbito del presente estudio. Existen tambin diferencias en la proporcin de casos en los cuales hubo detenciones. La Tabla N2 muestra que un 14,5% de los casos en el antiguo sistema involucr detenciones, mientras que con reforma la proporcin de casos con detenidos slo alcanza un 4%. Al analizar los datos por agrupacin de delitos, el fenmeno se mantiene, es decir, sistemticamente en el antiguo sistema existe una mayor proporcin de sujetos detenidos que en el nuevo sistema penal. Si bien es cierto las circunstancias que facultan a las policas a efectuar una detencin son esencialmente las mismas en ambos sistemas (las situaciones de flagrancia son las mismas tanto en el antiguo sistema como en el nuevo), al menos dos hiptesis pueden ser planteadas respecto de las causales que explicaran esta gran diferencia en los resultados

obtenidos. La primera, dice relacin con el mayor nfasis que el nuevo sistema pone en la vigencia del principio de presuncin de inocencia, que se acompaa de expresiones concretas como la filosofa de investigar para detener y no de detener para investigar como ocurra en el sistema antiguo. Una segunda razn que explicara el bajo porcentaje de detenciones en el nuevo sistema puede buscarse en las mayores expectativas que la gente tiene del nuevo sistema de justicia y, por tanto, existira una mayor propensin a denunciar los delitos, a pesar que en un gran porcentaje de stos no existan antecedentes que permitan a las policas efectuar una detencin. Tabla N 2 Casos con detenidos en el Antiguo y Nuevo Sistema de Justicia Criminal enero febrero de 2002
SISTEMA ANTIGUO Juzgados 14 y 15 Total de casos Robo Lesiones Hurto Homicidio Drogas y Alcoholes Otros TOTAL 646 68 509 4 20 653 1.900 Detenidos 81 11 82 2 10 89 275 Porcentaje 12,5% 16,2% 16,1% 50,0% 50,0% 13,6% 14,5% SISTEMA NUEVO F.L. Antofagasta y Temuco Total de casos 1.438 605 811 22 137 1.896 4.909 Detenidos 65 11 35 4 26 57 198 Porcentaje 4,5% 1,8% 4,3% 18,2% 19,0% 3,0% 4,0%

Delito

III

Resultados

En este estudio, los datos recopilados han sido utilizados para responder bsicamente dos preguntas. En primer trmino, cun giles son el antiguo y el nuevo sistema de justicia; en otras palabras, cun eficientes son en resolver casos en una cantidad de tiempo razonable. Segundo, con qu frecuencia los casos resultan en una sentencia condenatoria para el mismo periodo de tiempo. 1. Agilidad en la resolucin de casos Como indicador de agilidad, se midi la proporcin de casos resueltos dentro de un plazo de 15 meses4. Para la mayora de los delitos este es un periodo de tiempo ms que razonable, tanto desde el punto de vista del proceso investigativo y jurdico tendiente a esclarecer el ilcito, como tambin para las vctimas e imputados en cuanto a esperar una resolucin en este lapso de tiempo.

Un caso fue registrado como resuelto si la autoridad tom una decisin, sea sta una salida judicial o un trmino facultativo dentro del lapso referido.

Tal como se muestra en la Tabla N 3, el nuevo sistema es ms gil que el antiguo resolviendo una mayor proporcin de casos en un lapso de 15 meses- tanto a nivel agregado como por categora de delitos. Durante este periodo las fiscalas locales de Temuco y Antofagasta resolvieron el 96,4% de los casos, mientras la tasa de trmino en los tribunales 14 y 15 de Santiago fue de un 86,8%. Tabla N 3 Casos terminados en un periodo menor o igual a 15 meses en el Antiguo y Nuevo Sistema de Justicia Criminal enero febrero de 2002
SISTEMA ANTIGUO Juzgados 14 y 15 Casos terminados Total de casos Porcentaje 15 meses 646 68 509 4 20 653 1.900 599 59 464 1 8 519 1.650 92,7% 86,8% 91,2% 25,0% 40,0% 79,5% 86,8% SISTEMA NUEVO F.L. Antofagasta y Temuco Total de casos 1.438 605 811 22 137 1.896 4.909 Casos terminados 15 meses 1.399 586 802 22 119 1.803 4.731 Porcentaje 97,3% 96,9% 98,9% 100,0% 86,9% 95,1% 96,4%

Delito

Robo Lesiones Hurto Homicidio Drogas y Alcoholes Otros TOTAL

Por otro lado, mientras ambos sistemas presentan altas tasas de resolucin de casos en robos, lesiones y hurtos, para los otros delitos, los sistemas operan distinto. Con reforma, es dos veces ms probable que se resuelvan los delitos asociados a drogas y alcoholes dentro de un lapso de 15 meses, comparado con el sistema antiguo. Existe tambin una gran diferencia en la tasa de resolucin de homicidios, mientras el 100% de todos los homicidios registrados en Temuco y Antofagasta finalizaron jurdicamente dentro de 15 meses, en los juzgados analizados slo uno de 4 casos de homicidios registrados se resolvieron en igual periodo (25%). El nuevo sistema es tambin ms equilibrado en trminos de rapidez. En Antofagasta y Temuco, todos los tipos de delitos fueron resueltos a tasas igualmente altas (entre el 87% y el 100%), mientras que en el antiguo sistema, el rango de tasas de resolucin presenta una gran varianza, oscilando entre el 25% para homicidios y el 93% para robos. Estos resultados sugieren que el antiguo sistema, a la hora de investigar y dictar sentencia, enfrenta dificultades con ciertos delitos y/o prioriza algunos ilcitos por sobre otros. Sin duda, esta es otra rea de investigacin futura. Casos con detenidos Tambin se examin la tasa de trminos en aquellos casos en los cuales hubo personas detenidas. Para proceder a una detencin, la polica usualmente requiere de alguna informacin confiable acerca del delito y, por lo tanto, es esperable que el sistema de justicia opere con mayor celeridad para resolver estos casos. 9

Tal como se indica en la Tabla N 4, cuando la muestra se restringe a casos que involucran personas que fueron detenidas, el nuevo sistema aparece algo ms gil resolviendo 8 de cada 10 casos dentro de los 15 meses, en comparacin con 7 de cada 10 casos en el antiguo sistema. Si bien a nivel agregado las diferencias no son sustanciales, existen variaciones importantes al examinar algunas categoras de delitos. Tabla N 4 Casos con detenidos en el Antiguo y Nuevo Sistema de Justicia Criminal con resolucin en un periodo menor o igual a 15 meses enero febrero de 2002
SISTEMA ANTIGUO Delito Juzgados 14 y 15 Total detenciones Robo Lesiones Hurto Homicidio Drogas y Alcoholes Otros TOTAL 81 11 82 2 10 89 275 Terminados 15 meses 62 8 62 1 1 66 200 Porcentaje Total detenciones 65 11 35 4 26 57 198 SISTEMA NUEVO F.L. Antofagasta y Temuco Terminados 15 meses 49 8 34 4 25 47 167 Porcentaje

76,5% 72,7% 75,6% 50,0% 10,0% 74,2% 72,7%

75,4% 72,7% 97,1% 100,0% 96,2% 82,5% 84,3%

Nuevamente las mayores diferencias entre los dos sistemas se encuentran en los delitos de homicidios, y drogas y alcoholes. Mientras en el nuevo sistema todos los homicidios son resueltos en un lapso igual o menor a 15 meses, en el antiguo sistema la tasa de resolucin llega a la mitad (50%); en los casos de drogas y alcoholes la tasa de trmino es de 96,2% en el nuevo sistema y slo de un 10% en el antiguo sistema. Para los casos de robos y lesiones se observa que ambos sistemas son igualmente giles en resolver este tipo de delitos. Sin embargo, llama la atencin que el porcentaje de resolucin de estos ilcitos que involucr una detencin sea ms bajo en ambos sistemas, comparndolos con las tasas de resolucin para casos con y sin detenidos (comprese las tablas N 3 y N 4). En el nuevo sistema penal, este fenmeno tiene su explicacin en dos hechos: en primer trmino, las facultades que le ha otorgado la ley a los fiscales permite que, en ciertos casos, puedan cerrar una causa sin necesidad de iniciar un proceso investigativo, especialmente cuando no existen imputados conocidos o la responsabilidad penal del imputado se haya extinguido5;

La ley faculta al Ministerio Pblico para dar trmino a una causa cuando: No existan antecedentes que permitan desarrollar actividades conducentes al esclarecimiento de los hechos denunciados. Ello permite la aplicacin del Archivo Provisional.

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en segundo lugar, la existencia de salidas alternativas que permiten a los intervinientes de una causa poner trmino al conflicto sin llegar necesariamente a imponer una sancin6, aumenta la eficiencia temporal en el cierre de una causa. En cambio, la mayora de los casos con detenidos estn ligados necesariamente a un proceso investigativo y acusatorio tendiente a imponer una eventual sancin penal que involucra un mayor tiempo para finalizar una causa. En el antiguo sistema en cambio, la prctica de los juzgados del crimen de acumular causas ligadas a un mismo imputado (principalmente en delitos como los robos) con la consecuente dilacin del proceso investigativo y acusatorio, parece ser una de las principales razones que entorpece la resolucin de las causas con imputados que han sido detenidos. 2. Tasa de Condena Todos los casos Para algunos observadores del nuevo sistema penal, el alto nmero de trmino de casos en lapsos de tiempo relativamente breves es motivo de preocupacin. Algunas personas se inquietan, por ejemplo, porque los fiscales estn resolviendo casos con demasiada rapidez, utilizando sus facultades para aplicar salidas de tipo ms bien administrativas como el archivo provisional o el principio de oportunidad. Ellos se preguntan si con la judicializacin de la causa o ms tiempo de investigacin, algunos de estos casos podran producir una salida diferente, tal vez incluso una condena. La pregunta implcita a este cuestionamiento es si el nuevo sistema obtiene niveles ms altos de productividad a expensas de una menor eficacia en la persecucin penal. Si bien es cierto los antecedentes empricos manejados en este estudio son insuficientes para responder cabalmente a esta pregunta, s es factible tener una primera aproximacin a partir del anlisis de las tasas de condena de ambos sistemas. Utilizando la muestra seleccionada, se construy la tabla N 5 que compara las tasas de condena basndose nicamente en aquellos casos que resultaron con una sentencia condenatoria dentro del plazo de 15 meses. Es importante notar que esta comparacin probablemente desestima la tasa de condena total, es decir, todos los casos que finalizaron con una sentencia condenatoria, incluyendo aquellos cuya tramitacin tard ms de los 15 meses examinados, pero s es un buen indicador de la capacidad de un sistema de justicia en generar una sentencia condenatoria dentro de un periodo de tiempo razonable.

Los hechos no fueren constitutivos de delito o cuando los antecedentes establezcan la extincin de la responsabilidad penal del imputado. En este caso se aplica la Facultad de no inicio de la Investigacin. Se tratare de un hecho que por su significacin no comprometiere gravemente el inters pblico. En tal situacin, el fiscal podr aplicar el Principio de Oportunidad. 6 Tal es el caso de la Suspensin Condicional del Procedimiento y el Acuerdo Reparatorio

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Tabla N 5 Casos con sentencia condenatoria en el Antiguo y Nuevo Sistema de Justicia Criminal en un periodo menor o igual a 15 meses enero febrero de 2002
SISTEMA ANTIGUO Delito Juzgados 14 y 15 Total de casos Casos con condena 14 0 2 1 0 4 21 Porcentaje SISTEMA NUEVO F.L. Antofagasta y Temuco Total de casos Casos con condena 29 21 44 3 62 165 324 Porcentaje

Robo Lesiones Hurto Homicidio Drogas y Alcoholes Otros TOTAL

646 68 509 4 20 653 1.900

2,2% 0,0% 0,4% 25,0% 0,0% 0,6% 1,1%

1.438 605 811 22 137 1.896 4.909

2,0% 3,5% 5,4% 13,6% 45,3% 8,7% 6,6%

Una primera mirada a las cifras muestra una realidad poco alentadora. En ambos sistemas, la tasa de condena alcanzada dentro de los 15 meses es bastante baja. En el sistema antiguo, la tasa slo llega a 1,1% resultado que refuerza la percepcin ciudadana de un sistema de justicia criminal extremadamente lento y poco eficaz. En cuanto al nuevo sistema penal, si bien en trminos absolutos la tasa de condena es tambin muy baja (6,6%), comparativamente es muy superior al sistema antiguo. Los resultados muestran que, mientras en el antiguo sistema de cada 100 casos slo se produce una condena, en el nuevo sistema se producen alrededor de 7. Sin embargo, es importante sealar que las tasas de condena en la mayora de los sistemas de justicia criminal alrededor del mundo son sorprendentemente bajas, ms an cuando los ciudadanos denuncian delitos que en muchos casos no cuentan con informacin conducente a activar un proceso investigativo que permita sostener la accin penal en contra de un imputado. Si no existe un sospechoso o un imputado conocido, entonces la probabilidad de lograr una condena es casi nula. Por ejemplo, en el ao 2000 en Sudfrica la tasa entre el nmero de sentencias condenatorias y el nmero de delitos denunciados fue de un 8%, generando en la poblacin serias crticas al sistema nacional de procesamiento criminal recientemente establecido7. Al comparar los delitos, la tabla N 5 muestra que, a excepcin del homicidio, el nuevo sistema se comporta igual o mejor que el antiguo, en trminos de producir una sentencia condenatoria dentro de un periodo de tiempo. En cuanto al sistema inquisitivo, llama la
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Ver Prosecutors in the Front Line: Increasing the Effectiveness of Criminal Justice in South Africa Agosto 2003, www.npa.gov.za

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atencin la inexistencia de condenas en delitos como las lesiones en donde es comn que la vctima o el testigo maneje informacin tendiente a identificar al imputado. Casos con detenidos Al analizar slo los casos con sujetos detenidos, la brecha en las tasas de condenas entre ambos sistemas aumenta de manera considerable. La Tabla N 6 es concluyente, mientras el nuevo sistema de justicia en Antofagasta y Temuco gener ms de 36 sentencias condenatorias de cada 100 casos con detenidos dentro del lapso de 15 meses, en los juzgados 14 y 15 de Santiago el antiguo sistema produjo slo 78. El grfico N 1 permite apreciar la gran diferencia que se produce entre ambos sistemas al analizar este tipo de casos. Tabla N 6 Casos con detenidos, finalizados en sentencia condenatoria en el Antiguo y Nuevo Sistema de Justicia Criminal, en un periodo menor o igual a 15 meses enero febrero de 2002
SISTEMA ANTIGUO Delito Juzgados 14 y 15 Total de casos Total de condenas Porcentaje SISTEMA NUEVO F.L. Antofagasta y Temuco Total de casos Total de condenas Porcentaje

Robo Lesiones Hurto Homicidio Drogas y Alcoholes Otros TOTAL

81 11 82 2 10 89 275

13 0 1 1 0 4 19

16,0% 0,0% 1,2% 50,0% 0,0% 4,5% 6,9%

65 11 35 4 26 57 198

22 2 14 3 15 16 72

33,8% 18,2% 40,0% 75,0% 57,7% 28,1% 36,4%

An si todos los casos con detenidos en el antiguo sistema que hubieran alcanzado la etapa de cierre en 15 meses resultaran en una condena, la tasa de condena se mantendra por debajo de la exhibida por el nuevo sistema: 26% comparado con un 36.4%.

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Grfico N 1 Tasa de Condena en Casos con Detenidos (incluye todos los delitos)
SISTEMA ANTIGUO Con condena 6,9% SISTEMA NUEVO

Con condena 36,4%

Sin condena 93,1%

Sin condena 63,6%

Nuevamente, la mayor diferencia entre los dos sistemas se produce en los casos de drogas y alcoholes; para esta agrupacin de delitos, el nuevo sistema logra un 57,7% de condenas contra un 0% del sistema antiguo. Tambin es considerable la diferencia en las tasas de condena en los delitos de robo, lesiones y hurtos. Al agrupar slo los delitos contra la propiedad (robos y hurtos) la diferencia es sustancial; mientras el nuevo sistema alcanza una tasa de condena del 36%, el antiguo sistema llega slo al 8,6%, es decir, de cada 100 casos de robos y hurtos que involucran detenciones, el nuevo sistema es capaz de condenar a 36 imputados; en el mismo lapso de tiempo, el antiguo sistema condena a menos de 9 sujetos. Para ilustrar de manera ms concreta este hecho se construy el grfico N 2.

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Grfico N 2 Tasa de condena en Casos con Detenidos (delitos contra la propiedad)


SISTEMA ANTIGUO Con condena 8,6%

SISTEMA NUEVO

Con condena 36%

Sin condena 91,4%

Sin condena 64%

La evidencia emprica permite concluir que el antiguo sistema, a pesar de exhibir mayores tasas de detenciones genera menos tasas de condena. Desde la ptica del nuevo sistema, los resultados parecen confirmar la tesis que una mayor cautela de las garantas de los imputados, no significa necesariamente que estos ltimos vayan a tener una menor sancin penal. Por el contrario, la evidencia indica que el antiguo sistema es menos sancionador que el nuevo sistema de enjuiciamiento penal. 3. Comparando otros resultados judiciales y sistemas penales La condena no es el nico resultado del proceso judicial, y no siempre ser el indicador ms importante al momento de comparar. Entre otras, podran analizarse las tasas de excarcelacin y absolucin, comparar la duracin de las sentencias, as como tambin las decisiones que se toman durante el proceso judicial, tales como la decisin de privar de libertad a un imputado. De igual forma, en el contexto del nuevo sistema penal en donde la cautela de los derechos y garantas de los ciudadanos constituye uno de los pilares fundamentales para el desarrollo y profundizacin de un estado moderno y democrtico, contar con indicadores que permitan medir la atencin y satisfaccin de vctimas, testigos e imputados, aparece como una necesidad creciente a la hora de evaluar la marcha de la reforma. Todos ellos son tpicos que necesariamente deben ser abordados en investigaciones futuras. Sin embargo, conviene recordar los lmites prcticos al comparar ambos sistemas, habida cuenta de las diferencias estructurales existentes entre uno de carcter inquisitivo y secreto, y otro acusatorio-adversarial, oral y pblico. Adicionalmente, tratndose de delitos de menor dao social, el nuevo sistema incorpora mecanismos alternativos al proceso, orientados a la bsqueda de una solucin rpida y efectiva al conflicto antes que a la imposicin de una sancin penal; tal es el caso de la Suspensin Condicional del Procedimiento y el Acuerdo Reparatorio. El antiguo sistema no tiene analogas directas con estas salidas, y requerira de una elaborada metodologa hacer que tales comparaciones fueran posibles. 15

Igualmente complejo es comparar sistemas de justicia criminal en distintos pases, an cuando tengan orientaciones y principios jurdicos similares. Diferentes fases y procedimientos en el proceso penal, distintos cdigos que enmarcan sus sistemas legales y las diferencias en el significado jurdico de los delitos, son algunas de las complicaciones que se pueden enfrentar al momento de efectuar este tipo de comparaciones. A lo anterior debemos agregar los tpicos problemas de falta de datos o la existencia de fuentes de informacin con diferentes metodologas de clculo y recoleccin. Estas diferencias deben ser tomadas en cuenta al analizar estadsticas sobre sistemas penales de otros pases. Haciendo esta prevencin, se analizaron los resultados de arrestos en casos clasificados inicialmente como delitos en los cinco distritos de Nueva York en el 2002, tal como se muestra en la tabla N 7 9. En un lapso de dieciocho meses, 17,7% de los detenidos con un cargo preliminar de delito resultaron con sentencia condenatoria bajo la misma categora. Otro 19,8% de estos arrestos resultaron en una condena como faltas -en este caso la sentencia puede ser de mximo un ao en la crcel-. Finalmente, un 13,4% por ciento de los detenidos fueron condenados como infractores, es decir, su comportamiento fue tipificado como una falta menor de alguna ordenanza municipal. Tabla N 7
Resultados de casos con detenidos en Nueva York 2002
N de arrestos 107.321 N de arrestos procesados 88.631 Condena como delitos 19.006 17,7% Condena como faltas 21.234 19,8% Condena como infracciones 14.371 13,4%

Creemos que estos datos permiten evaluar favorablemente la tasa de sentencia condenatoria observada en las fiscalas analizadas, en el marco del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal chileno (36,4%). Si comparamos esta cifra con las estadsticas de Nueva York, sin incluir en esta ltima las condenas que resultaron en infracciones, dado que muchos de estos casos son producto de la negociacin entre fiscales y detenidos (una caracterstica que no contempla el sistema chileno), se tiene que en Nueva York la tasa de sentencias condenatorias para casos con detenidos alcanza el 37,5%, es decir, slo un punto porcentual por sobre los resultados obtenidos para el caso chileno. IV Resumen de los principales hallazgos

Este estudio ha examinado dos caractersticas de la administracin de justicia en Chile en los sistemas penales que an coexisten: la agilidad, medida como la capacidad para resolver casos dentro de 15 meses, y la tasa de condena. Este anlisis se bas en una muestra de casos escogida con imparcialidad, pero en un nico espacio de tiempo. Estudios futuros
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Ver: Criminal Justice Agency, New York, special report on the disposition of felona arrests, July 2004.

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podran utilizar las mismas variables analizadas pero con un mayor nmero de juzgados y fiscalas, o comparar la misma muestra pero en un periodo de tiempo mayor que permita obtener conclusiones ms robustas. No obstante, los hallazgos realizados son significativos y pueden ser resumidos en los siguientes puntos: 1. Es ms probable que el nuevo sistema resuelva todos los casos en una cantidad de tiempo razonable (15 meses), en comparacin con el antiguo sistema. Luego, para periodos de tiempos menores es de esperar que la tasa de resolucin de casos sea tambin mayor en el nuevo sistema penal en comparacin al antiguo. La mayor velocidad relativa que muestra la reforma para resolver los casos se observa en todas las categoras de delitos, generndose las mayores diferencias con el sistema antiguo en los homicidios, y delitos de drogas y alcoholes. 2. Cuando alguien ha sido detenido, el nuevo sistema de justicia es an ms gil que el antiguo; nuevamente las mayores diferencias temporales se observan en los casos de homicidios y, delitos de drogas y alcoholes. 3. Es mucho ms probable que en un plazo de tiempo razonable, el nuevo sistema genere una mayor tasa de sentencias condenatorias en todas las categoras de delitos, en comparacin con el antiguo sistema. Este ltimo alcanza una tasa de condena global que es comparable con el nuevo sistema slo despus de un largo perodo de tiempo, en donde el potencial poder de disuasin que tiene el castigo disminuye y el empleo de recursos ha generado un elevado costo de oportunidad. 4. En los casos con detenidos la diferencia en la tasa de condena entre los dos sistemas es particularmente alta. El nuevo sistema de justicia con una probabilidad mucho mayor que el antiguo, condena y sanciona a un imputado que ha sido detenido. Interpretacin de los resultados En forma parcial y primaria, este estudio compara objetivamente patrones de procesamiento de casos en dos sistemas de justicia diferentes. Obviamente, una comparacin no es lo mismo que una evaluacin; para desarrollar una evaluacin se requieren muchas ms cosas, incluyendo una clara definicin de objetivos un grupo de indicadores a travs de los cuales analizar el cumplimiento de estos objetivos y un lenguaje comn a travs del cual interpretar los resultados. El antiguo sistema no tiene objetivos o metas explcitas, ms all de la exacta aplicacin de la ley. Por lo tanto, ha sido inmune a la evaluacin de cualquier otra entidad, salvo la percepcin de la ciudadana. Sin objetivos y metas claras no pueden existir buenos indicadores y sin indicadores no puede haber evaluacin. En el caso de la Reforma Procesal Penal en Chile, nos encontramos en una etapa inicial buscando formas de medir aspectos claves del nuevo sistema, como es su agilidad, velocidad, productividad, efectividad e imparcialidad. El estndar utilizado en este estudio

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para medir la velocidad y la tasa con la cual los casos son resueltos no es ideal10. En la mayora de los casos, no toma 15 meses tomar una decisin de trmino. En los juzgados analizados, cerca del 50% de todos los casos de hurtos fueron resueltos dentro de un mes; en Antofagasta y Temuco, esta cifra es an mayor (56%). Quince meses tambin es un periodo largo de tiempo; es razonable tener expectativas en que el sistema de justicia cierre los casos de forma ms rpida, especialmente aquellos en donde los acusados son detenidos. Tambin, desde el punto de vista de la eficiencia en el uso de los recursos es deseable tener expectativas ms altas en cuanto a lograr resoluciones rpidas en los otros casos. Este estudio prueba nuevas unidades de medida como es el nmero y tasa de casos en los cuales alguien ha sido detenido11. Se ha utilizado como un indicador que permite comparar las diferencias estructurales entre el antiguo y el nuevo sistema, descartando, en principio, ciertas tesis que asocian la reforma con la percepcin de menor sancin penal en el pas. No se examinaron las diferencias de cmo los dos sistemas manejan los casos con sospechosos que son conocidos pero no detenidos, o casos en los cuales un sospechoso fue puesto en prisin preventiva. El uso de estas medidas, podra revelar otras diferencias importantes entre ambos. Tal vez es ms relevante el hecho de no haber determinado a priori un criterio a travs del cual interpretar estos resultados. Por ejemplo, no se puede afirmar si la tasa de condena en el nuevo sistema es demasiado elevada o demasiado baja, slo que es sustancialmente ms alta que la tasa del antiguo sistema. En el mismo contexto, no es factible definir como exitosa o satisfactoria la mayor velocidad con la que el nuevo sistema genera resoluciones y condenas. No se puede afirmar a partir de los datos disponibles, si el nuevo sistema es todo lo eficiente que la opinin pblica desea. Tal como la comisin de expertos observ en el informe de diciembre de 2003, este juicio puede emitirse slo despus de comparar los medios disponibles de cada sistema para concluir su trabajo, y tomando en consideracin las diferencias en el grado de complejidad de los casos12. Ciertamente parece positivo que la Reforma Procesal Penal exhiba una mayor rapidez en la resolucin de casos en comparacin con el sistema antiguo, pero esta interpretacin requiere ponerse de acuerdo acerca de qu es una buena velocidad y tener mayor claridad acerca de la agilidad que un sistema de justicia puede y debe alcanzar. En definitiva, se debe evaluar el rendimiento del nuevo sistema en virtud de los resultados que son posibles y deseables, y ello depende en gran medida de los recursos disponibles y de la complejidad jurdica e investigativa de los casos, ms que de otros factores.

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Una alternativa ms simple como indicador de tiempo, es el nmero de das de resolucin. Es fcilmente calculable y comprensible por el pblico. Resulta tambin fcil detectar con este indicador, mejoras en los resultados, lo cual tiene un gran significado social. 11 La mayora de las comparaciones internacionales de los sistemas de justicia, no distinguen entre casos en los cuales un sospechoso ha sido privado de libertad y aquellos en los cuales la detencin no se ha efectuado. Por estas razones, muchos anlisis de la tasa de condena sugieren que los sistemas de justicia producen sentencias condenatorias en un pequeo porcentaje de casos. 12 Vase Documento de la comisin nombrada para revisar y evaluar la marcha y funcionamiento del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal, 18 de diciembre de 2003. www.pazciudadana.cl

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Sin duda que la evaluacin del nuevo sistema de justicia criminal est condicionada fuertemente por la percepcin que la ciudadana tiene del antiguo sistema. Estas creencias y expectativas no han sido minuciosamente estudiadas. No obstante el reclamo formulado por el Presidente de la Repblica hacia el antiguo sistema de justicia en el ao 1995 -afirmando que constitua un impedimento para el desarrollo socioeconmico, altamente restrictivo en las garantas procesales, y que con frecuencia complicaba la vida de las vctimas y de los acusados en largos y secretos procesamientos- parece acercarse al diagnstico que la ciudadana tiene del antiguo sistema de justicia, culpndolo de muchos de los problemas que el pas enfrenta cotidianamente. Los resultados de este estudio confirman algunas creencias como la excesiva demora en los procesos judiciales y la baja eficacia que muestra el sistema inquisitivo en sancionar la comisin de un delito. Una porcin muy pequea de los casos con sujetos detenidos finaliza en una condena, y la mayor parte de los casos en los cuales un sospechoso no fue detenido o identificado, fueron sobresedos. Igualmente interesantes son los hallazgos que sugieren que el antiguo sistema es tambin poco uniforme en su trabajo. Se descubrieron diferencias en el modo en que el sistema inquisitivo se encarga de ciertos delitos, observndose importantes variaciones entre tribunales. La tasa de condena de todos los casos referidos al Juzgado 14 en Santiago, por ejemplo, es ms de dos veces la del Juzgado 15 (1,8%, comparada con un 0,7%). La evidencia emprica respalda la nocin que la gestin de los jueces s es capaz de afectar los resultados de sus juzgados. Otra forma de interpretar los resultados es en trminos de teoras comunes acerca de los sistemas de justicia. Por ejemplo, algunas teoras sugieren que existe una relacin inversa (trade off) entre la rapidez y la efectividad, o entre la efectividad y la proteccin de los derechos de los individuos. Algunos afirman que un sistema de justicia debe escoger entre el control del crimen y el debido proceso. En los debates pblicos chilenos, esta creencia ha tomado la forma de yuxtaposiciones entre los llamados garantistas -que privilegian o priorizan el debido proceso-, y aquellos a quienes se les llama conservadores -que relevan la eficiencia y la efectividad en el proceso de persecucin penal-. Los hallazgos de este estudio cuestionan la utilidad de hacer esta distincin. Aunque de manera bastante preliminar, la evidencia emprica analizada en este documento parece indicar que la Reforma Procesal Penal avanza en ambas direcciones. Los resultados muestran que un proceso ms gil y, probablemente ms eficaz en algunos casos, puede ir de la mano con el cumplimiento de los derechos y garantas tanto de las vctimas como de los imputados. Cuando un sospechoso es arrestado o su libertad ha sido coartada, la rpida administracin de justicia es un derecho en cuya proteccin tienen inters tanto los acusados como las vctimas. En la justicia criminal, el tiempo debe ser preocupacin de todos.

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Reflexiones finales

Los estudios enfocados en el anlisis de la operacin de un sistema de justicia tienen un papel central en su administracin y su mejoramiento. Sin informacin objetiva acerca de las prcticas habituales, las instituciones tienen slo un poco ms que sus propios instintos para guiar sus decisiones. El Ministerio Pblico continuar examinando muy de cerca el nuevo sistema de justicia, con el objeto de proveer de esta crucial retroalimentacin. Este documento suscita una multitud de preguntas que promueven la investigacin y, ciertamente, no responde todas las interrogantes que el pblico podra tener acerca de la reforma. Por ejemplo, este estudio no explora los cambios en la manera como ambos sistemas utilizan la prisin preventiva, ni muestra cmo el nuevo sistema responde a los casos de delitos de menor gravedad. Tampoco examina el tiempo que la gente permanece privada de libertad durante el proceso judicial y cumpliendo una condena. Explorar el impacto del proceso judicial en las vctimas y testigos es otro campo relevante de investigacin. Algunos estudios han mostrado altos niveles de satisfaccin entre las personas que son atendidas por las unidades especializadas de atencin de vctimas y testigos del Ministerio Pblico13. Pero an no se han examinado los casos de individuos que no reciben una atencin especial, y no se sabe cmo el proceso y las salidas judiciales afectan a estas personas. Todos estos tpicos son importantes de analizar para evaluar y generar propuestas que contribuyan al esfuerzo de crear y sostener un sistema de justicia equilibrado, imparcial y eficaz. Finalmente, investigaciones futuras debieran examinar qu espera el pblico en general de la reforma y cul es la valoracin que le dan a este gran proyecto tendiente a modernizar la administracin de justicia en Chile.

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El Ministerio Pblico, a travs de su Divisin de Atencin a Vctimas y Testigos, y con el concurso de instituciones externas, ha desarrollado importantes estudios en esta lnea, destacando los siguientes: Percepcin y Satisfaccin de los Usuarios de las Unidades Regionales de Atencin a las Vctimas y Testigos sobre la atencin entregada en la IV y IX regiones, 2002. Percepcin y Opinin de Vctimas sobre la Atencin y Proteccin brindada por el Ministerio Pblico, SUR Corporacin de Estudios Sociales, 2003.

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