Cena 2004 2

C
ENA
Internacional
Ano 6 N 2 Dez/2004
Sumrio Governabilidade democrtica: apontamentos para uma anlise sobre a (des)ordem internacional Vaticano: do conservadorismo esperana frustrada no perodo bipolar Dois anos de presena soberana: uma reflexo sobre a poltica externa do governo Lula Alargamento da Unio Europia e os impactos nas relaes Unio Europia-Mercosul Oportunidades e desafios: as relaes bilaterais Brasil e EUA (1993/2004) A segurana sob a tica construtivista: retrato de um programa de pesquisa O federalismo na diplomacia brasileira: o interesse do Itamaraty nas aes externas de governos subnacionais A frica do Sul e o IBSA: constrangimentos e desafios Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli Virglio Caixeta Arraes Luiz A. P Souto Maior . Cristina Retta Sivolella Cristina Soreanu Pecequilo e Lucyana Sposito Gomes Theo Farrel Jos Alexandre Lopes Pereira Darlene Miller
Cena Internacional Revista de Anlise em Poltica Internacional

Ano 6 Nmero 2 Dez 2004 ISSN 1518-1200 Cena Internacional um veculo dedicado ao debate cientfico sobre as relaes internacionais contemporneas
e sobre os desafios da insero internacional do Brasil. A Revista, que a primeira publicao digital inteiramente dedicada grande rea de relaes internacionais, publica artigos sobre Poltica e Economia Internacional, Histria, Teoria e Metodologia das Relaes Internacionais, Poltica Exterior do Brasil e dos pases do Cone Sul e Temas Globais (meio ambiente, direitos humanos, narcotrfico, empresas transnacionais, etc). As opinies expressas nos trabalhos veiculados em Cena Internacional so de responsabilidade exclusiva de seus autores. Cena Internacional uma publicao do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (IREL) e da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG/MRE), instituies que mantm em conjunto o projeto RelNet Site Brasileiro de Referncia em Relaes Internacionais, com o objetivo de constituir a comunidade brasileira de relaes internacionais com a oferta pblica e gratuita de servios de informao e de pesquisa. Os artigos publicados em Cena Internacional, bem como as edies completas da revista, esto disponveis para download, em formato PDF (Portable Document Format), gratuitamente, na seo Cena Internacional de RelNet Site Brasileiro de Referncia em Relaes Internacionais (http://www.relnet.com.br). 1999-2003 Instituto de Relaes Internacionais & Fundao Alexandre de Gusmo Todos os direitos reservados. As opinies expressas nos trabalhos publicados em Cena Internacional so de responsabilidade exclusiva de seus autores e no expressam as opinies da Universidade de Braslia e do seu Instituto de Relaes Internacionais ou do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil e da sua Fundao Alexandre de Gusmo.
Editor: Norma Breda dos Santos Conselho Editorial Amado Luiz Cervo, Domcio Proena Filho, Eduardo Viola, Flix Pena, Henrique Altemani de Oliveira, Marcos Costa Lima, Shiguenoli Myamoto, Tullo Vigevani Conselho Consultivo Alcides Costa Vaz, Ana Flvia Barros Platiau, Antnio Carlos Lessa, Antnio Jorge Ramalho da Rocha, Argemiro Procpio Filho, Carlos Pio, Eiiti Sato, Estevo Chaves Rezende Martins, Francisco Monteoliva Doratioto, Guy de Almeida, Janina Onuki, Joo Pontes Nogueira, Jos Flvio Sombra Saraiva, Letcia Pinheiro, Lincoln Bizzozero, Mrcio Pinto Garcia, Marco Cepik, Maria Helena de Castro Santos, Miriam Gomes Saraiva, Paulo Roberto de Almeida, Ricardo Ubiraci Sennes, Virglio Caixeta Arraes, Wolfgang Dpcke
Correspondncia: Revista Cena Internacional Caixa Postal 04359 Braslia DF 70910-970 E-Mail: breda@unb.br Tel: (55)(61) 307 2426 Fax: (55)(61) 274 4117 Secretrio da Revista Cena Internacional: Fernando Zelner E-mail: breda@unb.br Capa e composio: Samuel Tabosa E-mail: samueltabosa@ig.com.br Como publicar trabalhos em Cena Internacional: So admitidos apenas textos inditos de professores, pesquisadores e profissionais atuando na grande rea de Relaes Internacionais. Os arquivos devem conter cerca de 25 laudas de 30 linhas de 65 toques, ou seja, 60 mil caracteres, geradas em editor de textos de uso universal. Os trabalhos podem ser escritos em portugus, ingls, francs ou espanhol e devem ser necessariamente acompanhadas de um resumo em portugus e abstract em ingls de at 90 palavras. A contribuio deve ser identificada e deve conter a vinculao institucional do autor. As notas, referncias e bibliografia devem observar as normas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. Enviar o arquivo para breda@unb.br indicando na linha subject Contribuio para Cena Internacional.
Cena Internacional
Ano 6
Nmero 2
Dez 2004
Sumrio
ARTIGOS
GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL ....................... 4 Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli VATICANO: DO CONSERVADORISMO ESPERANA FRUSTRADA NO PERODO BIPOLAR ........................................................................................30 Virglio Caixeta Arraes DOIS ANOS DE PRESENA SOBERANA: UMA REFLEXO SOBRE A POLTICA EXTERNA DO GOVERNO LULA ............53 Luiz A. P. Souto Maior ALARGAMENTO DA UNIO EUROPIA E OS IMPACTOS NAS RELAES UNIO EUROPIA-MERCOSUL: DOIS ESTUDOS DE CASO - ALEMANHA E ESPANHA ....................................... 73 Cristina Retta Sivolella OPORTUNIDADES E DESAFIOS: AS RELAES BILATERAIS BRASIL E EUA (1993/2004) ................................................................................... 94 Cristina Soreanu Pecequilo e Lucyana Sposito Gomes A SEGURANA SOB A TICA CONSTRUTIVISTA: RETRATO DE UM PROGRAMA DE PESQUISA .................................................119 Theo Farrel O FEDERALISMO NA DIPLOMACIA BRASILEIRA: O INTERESSE DO ITAMARATY NAS AES EXTERNAS DE GOVERNOS SUBNACIONAIS .......................................................................144 Jos Alexandre Lopes Pereira A FRICA DO SUL E O IBSA: CONSTRANGIMENTOS E DESAFIOS ...................160 Darlene Miller
GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Resumo
Como as instituies multilaterais poderiam tornar a ordem internacional mais governvel? Este o objeto de reflexo do presente artigo, que d nfase ao trabalho das Naes Unidas e que parte da noo de que a governabilidade est ligada capacidade do sistema internacional de gerar instrumentos e instituies que garantam a soluo de conflitos e a composio de interesses entre Estados e que trabalhem para a superao de problemas estruturais que afetam a maioria da populao mundial. O artigo est dividido em duas partes. A primeira examina aspectos, no marco conjuntural, que determinam as condies de funcionamento eficaz das instituies multilaterais. Na segunda, faz uma rpida reviso de alguns aspectos da evoluo recente das Naes Unidas e prope caminhos para que sua ao tenha maior impacto.
Abstract
How can multilateral institutions make the international order more governable? This is the the articles focus of attention, emphasizing the work of the United Nations and based on the idea that governability is linked to the capacity of the international system to create instruments and institutions which guarantee the settlement of disputes, the composition of States interests, and which work at overcoming the structural problems which affect the majority of the worlds population. The article is divided into two parts. The first examines the aspects, within the contextual framework, which determine the conditions for the proper functioning of multilateral institutions. The second quickly reviews a few aspects of the recent evolution of the United Nations and proposes paths to increase its actions impacts.
Rev. Cena Int. 6 (2): 4-29 [Dez 2005] * Gelson Fonseca Jr Embaixador do Brasil no Chile e foi Embaixador nas Naes Unidas (1999-2003). Benoni Belli diplomata de carreira, atualmente lotado na Embaixada do Brasil na Argentina. Este artigo foi escrito a ttulo pessoal e no reflete necessariamente posies oficiais do Governo brasileiro.
Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli*
Introduo
De que maneira as instituies multilaterais podem tornar a ordem internacional mais governvel? A resposta imediata e simples seria: basta que funcionem, j que foram criadas exatamente para ampliar as formas de cooperao entre Estados e, portanto, tornar as relaes internacionais mais ordenadas, mais governveis. No entanto, a complexa rede de relaes entre Estados e sociedades em um mundo globalizado, combinada com uma conjuntura que retira prestgio das instituies multilaterais, exige que a resposta seja mais elaborada. Assim, em primeiro lugar, necessrio precisar os termos da equao. De um lado, existe um nmero significativo de instituies, dedicadas a tarefas muito variadas, da soluo de conflitos regulao das linhas areas, e com graus variados de sucesso na realizao de seus objetivos. De outro, o conceito de governabilidade impreciso, envolve expectativas diferenciadas, alm de no ser facilmente adaptado ao universo de naes soberanas.


Para obviar esses primeiros problemas conceituais, vamos focalizar o ensaio no trabalho das Naes Unidas, procurando construir um conceito de governabilidade internacional ao longo do texto. Em uma aproximao inicial, dir-se-ia que a quantidade e a qualidade da governabilidade estariam essencialmente ligadas capacidade do sistema internacional de gerar, de forma legtima, instrumentos e instituies que garantam a soluo de conflitos e a composio de interesses entre Estados, e que trabalhem, de maneira eficaz, para a superao de problemas estruturais que afetam a maioria da populao mundial, como a pobreza. Vamos dividir o trabalho em dois blocos. No primeiro, examinaremos alguns aspectos, no marco conjuntural, que determinam as condies de funcionamento eficaz das instituies multilaterais; no segundo, faremos uma rpida reviso de alguns aspectos da evoluo recente das Naes Unidas e proporemos caminhos para que sua ao tenha maior impacto. A ponte entre os dois temas ser justamente a noo de governabilidade. Para a anlise de conjuntura, vamos considerar alguns temas que afetam a capacidade de deciso das instituies multilaterais, como: (i) o contexto poltico, especialmente o impacto de um sistema unipolar de poder, e algumas implicaes da globalizao; (ii) o grau de prestgio das Naes Unidas; (iii) o contexto intelectual, marcado pela prevalncia de vises que tendem a limitar o espao para uma defesa do multilateralismo.
1. O marco conjuntural
Para as instituies multilaterais, as possibilidades de levar adiante os seus mandatos esto dadas pelas circunstncias polticas. H momentos em que o ingrediente utpico (vontade de uma ordem mais estvel e justa, para definir de modo simples um conjunto complexo de inclinaes polticas) e a disposio de cooperar parecem naturais e necessrios, como ocorreu ao fim da II Guerra Mundial, ao ser criada a ONU.1 Em outros, as realidades de poder dispensam o recurso ao multilateralismo e as instituies se enfraquecem. Ainda assim, uma vez criadas tais instituies, seus objetivos, mesmo realizados precariamente, persistem, e passam, se no a modelar a realidade, a funcionar como um modelo irrealizado de resposta legtima aos problemas da ordem internacional. No ps-Guerra Fria, a distribuio de poder, concentrado em um plo hegemnico, no favorece a lgica multilateral, porm tampouco a impossibilita. Na realidade, se examinarmos o processo multilateral da perspectiva da evoluo do sistema internacional, o que observamos que o otimismo ps-Guerra Fria que j havia refludo diante de conflitos fratricidas na Europa e na frica parece ter sido abalado de modo decisivo desde os atentados do 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos. A nova guerra contra o inimigo difuso do terrorismo passou a justificar tanto o unilateralismo militar norte-americano nos confins do Afeganisto e do Iraque quanto a teoria da guerra preventiva que lhe serve de suporte.2 A novidade que se articula uma viso negativa do multilateralismo e o Conselho



de Segurana, o centro do processo poltico multilateral, volta a ser marginalizado em temas decisivos, reeditando, sob outras condies, algo da paralisia que prevaleceu durante a Guerra Fria, em funo do conflito entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica. O recurso ao Conselho, que deveria ser a regra quando houvesse conflitos, passa a ser limitado por excees que, no limite, desvirtuariam o prestgio da regra. Os ataques terroristas nos Estados Unidos tiveram lugar em momento de relativa desiluso quanto capacidade das instituies multilaterais de assegurar uma ordem internacional mais estvel e previsvel. Por diferentes razes, os xitos das organizaes multilaterais foram ofuscados tanto pela falta de aes eficazes no campo da paz e da segurana em regies de grande visibilidade quanto pela ausncia de avanos mais rpidos no combate s mazelas sociais que afligem a maioria da populao mundial. Com o fim do conflito Leste-Oeste, previa-se que as instituies multilaterais seriam fortalecidas, tornando-se instrumentos eficazes para alcanar solues mais democrticas e participativas para os problemas da agenda clssica de segurana e desarmamento, bem como para as dificuldades comuns enfrentadas em reas como meio ambiente, direitos humanos, trfico de drogas e terrorismo internacional. No entanto, as instituies multilaterais, a ONU frente, se caracterizaram por uma combinao entre alguns xitos inegveis e fracassos retumbantes em seus variados campos de atuao, o que sem dvida representa um resultado muito aqum das previses otimistas que se multiplicaram logo aps a queda do Muro de Berlim e do fim da Unio Sovitica.3 Se as instituies multilaterais definem princpios gerais de conduta (de variado alcance jurdico) para o comportamento dos Estados, o primeiro produto que oferecem ao sistema internacional , portanto, a previsibilidade, condio essencial para a construo da segurana (e governabilidade).4 A combinao de uma estrutura unipolar com performance institucional decepcionante enfraquece o multilateralismo, ao injetar uma sensao de insegurana, de natureza diferente, claro, da que prevalecia durante o perodo da Guerra Fria (quando a corrida nuclear ameaava a prpria existncia da espcie), mas, ainda assim, profunda e abrangente. A lentido e a precariedade das respostas do Conselho de Segurana diante das guerras civis na ex-Iugoslvia e no continente africano, que trouxeram de volta em grande escala os crimes de guerra e os crimes contra a humanidade, ao lado de um ambiente em que polticas, inspiradas por uma viso distorcida da livre concorrncia, se instalavam e davam livre curso liberalizao e desregulamentao de fluxos financeiros, compunham um quadro, por assim dizer, imune atuao das organizaes multilaterais. A ONU se mostrou incapaz de evitar os massacres de civis em Srebrenica e as atrocidades cometidas em Ruanda e em Serra Leoa, assim como no se dotou de mecanismos eficazes para impedir ou remediar os efeitos negativos, em termos de agravamento da pobreza e da excluso, da economia dita globalizada.5 Qual o contexto ideolgico que esse momento gera? Como explic-lo e como legitimlo? Ou melhor, como negar intelectualmente a sua inexorabilidade e, assim, deslegitim-lo,


abrindo espao para uma renovao da cultura multilateral? Vejamos os dois movimentos doutrinrios que o justificam ou, dito de outro modo, aceitam a inevitabilidade da fragilizao do multilateralismo. Os ataques do 11 de setembro e a reao norte-americana, ao aprofundar a percepo de que o multilateralismo vive um ocaso, explicariam em certa medida que a viso de mundo realista tenha ganho novo alento e mesmo popularidade. como se, depois do interregno otimista dos primeiros anos ps-Guerra Fria, tivssemos nos dado conta que nada mudou muito na maneira de compreender as relaes internacionais: afinal, os pases continuam movendo-se de acordo com seus interesses particulares e buscando incrementar seu poder em detrimento de seus pares. Voltemos, portanto, aos clssicos do realismo e ali encontraremos um completo cardpio de respostas para nossas perplexidades (o que no deixa de ser paradoxal, j que parece evidente que o nico caminho para o combate eficaz ao terrorismo, como existe em nossos dias, so as vias da cooperao internacional).6 Diante da complexidade no cenrio atual, dos novos conflitos em que as dimenses interna e internacional se confundem, fcil sucumbir tentao de buscar na teoria realista tradicional explicaes abrangentes que articulariam modos de criar segurana, baseados essencialmente nas vantagens que a rgida distribuio de poder oferece aos Estados Unidos. Para combater os elementos desestabilizadores, a soluo seria buscar segurana atravs da acumulao individual de poder. Trata-se de adaptar a receita antiga e conhecida a desafios novos.7 Nesse diapaso, a instabilidade atual poderia ser vista como um momento de acomodao nas relaes de fora. Em sua verso extrema, dos neo-conservadores americanos, defende-se que a estabilidade somente estar garantida se os Estados Unidos impuserem uma nova pax americana em que sua fora militar ser to avassaladora que os eventuais adversrios sequer sonharo em empreender esforo para disputar a liderana nesse campo, objetivo que desde logo seria visto como inalcanvel. Ainda dentro da tradio realista, os que se opem hegemonia completa norte-americana oferecem a tradicional balana de poder como receita para alcanar a estabilidade: a consolidao de outros pases como plos de poder seria a maneira de construir contrapesos e limites ao unilateralismo norteamericano. Esse esquema mental realista, em suas vrias verses, favorece a aplicao da razo instrumental no que diz respeito s organizaes multilaterais, que seriam reduzidas seja a servir de chancela das decises unilaterais, seja a um restrito diretrio para compartilhar decises entre poucos, ou ainda a simples instituies esvaziadas de real capacidade de interveno na realidade, salvo por algumas aes localizadas em regies menos quentes do ponto de vista estratgico ou por iniciativas filantrpicas e humanitrias de alcance limitado. Nesse sentido, o multilateralismo apareceria esvaziado de seu contedo democrtico, a no ser como um arremedo de democracia, um teatro de faz-de-conta em que em que todos falam mas poucos decidem o que realmente importa.8



O realismo no consegue, porm, dar respostas satisfatrias para os dilemas de uma ordem mundial em que no apenas os Estados e os padres multilaterais de legitimidade so importantes, mas que conta tambm com uma mirade de atores no-governamentais que influem sobre processos transnacionais nos campos econmico, poltico, social e cultural.9 Esses processos, associados com freqncia ao que se denominou globalizao, talvez expliquem a repercusso nada desprezvel das anlises ps-modernas que, ao contrrio do realismo, deixam entrever as dificuldades de tentar enquadrar a realidade contempornea a esquemas analticos rgidos e pr-estabelecidos. De fato, segundo essa linha de pensamento, a dissoluo das grandes narrativas teria retirado de circulao os pontos de referncia por meio dos quais dvamos sentido a nossas aes. Com uma realidade menos previsvel, caracterizada pela ausncia crnica de um sentido determinado de progresso, o que prevaleceria em muitos mbitos seria a fragmentao de interesses, com a conseqente dificuldade de articular aes coletivas. O futuro seguiria sendo uma soma de fragmentos. A tica e a justia, por sua prpria natureza integradoras, estariam tambm deslocadas, sem um lugar no mundo atual. Enquanto o realismo tende a desprezar, ainda que tacitamente, os ideais que esto na base do edifcio de organizaes multilaterais, descrevendo-os como utpicos em um mundo regido pelas cruas relaes de poder, os ps-modernistas, com suas concluses niilistas e desmobilizadoras, no enxergam no multilateralismo qualquer potencial de construir a racionalidade em um mundo intrinsecamente irracional. Isso demonstra que no h respostas imediatas e fceis para responder necessidade de criar instrumentos que permitam dar um salto de qualidade na anlise da realidade internacional contempornea. Idealmente, devemos fazer um esforo para combinar inovao conceitual com a conscincia do carter imprevisvel da ordem internacional. Esse seria um passo prvio para o debate sobre como ser possvel, nos dias de hoje, resgatar os ideais de racionalidade e justia incorporados em tratados internacionais e na ossatura que sustenta as instituies multilaterais, ideais esses que so francamente desprezados como ilusrios pela grande maioria dos realistas ou encarados como objetivos que, pelo menos em sua dimenso totalizante, encontrariam-se ultrapassados pela pulverizao de interesses e valores de acordo com os arautos do ps-modernismo.10 O rompimento com essas duas vertentes deve ter os seguintes pressupostos bsicos: a) o enfraquecimento do multilateralismo no resultado de uma ineficincia inerente a organizaes como a ONU, uma vez que tais organizaes dependem dos meios que os Estados membros lhes conferem para empreender suas aes; b) as vises de mundo que tendem a desqualificar os organismos internacionais seja em funo de seus elementos considerados utpicos ou idealistas, seja em razo da fragmentao dita ps-moderna de interesses e valores , ao servirem de guia para a ao, tendem a plasmar as relaes internacionais de acordo com a descrio que fazem da realidade (a descrio, portanto, torna-se prescrio; a representao da realidade ela prpria produtora de realidade); c) tanto realistas quanto ps-modernos baseiam suas anlises em elementos objetivos que no


podem ser desconsiderados, mas preciso evitar o erro, comum nas duas vertentes, de criar camisas-de-fora tericas que eliminam a histria, contribuindo para naturalizar fenmenos que so socialmente construdos e, portanto, no constituem uma realidade fixa ou imutvel.
2. A noo de governabilidade democrtica

Para oferecer uma alternativa s vises que tendem a desvalorizar o multilateralismo, procuraremos, nestes apontamentos, trazer para o campo de viso das relaes internacionais um conceito caro s anlises de cincia poltica: o de governabilidade democrtica. Para tanto, a pergunta central a seguinte: possvel introduzir algum grau de racionalidade na marcha da ordem mundial? Dito de outro modo, de que maneira os fenmenos associados normalmente instabilidade da ordem internacional seja em funo das polticas unilaterais perseguidas pela superpotncia, seja pelos efeitos da chamada globalizao afetam a capacidade das instituies multilaterais de cumprir seus objetivos? Entendamos que estamos trabalhando com fenmenos unilateralismo e globalizao que se tocam mas que no obedecem mesma lgica. O unilateralismo fica no mbito mais estrito da relao entre Estados, enquanto a globalizao um fenmeno abrangente que vai alm dos Estados e lida com interaes entre sociedades. As formas como se combinam so muitas. Sabemos que a globalizao limita, de alguma maneira, a adoo de um realismo estrito (no a acumulao de arsenais militares que serve ao controle de fluxos financeiros ou defesa da moeda). Da mesma forma, os caminhos para organizar a globalizao se assentam necessariamente nos jogos de poder, j que o processo de criao de cdigos de conduta ainda modelado pela maneira pela qual a distribuio de poder influencia os processos decisrios multilaterais. De qualquer forma, estamos diante da hiptese de que, a persistir a combinao dos fenmenos unipolarismo e globalizao, estar-se-ia gerando uma ordem internacional fortemente voltada aos temas de segurana, que, apoiada ideologicamente pelos esquemas mentais realistas e ps-modernos, tenderia a abandonar os temas da transformao social e econmica. Seria uma ordem para poucos. Com que argumentos pode ser superada? A resposta est em um multilateralismo forte, que fosse capaz de afetar (teoricamente) as duas dimenses: restringiria as aes da superpotncia (enquadr-las-ia em padres amplos de legitimidade) e, ao mesmo tempo, ordenaria (tambm de forma legtima) os processos de globalizao.11 Como fortalecer as instituies multilaterais com vistas obteno de uma ordem internacional mais justa e igualitria? O desafio duplo: romper com esquemas mentais que tendem a reproduzir a ordem vigente e, ao mesmo tempo, lanar mo da idia de governabilidade democrtica com um objetivo pragmtico, ou seja, a construo de uma ordem mundial menos excludente e mais participativa por meio de organizaes multilaterais prestigiadas e eficazes.
10




Em sua definio mais geral, a ordem social, segundo Stanley Hoffmann12, um conjunto de normas, prticas e processos que asseguram a satisfao das necessidades fundamentais do grupo considerado. O grupo no plano internacional seria a sociedade internacional, constituda por duas realidades: a) o sistema interestatal (formado por relaes entre unidades estatais), e b) a sociedade transnacional (formada por relaes atravs das fronteiras estatais entre indivduos e grupos).13 Tomando a definio de Hoffmann como ponto de partida, seria possvel afirmar que, no mundo de hoje, as novidades se produzem no plano transnacional, enquanto o processo de produo de regras monoplio parcial do sistema estatal.14 Essa dicotomia pode gerar incertezas sobre as formas de produo e reproduo das normas, prticas e processos que definem a ordem. Essa definio, contudo, pode levar a confuses ao mencionar a satisfao das necessidades fundamentais do grupo considerado como constitutiva da ordem social, quando se sabe que plenamente possvel a existncia de uma ordem excludente que beneficia parcelas pequenas de Estados e estratos sociais privilegiados no interior dos Estados. Em um estudo sobre a manuteno da lei e da ordem nas sociedades nacionais, Bauman enfatiza a definio de ordem como uma tentativa de impor uniformidade, regularidade e previsibilidade sobre o mundo humano.15 Talvez essa definio seja mais til. interessante notar que as reflexes do autor sobre a criminologia podem ser aplicadas, mutatis mutandis, ao campo internacional: para o autor, qualquer ordem tambm uma escolha entre certos tipos de ordens com vistas a limitar a margem de padres de comportamento tolerveis, privilegiando determinadas condutas como normais enquanto rotula outras de anormais. Nesse sentido, o cenrio contemporneo parece corroborar a tese de que a ordem se encontra abalada, levando-se em conta o baixo grau de uniformidade, regularidade e previsibilidade que prevalece. Mais explicitamente: se existe um conflito, no h certeza se o Conselho de Segurana interferir para resolv-lo e com que empenho o far, como tambm no sabemos se as promessas das Metas do Milnio da ONU na ra social encontraro instrumentos que permitam sejam implementadas. Tanto uma ordem hegemnica quanto uma caracterizada por um concerto entre um punhado de grandes potncias no so neutras. Na verdade, podem at agravar a desigualdade e as relaes assimtricas. Em todo caso, qualquer dessas alternativas (ordem hegemnica unipolar, ordem multi-polar dominada por poucos) teria uma taxa baixa de governabilidade democrtica, o que tende a favorecer os mais aptos e fortes, numa nova verso de darwinismo social aplicado cena internacional. A razo para a taxa baixa deriva dos padres de legitimidade que se alteraram e pedem solues democrticas e democratizantes e, da, a tenso constante entre objetivos e limitaes institucionais para realiz-los. Da mesma forma que impossvel, na ordem interna, propugnar pela volta aristocracia, difcil pensar, na ordem internacional, em demandas que no tenham contornos de aumento da legitimidade, a comear pela idia de reforma do Conselho de Segurana.

11


preciso deixar claro, no entanto, que qualquer avaliao de governabilidade carrega um grau de subjetividade, e o conceito, ao mesmo tempo que explica, instrumento de crtica. Seria plenamente descritivo, no plano internacional, diante de situaes limite (alis raramente encontrveis) caracterizadas pelo completo desgoverno (desordem) em que todos os atores sociais estariam insatisfeitos ou a completa ordem (todos satisfeitos). A realidade tende a ser mais complexa, pouco suscetvel s redues dicotmicas. No mundo contemporneo, ao lado de fenmenos tpicos de ingovernabilidade (como guerras localizadas, desrespeito a resolues do Conselho de Segurana, imobilizao de anseios legtimos na rea do desarmamento, etc.), h sempre uma dose de previsibilidade no sistema (no campo das transaes comerciais, de certas regulaes tcnicas na rea de comunicaes, etc.). Sabemos que o que existe de ordem pode ser melhorado e aceitamos que o aperfeioamento da governabilidade passa necessariamente pelo fortalecimento das instituies multilaterais, que so o nico caminho conhecido para combinar cdigos de conduta e objetivos de justia. As regras seriam resultado do consenso e da cooperao entre unidades juridicamente soberanas. A ordem tem sido, dessa perspectiva, resultado da imposio hegemnica ou do equilbrio de poder entre as potncias concorrentes. A criao das instncias multilaterais, no entanto, introduz um elemento novo que rompe com a oscilao entre hegemonia e equilbrio de poder entre potncias, abrindo, pela prpria natureza do jogo diplomtico multilateral, a possibilidade de dar expresso concreta a valores como justia e racionalidade no mbito internacional. Vamos voltar ao tema mais adiante. Para compreender os contornos da falta de previsibilidade e regularidade nas relaes internacionais, dois fenmenos paralelos devem ser examinados, fenmenos que podem tanto se reforar quanto se anular mutuamente, dependendo das circunstncias. De um lado, a existncia de uma nica superpotncia com inclinaes unilaterais aumenta a imprevisibilidade, j que decises que afetam o conjunto das naes passam a depender, em larga medida, das tendncias da correlao de foras internas a um Estado. De outro lado, a globalizao seria um elemento que, de incio, foi estimulado pela superpotncia norte-americana como forma de difundir seus valores e interesses econmicos, e hoje estaria sofrendo alguns retrocessos pela nova prioridade atribuda aos temas de segurana.16 Com efeito, ainda que no haja acordo quanto ao carter positivo ou negativo de seus efeitos concretos sobre a ordem internacional e sobre a vida interna dos Estados, a globalizao normalmente considerada um fator de separao entre os canais propriamente estatais de tomada de decises e o controle efetivo sobre processos econmicos, comerciais, sociais e ambientais. Globalizao uma palavra que, de tanto freqentar variados textos acadmicos e distintos discursos polticos e diplomticos, corre o srio risco de converterse em um rtulo sem contedo. De qualquer maneira, o debate sobre os efeitos da globalizao continua. H os que defendem que o caminho necessrio para o incremento da racionalidade no mundo contemporneo e os que acreditam que os processos globalizantes geram desigualdade e injustia e devem ser combatidos em si mesmos.17
12




possvel dizer, conseqentemente, que a globalizao18, ao ampliar e diversificar os fluxo entre sociedades, cria movimentos que podem ter efeitos muito variados, positivos (conscincia mais aguada sobre as violaes de direitos humanos e a necessidade de prevenilas e remedi-las) e negativos (volatilidade dos fluxos financeiros ou as maiores facilidades para a prtica de crimes internacionais). Exatamente porque existem novas modalidades de relaes entre Estados e sociedades, preciso refletir sobre as regras que as regem, sobre os princpios e valores que orientam a confeco das regras, assim como sobre as instituies que as produzem. Em outras palavras, se faltam regras, a globalizao pode tornar-se um fator de descontrole, de desorganizao da ordem social internacional. Desse modo, sem entrar na polmica sobre o conceito, a globalizao seria caracterizada menos pela remoo de barreiras para a circulao de bens, capitais, informao, pessoas e idias, do que pelo aprofundamento sem precedentes do que Zygmunt Bauman tem chamado de separao entre poltica e poder.19 As antigas instituies polticas que concentravam o poder decisrio tinham uma base territorial, o Estado-nao, e eram capazes de determinar com certo grau de eficcia os rumos a serem tomados pela coletividade. Com a globalizao, o poder teria passado por um processo de desterritorializao. Agora certas dimenses do poder seriam exercidas por indivduos, empresas e organizaes que se encontram virtualmente livres das amarras do jogo poltico domstico em pases especficos. Haveria assim novas modalidades de interao entre o sistema interestatal e a sociedade transnacional. Essa hiptese certamente requer algumas qualificaes, mas no deixa de aportar uma contribuio importante compreenso da configurao atual das relaes de poder no cenrio internacional e seus pontos de interseo com as estruturas de poder domsticas dos Estados mais poderosos. Deve-se levar em conta, antes de mais nada, que h diferenas entre as capacidades dos Estados individuais de controlar os efeitos da globalizao ou funcionarem como correia de transmisso de interesses privados (ainda assim, at mesmo os Estados mais fortes no controlam totalmente as decises que os afetam). Alm disso, a sociedade transnacional gera demandas de todo tipo (por mais controles estatais, no caso dos ambientalistas, ou menos, no caso de certos setores empresariais), mas o foco da demanda continua sendo sempre o Estado ou o conjunto de Estados no sistema internacional. A busca de sentido para os processos globais constitui um desafio formidvel, inclusive sob o ngulo processual. Ao contrrio do que pensam os ps-modernos, a ausncia de grandes narrativas no significa que se tenha superado a luta por conferir sentido aos processos sociais. Significa somente que essa luta mais complexa e seus resultados, menos previsveis. Os consensos internacionais (multilaterais) passam a depender da soma de consensos nacionais sobre demandas transnacionais e consensos transnacionais sobre as mesmas demandas.20 Os fenmenos da globalizao parecem haver contribudo para desfazer antigos paradigmas que tomavam o Estado como nico ator relevante no campo internacional. A

13


presena de outros atores importantes, contudo, no gerou maior racionalidade nos processos internacionais, e as organizaes multilaterais, encarregadas de administrar distintos regimes internacionais, tampouco se converteram em panacia para os problemas contemporneos. A equao ideal mais fluxos, mais solidariedade, mais regras e mais autoridade para as instituies internacionais no se produz automaticamente. De fato, no houve uma transferncia de poder dos Estados e de indivduos e grupos privados para as organizaes multilaterais, o que em teoria poderia garantir decises mais efetivas aplicveis a todos.21 Tampouco a sociedade transnacional se encontra organizada a ponto de dar uma direo globalizao. As mltiplas dimenses dos processos internacionais ganharam complexidade. H mais presso direta dos movimentos sociais sobre os organismos internacionais, com razovel xito, sobretudo em reas como direitos humanos ou meio ambiente (mais em termos de conscincia sobre os temas do que na criao de instrumentos de interveno e correo). No obstante, h novas demandas por cooperao, ainda precariamente atendidas, que nascem, por exemplo, de efeitos nocivos da globalizao (como a necessidade de mais eficcia no combate s atividades criminosas). Por conseguinte, razovel admitir que vivemos em uma ordem mundial com profundo dficit de governabilidade. Nos ltimos anos, houve para muitos uma reverso do fenmeno da globalizao. A opo unilateral dos Estados Unidos e a nova nfase nos temas de segurana e combate ao terrorismo, segundo alguns analistas, representariam o regresso da alta poltica ao centro dos acontecimentos. Certos movimentos da onda globalizadora agora marcham paralelos e, em alguma medida, se subordinam aos objetivos de segurana, como demonstram as tentativas de estabelecer controles inditos sobre os fluxos financeiros internacionais (vinculados ao objetivo de combater o terrorismo, no de evitar a desestabilizao econmica que sua volatilidade gera nos pases mais vulnerveis). O regresso com fora total da poltica de poder e a perda do mpeto da globalizao, que tambm se nota nas dificuldades de acordo no seio da OMC foro encarado como sinnimo de aprofundamento da globalizao por favorecer a liberalizao comercial fortaleceram a viso realista das relaes internacionais. O desafio reverter o processo e fazer com que as interaes (de qualquer natureza, antigas, como o comrcio, ou modernas, como a da velocidade dos fluxos financeiros) sejam reguladas, no por imposies de poder, mas por outros padres de legitimidade. Por exemplo: da mesma maneira que os fluxos financeiros podem ser controlados por interesses de segurana, tambm poderiam s-lo por motivos de eqidade (como na hiptese da Taxa Tobin). Que tendncias vo prevalecer a questo fundamental para compreender o sentido do desenvolvimento da ordem internacional contempornea. De fato, a grande conquista moderna do multilateralismo a possibilidade de se estabelecer regras forjadas em processos mais democrticos. Seria a forma de construir uma ordem que, independentemente da existncia de um ou vrios plos de poder, possa gerar
14




aes coletivas de carter participativo com o intuito de concretizar os valores comuns dos direitos humanos, da paz e do desenvolvimento. Na prtica, seria a maneira de minimizar os elementos desestabilizadores na cena mundial acima mencionados, sem que para isso se crie uma ordem excludente e autoritria, alternativa que, nos dias de hoje, seria apenas uma receita para mais instabilidade (a hiptese dos realistas norte-americanos mais radicais, de reedio de uma espcie de novo Imprio Romano em pleno sculo XXI, pode levar a decises de efeitos sistmicos que enfraquecem o multilateralismo, mas certamente no aceitvel para a maioria dos Estados e das organizaes no-governamentais).22 O objetivo de criar espaos de governabilidade democrtica por meio do multilateralismo, longe de ser uma utopia irrealizvel, tem sido alcanado, de modo parcial e errtico, por meio de uma articulao de geometria varivel no interior de organismos internacionais. O xito da ONU em Timor Leste, por exemplo, em muito se deveu s presses dos pases de lngua portuguesa. A atuao desses pases e de outros com interesse imediato na regio foi fundamental para que o apoio das Naes Unidas para a transio rumo independncia e para a reconstruo daquele pas fosse firme e decisivo, apesar da preocupao de algumas potncias que insistiam em abreviar ou reduzir prematuramente a presena de capacetes azuis e funcionrios internacionais por razes estritamente monetrias.
3. A busca da governabilidade
Se aceitamos que as instituies multilaterais so uma fora (quase sempre ou potencialmente) positiva, que as vises estritas do realismo devem ser superadas, o conceito de governabilidade democrtica oferecer um caminho til para ajudar a repensar os modos de definir a ordem internacional? A pergunta essencial, que se repe a cada instncia de um encontro multilateral, a seguinte: como viver e atuar juntos? As tentativas de responder a essa pergunta encheram muitas pginas de livros de sociologia e poltica no que tange s sociedades nacionais. No campo internacional, a hiptese da anarquia e a incorporao do modelo de escolha racional ao estudo do comportamento dos Estados ainda tm a hegemonia intelectual e condicionam fortemente os modos de pensar dos que decidem nos pases mais poderosos. As relaes internacionais incorporaram muito facilmente a hiptese do homo economicus e trataram os Estados com unidades racionais para facilitar a antecipao de cursos de ao provveis determinados por clculos estratgicos.23 Dessa forma, a resposta ao como viver e atuar juntos tende a ser uma desqualificao da prpria pergunta, uma vez que se pressupe uma natureza anrquica do sistema que condiciona a resposta e limita as alternativas. Acreditamos que a pergunta vlida tambm para o cenrio internacional. Ao introduzir o tema da governabilidade, evita-se encarar a ordem internacional como resultado de puros clculos estratgicos das principais potncias. A idia aceitar o fato de que a ordem internacional consiste em uma realidade muito mais complexa de interaes

15


econmicas, polticas, sociais e at simblicas. Se a governabilidade envolve valores (paz e eqidade), supe naturalmente passos para obt-los. Da ser essencial lidar com o conceito processual de governabilidade e a questo da eficcia das instituies na resoluo de conflitos e a representao de interesses opostos. nesse contexto que se desenha a hiptese de criao de espcies de agoras internacionais para a ao coletiva, abrindo a possibilidade de submeter em alguma medida a rede catica de interaes de relaes de poder vigentes na (des)ordem mundial a processos de tomada de decises mais participativos. As agoras existem, ao menos virtualmente, nas mltiplas expresses das instituies multilaterais.24 Como dar-lhes vida plena a questo. A viso realista clssica dir que isso impossvel e contraproducente, j que os Estados s tm uma preocupao: a acumulao de poder e o objetivo de sobreviver em ambiente hostil. No h dvida de que o aparato estatal e o poder militar e econmico que lhe do sustentao so fundamentais para entender a dinmica das relaes internacionais. No entanto, esses elementos so insuficientes. A opo norte-americana pelas chamadas guerras preventivas no resultado automtico do poder militar colossal dos Estados Unidos, ainda que esse poder seja parte das condies de possibilidade da adoo de tal estratgia. Para evitar os equvocos, necessrio olhar tambm outras coisas: como por exemplo a frao do partido republicano que hoje d as cartas em poltica de segurana. Isso significa que a correlao de foras internas, a oscilao da opinio pblica e as eleies so fatores igualmente importantes para compreender as opes de poltica exterior de um Estado. Conforme nota Peter Gowan, os postulados abstratos do realismo como o de que os Estados se preocupam, antes de mais nada, com a segurana nacional e por isso praticam a poltica de poder explicam muito pouco as decises efetivamente tomadas e os cursos de ao perseguidos. De acordo com o autor, o termo segurana nacional pode significar apenas a necessidade de defender um tipo especfico de ordem scio-econmica, ou seja, a concepo de segurana nacional que prevalece sempre possui uma substncia social.25 O conceito de governabilidade democrtica no significa rechaar o papel do poder militar, nem rejeitar in totum as anlises, algumas das quais com lcidos argumentos, realistas do cenrio internacional. O que queremos sublinhar que a viso realista um modo de encarar a situao internacional e de dar sentido ao mundo, o que significa que no se confunde com a realidade em seus mltiplos aspectos. O risco que vivemos hoje de adotar uma profecia que se auto-cumprir. Se todos crem que o mundo se rege somente pelas relaes de poder, as formas alternativas e mais democrticas de lograr a ordem internacional certamente ficaro margem. Se, em contraste, os pases e os setores menos favorecidos pela desordem atual compreenderem que a histria no segue um rumo pr-determinado, que os Estados no tm um carter imutvel, que as relaes internacionais e os processos polticos e econmicos so histricos, ou seja, no so expresso de uma suposta natureza imanente e ontolgica da ordem contempornea, ser possvel introduzir mudanas na realidade.
16




O realismo um tipo particular de mito poltico no sentido atribudo por Raoul Girardet: El mito poltico es claramente fabulacin, deformacin o interpretacin objetivamente recusable de lo real. Pero, relato legendario, tambin es cierto que cumple una funcin explicativa, al proponer cierto nmero de claves para la comprensin del presente y constituir una grilla a travs de la cual aparenta ordenarse el caos desconcertante de los hechos y los sucesos.26 Se aceitamos o mito realista e o mesmo vale para a viso ps-moderna , a atual ordem internacional ser vista como uma estrutura imutvel, enquanto seu carter histrico e cambiante permanecer oculto pelo efeito de fabulao prprio dos mitos polticos. Para que a desordem, onde os mais fortes e mais aptos levam vantagem em detrimento da maioria, d lugar governabilidade democrtica por meio das organizaes multilaterais, necessitamos calar as reformas das instituies na luta pela afirmao de uma viso de solidariedade na ordem internacional. A nosso juzo, a noo de governabilidade democrtica pode ser um ponto de partida importante para combater a profecia auto-cumprida acima mencionada. Para tanto, as instituies multilaterais devem ser mais democrticas em lugar de permanecer passivamente refns do processo de globalizao ou dos interesses dos Estados mais poderosos.27 O conceito de governabilidade, desde que despido da carga ideolgica que o assimila a um conjunto de receitas que todos devem aplicar nos campos poltico e econmico, abre espao interferncia dos critrios ticos nos processos de deciso. H certamente dificuldades a superar para a utilizao do conceito nas relaes internacionais. Vejamos a primeira definio de governabilidade que a Faculdade LatinoAmericana de Cincias Sociais (FLACSO) recorda em um documento recente: um Estado governvel quando cumpre requisitos mnimos, tais como o controle efetivo do territrio, o monoplio da fora e a formulao e implementao de polticas pblicas.28 Se h uma guerra civil e se dissolve o monoplio do uso da fora ou se um governo no tem condies de levar justia ningum que cometa crimes, certamente teramos um claro sinal de falncia da mquina estatal. Se o Estado no tem capacidade de obter, por impostos, o mnimo necessrio para pagar seus funcionrios, temos igualmente uma crise de governabilidade. Nesse contexto, crises de governabilidade podem ter alcance e durabilidade variada, mas a referncia central para a soluo a coeso do Estado-nao. No entanto, seria legtimo perguntar: se h duas guerras, uma na sia e outra na frica, h crise de governabilidade no sistema internacional? Se piora o problema da desigualdade e se o sistema financeiro internacional no gera recursos para financiar o desenvolvimento, mas agrava as crises que afetam os pases mais pobres, h uma crise de governabilidade na ordem internacional? Suponhamos que esses sejam exemplos de crise de governabilidade. Nesse caso, de quem a responsabilidade? A comunidade internacional comporta-se de modo variado em funo da natureza das crises que enfrenta e, de novo, o possvel gerador do sentimento de comunidade continua sendo o multilateralismo, especialmente o que incorpora, como a ONU, o sentido de universalidade.

17


Essas perguntas no so fortuitas e demonstram que extremamente complexo projetar o conceito de governabilidade para a ordem mundial. O conceito, contudo, possui uma vantagem analtica comparativa uma vez que abre espao para a introduo de uma perspectiva integradora ampla e de elementos de avaliao tica. A tendncia, hoje, aceitar que, como no h governo mundial e o multilateralismo se enfraquece, a responsabilidade pela ordem se fragmenta e, no limite, caberia a cada Estado encontrar a soluo para seus problemas. No nvel nacional, a crise de governabilidade gera naturalmente uma necessidade de mobilizao porque afeta, de maneira profunda, a vida dos habitantes de um Estado. O responsvel mais visvel e facilmente identificvel. O governo alvo das reivindicaes e das demandas de mudana social e poltica. Em contraste, a noo de crise global de governabilidade no to bvia, e os supostos para super-la, menos evidentes. A crise global pode ser evidente em casos extremos, como nos momentos de guerra mundial. Mas, hoje, se a medida da crise a capacidade de mobilizao para super-la, a pergunta se o terrorismo gera um problema global de governabilidade admitir certamente respostas muito variadas.29 Ou, em outro marco: o atraso no alcance das Metas do Milnio seria um fator de crise?30 As vrias instituies internacionais que existem representam teoricamente modelos para solues dos problemas de governabilidade, seja no plano poltico, seja no econmico. A brecha entre a promessa e a realidade, contudo, enorme e se traduz em desiluso, em desprestgio do multilateralismo. Para o plano internacional, qui a segunda definio de governabilidade contida no j mencionado documento da FLACSO seja a mais apropriada para nosso propsito de lanar luz sobre a ordem internacional a partir de conceitos desenvolvidos para a anlise do plano interno. De acordo com essa definio, a governabilidade seria um conjunto de mecanismos, procesos y relaciones e instituciones mediante los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones y median sus diferencias.31 Pode-se substituir ciudadanos y grupos do conceito da FLACSO por Estados e sociedades (a includa a sociedade transnacional), e aceitar que a idia de governabilidade transponvel para o plano internacional? Se olhamos menos a dimenso de coero e mais os fatores de agregao de interesses, que se produzem no cotidiano das negociaes internacionais, a governabilidade suporia, pelo menos, dois elementos: a) um mnimo de consenso sobre o que sejam as demandas e as maneiras de atend-las; b) um conjunto de instituies que tenham certa estabilidade e que sejam capazes de ler as demandas e resolver os conflitos entre demandas contraditrias (com coero, se for o caso). Esses elementos podem ser encontrados na ordem internacional sempre de maneira mais difusa que no espao nacional. A questo verificar, em cada conjuntura histrica, que fora tm, de que maneira podem servir s demandas de paz e eqidade (ordem e justia, para aproveitar o ttulo de uma recente coletnea de ensaios, organizada por Andrew Hurrell, Rosemary Foot e Lewis Gaddis).32 Para que o conceito de governabilidade no seja apenas
18




wishful thinking, como dizem os ingleses, importante avaliar as condicionantes objetivas tanto para a existncia de um consenso mnimo sobre as demandas e as formas de atendlas como para a criao de instituies mais efetivas, democrticas e participativas.
4. A importncia das instituies multilaterais

As organizaes multilaterais so o lugar de formulao de consensos que se corporificam em regimes internacionais em campos como paz e segurana, desarmamento, direitos humanos, meio ambiente, espao exterior, entre outros. O conjunto de prticas, normas e processos sofrem a influncia dos fenmenos da globalizao, os quais deveriam levar a que as organizaes multilaterais fortalecessem seu papel e sua capacidade de criar e manter a ordem. Isso no aconteceu. Ou, mais precisamente, h esforos reais nessa direo, mas limitados por vrios fatores. O que a realidade dos ltimos anos nos ensina a esse respeito? No devemos descartar a possibilidade de um cenrio otimista, em que se aproximem as demandas por regras e por eqidade na produo de normas. No entanto, em um cenrio pessimista, o sistema poderia assumir a direo da desordem. Isso se manifestaria quando, por paralisia do processo decisrio ou por decises no modeladas por valores positivos, o dficit de governabilidade impea que se imprima um sentido democrtico aos processos de globalizao e produo de normas e prticas que regem o sistema interestatal e as relaes transnacionais. Ordem e desordem tm implicaes para o jogo internacional. A falta de um rumo dado pelo multilateralismo no leva ao desaparecimento de ganhadores e perdedores nos distintos tabuleiros de xadrez das relaes internacionais, representando, ao fim e ao cabo, simplesmente um ambiente livre de restries para que os atores, sejam estatais ou nogovernamentais, tentem impor seus interesses particulares em franco detrimento dos objetivos consagrados nos instrumentos jurdicos de carter universal, como a Carta da ONU. Para que fique mais claro, vamos examinar de maneira muito seletiva e em traos gerais o que se passa na ordem internacional contempornea com respeito s condies do consenso e, portanto, a qualidade da oferta das instituies multilaterais para criar condies de governabilidade.
4.1. Em primeiro lugar, quais so as medidas de consenso no plano internacional, que fora tm:
4.1.1. primeira vista, verificamos que, nos ltimos anos, com o fim do conflito ideolgico, torna-se mais ntida a conscincia de que existem problemas comuns (meio ambiente, direitos humanos, controle das armas de destruio em massa, etc.) e, no plano dos discursos, abre-se espao para a articulao de valores comuns ( interessante comparar os discursos do

19


debate geral da ONU antes e depois da Guerra Fria para comprovar que, no geral, hoje, as idias centrais do que seria a legitimidade internacional so amplamente compartilhadas). Se h um sentimento de problemas comuns, natural que haja um aumento da demanda por governabilidade. A idia de solidariedade global parte do discurso dos Estados mas tambm impulsionada fortemente por atores sociais transnacionais (a agenda contempornea das Naes Unidas em boa medida condicionada pelas ONGs). Como resultado, criou-se um estoque de boas intenes, que foi articulado pelas conferncias globais das Naes Unidas nos anos 90 e que culminou com a Declarao do Milnio. Assim, podemos afirmar que uma das mudanas fundamentais nas ltimas dcadas no sistema internacional a consolidao de padres de legitimidade internacional, que so acompanhados de promessas de ao conjunta e da perspectiva de um multilateralismo forte. 4.1.2. No obstante, se olhamos mais de perto o fenmeno da nova solidariedade, as concluses so menos otimistas. Na realidade, os padres gerais de legitimidade tm baixa operacionalizao. Umas das explicaes deriva do fato de que o consenso dbil em vrias dimenses da nova agenda. O exemplo dos direitos humanos significativo. At hoje, discutem-se os limites de sua universalidade, apesar da afirmao no documento final da Conferncia de Viena (1993) de que todos os direitos humanos so universais, interdependentes e se reforam mutuamente. Ademais, em situaes extremas de violao sistemtica de direitos humanos, a interveno humanitria pouco aceita, j que o perigo de uso poltico do tema para avanar interesses polticos mesquinhos impede uma anlise isenta da problemtica. Em matria de meio ambiente, at hoje o protocolo de Quito no alcanou plena implementao devido miopia de alguns pases. Na rea do desarmamento, as concluses da conferncia sobre trfico ilcito de armas pequenas so fracas e a Conferncia do Desarmamento em Genebra est paralisada h anos. 4.1.3. Um fenmeno paralelo (e que, em parte, explica o anterior) a fragmentao das demandas, dos modos de articulao de interesses. A dificuldade de consensos slidos derivaria da forma diferenciada pela qual a globalizao afeta os Estados e sociedades. No somente em termos reais (mais intercmbio tem significado mais diferenciao, se olhamos a questo da distribuio de renda mundialmente), mas tambm em termos simblicos (a difuso de ideais globais mais ou menos compatvel com perspectivas culturais nacionais). Por essa razo, difcil lograr a harmonizao dos processos de operacionalizao dos padres gerais de legitimidade.
20




Tomemos os pases em desenvolvimento, que historicamente so os que impulsionaram as agendas de transformao da ordem internacional: h diferenas em matria de direitos entre os mais orientados por valores ocidentais e os demais, gerando diferenas com relao aos mecanismos de proteo dos direitos humanos, especialmente no que diz respeito s possibilidades de superviso internacional; no tema do meio ambiente, h diferenas entre os que tm florestas e os que tm desertos; em matria econmica, entre os mais abertos para os mercados e os menos abertos. O mesmo processo de fragmentao se d com os pases desenvolvidos, como vimos, recentemente, na disputa entre europeus e norte-americanos na questo da interveno no Iraque ou, de maneira mais permanente, na Rodada de Doha da OMC. evidente que no h somente diferenas e disputas nesses temas, mas importante ressalt-las para pr em relevo elementos de dificuldades para a concretizao da governabilidade no nvel internacional.33 4.1.4. Outro aspecto que contribui para que a governabilidade seja a um s tempo mais requerida e mais difcil de alcanar o fato de que alguns dos temaschave de nossos dias, como a luta contra o terrorismo, drogas, e mesmo certas normativas comerciais (propriedade intelectual, por exemplo) determinam modalidades de cooperao que requerem transformao dos modos como as sociedades se organizam internamente. O avano das normas-padro mais fcil na esfera econmica (OMC, por exemplo), apesar das resistncias, do que em outras esferas. Nem sempre a imposio de normas-padro responde ao objetivo de corrigir desequilbrios de poder. Ao contrrio, podem ter o efeito de aprofundar a desigualdade e a distncia que separa os plenamente inseridos na economia mundial dos excludos dos benefcios da globalizao. O caso da propriedade intelectual caracterstico da tendncia, j que o esforo dos desenvolvidos (especialmente os Estados Unidos) ampliar a proteo para os que criam produtos novos e a consequncia em algumas reas, como farmacutica, tornar ainda mais difcil o acesso a medicamentos modernos pelos pases em desenvolvimento. Por isso, a busca de consensos mnimos em torno de normas-padro abre um espao de discusso sobre o contedo de tais normas. De qualquer forma, apesar da dificuldade em situaes de fragmentao de interesses, a busca de consenso costuma ser a nica via para alcanar uma governabilidade que se defina por regras de equidade e justia. A alternativa a aceitao passiva de normas que, mais ou menos abertamente, cristalizam posies de poder (econmico, social, poltico e simblico).

21


4.1.5. Um consenso poltico sobre governabilidade pode ter mais de uma dimenso temporal. Deve necessariamente servir s demandas do presente, mas ser mais forte se os que participam no consenso compartilham tambm uma viso de futuro. Entre os fatos notveis da situao internacional contempornea est a ausncia de sentido utpico. No existem (talvez felizmente) ideologias mobilizadoras que prevaleciam no tempo da Guerra Fria e que prometiam, se ganhassem, paz e justia. Hoje, as questes que geram utopias, especialmente a desigualdade, ainda no se tornaram instrumentos eficazes de transformao da realidade. Os protestos antiglobalizao parecem expressar de modo aleatrio o sentimento de frustrao com a crescente pobreza e desigualdade no mundo, mas os movimentos de contestao ainda no tm uma coerncia interna que lhes permita articular alternativas ordem vigente. Esses movimentos no devem ser menosprezados em funo de seu carter fragmentrio e at certo ponto contraditrio. Eles so sinal claro de que algo no vai bem e, nesse sentido, podem ser importante estmulo para a reconstruo de utopias mobilizadoras que, a diferena das ideologias do passado, favoream a criao da governabilidade com a preservao do pluralismo. 4.1.6. Os consensos se fortalecem com realizaes. Assim, um fator que no serve ao consenso o fato de que, nos ltimos anos, houve uma verdadeira inverso das expectativas. H menos sinais de solidariedade e mais de conflito, como revela o aumento dos gastos militares ou a diminuio da ajuda oficial ao desenvolvimento. A dimenso catastrfica dos nmeros sobre mortes por doenas, desnutrio e homicdios fica mais evidente quando os comparamos com as promessas e os grandes objetivos e metas acordados em conferncias mundiais, incorporados nas resolues de organismos como as Naes Unidas, e refletidos em discursos de lderes de pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A frustrao inimiga dos consensos internacionais porque semeia a desconfiana entre os atores relevantes que poderiam se comprometer mais fortemente com a governabilidade. 4.1.7. Um mundo unipolar no favorece o multilateralismo, que supe, como condio poltica, um determinado equilbrio que gere cooperao. Ainda que a multipolaridade no seja sinnimo de governabilidade, uma vez que pode expressar uma ordem que beneficia apenas as principais potncias, no resta dvida de que a existncia de uma nica superpotncia disposta a tomar decises unilaterais no campo internacional constitui um obstculo de grande envergadura construo da ordem democrtica. tambm verdade que os Estados Unidos no so, hoje, promotores, como foram no
22




passado, de cooperao internacional e defensores das instituies multilaterais. No obstante, no se deve confundir a unipolaridade como razo exclusiva da debilidade do multilateralismo. Mais importante que os recursos de poder econmico e militar dos Estados Unidos a viso predominante na elite dirigente estadunidense sobre seu papel no mundo. Seria equivocado tomar a distribuio de recursos de poder ou sua concentrao nas mos da principal potncia como nico fator explicativo para a dificuldade de alcanar consensos por meio de instituies multilaterais. Foram os Estados Unidos, em momento de verdadeira supremacia, que defenderam a criao das Naes Unidas. Hoje, os Estados Unidos possuem uma viso muito particular da ordem internacional desejvel. A utilizao a la carte das instncias multilaterais (sim, no campo comercial, no, nos campos ambiental ou desarmamento) leva a um enfraquecimento geral do multilateralismo, em funo dos efeitos sistmicos que pode ter a conduta do pas que tem as vantagens de poder dos Estados Unidos. Este processo no irreversvel e pode mudar tanto por presses da realidade internacional (aceitao pelos Estados Unidos de ingerncia do Conselho de Segurana no Iraque) quanto por transformaes polticas internas (veja-se a diferena, nada desprezvel, entre as presidncias Clinton e Bush em matria multilateral).
4.2. Vejamos agora a dimenso institucional:

4.2.1. Com o fim da Guerra Fria e os aumentos de fluxos e intercmbios que caracterizam a globalizao, no houve mudanas institucionais importantes, salvo na esfera econmica (GATT-OMC). As demandas de reforma das Naes Unidas, tanto do Conselho de Segurana como de outros rgos, esto paralisadas, o que gera cada vez mais frustrao.34 As reformas no so, em si mesmas, soluo ou panacia, no significam que criaro automaticamente as novas condies de consenso. Mas podem significar a possibilidade de que o sistema internacional funcione melhor e, se houver uma discusso franca sobre seu alcance, sero um sinal de interesse pelas formas mais democrticas de ao internacional. H, portanto, uma vasta agenda incompleta de reformas das instituies multilaterais para que elas possam contribuir para a governabilidade, com o objetivo de evitar a imposio de interesses de um ou de poucos pases (associados ou no a atores privados), garantindo maiores chances de gerar melhora dos nveis de vida da maioria da populao mundial. Essas reformas no so fceis porque a mitologia realista ainda tem fora para

23


imprimir sua prpria agenda ordem internacional e impedir mudanas significativas nas estruturas de poder por meio das organizaes multilaterais. 4.2.2. Na realidade, continuamos a viver em um mundo em que as regras realistas prevalecem. A passagem da solidariedade geral e difusa conscincia universal se d por intermdio de instituies que so essencialmente definidas pelas condutas estatais e sujeitas, portanto, influncia do jogo de poder. O conceito de deformidade, de Andrew Hurrell, demonstra como a solidariedade, quando busca os caminhos de operacionalizao, encontra regras de jogo que so essencialmente egostas: as diferenas das capacidades dos Estados em participar do jogo (que se ampliam pela tecnificao do processo internacional) a primeira deformao; outra seria a que deriva do fato de que as instituies tm capacidade limitada para restringir as polticas unilaterais dos poderosos. *** Apesar das dificuldades da conjuntura, as instituies multilaterais ainda representam o melhor modelo de ordem e dispem de um razovel estoque de idias que se contraporiam tanto ao pessimismo realista quanto ao ps-moderno. Optamos por no nos determos, neste ensaio, nos sinais positivos que tambm podem ser encontrados no cenrio internacional. O avano da proteo dos direitos humanos e da democracia na Amrica Latina um fato significativo. Se no temos ideologias globais, a expanso das boas prticas (best practices), impulsionadas pelas Naes Unidas, como o caso do micro crdito ou de formas inovadoras de prevenir e tratar a AIDS, no deixa de constituir um caminho para aliviar as situaes mais dramticas do mundo em desenvolvimento. As formas de ajuda humanitria so, mais do que nunca, universais. Os xitos das Naes Unidas em Timor Leste e em outras partes do mundo so muitas vezes esquecidos devido maior publicidade na imprensa dos fracassos, como em Ruanda e em Srebrenica ou em conflitos mais antigos. A expanso de instituies regionais, por sua vez, abre novas possibilidades de cooperao e harmonizao em rea em que as instituies universais tm dificuldade em avanar. Isso vale tanto para a dimenso de segurana (ECOWAS nos conflitos africanos ou Mersosul e a defesa da democracia) quanto para as questes econmicas. Segundo Giddens, estamos condenados a viver com a globalizao. Isso certo, mas devemos perguntar: que globalizao? A globalizao pode ser a caracterizada por uma pseudogovernabilidade (governabilidade deformada) ou pela construo e renovao de instituies multilaterais com vistas a criar uma ordem mais estvel, justa e participativa para todos por meio da governabilidade democrtica.
24




A impotncia que experimentamos no um sinal de deficincias individuais, mas reflete a incapacidade de nossas instituies. Precisamos reconstruir as que temos, ou criar novas. Pois a globalizao no um acidente em nossas vidas hoje. uma mudana de nossas prprias circunstncias de vida. o modo como vivemos agora.35 O ponto chave para obter a governabilidade so as instituies universais. Como transform-las para que respondam s necessidades globais? O melhor caminho talvez seja o dos incrementos sucessivos e dos focos claros. Um exemplo notvel, caso se concretize, seria a criao do fundo global para erradicar a fome lanado pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva. preciso descobrir nichos em que progressos so possveis e viveis para que se logre aumentar, com a crescente confiana nos processos participativos multilaterais, o grau de governabilidade democrtica do sistema internacional. Tambm ser necessrio, obviamente, superar o fosso entre as promessas e a realidade, entre os objetivos altissonantes e as respostas muitas vezes pfias dos que mais podem e devem ajudar a concretiz-los. Por isso, a aliana que se impe para a realizao de tais objetivos baseados na solidariedade internacional no uma aliana apenas entre os Estados mais comprometidos com o multilateralismo. A aliana, para ser efetiva, deve envolver um arco de foras que inclua ONGs e a sociedade civil em uma verdadeira cruzada transnacional pela governabilidade democrtica. Dito assim, parece que estamos falando de algo abstrato, mas basta dar um exemplo para dissipar a desconfiana: a poltica brasileira de tratamento da AIDS, por exemplo, conseguiu angariar o respeito da sociedade civil nos pases mais poderosos, o que tem sido fundamental para que nossa viso a respeito do equilbrio entre sade pblica e proteo da propriedade intelectual possa se manter de p apesar das presses de grande laboratrios internacionais. claro que a multiplicao das boas prticas e a criao de espaos em que se possa avanar com decises multilaterais de alcance global para combater mazelas econmicas e sociais deve ser parte de um projeto mais amplo, de modo a utilizar esses exemplos como um capital poltico e simblico para exigir reformas dos rgos principais da ONU (sobretudo, mas no exclusivamente, o Conselho de Segurana e o Conselho Econmico e Social) e outros organismos multilaterais. Para utilizar uma analogia com as reflexes de Gramsci sobre a revoluo: trata-se de passar da guerra de movimento, voltada para a tomada de um centro de poder (o modelo o Palcio de Inverno), para a guerra de posies, mais adequada ao pases com estrutura de poder diferenciada e dotados de uma sociedade civil organizada. Dito de outro modo, ainda que o objetivo final seja garantir uma governabilidade democrtica em todos os mltiplos centros de deciso internacional, com o necessrio fortalecimento das organizaes multilaterais e do direito internacional, a guerra de posies, utilizada aqui metaforicamente, a melhor estratgia para ir edificando paulatinamente essa ordem mais justa e igualitria. As demandas so imensas se pensamos nos problemas do mundo contemporneo. As possibilidades de solues globais, como buscamos demonstrar, so limitadas e no

25


podero ser alcanadas de um s golpe ou no curto prazo. Assim, necessrio conquistar a governabilidade de maneira cumulativa. Pode ser (e ) um exerccio que exige muita pacincia e um trabalho meticuloso, buscando ocupar espaos e criar alternativas concretas desordem atual que tende a favorecer os mais ricos e poderosos. Este poder ser amide um exerccio frustrante. Mas haver outro possvel para garantir a governabilidade democrtica e um mundo mais equilibrado e justo para a maioria excluda dos benefcios econmicos, polticos e simblicos produzidos pela humanidade?
Notas
1
Ver o livro de SCHLESINGER, Stephen C. Act of Creation: the Founding of the United Nations. Boulder: Westview Press, 2003, em que mostra, ao analisar a criao da ONU, o equilbrio entre os interesses polticos e as propostas de uma ordem nova.
Para uma anlise da nova doutrina de segurana dos Estados Unidos e suas conseqncias para o multilateralismo, ver: AMORIM, Celso. Multilateralismo acessrio. Poltica externa, So Paulo, v. 11, n. 3, dez./jan./fev., 2002/2003, p. 55-61.
As explicaes para os xitos e fracassos no podem ser generalizadas. As razes do fracasso em Ruanda ou na Somlia so diferentes das que explicam a dificuldade do Conselho de Segurana em terminar com o conflito angolano. O que pode constituir, de modo muito geral, um fio de explicao a fragmentao estratgica do ps-Guerra Fria e o fato de que conflitos distantes dos centros de poder eram simplesmente abandonados ou implicavam mnimo empenho dos que poderiam, em tese, contribuir para a sua soluo.
Ver RUGGIE, John G. The Anatomy of an Institution. In: RUGGIE, John G (Ed.). Multilateralism Matters. Nova Iorque: Columbia University Press, 1993. Em alguns casos, foram as prprias instituies internacionais que teriam contribudo para o agravamento de condies econmicas, como mostrado na anlise de Stiglitz sobre algumas aes do FMI. STIGLITZ, Joseph. El malestar en la globalizacin. Buenos Aires: Taurus, 2002.
Lembremos que o realismo foi concebido para a anlise de relaes de poder entre Estados. Da ter dificuldades de lidar com o tema do terrorismo, cujo poder por definio invisvel, surpreendente e pode se diluir em grupos que passam ao largo de comando estatal.
Seria interessante analisar a invaso do Iraque dessa perspectiva. Tratava-se de um desafio antigo que poderia ser resolvido como uma questo exclusivamente militar ou um processo mais complexo, de reconstruo nacional, que exigiria ir alm da vitria das armas, por meio de mecanismo que s o multilateralismo pode articular?
Como o realismo admite muitas variantes, interessante examinar a verso realista da defesa do multilateralismo, realizada de maneira muito sofisticada por IKENBERRY, G. J. Multilateralism and U.S. Grand Strategy. In: PATRICK, Stewart; FORMAN, Shepard. Multilateralism and U. S. Foreign Policy. Boulder: Lynne Rienner, 2002. A tese a de que vale a pena para os Estados Unidos cederem poder s instituies j que ganhariam na prpria capacidade de gerar legitimidade para as suas aes, alm de torn-las mais eficazes e previsveis em vrios campos.
26
9




So muitas as formas de criticar o realismo clssico, a partir da prpria noo central da escola de que os Estados necessariamente vivem uma constante luta pelo poder. Uma outra vertente crtica aponta para o fato de que os Estados no mais monopolizam o processo internacional, necessariamente mais complexo do que imaginavam os clssicos.
10
No nossa inteno fazer um inventrio exaustivo de teoria das relaes internacionais. H muitas outras vertentes alm do realismo clssico e seus herdeiros, de um lado, e ps-modernos de diferentes orientaes, de outro. Ao ressaltar essas duas vertentes, buscamos pr em evidncia no os postulados tericos que as integram, mas sobretudo seu poder de cristalizar predisposies e estruturas cognitivas que, traduzidas em prticas polticas e diplomticas, enfraquecem o papel das instituies multilaterais.
11
No devemos aceitar a iluso de que o multilateralismo seja sempre bom. Depende da qualidade do processo decisrio. Seus ideais so positivos. O problema como realiz-los. HOFFMANN, Stanley. Lordre international. In: GRAWITS, Madeleine y LECA, Jean. Trait de Science Politique, v. 1. Paris: Presses Universitaires de France, 1985, p. 665-698. passim. Essa uma diferenciao de valor analtico, uma vez que, por exemplo, as empresas multinacionais podem tomar decises de investimento sem considerar os interesses dos Estados onde esto situadas suas matrizes, mas pedem a esses mesmos Estados que defendam regras internacionais que garantam a segurana de seus investimentos ou solicitam proteo caso considerem ter sofrido dano provocado por ao dos governos dos pases onde se encontram suas filiais.
12
13
14
Deve-se notar que a sociedade transnacional pode fomentar a criao de regras, como no caso do tratado para banir as minas anti-pessoais. Alm disso, essa sociedade pode produzir diretamente, em certos casos, regras que afetam atividades especficas, como no caso das agncias de rating, que definem o risco de se investir em determinado pas ou no caso da definio de critrios para avaliar a qualidade das empresas (IS0). A existncia de grupos transnacionais tambm afeta a prpria natureza dos Estados. emblemtico o exemplo do caso Pinochet. O que era o estado espanhol nesse episdio? Um poder judicial projetado transnacionalmente com a ajuda de associaes polticas e de vtimas transnacionais ou o poder executivo de Aznar? O interesse nacional, uma das chaves da teoria realista, se definia no mais por uma hiptetica racionalidade do Estado, mas por um jogo complexo de foras nacionais e transnacionais. (Devemos esse comentrio a Alexandra Brahona)
15
BAUMAN, Zygmunt. Social Uses of Law and Order. In: GARLAND, David; SPARKS, Richard (ed.). Criminology and Social Theory. New York: Oxford University Press, 2000, p. 24. O estmulo globalizao pode ser claro e explcito quando se trata, por exemplo, de formas de abertura comercial, processo no qual os Estados Unidos foram atores-chave especialmente na Rodada Uruguai. Mesmo aberturistas so protecionistas em agricultura e mantm espao de liberdade poltica em leis, como a seo 301 do Ato sobre Tarifas e Comrcio dos Estados Unidos, que autoriza o governo norte-americano a aplicar sanes comerciais contra pases que tomem medidas comerciais consideradas contrrias aos seus interesses. Menos claro o estmulo em processos em que o controle e a norma so difusos ou inexistentes, como no caso dos fluxos financeiros e das comunicaes via internet.
16
17
interessante, para ficar nos autores recentes, contrastar o livro de Jagdish Bhagwati, In Defense of Globalization (Oxford US Trade, 2004), e o de Stiglitz (El malestar en la globalizacin, op. cit.). Colocam-se em plos opostos do debate, mas, e esta marca contempornea do debate, o que critica

27


a globalizao no deixa de reconhecer seus mritos e quem a defende percebe seus defeitos. No plano acadmico, ao menos, o debate encontrou linhas de racionalidade e curioso que, mesmo partindo de posies opostas, Bagwati e Stiglitz coincidem freqentemente sobre os defeitos (como ao criticar a abertura irrestrita de mercados financeiros por pases em desenvolvimento).
18
Outro tema, que deixamos propositalmente de lado, o das origens da globalizao e de suas etapas. Aceitemos que um sinal novo a acelerao dos processos de informao e de renovao tecnolgica. Outro ponto no discutido o do alcance efetivo, j que h reas, especialmente em pases de menor desenvolvimento, em que os efeitos seletivos ocorrem. Exemplo: no Mali, a penetrao da internet limitada, mas as decises norte-americanas sobre subsdios aos plantadores de algodo significa imediatamente perda de riqueza para os agricultores daquele pas africano.
19
BAUMAN, Zygmunt. Globalizacin: las consecuencias humanas. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 1999. Passim. As demandas transnacionais podem ser contraditrias. Exemplo extremo foi o choque entre as ONGs que defendem uma regulao para o comrcio de armas e a National Rifle Association durante a conferncia sobre trfico ilcito de armas pequenas, que ocorreu em Nova Iorque, em 2002.
20
21
A Unio Europia um caso limite e, em vrias dimenses, bem-sucedido no que diz respeito ao processo de transferir soberanias para garantir a atuao mais uniforme e mais efetiva em alguns aspectos da agenda internacional.
22
H os que chegam a decretar a morte da tentativa de sujeitar o uso da fora no campo internacional s regras universais do direito internacional, j que esse objetivo seria uma espcie de castelo no ar, construdo por idealistas que ignoram a realidade de poder atual. Ver, por exemplo: GLENNON, Michael. Why the Security Council Failed, Foreign Affairs, v. 82, n. 3, p. 16-35, May/Jun. 2003.
23
H tentativas de romper com essas amarras, como por exemplo entre os chamados construtivistas. Essas perspectivas mais sofisticadas, ainda que alcancem respeitabilidade do mundo acadmico, no tm conseguido desbancar os postulados realistas e as anlises de escolha racional de seu lugar privilegiado como suporte de vises de mundo e representaes hegemnicos. Para uma perspectiva que foge simplificao tradicional, ver, entre outros WENDT, Alexander. Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
24
Lembremos que a histria do pensamento utpico em relaes internacionais (do Abb de St Pierre a Habermas) se confunde com a proposta de instituies que regulem, em modelos diversos, o comportamento dos Estados.
25 26 27
GOWAN, Peter. A Calculus of Power, New Left Review, n. 16, p. 47-67, Jul./Aug, 2002, p. 53. GIRARDET, Raoul. Mitos y mitologas polticas. Buenos Aires: Ediciones Nueva Visin, 1999, p. 14. No caso das instituies multilaterais de crdito, vale citar a observao de um nada revolucionrio Brzezinski: El Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial se consideran representantes de los intereses globales y de circunscripcin global. En realidad, empero, son instituciones fuertemente dominadas por los Estados Unidos. BRZEZINSKI, Zbigniew. El gran tablero: la supremaca estadounidense y sus imperativos. Barcelona: Paids, 1998, p. 33.
28
FLACSO, Amenazas a la Gobernabilidad en Amrica Latina, Informe preparado para el Foro de la Sociedad Civil, XXXXIII Asamblea General de la OEA, Santiago, 2003, p. 13 e ss.
28
29




Nos dias seguintes ao 11 de setembro de 2001, foi possvel aprovar na ONU resolues da Assemblia Geral e no Conselho de Segurana sobre terrorismo, mas foi impossvel avanar substantivamente na discusso de uma conveno internacional sobre o tema em virtude das vises opostas que persistem quanto ao alcance e significado do termo terrorismo.
30
As Metas do Milnio foram definidas pela ONU, em uma reunio de Chefes de Estado, em setembro de 2000, e representariam objetivos mnimos para reduo da pobreza em tempo definido. V FLACSO, op. cit, p. 15 FOOT, Rosemary; HURRELL, Andrew; GADDIS, Lewis. Order and Justice in International Relations. Oxford: Oxford University Press, 2003. Exemplo interessante a formao, na reunio ministerial de Cancn, do chamado G-20, que agrupou os mais importantes produtores agrcolas do mundo em desenvolvimento numa plataforma comum para combater as distores (subsdios e outras) que incidem sobre o comrcio agrcola.
31 32
33
34
A respeito, ver o discurso de Kofi Annan na Assemblia Geral da ONU, no dia 23 de setembro de 2003, sobre a questo da necessidade de uma reforma do sistema das Naes Unidas. GIDDENS, Anthony. Mundo em descontrole: o que a globalizao est fazendo de ns. Rio de Janeiro: Record, 2000, p. 29.
35
Bibliografia
AMORIM, Celso. Multilateralismo acessrio. Poltica externa, So Paulo, v. 11, n. 3, dez./jan./fev., 2002/ 2003, p. 55-61. BHAGWATI, Jagdish. In Defense of Globalization. Oxford US Trade, 2004. BAUMAN, Zygmunt. Social Uses of Law and Order. In: GARLAND, David; SPARKS, Richard (ed.). Criminology and Social Theory. New York: Oxford University Press, 2000. ______. Globalizacin: las consecuencias humanas. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 1999. BRZEZINSKI, Zbigniew. El gran tablero: la supremaca estadounidense y sus imperativos. Barcelona: Paids, 1998. FLACSO, Amenazas a la Gobernabilidad en Amrica Latina, Informe preparado para el Foro de la Sociedad Civil, XXXXIII Asamblea General de la OEA, Santiago, 2003. FOOT, Rosemary; HURRELL, Andrew; GADDIS, Lewis. Order and Justice in International Relations. Oxford: Oxford University Press, 2003. GIDDENS, Anthony. Mundo em descontrole: o que a globalizao est fazendo de ns. Rio de Janeiro: Record, 2000. GIRARDET, Raoul. Mitos y mitologas polticas. Buenos Aires: Ediciones Nueva Visin, 1999. GLENNON, Michael. Why the Security Council Failed, Foreign Affairs, v. 82, n. 3, May/Jun. 2003, p. 16-35. GOWAN, Peter. A Calculus of Power, New Left Review, n. 16, Jul./Aug, 2002, p. 47-67.

29


GRAWITS, Madeleine y LECA, Jean. Trait de Science Politique, v. 1. Paris: Presses Universitaires de France, 1985, p. 665-698. HOFFMANN, Stanley. Lordre international. In: GRAWITS, Madeleine y LECA, Jean. Trait de Science Politique, v. 1. Paris: Presses Universitaires de France, 1985, p. 665-698. IKENBERRY, G. J. Multilateralism and U.S. Grand Strategy. In: PATRICK, Stewart; FORMAN, Shepard. Multilateralism and U. S. Foreign Policy. Boulder: Lynne Rienner, 2002. RUGGIE, John G. The Anatomy of an Institution. In: RUGGIE, John G (Ed.). Multilateralism Matters. Nova Iorque: Columbia University Press, 1993. SCHLESINGER, Stephen C. Act of Creation: the Founding of the United Nations. Boulder: Westview Press, 2003. STIGLITZ, Joseph. El malestar en la globalizacin. Buenos Aires: Taurus, 2002. WENDT, Alexander. Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
30

VATICANO: DO CONSERVADORISMO ESPERANA FRUSTRADA NO PERODO BIPOLAR

Virglio Caixeta Arraes

Resumo
O presente artigo aborda a poltica exterior da Santa S durante a primeira fase da confrontao bipolar (meados dos anos 70). Desde o incio da Guerra Fria, o Vaticano alinha ao Ocidental em funo da convergncia da oposio anticomunista. Pio XII ope-se a todo tipo de negociao diplomtica com o bloco comunista. Joo XXIII, desenvolve uma poltica de convvio tcito, cujo objetivo a abertura dos regimes do Leste europeu em direo liberdade religiosa. Ao convocar o Conclio Vaticano II, Joo XXIII visa a descentralizar o exerccio do poder espiritual. A Santa S reconhece a importncia das organizaes internacionais e do Estado do bem-estar social. Paulo VI, por sua vez, reitera a primazia das concepes elaboradas por seu antecessor, mas se depara com dificuldades para implement-las, de forma que a renovao da atuao da Igreja no aquela almejada anos antes.
Abstract
This article discusses the Holy Sees foreign policy during the first phase of bipolar confrontation (early 1970s). From the beginning of the Cold War, the Vatican aligned itself to the West, due to convergence between them in opposition to communism. Pius XXIII opposed any kind of diplomatic negotiation with the communist block. John XXIII developed a policy of tacit coexistence, whose objective was the opening up of the Eastern European regimes towards religious freedom. By summoning the Vatican Council II, John XXIII aimed at decentralizing the exercise of spiritual power. The Holy See recognized the importance of international organizations and of the welfare state. Paul VI, on the other hand, reiterated the importance of conceptions elaborated by his predecessor, but faced difficulties in implementing them, resulting in the Churchs renovation not being that imagined years before.
Rev. Cena Int. 6 (2): 30-52 [Dez 2005] * Mestre em Histria, Universidade de Braslia.
Virglio Caixeta Arraes*
During and immediately after World War II, leading political representatives of war-ravaged Europe spoke fervently of the necessity of burying the violent past and embarking on a new future of peace, friendship, and unity among Europeans.1 A paz mais desejada, que deve ser a tranqilidade da ordem e a tranqila liberdade, depois dos cruis acontecimentos de uma longa guerra de resultados ainda incertos, como todos observam com tristeza e trepidao, mantm como que suspensas em angustiante nsia as almas dos povos, enquanto, por outro lado, em no poucas naes j devastadas pelo conflito mundial, das runas e das misrias que lhe foram a conseqncia dolorosa as classes sociais, visceralmente agitadas por um dio amargo, ameaam, como todos vem, com inmeros tumultos e turbulncias solapar e subverter os prprios fundamentos dos Estados.2
Introduo
No obstante o Brasil ser considerado o maior pas catlico do mundo em termos absolutos de fiis, o nmero de estudos dedicados ao Vaticano ou ao relacionamento bilateral diminuto, apenas destacandose trabalhos sob o prisma religioso.

31


Assim, o presente artigo aborda a poltica exterior vaticana durante parte da Guerra Fria, notadamente sob as gestes de Joo XXIII (1958-1963) e de Paulo VI (1963-1978), sendo seu objetivo identificar as alteraes internas efetivadas por estes dois pontfices e seus reflexos no campo das relaes internacionais. Na primeira parte do trabalho, trata-se de analisar o papel da Igreja Catlica sob a conduo de Pio XII (1939-1958), que trazia consigo marcas indelveis de intransigncia quanto supremacia religiosa do catolicismo, o que certamente dificultou o seu relacionamento ecumnico. No campo da poltica internacional, a Igreja Catlica, ainda que com cautela, modificou sua postura em face do processo de descolonizao, incentivado tanto pelos Estados Unidos quanto pela Unio Sovitica. Esse posicionamento no alterou seu firme alinhamento com o lado Ocidental, irmanado pelo anticomunismo, a despeito da ausncia de relaes diplomticas formais com os Estados Unidos e de suas reservas em relao aos valores dos regimes democrticos, presentes em boa parte dos pases que se aliariam militarmente em torno da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN). Em sua segunda parte, o artigo aborda a transio efetivada por Joo XXIII em seu curto pontificado, ao promover a abertura da instituio tanto religiosa a convocao de um encontro ecumnico, o Conclio Vaticano II, e posterior descentralizao, via colegialidade como poltica a realizao de conversaes com o bloco comunista e o reconhecimento do papel das organizaes internacionais e do Estado do bem-estar social. A gesto de Joo XXIII seria bem mais desenvolta que a de seu antecessor, bastante influenciado pelos eventos de antes da II Guerra Mundial. Por ltimo, aborda-se os dilemas que Paulo VI encontraria diante da possibilidade de avanar ainda mais nas medidas adotadas por seu predecessor ou consolidar, mesmo de modo acanhado, as mudanas iniciadas anos antes.
1. A insero vaticana na composio da bipolaridade

A bipolaridade da Guerra Fria, smbolo do deslocamento geogrfico do centro da poltica internacional, havia sido aceita pelos principais Estados europeus em virtude do caos sistmico l originado anos antes. No obstante o seu decrscimo econmico e militar, a regio, aliada aos Estados Unidos, ainda se mantinha, do ponto de vista cultural, como matiz do ramo mais importante e numeroso do cristianismo: o catolicismo romano. Com a vigncia da nova configurao internacional, o Estado da Cidade do Vaticano ou Santa S manter-se-ia ainda atrelado, sob conduo do Papa Pio XII, s referncias emanadas do Conclio Vaticano I (1870): antiliberal, anti-socialista, antipositivista, antidemocrtico, antimodernista, centralizador e favorvel tese da infalibilidade papal. No passado recente, a transigncia fora com o fascismo; na Guerra Fria, o alinhamento havia sido com o capitalismo.
32



Pio XII havia acumulado a Secretaria de Estado3 a partir de 1944, aps o falecimento do seu titular, o Cardeal Luigi Maglione. Gesto similar no ocorrera desde o sculo XV. Seus principais auxiliares na rea passariam a ser Domenico Tardini, futuro Secretrio de Estado no pontificado de Joo XXIII, e Giovanni Montini, futuro Paulo VI.4 Assim, praticamente aps o incio da Guerra Fria, a Santa S vivenciaria situao peculiar, em decorrncia de um gradual enrijecimento administrativo, provocado pela conduo centralizadora de Pio XII, naturalmente incapaz de avocar, a contento, para si as inmeras responsabilidades emanadas tanto das questes propriamente de Estado bem como das espirituais, de mbito mundial. Ele haveria de ser considerado o ltimo pontfice representante da Contra-Reforma. A conseqncia da deciso de centralizar seria a claudicncia no desempenho das funes cotidianas e mesmo protocolares da Santa S, em face do acmulo indesejado de funes e responsabilidades por parte do cardinalato lotado na Cria em seus dicastrios (grosso modo, equivalente a ministrios), visto que no havia mais uma poltica contnua de convocao dos consistrios, encontros por meio dos quais se sagram os novos purpurados. Quanto ao restante do mundo, no houve o mesmo grau inicial de delineamento ideolgico, de forma que sia e frica seriam as regies principalmente a primeira onde ocorreriam os embates mais significativos entre os dois plos, em decorrncia do rpido esboroamento dos antigos imprios coloniais, principalmente franco-britnicos. Assim, as alteraes scio-polticas de curto prazo seriam possveis, caso houvesse auxlio de um dos dois lados.5 A despeito da independncia politicamente formal, a maior parte dos novos Estados permaneceria sob tutela de uma das superpotncias com o conseqente estabelecimento de uma dependncia permanente, especialmente no campo econmico e tecnolgico a China seria uma das poucas excees e a mais importante. Com vistas Amrica do Sul, embora o continente estivesse sob compasso poltico dos Estados Unidos desde o fim da I Guerra Mundial, no haveria, da parte norte-americana, a mesma ateno dispensada Europa Ocidental, de sorte que a regio em vo aguardaria medidas de incentivo econmico e mesmo cientfico. No entanto, a influncia cultural continuaria presente, notadamente na esfera militar: em 1949, a Escola Superior de Guerra, inspirada pela National War College, fundada trs anos antes, teria como corolrio o anticomunismo e o livre-comrcio. No novel cenrio, as recomendaes haviam sido a abertura das fronteiras econmicas, com o estmulo entrada do investimento externo direto, a composio de uma infra-estrutura que fomentasse o desenvolvimento e atrasse, por sua vez, mais investimentos e a busca por especializao nas atividades em que o pas possusse vantagens comparativas primrias, isto , as decorrentes dos recursos naturais.6 No plano geral, a despeito da diferenciao dos modelos de Estado, a dicotomia ideolgica punha, sob mesmo nvel, por exemplo, Brasil e Santa S, orbitrios dos Estados

33


Unidos, ao incorporar o anticomunismo7, o cristianismo e o liberalismo econmico. Contudo, destaque-se a singularidade da Santa S: o carter conjugado de sua formao, que abrangia tanto o pouco significativo lado estatal8, bem como o sobremodo importante transnacional, ao ser, como j dito, a sede do catolicismo. Assim, ela havia sido encarada como uma superpotncia moral.
9
Consoante Allen Jr., a eliminao quase total das preocupaes civis e administrativas, em face da incorporao dos Estados Papais ao reino da Itlia, em 1870, levaria o papado a ampliar seu papel no mundo, haja vista que:
Na melhor das hipteses, o Papa no aparece mais como monarca que cuida de seus prprios interesses, mas como voz da conscincia do mundo. Alm disso, um papa supranacional pode, pelo menos em teoria, contar com o apoio de centenas de milhes de catlicos do mundo todo, o que lhe d uma capacidade de mobilizar a opinio pblica que nenhum governo ousaria ignorar.10
2. Vivenciando a Guerra Fria: a adaptao vaticana aos novos tempos

De acordo com Kennan, a ideologia comunista encontrava-se no cerne da abordagem de Stalin no mundo. Stalin considerava as potncias capitalistas ocidentais como irrevogavelmente hostis. O atrito entre a Unio Sovitica e a Amrica no era, portanto, o produto de um mal-entendido ou de comunicaes falhas entre Washington e Moscou, porm inerente da percepo de mundo externo da Unio Sovitica.11 Considerando a Europa isoladamente, encontramo-nos face a face agora com problemas e dificuldades gigantescas que devero ser vencidas se desejarmos abrir caminho para uma paz verdadeira a nica paz que pode ser duradoura. Esta no pode realmente florescer e prosperar seno numa atmosfera de segurana e perfeita fidelidade, aliada a uma confiana recproca, compreenso mtua e benevolncia. A guerra fez surgir por toda parte a discrdia, a suspeita e o dio. Assim sendo, se o mundo desejar conquistar a paz, devem desaparecer as falsidades e os rancores e em seu lugar devem reinar a verdade e a caridade.12 A Guerra Fria poderia ser dividida em dois subperodos, tendo por divisor o incio dos anos 70, com a primeira crise do petrleo.13 No perodo em comento, destacar-se-iam seis eventos, que fariam do mundo um sistema condominial, com convivncia direta relativamente pacfica entre as superpotncias, no obstante a permanncia de constante grau de tenso por causa das respectivas reas de interesse. A recuperao econmica da Europa Ocidental, principalmente em decorrncia do auxlio norte-americano; a ascenso de Eisenhower e Kruschev ao poder, com posturas mais realistas, que incorporariam a idia da existncia mtua; as dissenses do bloco comunista na China e Europa, como Albnia e Iugoslvia; o processo de descolonizao afro-asitica,
34



onde, porm, as superpotncias digladiar-se-iam, ao menos indiretamente, pela ampliao de sua influncia; o breve suspiro de alguns pases sul-americanos na busca de uma insero regional mais altiva; por ltimo, o equilbrio do terror, em funo da posse de armas de destruio em massa, que faria com que, nos conflitos como o da Coria e do Vietn, se utilizassem as convencionais, cada vez mais letais. Com vistas anlise da atuao inicial do Vaticano, destaque-se o distanciamento, decorrente da busca da manuteno de seu prestgio, mas, ao mesmo tempo, smbolo da averso simultnea ao comunismo, notadamente o italiano, e democracia de massas, especialmente a norte-americana, tolerante a todas as filiaes, inclusive manica.14 No obstante sua vasta experincia diplomtica, Pio XII ainda mantinha a aspirao, com o restabelecimento da paz, de conservar o seu pontificado e o catolicismo imutveis, em postura similar de Pio IX, ao considerar a sua autoridade religiosa como universal e com competncia geral. Assim, acreditava ser obrigao da Igreja Catlica o aconselhamento espiritual a todos os aspectos do dia-a-dia. De acordo com sua anlise, a Igreja poderia ser considerada uma instituio a desempenhar com credibilidade o importante papel de mediador entre os Estados, por causa da ausncia das obrigaes tradicionais a que se viam impelidos a executar os demais pases.15 Seu modo de ver inspirar-se-ia na doutrina dos dois mundos de Santo Agostinho, atualizada por Pio IX: um, Civitas Dei (a cidade de Deus), representada pela Igreja Catlica; o outro, Civitas terrena (a cidade dos homens), o mundo secular e contemporneo, que seria o local da decadncia, por conseguinte, a nova Babel.16
2.1. Relacionamento com o eixo atlntico

Destarte, o projeto ideal para ele seria a de um Estado corporativista catlico, isto , a aliana entre os dois poderes, o secular e o espiritual; assim, a Espanha de Franco se tornaria o pas mais prximo de sua idealizao, por meio de uma concordata a ser ratificada em 1953 que estabeleceria ser o catolicismo a nica religio de Estado e conceber a Igreja como uma sociedade perfeita. Todavia, o exerccio dos cultos acatlicos seria tolerado, desde que praticado de modo reservado. As escolas pblicas lecionariam segundo a moral da religio catlica. As autoridades eclesisticas teriam um regime jurdico prprio, com um foro eclesistico.17 No entanto, a configurao mundial de poder daquele momento providenciaria o estabelecimento do pragmatismo na execuo da poltica diplomtica e religiosa do Vaticano de sorte que o Papado teria de apoiar a democracia-crist ante o comunismo e aceitar, mesmo com restries, a democracia. O materialismo norte-americano e o republicanismo italiano poderiam ser mais tolerados que o comunismo sovitico. A partir de ento, o Papa, ironicamente alcunhado Capelo da Aliana do Atlntico Norte, receberia auxlio regular dos Estados Unidos, fosse direto do prprio governo ou indiretamente de associaes privadas.18

35


Deste modo, em julho de 1949, ele declararia, por meio de decreto, que catlicos no poderiam filiar-se a partidos filocomunistas, nem sacerdotes poderiam acolher espiritualmente seus simpatizantes. Rejeitaria canais diplomticos com pases comunistas e proibiria suas igrejas, situadas nesses Estados, de contemporizar por meio da proposio de acordos jurdicos. Para ele, os pases cristos deveriam lanar-se em cruzada permanente contra a Unio Sovitica e aliados. Tendo conscincia de que isto no ocorreria em curto prazo, admoestaria a pacincia como forma de superao. Mais realista em relao ao relacionamento dos comunistas com setores da sociedade civil como um todo, o Cardeal Tardini objetaria que a ameaa de excomunho para os que apoiassem uma doutrina materialista e anticrist teria pouca repercusso visto que, se aplicada, somente a Itlia teria mais de sete milhes de excomungados. O resultado imediato entre os operrios e seus sindicatos seria a convico de que a Igreja Catlica apoiaria o patronato e no os trabalhadores, reforando o anticlericalismo. No plano internacional, o repdio ao comunismo transmitir-se-ia a organizaes internacionais em cujo seio houvesse a presena significativa de Estados ateus. Por exemplo, o Vaticano no demonstraria muita simpatia Organizao das Naes Unidas, por contar com a presena da Unio Sovitica que, alm de ser membro fundador, seria componente permanente de seu Conselho de Segurana. Entrementes, o Vaticano no transpareceria oficialmente averso s entidades internacionais, ao invocar restries contidas no Tratado de Latro, de 1929, para sua plena participao nelas. A justificativa se embasaria no fato de que o acordo o proibira de envolverse de modo multilateral em querelas entre Estados. Nas Naes Unidas, por exemplo, ele teria de tomar parte, por meio do voto, de questes comerciais ou mesmo militares. Ademais, como se cobraria sua anuidade, dado que no produzia bens materiais? O impasse seria solucionado ao encaix-lo como observador, por meio de um estatuto separado.19 O anticomunismo intransigente de Pio XII repercutiria alm da Europa ao ponto de os Estados Unidos cogitarem o estabelecimento de uma misso diplomtica permanente e oficial, dado que a Santa S, desde a extino dos Estados Papais, havia sido considerada apenas sede de uma religio. Os Estados Unidos haviam mantido l durante mais de uma dcada (1939-1950) um representante pessoal, a princpio, do Presidente Roosevelt, Myron C. Taylor. Sob a gesto de Truman, William D. Hassett faria a ligao com Taylor, que, embora episcopalista, afinar-se-ia politicamente com o Papa. Em 1951, o General Mark Clark, antigo Comandante das Foras Aliadas na Itlia, em 1944, e, no final da II Guerra Mundial, na ustria, seria indicado para tornar-se o primeiro representante oficial junto Santa S, mas o Senado, baseando-se na tradio da separao entre Estado e religio, no aprovaria o estabelecimento da embaixada. Assim, de acordo com a tradio vaticana, no haveria reatamento formal, visto que a Santa S nunca toma a iniciativa para a abertura de suas misses permanentes: apenas recproca com o pas solicitante.20
36



2.2. Viso do Leste europeu: comunismo e resistncia Igreja

Pio XII predispusera-se, desde o incio de seu pontificado, a firmar alianas anticomunistas, desconsiderando inclusive se o pas signatrio seria ou no uma ditadura, desde que se assegurasse Igreja a liberdade no plano institucional. Assim, os queixumes do Vaticano em direo aos Estados comunistas ocorreram, em parte, falta de boa vontade com as igrejas catlicas locais em que variara o grau de hostilidade mais brando na Hungria e Checoslovquia e mais rigoroso na Albnia, por exemplo. As concordatas, em sua maior parte assinadas por Pio XI, seriam canceladas, com a conseqente expulso dos seus quadros funcionais. Inmeros religiosos seriam presos, deportados ou mesmo fuzilados, como na Albnia. Os bens eclesiais seriam confiscados, privando as igrejas locais, que eventualmente permanecessem abertas, de renda para seu sustento. As escolas catlicas teriam as portas cerradas pelos governos e as pblicas no poderiam mais ter ensino religioso de matiz algum. Quanto s tentativas de criao de igrejas ligadas a governos socialistas, o Vaticano seria severo, ao excomungar padres que delas participassem e no aceitar ordenaes episcopais sem sua aprovao. No caso de sacerdotes eleitos para parlamentos, a sano seria rigorosa: excomunho. At o incio do Conclio Vaticano II, a Igreja Catlica no Leste europeu seria chamada de a Igreja do Silncio. A aproximao diplomtica s ocorreria na gesto de Paulo VI, com o auxlio do Cardeal Casaroli, a partir da Ostpolitik, de Joo XXIII, que seria a iniciativa vaticana para retomar o dilogo com a regio. Mais grave havia sido considerada a situao na China, em que o governo reprimiria os sacerdotes que no aceitassem uma igreja nacional.21
2.3. A onda descolonizadora

Ante a iminncia de um vagalho descolonizador, Pio XII teria a percepo de adiantarse em relao aos imprios europeus e promoveria uma reestruturao administrativa da Igreja, ao extinguir prefeituras e vicariatos apostlicos, vinculados a estruturas coloniais tradicionais. Em seu lugar, haveria o estabelecimento de uma hierarquia nacional autctone. Assim, o Papa tentaria conciliar a fidelidade religiosa Santa S com a emergncia dos nacionalismos afro-asiticos. Ao mesmo tempo, contudo, a Igreja no desejaria entrar em desacordo com as metrpoles, particularmente Frana e Portugal, ao optar por um apoio discreto ao processo de independncia, sob justificativa de no exacerbar os nimos das partes envolvidas. Eventuais manifestaes de violncia no desenrolar dos processos seriam atribudas, na viso da Igreja, ao materialismo e atesmo, porm jamais s aspiraes nativistas, observadas como legtimas.

37


Ao longo da descolonizao, tanto Pio XII bem como Joo XXIII e Paulo VI internacionalizariam a Cria e o Colgio dos Cardeais. Pio XII seria, inclusive, o primeiro pontfice a escolher cardeais com ss, ou seja, com jurisdio episcopal, na frica, ndia e China, enquanto Joo XXIII nomearia os primeiros cardeais provenientes da frica, Japo e Filipinas. No entanto, destaque-se que a necessidade de um clero nacional havia sido reconhecida desde o sculo anterior por Gregrio XVI e Leo XIII. Tanto Bento XV como Pio XI, j no sculo XX, reforariam a idia. Este inclusive chegaria a consagrar seis bispos chineses em 1926.22 A abertura em relao ao Terceiro Mundo, embora de carter acanhado, amenizaria um pouco a herana do pontificado de Pio XII. Quando de sua morte em 1958, a Santa S seria vista como uma instituio sobremaneira centralizada, extremamente disciplinada e ainda bastante assincrnica diante da nova realidade mundial, quer geopoltica, quer culturalmente. Isto se espelharia na interpretao de que apenas a Igreja conseguiria aplacar o ritmo da decadncia inexorvel da civilizao, ao menos ocidental. De parte deste Pontfice, no haveria a dissociao entre o conceito de sociedade do bem-estar material do comunismo e entre a concepo de pluralismo do relativismo.23
3. A renovao religiosa (e poltica) se faz imperiosa: Conclio Vaticano II

Aps o falecimento de Pio XII, a Igreja meditara sobre a necessidade de um pontfice de transio, que lhe proporcionasse tempo para conjugar-se com as novas caractersticas da sociedade internacional, de carter menos eurocntrico e cristo. Apesar dos rumores da possibilidade de interferncia ou influncia poltica no conclave por parte de alguns pases, no aconteceria ao significativa alguma: a Frana, sob a presidncia de de Gaulle, nada poderia fazer, embora desejasse; os Estados Unidos, sob a gesto de Eisenhower, poderiam influenciar, porm no o quiseram; e a Unio Sovitica, sob conduo de Kruschev, apesar de temida ou respeitada, no teria condies de pressionar.
24
Assim, a escolha de Joo XXIII o mais velho do sculo, com 76 anos, eleito por um colgio cardinalcio com metade dos membros j octogenria sinalizaria ao mundo a idia de que a Igreja Catlica estipularia um perodo de mais pausa e reflexo e de menos ao ou intempestividade. Simultaneamente, haveria a busca por um perfil mais pastoral que diplomtico. Contudo, o novo Papa surpreenderia o mundo ao proclamar a convocao de um conclio com vistas a renovar e promover melhor a ao pastoral e unidade crist. Internamente, haveria tambm aturdimento, dado que a manuteno quase total da estrutura da Cria de Pio XII havia sinalizado, em um primeiro momento, a ausncia de mudanas significativas.25 Para ele, a instituio portava-se ainda de acordo os parmetros do sculo XVI, da poca da Contra-Reforma: seria mister renov-la com o objetivo de ampliar o dilogo no s
38



com os seus fiis, porm com os adeptos dos demais ramos do cristianismo e mesmo dos materialistas puros: aggiornamento atualizao e convivienza convvio ser-lhe-iam seu dstico e seu mote seria o dilogo, isto , nunca se contrapor sociedade ou promover antemas ou excomunhes como primeiro recurso. O desafio do vindouro Conclio Vaticano II seria o de capacitar a Igreja a proporcionar respostas para a sociedade contempornea, imersa em tempo de robusta secularizao, destacada bastante pela caracterizao de uma sociedade de consumo em massa, popularizada pelas inovaes tecnolgicas aparentemente interminveis e de custo cada vez menores. Em sua encclica Mater et Magistra (Me e Mestra), de 1961, reafirmaria a justia social internacional. Em sua anlise, o Estado previdencirio ampliaria o escopo da caridade individual; assim, para muitos, absorveria a viso socialista de que o Estado, ao se responsabilizar socialmente pela sua populao, alargaria a liberdade humana, o que atemorizaria os anticomunistas, por estar em oposio ao pensamento de Pio XII que chamara a ateno sobre o excesso de socializao. Contudo, ele se poria a favor de um Estado com constituio escrita, com separao de poderes e com limites ao poder estatal.26 Com um perfil diferente do predecessor, no obstante ter sido tambm diplomata, no temeria mudanas. No final do mesmo ano, ele reafirmaria este compromisso em mensagem Conferncia dos No Alinhados, na Iugoslvia, ao lembrar os estadistas de que a maior responsabilidade seria a imperiosa manuteno da paz mundial. Para ele, afora o conclio, seria mister estabelecer um relacionamento com o mundo comunista poucos anos antes, frente do Patriarcado de Veneza, ele havia sido punido por receber dirigentes do Partido Socialista Italiano. Para tanto, no comearia pelo Leste europeu, porm pela sua prpria ptria, ao referendar tacitamente uma aliana dos democratas-cristos com os socialistas em detrimento do Movimento Social Italiano, de inspirao fascista. Em outubro de 1961, nomearia o padre Giuseppe de Luca para encontrar-se secretamente com Palmiro Togliatti, Secretrio do Partido Comunista Italiano. A justificativa para o gesto seria a aspirao de aproximar-se gradativamente da Unio Sovitica. Teria xito, por exemplo, ao obter a liberao de bispos catlicos russos para o Conclio Vaticano II e depois de prelados dos demais pases do Leste europeu. No entanto, a ttica, ao ser utilizada para a China, no lograria sucesso. Kruschev, em entrevista ao Pravda, chegaria a dizer que o Papa prestara um tributo razo, ao colocar-se a favor de negociaes diplomticas. Em dezembro do mesmo ano, o dirigente sovitico, em nova entrevista, enfatizaria positivamente a preocupao do Sumo Pontfice com a paz.27 Em outubro de 1962, Joo XXIII abriria o Conclio Vaticano II, cujos trabalhos sempre ocorreriam entre outubro e dezembro de cada ano, com vistas primordialmente a modificar posies anteriores da Igreja em relao reforma da liturgia, ao ecumenismo (aproximao mais significativa com religies no crists, notadamente a islmica), ao anticomunismo, ao anti-semitismo (a nova postura seria a de reconhecer de

39


modo benfazejo no judasmo a fonte primeira do cristianismo), a liberdade de religio (refugada por Pio XII no incio dos anos 50), a colegialidade e posio da instituio perante o mundo contemporneo (o progresso, a cincia e a democracia passariam a ser encarados positivamente). Em um trecho de seu discurso de abertura do conclio ecumnico, ele procuraria definir o papel do Sumo Pontfice:
Com efeito, h quem veja no Pontfice um homem de Estado, um diplomata, um cientista, um organizador da vida coletiva, ou algum de esprito aberto a todas as normas do progresso da vida moderna, sem nenhuma exceo. Todos eles se encontram fora do caminho reto que se h de seguir, porque formam do Sumo Pontfice um conceito que no est em plena conformidade com o verdadeiro ideal (...) O novo Pontfice concretiza sobretudo em si prprio a esplendida imagem do bom Pastor. 28
Dentre as vrias tarefas postas, o reforo da colegialidade seria a mais importante de incio porquanto implicaria o reconhecimento da partilha da autoridade espiritual entre o papa e os prelados, o que sinalizaria o fim da ideologia do poder (infalibilidade) papal desencadeada pelo Conclio Vaticano I. O encontro seria o ponto de partida de mudana da gesto de poder, ao descentraliz-la de uma monarquia para as dioceses de todo o globo, ao asseverar que a verdadeira fonte de autoridade fosse plural.29 O Conclio teria o maior nmero de participantes quase trs mil pessoas , de 141 pases, incluindo observadores leigos e no catlicos, sendo que mais de cem representando cerca de trinta igrejas apartadas , porm somente os prelados e chefes de ordens religiosas votariam, sendo o latim o idioma oficial, ainda que alguns debates ocorressem em outros idiomas, principalmente o francs, utilizado pelos religiosos do Leste europeu. Estes viriam sob o signo de delegao nacional, o que confrontaria com a Constituio da Igreja, que os convocara individualmente porque sua dignidade eclesistica os tornaria sucessores naturais dos apstolos. O objetivo em relao s propostas no seria a maioria, mas o consenso, desde que atingidos 2/3 dos votos. Posteriormente, Paulo VI estipularia maioria simples.30 Logo no incio, haveria sinais de mudana ao rejeitar-se a documentao preparatria, vista como um signo da centralizao vaticana, em que [a] transmisso da f seguia um caminho dogmtico e dedutivo at os fiis: a Igreja era senhora de toda a verdade e, a partir dessa noo, todas as decises prticas da vida eram apenas uma aplicao do princpio infalvel enunciado pela hierarquia.31 Com isto, revogar-se-ia, na prtica, o artigo 72 do Cdigo Cannico, que concedia ao Papa o poder de ditar a pauta conciliria. Joo XXIII, que realmente aspirava adoo de uma nova postura, concederia seu apoio aos progressistas.32 Em oposio ao Conclio Vaticano I, onde os curiais e conservadores foram a maioria, ao posicionar-se a favor da subordinao inquestionvel do episcopado em relao ao papado e do distanciamento do mundo contemporneo, a segunda verso teria uma maioria progressista, partidria da prelazia e aberta sociedade contempornea.
40



A conseqncia seria uma disputa entre o Conclio e a Cria. A minoria conservadora intransigenti proviria de pases catlicos, onde possua influncia poltica e prestgio. Atrelada ao passado, observaria com ceticismo todo tipo de mudana. Refutaria o comunismo e a secularizao, ainda que cada vez mais presentes. A maioria progressista adviria, principalmente, da Frana, Alemanha e Estados Unidos. Ela ambicionaria menos centralizao e mais sensibilidade com vistas aos fiis, cada vez mais distantes. O embate, entrementes, proporcionaria a tomada de decises menos polmicas e menos amadurecidas.
4. A questo cubana
Costuma-se justificar essa corrida ao armamento aduzindo o motivo de que, nas circunstncias atuais, no se assegura a paz seno com o equilbrio de foras: se uma comunidade poltica se arma, faz com que tambm outras comunidades polticas porfiem em aumentar o prprio armamento. E, se uma comunidade poltica produz armas atmicas d motivo a que outras naes se empenhem em preparar semelhantes armas, com igual poder destrutivo. O resultado que os povos vivem em terror permanente, como sob a ameaa de uma tempestade que pode rebentar a cada momento em avassaladora destruio. J que as armas existem e, se parece difcil que haja pessoas capazes de assumir a responsabilidade das mortes e incomensurveis destruies que a guerra provocaria, no impossvel que um fato imprevisvel e incontrolvel possa inesperadamente atear esse incndio.33
Durante os trabalhos da primeira sesso conciliar, desencadear-se-ia o evento conhecido como a Crise dos Msseis de Cuba, que propiciaria a atuao do Vaticano em favor de um encaminhamento pacfico. Em 1959, a ditadura de Fulgncio Batista seria derrubada por um movimento nacionalista, liderado por Fidel Castro. No final de 1960, o Senado americano declararia um embargo econmico, com exceo de alimentos e remdios. Como reao, Cuba incorporaria os bens de empresas americanas, sem indenizao. Em janeiro de 1961, extinguir-se-ia o relacionamento bilateral. Pouco tempo aps uma tentativa fracassada de golpe de Estado a invaso da baa dos Porcos Cuba aproximar-se-ia da Unio Sovitica, ao aderir ao comunismo, em decorrncia da busca de apoio. Em outubro do ano seguinte, os Estados Unidos descobririam a montagem de plataformas de lanamento de msseis nucleares. Como resposta, traariam uma linha imaginria no Atlntico, sob ameaa de bombardear os navios de bandeira sovitica que se aventurassem a pass-la. Os soviticos recuariam, mas exigiriam a retirada dos msseis americanos na Turquia, prximos de sua fronteira, e a garantia de inviolabilidade de Cuba, no que seriam atendidos. Por outro lado, a base norte-americana de Guantnamo seria mantida. Kruschev acreditaria que, a despeito das concesses, seu pas assegurara o trunfo principal: um pas comunista prximo dos norte-americanos.34

41


Kruschev chegaria a solicitar apoio diplomtico da Santa S, por meio de declaraes pblicas a favor da paz. Posteriormente, em declarao a Norman Cousins, editor da Saturday Review, argumentaria que as falas papais haviam sido os nicos lampejos de esperana provindos do Ocidente: O que o Papa fez pela paz ficar na histria. A sua mensagem foi o nico raio de esperana. Do outro lado, Kennedy, nico catlico presidente, conceder-lheia a Medalha Presidencial da Liberdade post-mortem. Em decorrncia da crise, Joo XXIII conceberia a encclica Pacem in Terris Paz na Terra.35 Como correspondncia mediao, ao menos oficiosa, do Vaticano, a Unio Sovitica libertaria, em fevereiro de 1963, o j septuagenrio Arcebispo/Metropolita de Lepoli, Josep Slipyi, que havia sido condenado a trabalhos forados na Sibria, em 1945. Em funo de sua abertura poltica, Joo XXIII seria visitado por muitos chefes de Estado, alm de lderes religiosos. guisa de comparao, seu antecessor havia recebido apenas dez em um pontificado de quase duas dcadas, ao passo que ele, em menos de cinco, receberia trinta e quatro.
36
5. O significado ttico da aproximao com a Unio Sovitica

No mesmo perodo, receberia a famlia do genro de Kruschev, Alexei Adjubei, diretor de imprensa do governo sovitico, em audincia reservada. Deste modo, seria o primeiro pontfice a atenuar o rgido comportamento anticomunista com atitudes surpreendentes como esta. Contudo, o Papa procuraria cercar-se de algumas precaues, por causa da oposio de quase meio sculo entre os dois Estados, ao consultar previamente os conservadores da Cria que haviam sido contra porque argumentavam que o encontro poderia ocasionar dificuldades e embaraos polticos aos catlicos dos regimes socialistas. No Ocidente, a esquerda, sobremodo na Itlia, poderia utilizar-se da audincia para propagandear a possibilidade de entendimento entre catlicos e comunistas. Do ponto de vista eleitoral, os esquerdistas poderiam granjear mais votos. Joo XXIII, no entanto, acreditaria que seria mais vantajoso recepcionar o dirigente sovitico, porque poderia significar: o incio de uma poltica diplomtica sui generis, isto , um entabulamento, a princpio, bilateral que, no futuro, propiciaria a oportunidade de pleitear pelas igrejas perseguidas no Leste europeu; o estabelecimento de um relacionamento ecumnico com a Igreja Ortodoxa; a nfase no distenso da poltica internacional; e, por ltimo, a obteno de mais independncia poltica na aliana oficiosa entre a Santa S e os Estados Unidos desde o incio da Guerra Fria. Posteriormente, a justificativa aos Estados Unidos seria apresentada em audincia com o Diretor da Central Intelligence Agency, John McCone, ao afirmar-lhe que todos, indistintamente da crena e convices polticas e religiosas, mereceriam ser abenoados pelo Sumo Pontfice.37
42



6. A herana da renovao: o prestgio de Joo XXIII

Joo XXIII faleceria, em junho de 1963, aps o fim da primeira sesso conciliar, sem, todavia, ter tido a oportunidade de alterar o modus operandi papal, de forma que os poderes absolutistas de sua funo permaneceriam inclumes, a despeito da aspirao de fortalecer o papel dos bispos. Ele havia tido a correta conscincia de que houvera chegado o momento de preparar a Igreja para a contemporaneidade, compartilhando-a com os fiis e tambm com os irmos separados, por meio da retomada do dilogo.38 Na sua ltima e mais importante encclica, Pacem in Terris, Joo XXIII abordaria o direito de livre culto, pela primeira vez na histria, particular ou publicamente, o direito de participar da vida poltica do Estado, o direito de autodeterminao nacional e os direitos das minorias e dos refugiados. Discorreria ainda sobre a obrigao dos Estados maiores com vistas aos menores. Para ele, a guerra s poderia justificar-se caso fosse um instrumento de justia e a construo da paz requereria a colaborao de todos, indistintamente de credo. Nenhum dos direitos enunciados havia sido antes defendido por um pontfice. Ao tratar da eliminao do colonialismo, solicitaria a extino do racismo. A encclica encerrar-se-ia com o pedido de destruio das armas de destruio em massa.39 Joo XXIII, em sua fase final de vida, atingiria seu mais alto ndice de popularidade, porquanto suas aes na poltica internacional e a convocao de um conclio haviam aumentado o prestgio da sua liderana em face de sua capacidade de propor, j em idade provecta, iniciativas extremamente ousadas. Ainda em 1962, seria galardoado com uma distino especial o prmio Pela Paz e Humanismo, da Fundao Balzan em virtude de sua contribuio para a paz mundial. A primeira edio da revista Time de 1963 concederlhe-ia o ttulo de Homem do Ano, em funo de ter ocasionado o incio de uma revoluo no cristianismo, poca com novecentos milhes de fiis estimados.40 Em suma, Joo XXIII havia pretendido chegar a um consenso com os comunistas, em vista da possibilidade de colaborao entre o catolicismo e foras de outras inspiraes. Segundo ele, o comunismo seria ruim, porm ter-se-ia de respeitar o indivduo em erro. Dever-se-ia diferenciar o erro ideolgico e o dos seus seguidores. Na cerimnia de sua beatificao, em 2000, o Presidente da Unio Europia, Romano Prodi, destacaria que ele havia sido um dos responsveis pelo fim do comunismo, ainda que involuntariamente, ao adotar a diplomacia como forma de relacionamento e no a hostilidade, de forma que, se os pases decidissem mudar de regime, o Ocidente estenderlhe-ia a mo. Na viso do Bom Papa Joo, as Naes Unidas seriam o local adequado para a resoluo das disputas diplomticas e de poder e os homens de Estado dever-se-iam empenhar pelo desarmamento.41

43


7. Paulo VI: o desafio de conduzir a renovao

Paulo VI, ao ser escolhido como o novo soberano do Vaticano, pudera contar com os votos dos cardeais anteriormente sagrados por Joo XXIII, de inclinao mais progressista.42 No entanto, a Igreja vivenciaria um momento de impasse, salientado pela personalidade do Papa, vista como indecisa. No fim, contudo, ele optaria mais pelo tradicionalismo. Seria um papa hamletiano diante da angstia entre o reencontro com o mundo contemporneo e o receio de abandonar a dimenso sobrenatural da f. No obstante a reserva de alguns pases ocidentais a seu nome, isto no impediria o colgio eclesial de ratific-lo testa do Papado. As restries se iniciariam na prpria Itlia, onde o Presidente Antonio Segni no havia demonstrado entusiasmo por ele, devido ao temor de que pudesse conceder apoio, mesmo velado, Democracia Crist partido de seu irmo, Lodovico Montini com o objetivo de consolidar a centro-esquerda; na Alemanha, o Primeiro-Ministro Konrad Adenauer acreditava que o novo Papa reiteraria a poltica de dilogo com o mundo comunista, que, em seu modo de ver, havia sido danosa. No fim, o Conclio Vaticano II faria o conclave, segundo a expresso do Embaixador da Blgica no Vaticano, Ferdinand Poswick.43 Se tivesse sido o Papa antes, provavelmente no teria convocado o Conclio Vaticano, porm haveria de ser talhado para complement-lo e conclu-lo.44 Anteriormente, em questes relativas principalmente liberdade de culto, o Conclio opor-se-ia Cria, contudo poderia esperar o apoio de Joo XXIII, o que possibilitaria alteraes importantes nos primeiros captulos da Constituio da Igreja. Em deixando de se constituir uma pirmide hierrquica, passaria a ser o povo de Deus em peregrinao por meio dos tempos, isto , uma instituio passiva de erros durante o transcorrer das geraes.45 Em face da oposio dos intransigenti, Paulo VI utilizar-se-ia, em 1970, de uma ttica para desmobiliz-los: o instituto da aposentadoria dos bispos que ultrapassassem 75 anos, apesar de haver a possibilidade de eles servirem por mais um ou dois anos. Os cardeais com mais de 80 anos no poderiam mais participar de conclave algum. Cessar-se-ia a vitaliciedade episcopal.46 Seguindo a estratgia de Joo XXIII, aumentaria o nmero de eleitores do Colgio de Cardeais para 120 seu antecessor aumentara j para 80, dos quais nomearia 55, em detrimento dos 55 de Pio XII. Chegaria a cogitar a incluso de no cardeais para o Colgio dos Cardeais, com a incluso dos patriarcas do rito oriental e os 15 membros do Conselho do Secretariado Permanente do Snodo dos Bispos dos quais vrios eram j cardeais. Entrementes, a proposta no iria adiante. Alm disto, cria que a presena cada vez maior de no italianos na Cria seria fundamental para refletir mais ainda a natureza universal da Igreja, de modo que ampliaria o nmero de cardeais afro-asiticos.47
44



8. A guerra do Vietn (1965-1975)

A guerra proporcionaria ao governo norte-americano seu isolamento perante o mundo. Aliado algum, nem mesmo a Gr-Bretanha, dispor-se-ia a enviar tropas para apoi-lo. Aps o incio do confronto, os Estados Unidos cogitariam a hiptese de interromper a ao blica, contando com o apoio diplomtico da Santa S. Em 1968, em face da intransigncia das exigncias americanas nas reunies bilaterais, o Vaticano ver-se-ia obrigado a retirar-se das negociaes, apesar da frustrao e desnimo de Paulo VI.48 O Presidente Johnson proporia um cessar fogo em maro daquele ano e negociaes ocorreriam em Paris, porm a ausncia de vontade poltica real do governo americano manifestar-se-ia em dezembro na transio de Johnson para Nixon quando as Foras Armadas bombardeariam maciamente e por longo tempo a j precria infra-estrutura do lado dos combatentes vietnamitas: havia sido a operao Speedy Express. O pas alegaria o direito de autodefesa, mas o seu territrio, em momento algum, poderia ter sido ameaado pelos insurgentes, localizados a milhares de quilmetros.49 Por fim, o desgaste poltico levaria retirada da Indochina, que, mesmo sem unificarse, alinhar-se-ia ideologicamente ao adotar o comunismo na regio, dado que, alm do Vietn, haveria o Laos e Camboja. No entanto, a despeito da consumio, o resultado no alteraria o equilbrio entre as duas superpotncias, embora, naquele momento, se observasse a possibilidade real do prenncio de uma crise capitalista, porque a derrota se adicionaria : inconversibilidade do dlar perante o ouro, em 1971; crise do petrleo, de 1973, e emergncia de movimentos nacionalistas ou descolonizadores na frica. Alm do mais, internamente, o escndalo ligado poltica eleitoral o caso Watergate levaria o Presidente Nixon renncia. Contudo, os soviticos menosprezariam a capacidade americana de se reorganizar tanto poltica neoliberalismo e endurecimento ideolgico como economicamente liberao dos fluxos de capitais, revoluo microeletrnica e diminuio do Estado do bemestar social no obstante os revezes de curto prazo que tais medidas provocariam em sua populao. Aps a Guerra do Vietn, a to propalada Teoria do Domin, que embasava a ao americana no continente asitico, seria finalmente descartada. 50
9. Balano provisrio da renovao conciliar

No obstante a resistncia conservadora, boa parte das conseqncias do Conclio Vaticano II seria irrevogvel. Um de seus documentos mais importantes seria a Constituio Dogmtica da Igreja que abordaria a natureza e obrigao da instituio. Dele, passar-se-ia a observar a Igreja como comunidade aberta e no como monarquia centralizada, de modo que o papel dos bispos poderia ser valorizado, em contraste com o papel a eles reservado pelo Conclio Vaticano I.

45


Perante ela, Paulo VI estabeleceria o Snodo dos Bispos, que seria rgo de consulta, no instncia de deciso. Considerada parcial a reforma, o Papa aplacaria os tradicionalistas ao passo que estimularia os progressistas, mantendo o seu poder essencial, para tratar de temas extremamente polmicos, como o controle de natalidade e o casamento clerical, por exemplo. Para os progressistas, a despeito dos avanos na colegialidade e consagrao de bispos, a Nota praevia explicativa da Constituio Dogmtica da Igreja impusera a primazia papal como regra hermenutica, isto , a permanncia da soberania da Igreja com o Sumo Pontfice e a Cria, o que, por conseguinte, no geraria a aproximao dos ortodoxos e protestantes que, por seu turno, afastaria a idia mais ampla de ecumenismo. Embora seu predecessor sinalizasse ao contrrio, ele no conseguiria se libertar da imagem de um papa como o nico elo entre Deus e os cristos.
51
O direito liberdade de crena seria um gesto importante do conclio, ao suprimir o antigo posicionamento de que o erro no teria direitos, o que facultaria Igreja a imposio de sua f. Deste modo, admitir-se-ia implicitamente a cumplicidade da instituio na diviso dos cristos e a necessidade de constantemente atualizar-se.52 O Vaticano II reconheceria ser possvel que todos, inclusive ateus e agnsticos, poderiam atingir a salvao, desde que agissem com conscincia. Assim, estabelecer-se-ia a verdadeira natureza da liberdade de crena, ou seja, o exerccio da religio mediante os princpios da prpria conscincia, sem coao externa. O temor disto, principalmente para os bispos do Leste europeu, especialmente poloneses, seria que os pases comunistas pudessem aproveitar-se politicamente disto. A reao da ala conservadora poderia ser avaliada pela reao, por exemplo, do Cardeal Alfredo Ottaviani, da Congregao para a Doutrina da F (antigo Santo Ofcio), que aduziria preferir a morte antes do fim do Conclio para continuar a ser catlico, ao passo que o Cardeal Giuseppe Siri, Arcebispo de Gnova e ex-Presidente da Conferncia dos Bispos da Itlia, afirmaria que Paulo VI seria o maior desastre da histria eclesistica desde o Grande Cisma e dos papas Brgias.53 Aceitar-se-iam a democracia, o progresso e as peculiaridades do mundo secular. Sobre o ecumenismo, seria ntida a diferena da nova postura da Igreja. No passado, o contato entre catlicos e acatlicos havia sido visto com profundas reservas; o novo posicionamento estabelecia que a igreja errara, devendo observar as riquezas espirituais do rito oriental e dos ramos protestantes os cristos no catlicos seriam chamados de irmos separados e no mais de cismticos, hereges ou dissidentes.54 O juramento contra o modernismo, imposio de Pio X, em 1907, seria anulado em 1967. Em relao ao lado comunista, Paulo VI continuaria o projeto da Ostpolitik, com o objetivo de manter sempre aberta a possibilidade de dilogo permanente, principalmente por visar maior liberdade da atuao da Igreja. Sua encclica social mais avanada seria a Populorum Progressio (O progresso dos Povos), baseada na Rerum Novarum (Das Coisas
46



Novas), de Leo XIII, e na Mater et Magistra, de Joo XXIII. Por ela, censuraria a diferena material entre pases ricos e pobres, ao considerar que o desenvolvimento seria o caminho para a paz, que, por sua vez, apenas vigoraria se houvesse uma diviso de riqueza justa no globo. Em casos extremos, inclusive, facultar-se-ia a revoluo, embora com ressalvas:
No obstante, sabe-se que a insurreio revolucionria salvo casos de tirania evidente e prolongada que ofendesse gravemente os direitos fundamentais da pessoa humana e prejudicasse o bem comum do pas gera novas injustias, introduz novos desequilbrios, provoca novas runas. Nunca se pode combater um mal real custa de uma desgraa maior.55
Seria o primeiro pontfice a viajar fora da Itlia no sculo XX. Ao todo, seriam apenas oito deslocamentos, mas a maior parte para locais de grande simbolismo, como Jerusalm, Istambul, Ftima e Bombaim. Seria o primeiro chefe da Igreja a discursar em um organismo internacional, as Naes Unidas, onde, em 1965, pediria o fim das guerras. Francamente favorvel ao seu funcionamento, Paulo VI depositaria nela as esperanas da promoo de uma paz universal.56 Por fim, celebraria sua gesto como um papa permanentemente sob inquietude, confundida, s vezes, como indeciso ou tibieza. O futuro Papa Joo Paulo II no concordaria com a descrio que a ala conservadora da Igreja faria dele: um maquinista de um trem desnorteado; segundo seu julgamento, Paulo VI seria paciente, sistemtico, equilibrado e mediador: enfim, pleno de qualidades.57
Notas
1
MCWILLIAMS, Wayne, PIOTROWSKI, Harry. The World since 1945: a History of International Relations. 4. ed. Lynne Rienner: London, 1997, p. 76. PIO XII, Carta encclica de. Optatissima Pax. Oraes pblicas para a pacificao dos povos (http://www.vatican.va/holy_father/pius_xii/encyclicals/documents/hf_pxii_enc_18121947_ optatissimapax_po.html).
Enfatize-se que a configurao da Secretaria de Estado do Vaticano se assemelha chefia de gabinete do chefe de Estado, ou seja, algo prximo do papel de um primeiro-ministro. Ela divide-se em duas sees: a de relaes exteriores e a de assuntos gerais.
MARTINA, Giacomo, Histria da Igreja. De Lutero a nossos dias. So Paulo: Loyola, 1997, p. 234235; CORNWELL, John. O papa de Hitler. A histria secreta de Pio XII. 2. ed. Rio de Janeiro: Imago, 2000, p. 393; CAHILL, Thomas. Papa Joo XXIII. Rio de Janeiro: Objetiva, 2002, p. 203-212; KNG, Hans. Igreja Catlica. Rio de Janeiro: Objetiva, 2002, p. 220-224.
HOBSBAWM, Eric. A era dos extremos: o breve sculo XX: 1914-91. 25. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2002, p. 225; VESENTINI, Jos William. Imperialismo e geopoltica global. Campinas: Papirus, 1990, p. 84.

47


SERBIN, Kenneth. Dilogos na sombra. Bispos e militares, tortura e justia social na ditadura. So Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 87; WALLERSTEIN, Immanuel. A reestruturao capitalista e o sistema-mundo. In: GENTILI, Pablo. Globalizao excludente. Desigualdade, excluso e democracia na nova ordem mundial. Petrpolis: Vozes, 1999, p. 223-224.
O repdio ao comunismo havia sido intenso nos Estados Unidos, porquanto se chocava com o americanismo, ou seja, o individualismo e a livre iniciativa. In: HOBSBAWM, Eric, op. cit., p. 232. Em relao ao Vaticano, Pio IX lanara, em 1864, a encclica Syllabus errorum modernorum-Sumrio dos erros modernos, em que condenou, alm do comunismo, o socialismo, o racionalismo, o pantesmo e o indiferentismo. In: KNG, Hans, op. cit., p. 205.
Em depoimento Biblioteca Harry S. Truman, em outubro de 1971, o Almirante-de-Esquadra Robert Dennison, outrora ajudante-de-ordens do Presidente Truman (1948-1953) e Comandante-Chefe da Esquadra da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (1960-63), ltimo posto por ele ocupado, afirmou que a famosa frase atribuda a Stalin Quantas divises tm o Papa? nunca teria sido pronunciada. De acordo com sua verso, em Potsdam, Churchill ou outro havia afirmado que a Igreja Catlica podia influenciar a estratgia a ser escolhida, ao que Stalin retrucaria, em tom de zombaria, sobre o real poder da Santa S. Dennison havia perguntado ao Embaixador Charles Bohlen, que comparecera s conferncias sobre a expresso, e este lhe comunicou que ela nunca houvera sido exclamada. Disponvel em:<www.trumanlibrary.org/oralhist/dennisn2.htm.
REESE, Thomas. O Vaticano por dentro. A poltica e a organizao da Igreja Catlica. Bauru: EDUSC, 1999, p. 370. ALLEN JR., John. Conclave: a poltica, as personalidades e o processo da prxima eleio papal. Rio de Janeiro: Record, 2003, p.23. KISSINGER, Henry. Diplomacia. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1997, p. 530; HOBSBAWM, Eric, op. cit., p. 229. PIO XII, Discurso radiofnico de. Ecco alfine terminata. Fim da guerra na Europa. 09 maio 1945 (www.vatican.va/holy_father/pius_xii/speeches/documents/hf_pxii_spe_19450509_ radiomessagewar_po.html).
10
11
12
13
HOBSBAWM, Eric, op. cit., p. 223. Saraiva chama de relao quente o perodo de 1947 a 55 desconfiana mtua, com corrida atmica e de coexistncia pacfica, o de 1955 a 68 convivncia tolervel, com negociaes para um sistema de segurana mundial. SARAIVA, Jos Flvio S. (Org.). Relaes internacionais. Dois sculos de histria. Entre a ordem bipolar e o policentrismo (de 1947 a nossos dias). Braslia: FUNAG, 2001, p. 37.
14
MARTINA, Giacomo, op.cit, p. 233; KNG, Hans, op. cit., p. 223-224; CORNWELL, John, op. cit., p. 365-367. BENIGNI, Mario; ZANCHI, Goffredo. Joo XXIII. So Paulo: Paulus, 2000, p. 221. Seu prestgio na carreira diplomtica auxiliaria sua escolha ao pontificado em 1939. Cf. REESE, Thomas, op. cit., p. 132 e 142; Sobre a viso agostiniana, Cf. JOHNSON, Paul. Histria do cristianismo. Rio de Janeiro: Imago, 2001, p. 612 e 617; KNG, Hans, op. cit., p. 82. Para este autor, Santo Agostinho no teria tido a inteno de glorificar a Igreja e o Papa no Estado de Deus, nem de desprestigiar o Imperador no Estado secular. Desta forma, no teria elaborado sua obra em termos de instituies e pessoas, ou seja, no teria desejado politizar e personific-la.
15 16
48
17 18



CORNWELL, John, op. cit., p. 365-366; MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 256-259. Pio XII havia enfatizado que democracia poderia ser vivel se houvesse a presena do catolicismo. CORNWELL, John, op. cit., p. 366-370. MARTINA, Giacomo, op.cit., p. 252-253; CORNWELL, John, op. cit., p. 370-371; JOHNSON, Paul, op. cit., p. 615; LEBEC, Eric. Histria secreta da diplomacia vaticana. Petrpolis: Vozes, 1999, p. 108-109.
19
20
Apenas em 1969, o Presidente Nixon indicaria Henry Cabot Lodge, como representante pessoal novamente. Na gesto Reagan, em 1984, estabelecer-se-iam relaes diplomticas, encerrando uma proibio que remontava ao final da dcada de 1860. Cf. LEBEC, Eric, op. cit., p. 103 e 130; ANDREOTTI, Giulio. The USA and The Holy See. The Long Road. 30 Days, 3/2004. (http:// www.30giorni.it/us/articolo.asp?id=3544;http://www.his.com/~council/melady2.htm;http:// www.trumanlibrary.org/hstpaper/whcfcf.htm).
21
MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 245-248; BERSTEIN Carl; POLITI, Marco. Sua Santidade. Joo Paulo II e a histria oculta de nosso tempo. 7. ed. Rio de Janeiro: Objetiva, 2000, p. 190-191. MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 212 e 238-241; REESE, Thomas, op. cit., 133-134, 200 e 384; CAHILL, Thomas, op. cit., p. 212; BENIGNI Mario; ZANCHI, Goffredo, op.cit., p. 228-229; MELLONI, Alberto. Como se elege um papa. A histria do conclave. So Paulo, Paulinas, 2002, p. 122 e 140.
22
23
KNG, Hans, op. cit., p. 224; CORNWELL, John, op. cit., p. 401-402; CAHILL, Thomas, op. .cit., p. 203. MELLONI, Alberto, op. cit., p.130. JOHNSON, Paul, op. cit., p. 616; REESE, Thomas, op. cit., p. 145 e 206; MELLONI, Alberto, op. cit., p.128-129; CHIOVARO, Francesco; BESSIRE, Grard. Urbi et orbi. Dos mil aos de papado. Barcelona: BSA, 1997, p. 117; ALLEN JR, John. Sizing up the papal prospects. Conscience. Washington: CFFC,2001 (http://www.cath4choice.org/nobandwidth/English/conscience/archived/ Papal%20Prospects.htm).
24 25
26 27
CAHILL, Thomas, op. cit., p. 236; JOHNSON, Paul, op. cit., p.618; ALLEN JR, John, op. cit., p. 24. CAHILL, Thomas, op. cit., p. 211, 225, 234-235, 239-242 e 247; MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 276-277; JOHNSON, Paul, op. cit., p. 616; LEBEC, Eric, op. cit., p. 137; BERSTEIN, Carl; POLITI Marco, op. cit., p. 95 e 98.
28 29
BENIGNI, Mario; ZANCHI, Goffredo, op. cit., p. 231. CORNWELL, John, op. cit., p. 402-403; JOHNSON, Paul, op. cit., p. 620; CAHILL, Thomas, op. cit., p. 248-9; KNG, Hans, op. cit., p. 225-226. CHIOVARO, Francesco; BESSIRES, Grard, op. cit., p. 117; MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 283; REESE, Thomas, op. cit., 57-58; LEBEC, Eric, op. cit., p. 144 e 147. BERSTEIN, Carl; POLITI, Marco, op.cit., p.100-101. LEBEC, Eric, op. cit., p. 153 e 156; MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 284-372. JOO XXIII, encclica de. Pacem in Terris. A paz de todos os povos na base da verdade, justia, caridade e liberdade, 11/4/1963 (http://www.vatican.va/holy_father/john_xxiii/encyclicals/documents/ hf_jxxiii_enc_11041963_pacem_po.html).
30
31 32 33
34
HOBSBAWM, Eric, op. cit., p. 227; LEBEC, Eric, op. cit., p. 145; KISSINGER, Henry, op. cit., p. 704; MAGNOLI, Demtrio. Da Guerra Fria dtente. Poltica internacional contempornea. Campinas: Papirus, 1988, p. 47.

49


35
CAHILL, Thomas, op. cit., p.231, 252-253 e 258; LEBEC, Eric, op. cit., p. 146; ALLEN JR., John, op. cit., p. 25; GADDIS, John. We Now Know. Rethinking Cold War History. Nova Iorque: Oxford University, 1998, p. 278-280.
36
A Metrpole (Arcebispado) de Kiev, em 1595, unir-se-ia a Roma, separando-se do Patriarcado de Constantinopla, ao no aceitar o de Moscou que se tornaria independente tambm de Constantinopla em 1657. Passaria a ser chamada de Igreja Catlica Ucraniana de Rito Grego em separao Igreja Ortodoxa Ucraniana, ligada ao de Constantinopla a partir de 1600, Patriarcado Ecumnico. A regio fora polonesa (Lvov), austraca (Lemberg), novamente polonesa (Lvov), russa (Lviv) e, finalmente, ucraniana (Lepoli). O ento Arcebispo foi um entre os 500 mil fiis catlicos condenados a trabalhos forados na Sibria. MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 248-249; CAHILL, Thomas, op. cit., p. 253; JOHNSON, Paul, op. cit., p. 617; LEBEC, Eric, op. cit., p. 146 e 158-161.
37
JOHNSON, Paul, op. cit., p. 616; REESE, Thomas, op. cit, p.141-142; LEBEC, Eric, op. cit., p. 135 e 384; CORNWELL, John, op. cit., p. 402; KNG, Hans, op. cit., p. 224; ALLEN JR., John, op. cit., p. 23-25.
38 39
KNG, Hans, op. cit., p. 225; MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 315-316. CAHILL, Thomas, op. cit., p. 255-257; CHIOVARO, Francesco; BESSIRE, Grard, op. cit., p. 117; MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 298; ALLEN JR., John, op. cit., p. 24-25. Cf. http://www.balzan.com/en/preistraeger/index.cfm;http; //www.time.com/time/archive/preview/ 0,10987,829723,00.html. ALLEN JR., John, op. cit., p. 25-26; MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 299; BERSTEIN, Carl; POLITI, Marco, op. cit., p. 110-111 e 180; CAHILL, Thomas, op. cit., p. 239; JOHNSON, Paul, op. cit., p. 619; ALLEN, JR., John. Study in Contrasts. National Catholic Reporter on Line. 15/9/2000 (http:// www.natcath.com/NCR_Online/archives/091500/091500j.htm).
40
41
42
KNG, Hans, op. cit., p. 229; CHIOVARO, Francesco; BESSIRE, Grard, op. cit., p. 117-118; CORNWELL, John, op. cit., p.404; CAHILL, Thomas, op. cit., p. 265-266 e 271. MELLONI, Alberto, op.cit., p.150-153. BERSTEIN, Carl; POLITI, Marco, op. cit., p. 119: [o] j enfermo Joo XXIII obviamente considerava o Cardeal de Milo, Giovanni Battista Montini, o homem certo para concluir o trabalho que ele comeara no Vaticano II. Recorde-se que Montini j havia sido considerado o sucessor natural de Pio XII at sua nomeao para o Arcebispado de Milo, em 1954. In: BENIGNI, Mario; ZANCHI, Goffredo, op. .cit., p. 228.
43 44
45 46 47 48 49
MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 300; KNG, Hans, op. cit., p. 230; JONHSON, Paul, op. cit., p. 624. REESE, Thomas, op. cit., p. 208; CAHILL, Thomas, op. cit., p. 266; LEBEC, Eric, op. cit., p. 23. REESE, Thomas, op. cit., p. 101, 134, 149-150 e 200; LEBEC, Eric, op. cit., p. 135. ALLEN JR., John, op. cit., p. 27-28; KISSINGER, Henry, op. cit., p. 724-734. HITCHENS, Christopher. O julgamento de Kissinger. So Paulo: Boitempo, 2002, p. 55-56. No livro, o autor aponta uma srie de desmandos cometidos pelos Estados Unidos durante a Guerra Fria, apontando como um dos seus artfices principais o ex-Chefe da Assessoria de Segurana Nacional e ex-Secretrio de Estado, Henry Kissinger, que receberia o Prmio Nobel da Paz, em 1973. Alm do Vietn, suas aes relacionar-se-iam basicamente ao Camboja, ao Laos, ao Chile, ao Paquisto e Indonsia.
50
50



HOBSBAWM, Eric, op. cit., p. 215, 241-242 e 438; VIZENTINI, Paulo (Org.). A grande crise. A nova (des)ordem internacional dos anos 80 aos 90. Petrpolis: Vozes, 1992, p. 12-13; KISSINGER, Henry, op. cit., p. 509-510, 726-727 e 832.
51
Duas das trs exigncias prticas centrais dos reformadores haviam sido satisfeitas em princpio: o uso do vernculo na liturgia e a abertura da comunho eucarstica para incluir a oferta do clice tambm aos leigos, mas o celibato clerical no seria sequer discutido, bem como o divrcio, alm de uma nova forma de nomeao dos bispos e da reforma da Cria e do prprio Papado. KNG, Hans, op. cit., p. 230-231; CAHILL, Thomas, op. cit., p. 269; LEBEC, Eric, op. cit., p.168.
52
O Decreto da Liberdade Religiosa, fruto do trabalho do jesuta norte-americano John Murray, seria observado como til com relao ao mundo comunista pelo ento Arcebispo de Cracvia, futuro Papa Joo Paulo II, que conseguiria os votos dos bispos do Leste europeu, notadamente os dos seus compatriotas, para sua aprovao. CAHILL, Thomas, op. cit., p. 266-267.
53
O historiador britnico Eamon Duffy consideraria o Conclio Vaticano II como o evento cristo mais revolucionrio desde a Reforma. Cf. CAHILL, Thomas, op. cit., p. 229, 238 e 266; MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 303-304 e 307.
54 55
CAHILL, Thomas, op. cit., p. 230; MARTINA, Giacomo, op. cit., p. 321-322. PAULO VI, encclica de. Populorum progressio. Sobre o desenvolvimento dos povos. 26 de maro de 1967 (http://www.vatican.va/holy_father/paul_vi/encyclicals/documents/hf_pi_enc_26031967_ populorum_po.html). Esta encclica representaria a terceira via nem marxismo coletivista, nem capitalismo liberal. Cf. LEBEC, Eric, op. cit., p. 212.
56
KNG, Hans, op. cit., p. 232; BERSTEIN, Carl; POLITI, Marco, op. cit., p. 216, 402 e 419; CAHILL, Thomas, op. cit., p. 268-269; REESE, Thomas, op. cit. , p. 370. CORNWELL, John, op. cit., p. 404; JOHNSON, Paul, op. cit., p. 624; REESE, Thomas, op. cit., p. 145, 258-264 e 384; BERSTEIN, Carl; POLITI, Marco, op. cit., p. 161-162.
57
Bibliografia
ALLEN JR., John. Conclave: a poltica, as personalidades e o processo da prxima eleio papal. Rio de Janeiro: Record, 2003. ALLEN, JR., John. Study in Contrasts. National Catholic Reporter on Line. 15/9/2000 (http:// www.natcath.com/NCR_Online/archives/091500/091500j.htm). ALLEN JR, John. Sizing up the Papal Prospects. Conscience. Washington: CFFC,2001 (http:// www.cath4choice.org/nobandwidth/English/conscience/archived/Papal%20Prospects.htm). ANDREOTTI, Giulio. The USA and The Holy See. The Long Road. 30 Days, 3/2004 (http://www.30giorni.it/ us/articolo.asp?id=3544). BENIGNI, Mario; ZANCHI, Goffredo. Joo XXIII. So Paulo: Paulus, 2000. BERSTEIN Carl; POLITI, Marco. Sua Santidade. Joo Paulo II e a histria oculta de nosso tempo. 7. ed. Rio de Janeiro: Objetiva, 2000.

51


CAHILL, Thomas. Papa Joo XXIII. Rio de Janeiro: Objetiva, 2002. CHIOVARO, Francesco; BESSIRE, Grard. Urbi et orbi. Dos mil aos de papado. Barcelona: BSA, 1997. CORNWELL, John. O papa de Hitler. A histria secreta de Pio XII. 2. ed. Rio de Janeiro: Imago, 2000. GADDIS, John. We now know. Rethinking Cold War history. Nova Iorque: Oxford University, 1998. GENTILI, Pablo. Globalizao excludente. Desigualdade, excluso e democracia na nova ordem mundial. Petrpolis: Vozes, 1999. HITCHENS, Christopher. O julgamento de Kissinger. So Paulo: Boitempo, 2002. HOBSBAWM, Eric. A era dos extremos: o breve sculo XX, 1914-1991. 25. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2002, JOHNSON, Paul. Histria do cristianismo. Rio de Janeiro: Imago, 2001. KISSINGER, Henry. Diplomacia. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1997. KNG, Hans. Igreja Catlica. Rio de Janeiro: Objetiva, 2002. LEBEC, Eric. Histria secreta da diplomacia vaticana. Petrpolis: Vozes, 1999. MAGNOLI, Demtrio. Da Guerra Fria dtente. poltica internacional contempornea. Campinas: Papirus, 1988. MARTINA, Giacomo, Histria da Igreja. De Lutero a nossos dias. So Paulo: Loyola, 1997. MCWILLIAMS, Wayne; PIOTROWSKI, Harry. The World since 1945: a History of International Relations. 4. ed. Lynne Rienner: London, 1997. MELLONI, Alberto. Como se elege um papa. A histria do conclave. So Paulo: Paulinas, 2002. OPTATISSIMA PAX. Oraes pblicas para a pacificao dos povos (http://www.vatican.va/holy_father/ pius_xii/encyclicals/documents/hf_pxii_enc_18121947_optatissimapax_po.html). PACEM IN TERRIS. A Paz de Podos os Povos na Base da Verdade, Justia, Caridade e Liberdade, 11 de abril de 1963 (http://www.vatican.va/holy_father/john_xxiii/encyclicals/documents/ hf_jxxiii_enc_11041963_pacem_po.html). POPULORUM PROGRESSIO. Sobre o Desenvolvimento dos Povos, 26 de maro de 1967 (http://www.vatican.va/holy_father/paul_vi/encyclicals/documents/hf_pi_enc_26031967_ populorum_po.html). REESE, Thomas. O Vaticano por dentro. A poltica e a organizao da Igreja Catlica. Bauru: EDUSC, 1999. SARAIVA, Jos Flvio S. (org.). Relaes internacionais. Dois sculos de histria. Entre a ordem bipolar e o policentrismo (de 1947 a nossos dias). Braslia: FUNAG, 2001. SERBIN, Kenneth. Dilogos na sombra. Bispos e militares, tortura e justia social na ditadura. So Paulo: Companhia das Letras, 2001.
52



VESENTINI, Jos W. Imperialismo e geopoltica global. Campinas: Papirus, 1990. VIZENTINI, Paulo (org.). A grande crise. A nova (des)ordem internacional dos anos 80 aos 90. Petrpolis: Vozes, 1992. WALLERSTEIN, Immanuel. A reestruturao capitalista e o sistema-mundo (www.trumanlibrary.org/ oralhist/dennisn2.htm).
Outros sites utilizados:

http://www.balzan.com/en/preistraeger/index.cfm;http://www.time.com/time/archive/preview/ 0,10987,829723,00.html. www.vatican.va/holy_father/pius_xii/speeches/documents/hf_pxii_spe_19450509_radiomessagewar_po.html.
DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:
UMA REFLEXO SOBRE A POLTICA EXTERNA DO GOVERNO

LULA

53

DOIS ANOS DE PRESENA SOBERANA: UMA REFLEXO SOBRE A POLTICA EXTERNA DO GOVERNO LULA
Luiz A. P. Souto Maior

Resumo
O artigo resume as linhas gerais da poltica externa do atual governo brasileiro, que caracteriza como a orientao de uma potncia emergente, em contraste com a de um pas emergente. Faz a seguir uma breve anlise da cena internacional, com nfase na diluio do poder econmico e conseqente eroso da hegemonia americana, especialmente a partir do fim da Guerra Fria. Termina com um comentrio sobre as oportunidades e desafios que o contexto internacional, tanto mundial como regional, oferecem nossa poltica externa, tal como vista pelo autor.
Abstract
The article gives a brief account of the present Brazilian governments foreign policy, which it describes as that of an emergent power, as opposed to that of an emergent country. It examines briefly the world political and economic situation, emphasizing the new distribution of international economic power and the related decline of American hegemony, especially since the end of the Cold War. It concludes with some comments on the challenges and opportunities offered to Brazilian diplomacy by the international environment, both regional and worldwide.
1. Uma definio de objetivos coerente, mas ambiciosa

No creio que algum outro governo brasileiro tenha, de maneira to enftica, colocado a poltica externa como instrumento essencial consecuo dos objetivos centrais de seu programa de governo: para construir um novo modelo econmico, que ter como base um
Rev. Cena Int. 6 (2): 53-72 [Dez 2005]
Introduo
Em abril de 2003, escrevi um artigo1 sobre o que me parecia serem alguns dos principais desafios para uma poltica externa que se propusesse pr em prtica aquilo que, na poca, eram apenas um discurso e algumas poucas iniciativas internacionais de um governo recmempossado. O artigo fazia, pois, uma reflexo especulativa, j que a matria em exame era, em certo sentido, a interao de duas hipteses: a forma concreta que tomaria o discurso do novo governo quando convertido em poltica operacional e a reao externa a tal poltica. Hoje, decorridos quase dois anos desde a posse do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, parece vlido e oportuno examinar, de maneira mais fundamentada e menos hipottica, a orientao geral de poltica externa do atual governo. Deliberadamente, tal exame no se deter na avaliao, positiva ou negativa, dos aspectos essencialmente operacionais ou de execuo da poltica seguida.
54

DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA


vasto programa de incluso social, ser necessrio aprofundar a democracia em nosso pas e garantir uma presena soberana do Brasil no mundo. 2 Havia, pois, um objetivo econmicosocial central, para cuja consecuo era fundamental aprofundar a democracia e assegurar uma presena soberana no mundo, sem uma clara gradao de importncia entre os dois instrumentos. O que na poca poderia ter sido percebido como mera expresso retrica de um candidato em campanha vem sendo seguido pelo governante, que se tem envolvido diretamente nos assuntos internacionais, desenvolvendo uma diplomacia presidencial extremamente ativa. Em pouco mais de ano e meio, de 2 de dezembro de 2002, quando ainda Presidente eleito, a 14 de junho de 2004, teria havido, entre viagens do nosso Presidente ao exterior e visitas de alto nvel a Braslia, nada menos de cem exemplos de atividades diplomticas envolvendo diretamente o primeiro mandatrio, segundo dados coletados por Paulo Roberto de Almeida.3 Dentro dessa percepo da importncia da poltica externa, , porm, atribuda clara prioridade a uma agenda regional, cuja definio no peca pela modstia nem, em alguns pontos, pelo excesso de realismo. Assim, a grande prioridade nada menos do que a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia social. Para tanto, o ponto de partida seria uma ao decidida de revitalizao do Mercosul, enfraquecido (...) por vises muitas vezes estreitas e egostas do significado da integrao. O Mercosul, assim como a integrao da Amrica do Sul em seu conjunto, sobretudo um projeto poltico apoiado em alicerces econmicocomerciais que precisam ser urgentemente reparados e reforados.4 A eles caberia ainda juntar as dimenses social, cultural e cientfico- tecnolgica. Dentro dessa ordem de idias, propunha-se o Presidente a apoiar os arranjos institucionais necessrios para que possa florescer uma verdadeira identidade do Mercosul e da Amrica Latina, bem como a empenhar-se na cooperao concreta e em dilogos substantivos com todos os pases da Amrica Latina. Desde a sua posse, o atual governo comprometeu-se, pois, com uma atuao diplomtica que teria como prioridade a revitalizao do Mercosul. E o sentido poltico do empreendimento enfatizado pela proposta de estabelecimento de uma poltica externa comum, considerada como corolrio bvio de tal esforo. Esta seria a base para a integrao de toda a Amrica do Sul e, subsidiariamente, embora tal advrbio nunca seja usado, da cooperao com os demais pases latino-americanos. A essas nfases substantivas somou-se ainda uma mudana de estilo, na medida em que o atual Presidente assumiu publicamente a disposio de exercer um papel protagnico na regio, ao proclamar sua inteno de contribuir, desde que chamados e na medida de nossas possibilidades, para a soluo pacfica de crises regionais. No parece exagerado dizer, portanto, que a agenda internacional do governo Lula comeava por assumir a liderana de um movimento tendente organizao de um espao poltico-econmico sul-americano, cujo ncleo seria o Mercosul e em que o Brasil teria um papel preeminente. E como nenhum
DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA

55


pas pode liderar anonimamente um movimento dessa envergadura, tal disposio veio coadunar-se com uma atuao diplomtica de alta visibilidade. Ela comearia a ser praticada ainda antes da posse com o envio do assessor presidencial para assuntos internacionais a Caracas, com o objetivo de ajudar na busca de uma soluo para a crise interna venezuelana e continuaria, logo depois, com o comparecimento do Presidente ao Foro Social Mundial, em Porto Alegre, e em seguida, ao Foro Econmico Mundial, em Davos, onde defendeu a criao de um fundo internacional contra a fome e caracterizou a paz como um objetivo no apenas moral, mas de racionalidade. Isso, no momento em que o Secretrio de Estado americano, no mesmo foro, anunciava estar o seu pas pronto a atacar o Iraque a qualquer momento. O contedo da poltica sul-americana do governo Lula cria, porm, uma rea de divergncia conceitual e mesmo de conflito potencial com Washington, que j tinha, desde 1994, sua prpria proposta a rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) sobre como organizar o espao econmico latino-americano, a qual tinha sido formalmente aceita pelos demais pases do continente (exceto Cuba), inclusive o prprio Brasil. Por mais que se busque calar ou minimizar as divergncias entre as vises brasileira e americana de como o continente deveria organizar-se do ponto de vista econmico, mas com inescapveis implicaes polticas, elas so bvias. E foram, alis, deixadas perfeitamente claras pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva, que j definira a ALCA, tal como proposta pelos Estados Unidos, como uma anexao da Amrica Latina e caracterizou o Mercosul como um projeto poltico. O que existe , pois, algo bem mais profundo do que meros conflitos tpicos de interesses. So duas vises globais divergentes sobre o sentido que dever tomar o regionalismo hemisfrico. At o momento, a frmula conciliatria encontrada foi a admisso de uma ALCA de geometria varivel, na qual diferentes pases poderiam comprometer-se com diferentes contedos daquele esquema de integrao continental. Nada disso significa, entretanto, que a assuno do poder pelo atual governo brasileiro tenha criado, pelo menos at o momento, um clima de frico ou azedume entre os dois pases. Nas palavras do nosso Ministro das Relaes Exteriores, em entrevista Gazeta Mercantil5, o Brasil procuraria ter com os Estados Unidos uma parceria madura, na qual se trataria de passar de um clima de queixas recorrentes para uma viso mais estratgica, na qual os Estados Unidos reconhecem no Brasil um parceiro indispensvel para a estabilidade da Amrica do Sul e mesmo da frica. E no plano mais abstrato, porm relevante, dos contactos pessoais, a visita do Presidente brasileiro aos Estados Unidos, em junho de 2003, foi geralmente considerada como muito bem sucedida algo tido como surpreendente por alguns observadores, dadas as diferenas de formao e percepes entre os dois mandatrios. Essa viso da poltica continental e de como o Brasil deveria relacionar-se com os pases da regio inclusive, num sentido mais amplo, com os Estados Unidos enquadrase naturalmente numa percepo abrangente do que deveria ser a prpria ordem mundial.
56

DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA


Em sua j citada entrevista Gazeta Mercantil, nosso Ministro das Relaes Exteriores declarou que o atual governo pretendia ser muito afirmativo na busca de maior democratizao das relaes internacionais e que isso passa pela reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas. O problema que conseguir uma maior democratizao das relaes internacionais, como coloca o nosso chanceler, ou promover uma ordem poltica e econmica mundial mais justa, como j propusera o ento candidato Lula, significa, em ltima anlise, promover uma redistribuio internacional de poder que s desejada pelos pases menos poderosos, que supostamente se beneficiaro de tal redistribuio. Numa colocao aparentemente menos ambiciosa e mais pragmtica, o Presidente Luiz Incio Lula da Silva, em seu discurso de posse, falou em estimular os incipientes elementos de multipolaridade da vida internacional contempornea. A rigor, j no se trataria, pelo menos num primeiro estgio, de democratizar as relaes entre os Estados, mas de favorecer o surgimento de distintos plos de poder, de modo a assegurar maior espao de manobra s naes mais fracas. uma formulao mais branda, que em ltima anlise busca aliados entre outros pases de porte mdio que, nesse nvel de generalidade, tm aspiraes semelhantes nossa. Ela no elimina, entretanto, a divergncia de objetivos nem reas potenciais de desacordo com a potncia hegemnica, que pretende manter-se como tal. Na prtica, essa ltima frmula j antecipada pelo candidato em seu citado artigo para a Carta Internacional que parece estar sendo seguida pela diplomacia brasileira ao desenvolver um bilateralismo forte com a China, a ndia, a Rssia e outros que tm importncia geopoltica e econmica e com os quais podemos no s desenvolver relaes complementares como estabelecer linhas comuns de interveno nos grandes organismos internacionais.6 Isso tem sido bem ilustrado tanto pelo relacionamento bilateral que Braslia vem desenvolvendo com os pases mencionados como, no mbito multilateral, na formao do G-20, s vsperas da reunio ministerial da Organizao Mundial de Comrcio, em Cancn, em setembro de 2003. Embora com alcance prtico menos evidente, enquadra-se tambm na mesma orientao o G-3 ou Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul. Em suma, ao propor-se garantir uma presena soberana do Brasil no mundo [grifo meu], o atual governo partiu de um discurso coerente, mas claramente ambicioso. Tanto pela forma geral como apresentado quanto por alguns aspectos do seu contedo, menos a fala de um pas emergente, em busca de maior espao de manobra, do que a de um Estado que se v como potncia emergente, com aspirao a maior influncia na cena mundial. Tal atitude, sem ser declarada, transparece, por exemplo, no papel que o pas se prope desempenhar na Amrica do Sul e na maneira como percebe o relacionamento de Braslia com Washington. essa auto-percepo de potncia emergente do atual governo que mais claramente distingue sua poltica internacional da de outros que, at 1990, tambm viram no desenvolvimento econmico um objetivo maior de sua atuao na rea externa. No essencial, tal discurso vem sendo seguido com persistncia durante os ltimos dois anos. inegvel, porm, que a consecuo dos objetivos traados encontra srios obstculos no
DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA

57


apenas numa realidade internacional estruturada para favorecer a supremacia das foras tradicionais, mas tambm na prpria Amrica do Sul, que, de acordo com a percepo global do governo Lula, deveria ser a sua base de apoio.
2. Um mundo para quem?

Algo simplificadamente, pode-se dizer que os Estados Unidos entraram na II Guerra Mundial porque no podiam permitir que a Eursia fosse dominada por uma potncia ou uma aliana de potncias hostis. Derrotar o Eixo era, pois, um imperativo geopoltico. Atingido tal objetivo, Washington viu-se, porm, confrontado com outro desafio ainda mais complexo a ameaa sovitica. Por si s, o territrio do que era ento a Unio Sovitica cobria uma enorme fatia da sia e da Europa Oriental. Ao fim do conflito, suas tropas ocupavam quase tudo que restava desta ltima e boa parte da Europa Central. Persistia, pois, a velha ameaa geopoltica, qual se juntava, porm, um elemento novo: o aceno aos deserdados do mundo para que aderissem a um sistema poltico-ideolgico alternativo que pelo menos em sua concepo doutrinria no tinha os traos mais hediondos do nazifascismo. Como um confronto direto no convinha nem a Washington nem a Moscou, o resultado formal foi o acordo alcanado em Ialta, que dividia o mundo em duas grandes reas de influncia. O resultado prtico foi a chamada Guerra Fria, o longo perodo de frico entre as duas superpotncias que condicionou a vida internacional durante as quatro dcadas seguintes. Para Washington, enfrentar tal desafio era uma tarefa multifacetada. Envolvia criar as condies necessrias para frear (militarmente se necessrio) um eventual avano do poderio sovitico; reconstruir economicamente (e no caso dos pases do Eixo, tambm politicamente) pases aliados arrasados pela guerra, vencedores e vencidos; promover na Europa um novo arranjo poltico-diplomtico capaz de evitar o ressurgimento de antigos conflitos regionais; e, last but not least, evitar que boa parte da humanidade, tanto nos pases pobres como nos ricos, se deixasse seduzir pelo canto da sereia socialista. Tratava-se tambm de criar um arcabouo jurdico-institucional capaz de induzir os Estados que a ele aderissem a um certo padro de comportamento nas suas relaes recprocas, tanto polticas como econmicas. Era preciso evitar que as rivalidades econmicas gerassem problemas de segurana internacional, conseguindo que a violncia, j que no podia ser eliminada, ficasse circunscrita s reas pobres do mundo. Claramente, no se tratava de construir uma ordem mundial justa ou democrtica, mas aquela que melhor conciliasse os interesses das grandes potncias da poca. Neste sentido, pode-se dizer que a poltica externa de Washington conseguiu um grande xito, porm custa de considervel eroso da prpria hegemonia americana. Era a parte indesejada (e na obsesso com a Guerra Fria, presumivelmente imprevista), mas inevitvel, do prprio empreendimento. O aumento da prosperidade mundial levou a uma
58

DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA


relativa diluio do poder econmico entre as naes industrializadas do mundo capitalista. Referncias a uma diviso tripartite do poder econmico mundial Estados Unidos, Comunidade Europia, Japo tornaram-se corriqueiras. No comeo da dcada de 1970, Washington, em dificuldade para cobrir os altos custos da sua liderana poltico-militar, ps fim conversibilidade do dlar em ouro e por via de conseqncia ao sistema de paridades fixas entre as moedas , derrubando um dos pilares do sistema econmico internacional do ps-Guerra. O mundo chegou assim a um novo modus vivendi os Estados Unidos continuaram a garantir a segurana do Ocidente no confronto com a URSS, enquanto seus aliados, menos dispostos a arcar diretamente com os nus militares da Guerra Fria, financiavam a liderana poltico-militar de Washington sobre eles mesmos. A continuada preeminncia poltico-militar americana no bloco ocidental passou a repousar sobre trs pilares: a indiscutvel superioridade blica dos Estados Unidos; a inapetncia para o exerccio do poder poltico da parte dos outros dois plos econmicos, o que era reforado, no caso europeu, pela dificuldade de se chegar sequer formulao de uma poltica externa comum; a continuada ameaa do bloco sovitico, que assim se convertia involuntariamente num dos sustentculos da coeso do Ocidente. A dcada de 1980 e comeo da de 1990 marcaram o fim daquilo que, na falta de melhor denominao, poderamos chamar de mundo de ps-Guerra. O enfraquecimento e, finalmente, o desmoronamento do bloco sovitico debilitou a liderana americana entre seus prprios aliados; o Ato Europeu nico aprofundou o processo de integrao da Europa Ocidental, contribuindo para consolidar outro plo de poder econmico no mundo; numa admisso tcita da sua incapacidade de assegurar o funcionamento de um sistema multilateral de comrcio que satisfizesse os seus interesses, Washington passou a concluir acordos comerciais de carter preferencial, aderindo ao regionalismo econmico. Em 1991, o Tratado de Maastricht marcou o surgimento da Unio Europia, enquanto a prpria Unio Sovitica foi substituda pela Comunidade dos Estados Independentes. Firmava-se destarte a coeso da Europa Ocidental, enquanto se fragmentava a Oriental. A evoluo acima esboada, ocorrida ao longo da segunda metade do sculo passado, levou, pois, a um divrcio entre o poderio econmico e o poltico internacionais, ou mais precisamente, a uma situao em que a potncia poltico-militar hegemnica j no tinha os recursos necessrios para sustentar sozinha a prpria hegemonia. Isso no tinha sido de fundamental relevncia enquanto estavam de p os trs mencionados pilares sobre os quais repousava o modus vivendi a que tinham chegado os aliados ocidentais. A partir, porm, do momento em que desaparece o terceiro deles a ameaa sovitica , a situao torna-se instvel. Segundo alguns observadores, a guerra contra o terror, declarada pelo governo Bush logo depois dos atentados de 11 de setembro de 2001, teria sido uma tentativa de Washington de substituir uma ameaa externa comum a sovitica por outra o terrorismo internacional, o que restabeleceria, com outro formato, o antigo trip. No preciso, porm, endossar tal teoria, para apreciar o problema objetivo com que se defronta Washington. Dois
DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA

59


exemplos o ilustram sobejamente. Estima-se que, em 1991, o custo total da Guerra do Golfo foi de US$ 76,1 bilhes. A operao poltica que levou aprovao, pelo Conselho de Segurana da ONU, do ataque ao Iraque foi liderada pelos Estados Unidos, as operaes blicas foram levadas a cabo com instrumentos militares dominantemente norte-americanos, mas Washington participou com apenas 12% dos gastos, enquanto a Arbia Saudita arcava com 29%, o Kuwait com 26%, a Alemanha com 16%, o Japo com 10% e os Emirados rabes Unidos com 7%.7 Em outras palavras, Washington comandava, mas j no podia pagar. Em contraste, nas operaes recentes contra o Afeganisto e, sobretudo, contra o Iraque, a diplomacia americana no conseguiu apoios comparveis. Viu-se, assim, no dilema de curvarse ao multilateralismo ou, alternativamente, afirmar a sua posio de hiperpotncia, declarar a irrelevncia da ONU e atacar o Iraque com o apoio de seu fiel aliado britnico e de alguns escassos outros de menor projeo. Tendo optado pelo segundo curso de ao, as conseqncias so bem conhecidas: a vitria na guerra, o fracasso na construo da paz, um dano de conseqncias ainda imprevisveis aliana com a Europa e um desequilbrio fiscal cujo impacto final sobre a economia americana e sobre o mundo ainda no pode ser plenamente avaliado. Resumidamente, o confortvel supervit fiscal herdado da administrao anterior foi transformado em um dficit que se aproxima a largos passos dos 6% do PIB da maior economia do mundo, hoje tambm a mais endividada do planeta. Paralelamente redistribuio do poder econmico entre as grandes economias capitalistas, produziu-se, porm, um crescimento altamente significativo de uns quantos pases em desenvolvimento de renda mdia, entre os quais o Brasil. Medidas pela equivalncia do poder aquisitivo das moedas respectivas, as dez maiores economias do mundo em 2003 Estados Unidos, China, Japo, ndia, Alemanha, Frana, Gr-Bretanha, Itlia, Brasil e Rssia incluam quatro pases em desenvolvimento ou em transio8. E o enorme dficit em contas correntes dos Estados Unidos, da ordem de 5,5% do PIB, hoje crescentemente financiado pelos bancos centrais de pases asiticos, sobretudo o da China. uma situao dificilmente imaginvel at poucos anos atrs, quando, nas palavras de The Economist, a expresso a economia mundial era usada como forma taquigrfica para indicar as economias do mundo desenvolvido. O irnico, porm, que toda essa mudana na distribuio internacional do poder econmico pouco se tem traduzido em alteraes efetivas na estrutura normativo-institucional que formalmente continua a reger as relaes polticas e econmicas entre os Estados. No Conselho de Segurana das Naes Unidas, o direito de veto continua a ser exercido por cinco grandes potncias da dcada de 1940, que j no refletem a atual distribuio de foras polticas e econmicas no mundo. No comrcio internacional, so flagrantes as distores associadas ao funcionamento de um sistema tornado obsoleto. Os produtos vendidos tipicamente por pases em desenvolvimento pagam tarifas muito mais altas do que os importados dominantemente dos pases ricos. No caso de txteis, criou-se mesmo, atravs do Arranjo Multifibras, de 1974, um regime especial formalmente terminado com a entrada
60

DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA


em vigor do Acordo sobre Txteis e Confeces, em 1995. Na prtica, porm, ele s deve terminar, na melhor das hipteses, no fim de 2004, com a eliminao da ltima parcela das quotas ainda em vigor nos Estados Unidos, no Canad e na Unio Europia. Por sua vez, os produtos agrcolas, nos quais as economias mais pobres tm freqentemente considervel vantagem comparativa, ficaram at h pouco praticamente fora das disciplinas do antigo GATT, beneficiando-se de toda sorte de subsdios e barreiras importao. A verdade, porm, que o mundo vive uma situao paradoxal. Os Estados Unidos so a maior economia do planeta e tambm, de longe, a maior potncia militar, tanto em termos da quantidade como do avano tecnolgico do seu equipamento blico. Em tese, nada haveria de surpreendente, portanto, no fato de ser a nao politicamente mais influente do mundo e de declaradamente pretender manter-se como tal. At a, tudo faria sentido, no fosse pelo fato de ser ela tambm a mais endividada e de existirem hoje todas as condies objetivas para uma corrida contra a sua moeda. Que isso ainda no tenha ocorrido deve-se essencialmente circunstncia de os bancos centrais de seus principais credores especialmente os de alguns pases asiticos, sobretudo o da China preferirem continuar acumulando ttulos do Tesouro dos Estados Unidos para financiarem suas prprias vendas imensa economia norte-americana. Todos os indcios so de que tal estado de coisas possa manter-se ainda por alguns anos, mas difcil imaginar que se possa sustentar indefinidamente. Se e quando tal processo de financiamento dos dficits fiscal e de contas correntes americanos vier a ser interrompido, o desfecho mais provvel ser uma forte desvalorizao do dlar, de conseqncias imprevisveis para as economias norte-americana e mundial. Em tese, estaramos, portanto, vivendo hoje um momento propcio para a reviso de todo o sistema poltico e econmico criado ao fim da II Guerra Mundial, com vistas a adaptlo a uma nova realidade internacional, em que o bipolarismo morreu e a hegemonia norteamericana deve ser fortemente qualificada em funo da nova distribuio internacional do poder econmico. Seria o momento de estabelecer, tanto na rea econmica como na poltica, um genuno multilateralismo, capaz de assegurar uma forma razoavelmente eqitativa de governana internacional. Em vez disso, o que vemos, porm, uma administrao americana que se comporta como se a situao atual pudesse prolongar-se indefinidamente, de modo a permitir que Washington prossiga na sua rota unilateralista, baseada sobretudo no seu poderio militar, como se este dispensasse qualquer base econmica de sustentao.
3. Uma oportunidade?
Num mundo que passou por to marcante redistribuio internacional de poder no espao de pouco mais de quatro dcadas, parecem realmente existir fatores que favorecem os objetivos diplomticos do governo Lula e a atitude assertiva por ele assumida em sua poltica externa. Ao falar em contribuir para uma ordem mundial mais democrtica, a partir do estmulo aos incipientes elementos de multipolaridade perceptveis na atual cena
DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA

61


internacional, ele parece estar-se referindo oportunidade aberta a uma potncia emergente pela diluio do poder econmico e conseqentemente poltico j em andamento. Dentro da mesma ordem de idias, tampouco se pode negar viabilidade potencial sua declarada inteno de conquistar para o Brasil um lugar de membro permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas, caso realmente se d a reforma daquele rgo. Da mesma forma, inegvel o pragmatismo com que nosso atual governo tem buscado apoio s suas aspiraes tanto entre outros pases em desenvolvimento de significativa expresso geopoltica como entre potncias mais tradicionais. Embora de formas distintas, no s pases como a ndia ou o Brasil, mas tambm outros, como a Frana ou a Alemanha, tenderiam a ganhar com uma diluio da hegemonia americana, viesse ela atravs do fortalecimento de uma multipolaridade hoje ainda embrionria ou de uma efetiva democratizao da ordem mundial. O que cabe indagar se a comunidade internacional est madura bastante para promover transformaes de tal envergadura, bem como se e em que medida a poltica externa preconizada e praticada pelo governo Lula poder contribuir para tanto. As respostas s duas questes esto claramente interrelacionadas. O problema de at que ponto e por quanto tempo o mundo aceitaria a liderana poltico-militar de Washington sem fazer-lhe qualificaes importantes est colocado desde o fim da Guerra Fria, ainda que de forma apenas implcita. O prprio sentido da Aliana Atlntica foi posto em causa. Aliana para fazer o que, contra quem e em que mbito geogrfico? A tendncia abusiva a usurpar funes juridicamente atribudas ao Conselho de Segurana das Naes Unidas, como ocorreu na antiga Iugoslvia, claramente no podia ser tomada pela comunidade internacional como resposta adequada. Respostas apenas parciais, como a sua expanso para absorver antigos membros do Pacto de Varsvia ou as decises relativas a operaes fora da rea tradicional de atuao da OTAN, foram paliativos para atender a situaes que no envolviam divergncias de maior profundidade entre os aliados. A questo assumiu, entretanto, um carter crescentemente grave a partir do momento quando, logo depois dos atentados de 11 de setembro de 2001, o governo Bush deu praticamente um ultimato comunidade internacional, intimando-a tomar posio pelos Estados Unidos ou pelo terror, sem meio termo. Foi um momento delicado, mas que talvez tivesse podido ser superado sem maiores danos polticos se a administrao norte-americana se houvesse limitado a atacar o Afeganisto e contentado com a solidariedade ento recebida de um mundo chocado com a brutalidade dos atos terroristas perpetrados em Nova York e Washington. O passo seguinte a deciso de atacar preventivamente o Iraque levou, porm, no apenas a Aliana Atlntica a uma ciso de propores histricas, mas tambm a um cisma poltico na prpria Unio Europia. E o problema s fez agravar-se quando se tornou evidente que as razes fundamentais alegadas para a operao blica no tinham apoio nos fatos e que no havia qualquer plano minimamente adequado para reconstruir um Iraque econmica e politicamente vivel sobre os escombros materiais e humanos deixados pela guerra.
62

DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA


Por si ss, tais fatos bastariam para lanar srias dvidas sobre a capacidade da comunidade internacional de reconstruir um sistema multilateral de consulta e cooperao suficientemente firme e eficaz para permitir a cicatrizao das feridas deixadas pelos acontecimentos mais recentes. No se pode esquecer que ao defender a noo de guerra preventiva e declarar a irrelevncia das Naes Unidas Washington praticamente renegou sua fidelidade s noes de multilateralismo e do prprio direito internacional positivo, sobre as quais repousa toda a estrutura normativo-institucional internacionalmente em vigor. Acrescente-se a isso atitudes anteriores, como a rejeio ao Protocolo de Quioto e ao Tribunal Penal Internacional, e torna-se evidente a dificuldade com que se defrontar a comunidade internacional para restabelecer o clima de confiana mtua necessrio reedificao de uma ordem internacional durvel. Talvez mais grave, entretanto, do que qualquer dos fatos acima citados seja a clara vitria alcanada pelo Presidente George W. Bush nas eleies de 2 de novembro de 2004. Pelas circunstncias que o cercaram, o pleito tem sido interpretado por muitos como um referendo sobre as polticas seguidas pelo mandatrio americano em seu primeiro mandato. A pergunta que no se pode calar , pois, se a opo continusta dos eleitores americanos se deu com base em temas morais aborto, casamento de homossexuais etc , como querem alguns, ou em questes mais convencionais, entre as quais a guerra contra o terror ou o ataque ao Iraque, como opinam outros. Na segunda hiptese, isso significaria que no apenas o atual Presidente e sua coorte de neocons, mas uma maioria da opinio norte-americana, apia o unilateralismo belicoso do Senhor Bush. Em outras palavras, a sociedade da maior potncia do planeta em termos econmicos, tecnolgicos, militares e de influncia poltica internacional teria declarado formalmente sua indiferena em relao ao resto do mundo. Evidentemente, seria leviano afirmar que tal efetivamente o caso, mas por outro lado, parece inegvel que 51% dos eleitores norte-americanos mesmo que tenham reeleito seu Presidente por motivos que pouco tm a ver com sua poltica externa ou com seu flagrante descaso pelos direitos individuais no vem nesses aspectos de sua administrao algo que o desqualifique para exercer um novo mandato. Em suma, a reeleio do Presidente Bush deixa no ar uma preocupante dvida sobre se o mundo est diante de uma mudana na escala de valores tradicional da sociedade americana. Resta saber de que maneira aqueles Estados com maior capacidade de influenciar o curso dos acontecimentos internacionais interpretaro este estado de coisas e a que concluses chegaro no tocante eventual construo de uma nova ordem internacional.
4. Que presena soberana?

Tudo isso nos traz de volta ao objeto principal da presente reflexo, que a poltica externa do governo Lula. Segundo as palavras do nosso prprio Presidente, o objetivo central de construir um novo modelo de desenvolvimento econmico dependeria, alm de fatores
DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA

63


internos, da nossa capacidade de garantir uma presena soberana do Brasil no mundo. Ou seja, a defesa constante dos interesses do pas no mbito internacional vista como um imperativo, j que dela depende o xito do projeto nacional do atual governo. Mas para garantir tal presena soberana na comunidade das naes, o Brasil deve contar com uma base regional slida, cujo ncleo seria o Mercosul, com o qual se pretenderia obviamente desenvolver uma poltica externa comum. A partir de tal base, tratar-se-ia de chegar a construir a integrao da Amrica do Sul em seu conjunto. E na percepo do nosso atual governo, o Brasil precisaria contar tambm, tanto no plano bilateral como no multilateral, com firmes laos de cooperao e coordenao com outros pases em desenvolvimento de especial expresso econmica e geopoltica. Nada disso implicaria, entretanto, um distanciamento em relao s grandes potncias tradicionais, especialmente os Estados Unidos, com quem, como j assinalado, o nosso chanceler acredita ser possvel desenvolver uma parceria madura, de sentido mais estratgico, baseada no reconhecimento da importncia do Brasil como parceiro indispensvel para a estabilidade da Amrica do Sul e mesmo da frica. A poltica externa do atual governo vem, pois, tratando de desenvolver uma ampla atuao diplomtica, de carter bilateral e multilateral, que cobriria vrias reas de interesse e tenderia a espraiar-se pelo mundo, de modo a promover o desenvolvimento dos incipientes elementos de multipolaridade j perceptveis na atual cena internacional, com vistas a favorecer o surgimento de uma ordem mundial mais democrtica. Resta examinar at que ponto, luz da experincia dos quase dois anos j decorridos desde a posse do atual governo, os componentes dessa grande viso de nossa poltica internacional so realistas e conducentes consecuo dos objetivos a que declaradamente se aspira. A situao mais complexa encontra-se em nosso prprio continente, onde se superpem pelo menos trs percepes divergentes de como melhor organizar o espao poltico-econmico hemisfrico: A percepo dos Estados Unidos como superpotncia mundial. uma viso que, respeitados determinados interesses permanentes da potncia dominante, tende a variar de acordo com as prioridades de Washington em cada momento. Assim, manter a preeminncia dos Estados Unidos no continente um objetivo constante, mas a relevncia deste ltimo no quadro geral da poltica externa americana tende a variar conforme as preocupaes dominantes da diplomacia norte-americana na conjuntura internacional do momento. Desde o 11 de setembro de 2001, por exemplo, quando a guerra contra o terror passou a dominar as preocupaes dos planejadores polticos de Washington, a Amrica Latina deixou de ocupar posio de destaque na agenda diplomtica norte-americana. O pan-americanismo, de velha inspirao monrosta, que sob o manto retrico da solidariedade continental, v no Hemisfrio Ocidental uma rea de segurana e influncia dos Estados Unidos. Fundadas j no esprito da Guerra Fria, suas expresses institucionais tradicionais o Tratado Interamericano de Assistncia
64

DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA


Recproca (TIAR), de 1947, e a Organizao dos Estados Americanos (OEA), de 1948 refletem claramente tal percepo. A tentativa de estabelecer uma rea hemisfrica de livre comrcio se enquadraria nessa linha de pensamento e representa o esforo mais recente de institucionalizao das relaes econmicas entre os pases do Continente, exceto Cuba. Num contexto internacional distinto, no qual predominam os interesses econmicos e o regionalismo j passara a ser aceito por Washington, retomar-se-ia assim, com outra roupagem, a mesma velha noo das Amricas como rea de influncia dos Estados Unidos. Para tanto, buscase atrelar as naes em desenvolvimento do hemisfrio pujante economia dos Estados Unidos, numa forma de regionalismo econmico assimtrico que, na ausncia de mecanismos compensatrios adequados, tenderia a tornar-se intrinsecamente satelitizante. Na verdade, trata-se de vestir com roupagens modernas uma idia antiga: por um lado, firma-se com instrumentos econmicos uma velha percepo das relaes intra-continentais; por outro, d-se uma expresso particularmente ambiciosa converso de Washington ao regionalismo econmico, iniciada em meados da dcada de 1980. Uma noo imprecisa, de remota inspirao bolivariana, que, na falta de melhor designao, poderamos denominar de latino-americanismo. Sua retrica enfatiza a noo algo abstrata de Amrica Latina, alicerada nas afinidades que uma raiz cultural ibrica comum supostamente criaria entre os pases da regio. Na verdade uma noo difusa e que talvez por isso mesmo nunca tenha se tornado eficazmente operacional em que se misturam o contraste com a Amrica anglosaxnica, as semelhanas oriundas da origem ibrica dominante e a condio comum de pases em desenvolvimento. Sua expresso institucional mais abrangente e relevante o Sistema Econmico Latino-Americano (SELA), de 1975, cujo instrumento constitutivo indica como seus objetivos fundamentais ...acelerar o desenvolvimento econmico e social dos seus membros e ...a adoo de posies e estratgias comuns sobre temas econmicos e sociais, tanto nos organismos e foros internacionais como frente a terceiros pases ou agrupamentos de pases.
9
A essas percepes tradicionais de como melhor organizar o regionalismo continental somou-se outra qual iniciativas brasileiras deram considervel impulso que seria o sul-americanismo. Ela tomou forma concreta com a proposta de criao de uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA), que em certo sentido se contraporia ALCA, e adquiriu maior visibilidade com a realizao, em setembro de 2000, em Braslia, da primeira reunio de cpula dos doze pases sul-americanos. A iniciativa brasileira se deveria, no dizer do Embaixador Lus Felipe Lampreia, ento nosso Ministro das Relaes Exteriores, especificidade da Amrica do Sul e ao fato de a Amrica Central e o Caribe j estarem vinculados de forma mais prxima e direta aos Estados Unidos.10 Tratar-se-ia, pois, de
DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA

65


uma linha de atuao diplomtica que se afastaria tanto do pan-americanismo quanto do latino-americanismo tradicionais, abandonando aquelas partes da Amrica Latina consideradas como j excessivamente ligadas a Washington e, portanto, j perdidas para uma poltica mais independente, para concentrar-se na Amrica do Sul. Ao proclamar sua inteno de promover a integrao da Amrica do Sul a partir de um ncleo duro representado pelo Mercosul que deveria ser institucionalmente consolidado at o ponto de prover-se de uma poltica externa comum o governo Lula decidiu, neste ponto, aprofundar uma preocupao de poltica regional anterior, dando-lhe um alcance que nunca chegara a ter11. uma proposta audaciosa e coerente com a posio de um governo que v na construo de uma base poltica sub-regional slida uma condio importante para garantir a presena soberana do pas no mundo, um dos pontos centrais do seu programa de poltica externa. A primeira dvida que se coloca , porm, se os demais signatrios do Tratado de Assuno, especialmente a Argentina, partilham nossa viso das relaes continentais e, em sentido mais amplo, internacionais, sem o que ser extremamente difcil estabelecer a desejada base sub-regional. A segunda em que medida os demais sulamericanos de modo geral mais dependentes do mercado dos Estados Unidos e, como ns mesmos, condicionados por quinhentos anos de periferia estaro dispostos a se associarem a um empreendimento dessa natureza, mesmo que seja possvel revitalizar o Mercosul ao ponto de oferecer um alicerce suficientemente slido para o projeto maior. Infelizmente, a experincia de mais de treze anos de Mercosul no justifica seno um otimismo qualificado, sobretudo no tocante primeira questo. Durante o governo Menem, o realismo perifrico que na poca caracterizou a poltica externa da Argentina deixou patentes as dificuldades para encontrar um terreno de entendimento e cooperao entre Braslia e Buenos Aires em matria de poltica internacional, mesmo numa fase em que nossa orientao na matria era bem menos assertiva do que a atual. Depois de um perodo particularmente turbulento para a economia e a poltica do pas vizinho, a assuno do Presidente Nestor Kirchner permitiu a esperana de que os dois maiores pases da Amrica do Sul poderiam finalmente caminhar no sentido de um melhor entendimento na rea internacional.12 Assim, pouco antes da data da posse do atual Presidente argentino, o Senhor Rafael Bielsa, j indicado para o cargo de Ministro das Relaes Exteriores do pas vizinho, parecia aceitar a liderana regional do Brasil e as vantagens comuns que adviriam de uma eventual escolha do nosso pas para uma posio de membro permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas: Acho que a maturidade dos pases inclui o reconhecimento do lugar que ocupa cada um. Existem elementos objetivos indicando que o Brasil, do ponto de vista quantitativo, uma das principais potncias do mundo, coisa que a Argentina no . E no tocante ao Conselho de Segurana da ONU, ponderou que brigar pela presena permanente de um pas latino-americano, neste caso o Brasil, bom para todos, porque vai fortalecer uma instituio que est enfraquecida, sobretudo depois da guerra contra o Iraque.13 Em
66

DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA


declaraes posteriores, entretanto, voltou a referir-se antiga idia argentina, que nunca foi endossada por Braslia, de uma possvel representao regional naquele rgo. Na rea poltica, tanto regional como internacional, parece existir, pois, um potencial de entendimento muito maior do que jamais ocorrera durante o governo Menem. Como at certo ponto se poderia esperar, essa melhora do clima geral no exclui, porm, um grau de ambigidade nem apaga de vez uma longa histria de rivalidade entre os dois pases. Para faz-lo, ser preciso um considervel trabalho diplomtico no sentido de substituir velhas noes e preconceitos por uma percepo quase revolucionria de que, no atual contexto internacional, ambos teriam muito a ganhar com o surgimento de um mundo multipolar, no qual Braslia e Buenos Aires, atuando juntos como parceiros num empreendimento comum, poderiam alcanar uma projeo que mesmo o Brasil, scio maior, teria muito mais dificuldade em atingir sozinho. O governo Lula, tanto no seu discurso como na prtica dos seus dois anos de gesto, parece disposto a dar tal passo. Para a Argentina, entretanto, talvez justamente por ser o scio menor, a transio parece estar-se revelando bem mais difcil. Assim, o Mercosul, longe de firmar-se como o projeto poltico a que se refere o Presidente brasileiro, aparentemente ainda visto em Buenos Aires como um empreendimento dominantemente comercial, para cujo xito, medido pelo balano do intercmbio bilateral, seria vlido sacrificar a prpria noo mais ampla de integrao econmica. O ocorrido desde 1999 ilustra tal situao. O crescimento anual mdio do PIB no qinqnio foi de 1,6% no Brasil, em contraste com uma queda de 2,3% na Argentina. O fluxo bilateral de comrcio apresentou, no mesmo perodo 1999-2003, uma reduo da ordem de 37%, mas o balano comercial manteve-se globalmente favorvel aos nossos vizinhos, apesar da desvalorizao do real e contrariamente ao temor argentino de uma conseqente invaso de produtos brasileiros. Ocorreu, porm, uma considervel alterao na composio do intercmbio, com um substancial aumento do supervit brasileiro naqueles setores em que temos vantagens competitivas (qumica, papel e celulose, siderurgia, mquinas, eletroeletrnicos, automveis e tratores, calados e vesturio), enquanto o saldo positivo da Argentina passou a depender crescentemente das suas exportaes de cereais e combustveis. Contriburam para tais mudanas no apenas aqueles fatores mais notrios, como a desvalorizao da moeda brasileira e a recesso Argentina, mas tambm uma mudana nos fluxos de investimentos externos para o Brasil, inclusive com a transferncia para o nosso pas de empresas ligadas ao setor automotivo.14 A considerao desses fatores ajuda a compreender, em alguma medida, a atitude de Buenos Aires em relao a problemas como as importaes de geladeiras, txteis, calados, lava-roupas e outros produtos brasileiros, bem como a preocupao do Ministro da Economia argentino com o problema da reindustrializao do seu pas. Ela no justifica, porm, dentro de uma rea de livre comrcio que supostamente aspira a transformar-se em mercado comum, o recurso a prticas francamente protecionistas, que prejudicam outro pas-membro em benefcio de exportadores extra-bloco. Em outras palavras, frente a uma situao
DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA

67


reconhecidamente complexa, que envolve inclusive uma crescente assimetria competitiva entre os dois pases, as autoridades de Buenos Aires parecem preferir prticas prejudiciais ao processo de integrao, a recorrerem a mecanismos capazes de corrigir os problemas atravs do aprofundamento daquele processo. Tudo isso tem levado a apreciaes crticas mais e mais freqentes sobre o Mercosul, entre as quais avultam as sugestes no sentido de reduzir o escopo irrealista do Mercosul sua efetiva dimenso, isto , a de uma rea de livre comrcio.15 Na verdade, no me parece que tal recuo seja necessariamente a soluo ou que a situao atual, embora delicada, invalide a opo de Braslia de fazer da revitalizao do Mercosul a pea prioritria da sua poltica regional e um ponto importante da sua poltica internacional. Ela deixa clara, entretanto, a necessidade de intensificar o dilogo com nossos vizinhos, com vistas a verificar at que ponto existe a disposio de estabelecer efetivamente um mercado comum ou pelo menos uma unio aduaneira. Pelo menos to importante no contexto atual, at que ponto existe realmente um desejo de atuao conjunta, inclusive poltica, na rea internacional. Na pior das hipteses, caso inexista tal disposio comum, ento, sim, a busca de opes alternativas, embora penosa, se tornar inevitvel. Paralelamente a esse enfoque sub-regional, que faz do Mercosul o fulcro de nossa poltica hemisfrica, a diplomacia brasileira enfrenta dois outros desafios: estabelecer vnculos preferenciais com outros pases sul-americanos e negociar uma ALCA que seja compatvel com nossos interesses comerciais imediatos e com nossos objetivos econmicos de mais longo prazo. O primeiro tropea numa situao algo ambivalente. O mercado brasileiro, pelas suas dimenses relativas, exerce inegvel atrao sobre os nossos vizinhos, a qual no se compara, entretanto, dos pases desenvolvidos transocenicos, aos quais as economias da regio esto vinculadas por sculos de relacionamento centro-periferia. Assim, as ligaes virias ou fluviais entre pases sul-americanos so geralmente vistas, inclusive no Brasil, antes como sadas para o Pacfico ou o Atlntico e atravs deles para os grandes centros econmicos mundiais do que como vnculos intra-regionais. Embora tal percepo se venha modificando em alguma medida, como testemunha o interesse recente por iniciativas tendentes a reforar a integrao fsica da regio, ela ainda forte bastante para tornar aleatria a construo de uma Amrica do Sul coesa frente a terceiros. Isso particularmente verdade em relao iniciativa dos Estados Unidos de uma rea hemisfrica de livre comrcio ou alternativa, cada vez mais posta em prtica por Washington, da concluso de acordos bilaterais com pases latino-americanos mais interessados no acesso ao mercado americano do que temerosos dos problemas inerentes a uma integrao assimtrica. Tudo isso coloca nossa poltica externa diante de um complexo desafio regional, para o qual a resposta natural deveria ser a proposta do governo Lula de revitalizao do Mercosul como projeto poltico e no meramente comercial. Isso criaria um bloco de considervel peso nas negociaes com os Estados Unidos, no mbito da ALCA, e com a Unio Europia, naquelas com vistas ao estabelecimento de uma rea de livre comrcio entre as duas regies.
68

DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA


Criaria tambm, em relao a outros pases sul-americanos, um plo de forte atrao econmica, com menos probabilidade de despertar eventuais suscetibilidades polticas do que um projeto baseado apenas no peso do mercado brasileiro. Se chegasse a viabilizar-se, tal projeto poderia mesmo fazer do conjunto de pases que a ele aderissem um mercado altamente atraente para economias extra-continentais que hoje j se interessam pelas possibilidades de negcios com o Brasil e com o Mercosul, apesar das limitaes do processo de aprofundamento deste ltimo. Infelizmente, pelas razes j assinaladas, a viabilidade de tal resposta algo aleatria e, em qualquer hiptese, sua concretizao dever tomar mais tempo do que seria desejvel para o bom encaminhamento das negociaes em curso. Isso no significa que se deva necessariamente abandonar a diretriz geral escolhida, mas parece requerer um dilogo mais firme e profundo com Buenos Aires do que aparentemente vem ocorrendo. Paralelamente construo de uma base poltico-econmica sul-americana adequada aos seus objetivos, tanto regionais como internacionais, o governo brasileiro vem tratando de pr em prtica sua idia de uma crescente aproximao com pases capazes de contribuir para reforar os incipientes elementos de multipolaridade j existentes no mundo atual. No plano multilateral, isso tem sido evidente nos esforos para obter apoio nossa pretenso de conseguir um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU e na j mencionada formao do G-20, s vsperas da reunio ministerial da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 2003. No primeiro caso, nossa diplomacia parece estar encontrando, em princpio, boa receptividade ao seu pleito, mas o prprio contedo de uma possvel reforma da Carta das Naes Unidas est sujeito a tais incertezas e a um jogo de interesses to poderosos que o xito final, caso ocorra, e seu alcance prtico ainda so altamente aleatrios. No segundo, embora tambm haja ainda um longo caminho a percorrer, parece claro que um grupo significativo de pases em desenvolvimento, no qual o Brasil conquistou uma posio de considervel influncia seno de liderana, alcanou um peso antes reservado aos grandes pases desenvolvidos. No plano bilateral, o quadro, embora positivo, de mais difcil avaliao imediata. Por um lado, h um interesse crescente pelo nosso pas, como parece indicar o nmero de visitas oficiais durante o ms de novembro de 2004, sete chefes de Estado ou de governo tero estado em Braslia. Tal interesse dominantemente econmico, como nos casos da China, da Coria do Sul, do Vietn e da Rssia, mas pode preencher s vezes uma agenda essencialmente poltica, como aparentemente teria sido o caso da breve visita do Ministro do Exterior da Alemanha. Por outro, a apreciao dos resultados tende a ser controversa, como ocorreu com a deciso do nosso governo de reconhecer a China como economia de mercado ou com a resistncia da Rssia a liberar a importao de carnes brasileiras. Em grande parte isso se deve a que os aspectos concretos de tais visitas geralmente os mais visveis, embora no necessariamente os mais importantes sempre envolvem o atendimento ou a promessa de atendimento, ou no, de reivindicaes recprocas, de modo que o balano
DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA

69


final s poder ser estabelecido depois que os fatos esperados forem ou no confirmados. Assim, a avaliao imediata freqentemente peca pelo seu componente subjetivo ou responde a percepes dominantemente setoriais. Em qualquer hiptese, certo que est havendo um adensamento das nossas relaes com pases que at h pouco ocupavam lugar bem menos relevante na agenda diplomtica brasileira. Para a nossa poltica internacional, tal adensamento tem um alcance um alcance duplo. Por um lado, necessrio consecuo de objetivos comuns, como o estmulo a uma ainda incipiente multipolaridade, que apenas comea a fazer-se perceptvel na cena internacional. Por outro, pode levar-nos a um maior envolvimento ou a uma ponderao mais detida de problemas que, em circunstncias diferentes, talvez s remotamente nos afetassem. Tomemos, a ttulo ilustrativo, o ocorrido com os testes nucleares da ndia, em maio de 1998, logo seguidos por ao semelhante do Paquisto. Tais iniciativas provocaram enrgicas manifestaes anti-proliferao dos pases ocidentais, particularmente dos Estados Unidos, s quais, na poca, o Brasil, ento recm-convertido ao credo do Tratado de No-Proliferao Nuclear, se associou. Do ponto de vista de Nova Dlhi, o assunto , porm, percebido de maneira bem mais complexa, sendo condicionado por trs fatores principais. O primeiro, pelo menos historicamente, o Paquisto, que tambm possui a bomba atmica e com o qual existe sempre presente um risco de conflito armado. O segundo, estrategicamente ainda mais sensvel, a China, que, alm de potncia rival, membro permanente do Conselho de Segurana da ONU e um dos cinco detentores legais de armamento nuclear. O terceiro, menos definido, o desafio que o jogo de poder das grandes potncias coloca para a posio poltico-estratgica da ndia na sua prpria regio. Durante a Guerra Fria, Moscou apoiava Nova Dlhi, enquanto Pequim respaldava o Paquisto. Mantinha-se desta forma um relativo equilbrio regional, que a ningum interessava ameaar levianamente. Com o desaparecimento da Unio Sovitica e a aproximao sino-americana, a ndia passou a sentir-se em posio desvantajosa frente a vizinhos potencialmente hostis e detentores de armas nucleares. Qualquer que seja a avaliao que se possa fazer da deciso indiana de realizar os testes nucleares, inegvel que Nova Delhi a tomou no quadro geral de uma situao altamente complexa, na qual estavam em jogo interesses imediatos de segurana nacional e outros de natureza mais estratgica. Num contexto to sensvel, o Brasil de hoje, que aspira com mais empenho do que antes a um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU e, conseqentemente, a novas responsabilidades internacionais, provavelmente seria levado a um maior envolvimento no assunto, porm agindo com mais cautela do que em 1998. Por um lado, o governo atual pretende manter, ao mesmo tempo, um relacionamento estratgico com as duas potncias asiticas rivais, China e ndia, ambas possuidoras de armamento nuclear. Por outro, sua adeso ao Tratado de No-Proliferao Nuclear foi feita no entendimento de que (...) sero tomadas medidas efetivas visando cessao, em data prxima, da corrida armamentista nuclear, com a completa eliminao de todas as armas atmicas16. Em suma, qualquer manifestao brasileira teria, hoje, de levar em conta a
70

DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA


responsabilidade potencial do pas como possvel futuro membro permanente do Conselho de Segurana; a sua prpria posio tradicional, favorvel abolio das armas nucleares como nica soluo eqitativa para o problema da no-proliferao; e os argumentos daqueles pases com os quais pretende manter um relacionamento estratgico e que genuinamente percebem na posse de armas nucleares uma condio da prpria segurana. Seria uma posio complexa e delicada, porm manter uma presena soberana num mundo que se espera tenda a ser crescentemente multipolar nunca foi um objetivo de fcil consecuo, sobretudo para um pas de porte mdio, como o Brasil, que se percebe como potncia emergente e v no multipolarismo um instrumento importante de auto-afirmao.
Sumrio e concluses
Conforme j tinha sido deixado claro pelo candidato Luiz Incio Lula da Silva, o atual governo brasileiro v na poltica externa um instrumento necessrio consecuo do seu objetivo nacional de desenvolvimento econmico com incluso social. Para tanto, sua atuao diplomtica tem procurado ser fundamentalmente assertiva, de modo a garantir uma presena soberana do Brasil no mundo. Tal orientao envolve, de um lado, a construo de uma slida base poltica sulamericana, alicerada num Mercosul que deve ser revitalizado a ponto de dotar-se de uma poltica externa comum; e de outro, o estabelecimento de fortes vnculos de cooperao bilateral e coordenao multilateral com outros pases em desenvolvimento de significativa expresso geopoltica. Isso no implicaria qualquer esfriamento deliberado das relaes com as grandes potncias desenvolvidas entre as quais particularmente os Estados Unidos. O objetivo central seria promover o fortalecimento de uma multipolaridade ainda incipiente, com vistas a favorecer o surgimento de uma ordem internacional mais justa e democrtica. De modo geral, a prtica diplomtica de quase dois anos de governo tem procurado manterse fiel ao discurso poltico do candidato e do Presidente recm-empossado. Inevitavelmente, tal orientao defronta-se, tanto no mbito mundial como no regional, com um quadro internacional complexo, no qual, alm das dificuldades inerentes a toda poltica externa que se quer assertiva, se mesclam fatores favorveis e desfavorveis aos objetivos definidos e aos instrumentos de ao escolhidos. Assim, a relativa diluio do poder internacional entre as economias desenvolvidas e alguns pases em desenvolvimento de porte mdio, com o conseqente desgaste da hegemonia americana, tende a favorecer o desenvolvimento de uma multipolaridade ainda embrionria, que ao Brasil interessa fomentar. A prpria noo de multipolaridade desperta, porm, reaes distintas entre aqueles que se beneficiam de uma situao herdada da dcada de 1940, mas hoje parcialmente ultrapassada, e aqueles que defendem uma adaptao mais profunda realidade internacional de hoje. No , pois, de surpreender que haja resistncias, possivelmente intransponveis, eliminao do direito de veto no Conselho de Segurana.
DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA

71


Nem que, no tocante reforma daquele rgo das Naes Unidas, tenha surgido o G-4, composto de pases to distintos como Alemanha, Brasil, ndia e Japo, irmanados sobretudo pela aspirao comum posio de membros permanentes de um Conselho mais representativo das atuais aspiraes da comunidade internacional. Essa aspirao comum, bem como a disposio de estreitar os vnculos com pases de maior expresso geopoltica e econmica, implica, porm, um maior envolvimento em questes que, em circunstncias distintas, poderiam afetar-nos apenas superficialmente. Da mesma forma, no mbito regional, nossa declarada inteno de promover a revitalizao poltico-institucional do Mercosul com vistas a uma futura integrao da Amrica do Sul esbarra tanto em velhas diferenas de percepo entre Braslia e Buenos Aires como em condicionamentos histricos de uma relao centro-periferia que tm contribudo para manter os pases da regio afastados uns dos outros. Tais condicionamentos contribuem inclusive para tornar nossos vizinhos mais permeveis do que o Brasil s alegadas atraes de uma ALCA inspirada nas noes monrostas de Washington e menos receosos dos riscos inerentes a um projeto de integrao flagrantemente assimtrico. Em suma, pode-se dizer que o atual governo brasileiro aceitou o desafio de optar por uma poltica externa de potncia emergente, em contraste com a de pas emergente, o que coerente com a situao internacional de uma nao de mais de 180 milhes de pessoas, com a nona economia do mundo e a conscincia de que sua atuao na rea internacional poder condicionar o xito do seu prprio projeto nacional. Rio de Janeiro, 6/12/2004
Notas
1
SOUTO MAIOR, Luiz A. P. Desafios de uma poltica externa assertiva. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, a. 46, n. 2, 2003. SILVA, Luiz Incio Lula da. Carta Internacional, So Paulo, a. X, n.114, agosto 2002, p. 9. ALMEIDA, Paulo Roberto. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula, Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, a. 47, n. 1, p.162-184, jan./jun. 2004. SOUTO MAIOR, op. cit., p.??? Gazeta Mercantil, 16/12/2002, p. A-5. SILVA, op..cit, p. 9. O Globo, 31/12/2002, p. 26. A SURVEY of the World Economy: The Dragon and the Eagle, The Economist, North-American Edition, 2/10/2004, p. 7 CONVNIO DO PANAM. Constitutivo do Sistema Econmico Latino-Americano, Cidade do Panam, Artigo 3.
2 3
4 5 6 7 8
72
10

DOIS
ANOS DE
PRESENA
SOBERANA:

LULA


SOUTO MAIOR, Luiz A. P., O Brasil em um mundo em transio. Braslia: Universidade de Braslia, 2003. Flix Pea, em artigo recente, pondera que para o Brasil, seu contexto contguo to importante na poltica internacional de quaisquer pases quase toda a Amrica do Sul. E recorda que teria partido do negociador brasileiro, Celso Amorim, a proposta do nome de Mercado Comum do Sul, e no do Cone Sul, como constava nas minutas originais. Ver PEA, Felix, O espao sul-americano. Valor Econmico, So Paulo, 06/12/2004, p. A11.
11
12
SOUTO MAIOR, Luiz A. P. Eleies e o futuro do Mercosul. Poltica Externa, So Paulo, vol. 12, n. 2, set./nov. 2003, p. 85-96 O Globo, 22/5/2003, p. 33. SENNES, Ricardo; BARBOSA, Alexandre. Estratgias e desafios do comrcio exterior, Valor Econmico, So Paulo, 19-21/11/2004, p. A10. ARAJO JR., Jos Tavares de. As crises do Mercosul e a renegociao da TEC, Valor Econmico, So Paulo, 30/12/2004, p. A12. Ver declarao interpretativa constante do decreto legislativo que aprovou a adeso do Brasil ao Tratado de No-Proliferao Nuclear.
13 14
15
16
Referncias
ALMEIDA, Paulo Roberto. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula, Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, a. 47, n. 1, jan./jun. 2004, 162-184. ARAJO JR., Jos Tavares de. As crises do Mercosul e a renegociao da TEC. Valor Econmico, So Paulo, 30/12/2004, p. A12. A SURVEY of the World Economy: The Dragon and the Eagle, The Economist, North-American Edition, 02/10/2004, p. 7. CONVNIO DO PANAM. Constitutivo do Sistema Econmico Latino-Americano, Cidade do Panam. Gazeta Mercantil, 16/12/2002, p. A-5. O Globo, 31/12/2002, p. 26 e 22/5/2003, p. 33. PEA, Felix, O espao sul-americano. Valor Econmico, So Paulo, 06/12/2004, p. A11. SENNES, Ricardo; BARBOSA, Alexandre. Estratgias e desafios do comrcio exterior, Valor Econmico, So Paulo, 19-21/11/2004, p. A10. SILVA, Luiz Incio Lula da. Carta Internacional, So Paulo, a. X, n.114, agosto 2002, p. 9. SOUTO MAIOR, Luiz A. P. Desafios de uma poltica externa assertiva. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, a. 46, n. 1, jan./jun. 2003. ______. Brasil em um mundo em transio. Braslia: Universidade de Braslia, 2003. ______. Eleies e o futuro do Mercosul. Poltica Externa, So Paulo, v. 12, n. 2, , set./nov. 2003, p.85-96.
ALARGAMENTO DA UNIO EUROPIA E OS IMPACTOS NAS RELAES UNIO EUROPIA-MERCOSUL: DOIS ESTUDOS DE CASO - ALEMANHA E ESPANHA

73

Resumo
O alargamento da Unio Europia aqui visto no mbito do arcabouo do novo regionalismo, da teoria econmica da globalizao. O objetivo do presente estudo comparar as relaes econmicas estabelecidas entre a Unio Europia e outras regies, como a Europa Central e do Leste, e o Mercosul. Sero levados em conta indicadores econmicos, tais como importaes/ exportaes, assim como os fluxos de investimento externo direto. Ser feita uma tentativa de estabelecer at que ponto o alargamento da Unio Europia teria efeitos negativos sobre os elos interregionais com o Mercosul.
Cristina Retta Sivolella

Abstract
The enlargement of the European Union is studied here within the framework of the new regionalism, in the context of the economic theory of globalization. In this first degree. The aim is to compare the economic relations established between the European Union and other regions such as the new members states of Central and Eastern Europe and the Mercosul. I will take into account trade indicators like such as exports and imports, and the flows of foreign direct investments. The article will try to establish to what extent the European enlargement would have a negative effects concerning the interregional links with Mercosur.
Rev. Cena Int. 6 (2): 59-93 [Dez 2005] * Doutora em Histria, Universidade de Braslia. Research Fellow no Instituto Mediterrneos de Estudos Europeus (IMEE), Valncia, Espanha, e no Centre dtudes des Crises et des Conflits Internationaux (CECRI), Universit Catholique de Belgique, Bruxelas, Blgica. A traduo do texto foi revisada por Estevo de Rezende Martins.
Cristina Retta Sivolella*
1. Introduo
O alargamento da Unio Europia (UE), em de maio de 20041, implica, para a nova Europa dos 25, mudanas em sua poltica externa e um fortalecimento de sua posio enquanto ator regional. De fato, o desenvolvimento da Comunidade Europia/UE, de seus primrdios at os dias de hoje, mostra que eventos fundamentais, tais como a aprovao do Ato nico Europeu (1987) e do Tratado de Maastricht (1992), assim como a unio monetria, conduziram a uma Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) que, em termos econmicos, se revelou relativamente fcil de ser posta em prtica. Do ponto de vista da UE, as questes geopolticas e de segurana so de grande importncia no que tange s relaes externas com outras regies. No caso da Amrica Latina, eventos como a incorporao do Mxico ao processo de integrao do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (North-American Free Trade Agreement - NAFTA) e o incio das negociaes para a criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) na Cpula de Miami em 1994
74



tm sido um aviso para a UE em relao necessidade de uma poltica de desenvolvimento mais definida e coerente para o continente latino-americano. As polticas da UE tm sido formuladas de forma incoerente desde 1980 e correm hoje o risco de perder fora diante dos crescentes interesses norte-americanos na regio.2 O documento da Comisso Europia intitulado Unio Europia-Amrica Latina: importncia atual e perspectiva para fortalecer a parceria,1996-2000 (European Union-Latin America: current importance and perspectives to reinforce the partnership 1996-2000), aprovado pelo Conselho Europeu de Madri, em dezembro de 1995, reafirma a estratgia da Comisso, baseada em um dilogo entre os diferentes grupos regionais para reforar a aliana estratgica entre eles, de modo a, de um lado, melhorar o poder de negociao no nvel internacional e, de outro, promover modelos de desenvolvimento que assegurem a incluso dos diversos atores envolvidos no processo de globalizao. Com a assinatura do acordo quadro inter-regional (Inter-Regional Framework Agreement) de 1995 entre a UE e o Mercosul (Mercado Comum do Sul), as prioridades e expectativas dos dois blocos regionais foram substancialmente alteradas de acordo com o contexto internacional e as mudanas internas dentro de cada um dos blocos. Os elos transatlnticos foram redefinidos em vrias reas, incluindo a de segurana. Tambm surgiram diferenas em relao a polticas econmicas, a estratgias para a liberalizao do comrcio e aos interesses dos setores agrcolas. A partir de 2002, em Doha, as negociaes multilaterais passaram a ser realizadas no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Em termos gerais, pode ser dito que, na maioria dos pases latino-americanos, a liberalizao do comrcio foi uma parte essencial da primeira gerao do plano de reforma estrutural, e o processo que levou a este objetivo combinou tipos diferentes liberalizao. Embora no Mercosul as negociaes para atingir os termos do acordo-quadro com a UE se tenham dado nos nveis poltico-estratgico, scio-econmico e comercial, o presente artigo se concentra apenas no aspecto comercial. A abordagem do assunto feita com base empricoanaltica, elevando-se em conta apenas indicadores econmicos tais como importaes, exportaes e fluxos de investimento direto externo (IDE), particularmente nos ltimos quinze anos (at o final de 2004). O principal objetivo deste trabalho , pois, avaliar at que ponto o alargamento da UE em direo ao leste representa uma ameaa aos interesses econmicos de instituies regionais como o Mercosul. Em relao aos acordos bilaterais preferenciais com a UE, importa analisar sua capacidade de aprofundar relaes comerciais e explicar os fluxos de investimento externo direto. A Alemanha e a Espanha foram escolhidas como estudos de caso referenciais porque representam duas perspectivas diferentes. A Alemanha tem demonstrado claro interesse na expanso da UE para o leste, oferecendo um bom exemplo de um dos caminhos possveis da estratgia intergovernamental na poltica externa europia. A Espanha, por sua parte, embora tambm tenha participado do processo de ampliao, , antes de tudo, um dos pases

75


mediterrneos que, desde 1995, tem desempenhado um importante papel no Processo de Barcelona, alm de ser, por razes histricas, muito prxima dos pases latino-americanos. Esta anlise ser til para avaliar o grau de relatividade destes critrios de seleo.
2. Poltica externa da UE, Alemanha e Espanha: alteraes com relao Europa Central e do Leste e Amrica Latina
A incluso dos Pases da Europa Central e do Leste (PECL) no processo de integrao europia foi uma necessidade histrica que se tornou evidente com os eventos do fim dos anos 1980. O Conselho Europeu de Copenhagen (junho de 1993) expressou claramente: os pases do ex-bloco sovitico que desejassem poderiam, no futuro, tornar-se membros da UE. A inteno poltica da UE foi implementada por meio de trs elementos: a) acordos bilaterais e multilaterais com os novos Estados; b) definio das estruturas atravs da ampliao do quadro dos acordos assinados no Conselho Europeu de Essen (dezembro de 1994); c) estratgias de integrao, cerne do White Paper, para preparar os Estados associados da Europa central e do leste para sua integrao ao mercado comum europeu. O programa PHARE (Poland-Hungary: Aid for Reconstruction of the Economy)3 apoiou a aplicao desses trs instrumentos por meio de ajuda tcnica e financeira, enquanto o Conselho Europeu de Madri (dezembro de 1995) reafirmou o compromisso da UE (vontade poltica) de aceitar os novos membros. As relaes da UE com a Amrica Latina foram estabelecidas em 1960. A parceria de hoje reflete a crescente importncia e potencial da regio latino-americana, assim como a vontade das duas partes de reforar a relao no futuro. A UE um importante parceiro poltico e econmico da Amrica Latina, sendo o maior doador da regio, principal investidor externo e segundo maior parceiro comercial.4 As relaes da UE com a Amrica Latina tm-se desenvolvido no nvel bi-regional. Alguns dilogos especializados dentro desse relacionamento mais geral tm sido empreendidos entre sub-regies especficas (o Mercosul, a Comunidade Andina e a Amrica Central), assim como entre a UE e determinados pases (Mxico e Chile). Uma ampla gama de acordos de cooperao tem sido concluda em cada um dos nveis, com base nos trs pilares: cooperao econmica, dilogo poltico institucionalizado e reforo de relaes comerciais. As relaes entre a UE e a Amrica Latina podem ser ilustradas pelo processo de cpulas entre a EU, de um lado, e Amrica Latina e Caribe, do outro. A primeira cpula entre chefes de Estado e governo das duas regies, realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1999, adotou princpios comuns e um programa bi-regional de ao. A segunda cpula, ocorrida em Madri, em maio de 2002, levou adiante o processo. A terceira cpula foi realizada em Guadalajara, Mxico, em maio de 2004.
76



2.1. Apoio da EU ao processo de integrao da Amrica Latina

O Mercosul, o Mercado Comum da Amrica Central (MCAC) e a Comunidade Andina representam os trs principais processos de integrao regional latino-americana.
Um dos componentes do dilogo especfico mantido entre a UE e esses parceiros reflete a importncia atribuda pela UE integrao regional como veculo para fomentar um melhor entendimento entre pases vizinhos e forjar o multilateralismo a longo prazo.5
Em um detalhado documento interno relativo associao inter-regional entre a UE e o Mercosul (publicado em abril de 1998), a Comisso Europia resume:
Em um mundo multipolar de poderes estabelecidos e emergentes, uma associao entre a UE e o Mercosul abriria novas oportunidades polticas. Esta seria a primeira associao entre duas unies aduaneiras, a UE e o emergente Mercosul, e atuaria como exemplo para o desenvolvimento futuro das relaes norte-sul. Esta concluso surge do fato de que o modelo do Mercosul fortemente inspirado pelo da UE, que os elos humanos e culturais das duas regies so prximos e que suas economias so mais complementares do que concorrentes. Todas estas consideraes encorajam a cooperao poltica. Todas as anlises empreendidas mostram que os efeitos econmicos de uma rea de livrecomrcio com o Mercosul seriam positivos, como seria de se esperar de uma expanso de mercados. (...) - Impacto Econmico ofensivo: como a UE compete diretamente com o resto do mundo pelo mercado do Mercosul, a associao aumentaria a competitividade europia. Metade dos produtos hoje exportados poderia beneficiar-se de uma abertura comercial com o Mercosul. - Poltica Agrcola Comum (PAC): como a Comisso vai se certificar que seja levada em conta, durante as negociaes, a sensibilidade de alguns produtos, o estabelecimento de uma ALC (rea de livre-comrcio) dificilmente ter maiores impactos sobre a PAC. - Compatibilidade com as regras da OMC: Este estudo concluiu que o estabelecimento de uma rea de livre-comrcio UE-Mercosul seria compatvel com as regras da OMC. - Efeitos sobre o desenvolvimento do sistema multilateral: Tanto o Mercosul como a UE cumprem ativamente com seu compromisso de promover o desenvolvimento do comrcio em bases multilaterais. Uma associao inter-regional entre a UE e o Mercosul, incluindo uma rea de livre comrcio que leve em conta as sensibilidades comerciais de cada parceiro teria, em concluso, efeito positivo nas relaes entre as partes envolvidas nos campos poltico, econmico e social. A UE tem a possibilidade de adotar uma posio pr-ativa e de pressionar pela associao inter-regional prevista no Acordo Quadro de Cooperao CE-Mercosul, a ser estabelecido (...).6

77


2.2. Alemanha
Instituies governamentais como o Ministrio das Relaes Exteriores e o Ministrio da Economia e do Trabalho informam com clareza, em seus programas, relevncia da ampliao da UE em direo ao leste e a outras entidades regionais e seu comprometimento com tais iniciativas. Assim, em meados de 2004, o Ministrio da Economia explicita suas prioridades em relao poltica externa econmica:
A integrao geogrfica, histrica e cultural dos novos pases da Europa Central e Oriental Europa (EU) uma contribuio essencial para vencer a diviso poltica e econmica da Europa aps o fim do conflito leste-oeste.7
Alm disso, o governo federal da Alemanha oferece programas de consultoria aos novos membros da UE (nos campos de governo, reforma legal/judiciria e crdito para reconstruo. A coordenao e implementao tcnica desses programas de responsabilidade do ministrio acima mencionado. Outras sees do programa do Ministrio da Economia definem com pormenor ofertas s pequenas e mdias empresas (PMEs). Sugere-se que o alargamento europeu poderia representar para essas empresas um ponto de partida que asseguraria sua competitividade. O alargamento proporciona a possibilidade de conquistar novos mercados, maiores e mais atraentes, especialmente no caso da Alemanha com suas duas vizinhas, a Polnia e a Repblica Checa. As vantagens, do ponto de vista comercial, esto apontadas neste documento.8 A Alemanha tem ligaes histricas e culturais com a Amrica Latina e com o Caribe mais fortes do que com qualquer outra regio fora da UE e da Amrica do Norte. O apoio ao processo de integrao regional na Amrica Latina um dos objetivos centrais da poltica externa da UE. O Ministrio das Relaes Exteriores alemo especifica que:
As futuras relaes entre a Amrica Latina e a Alemanha (e a Europa como um todo) dependero fundamentalmente de desdobramentos no continente americano, tais como a formao de uma zona de livre-comrcio pan-americana e de associaes regionais como o Mercosul.9
A respeito das relaes inter-regionais, o Ministrio das Relaes Exteriores considera que a segunda cpula da UE, realizada em Madri (17-18 de maio de 2002) com pases da Amrica Latina e do Caribe, foi importante porque levou a uma srie de arranjos em relao a programas especficos, particularmente para intensificar o dilogo poltico bi-regional em foros internacionais e para concluir as negociaes entre a UE e o Mercosul o mais rpido possvel. A cpula tambm props negociar um acordo ampliado de cooperao com os pases da Amrica Central e da Comunidade Andina.
78



Esse Ministrio sublinha ainda que as negociaes de associao entre a UE e os pases membros do Mercosul esto atualmente (final de 2004) em uma fase decisiva. O objetivo continua sendo a concluso do acordo.
2.3. Espanha
O Ministrio das Relaes Exteriores e Cooperao da Espanha entende a ampliao da UE como uma oportunidade histrica de consolidar a paz, a estabilidade e a democracia no continente, o que lhe trar novas oportunidades de crescimento econmico.10 Concentrando-se no impacto econmico da ampliao, o Ministrio reafirma que importante para a Espanha reforar sua posio de investidor nos novos pases membros, no apenas devido ao esperado retorno sobre o capital investido, mas tambm por fora do fato de que a experincia ganha nesses pases, no mbito dos acordos de associao, mostra o impulso que tal investimento poderia imprimir s relaes comerciais. Faz tambm referncia a uma gama de dados comerciais (importaes e exportaes 1993-2001) que mostram o aumento das relaes comerciais com a Polnia, a Hungria e a Repblica Checa.11 Em um documento pormenorizado, intitulado Novas Fronteiras da Poltica Externa Espanhola12 (18 de dezembro de 2000), so feitas importantes declaraes a respeito das notveis mudanas econmicas ocorridas na Espanha ao longo das ltimas dcadas. O pas se transformou, de uma economia fechada e protecionista, em uma economia desregulamentada, competitiva e aberta. O ndice de comrcio aberto espanhol est entre os mais altos do mundo. Em 2000 o vnculo entre comrcio exterior e PIB era de mais de 60%. Em 1999, a Espanha era o sexto pas no mundo por volume de IDE, atrs de GrBretanha, Estados Unidos, Frana, Alemanha e Holanda (dados da United Nations Conference for Trade and Development - UNCTAD). Esses fluxos de IDE esto concentrados primariamente na Amrica Latina (principalmente Argentina, Chile e Brasil) e em setores estratgicos como energia, telecomunicaes e bancos. As empresas espanholas so as maiores agentes de IDE no continente latino-americano. Tal fluxo tem tido uma influncia significativa no novo relacionamento da Espanha tem com a Amrica Latina. O mesmo documento oficial mencionado acima dedica ateno especial Amrica Latina. De acordo com a poltica externa da UE, merece destaque a necessidade de reforar o processo de integrao no continente (principalmente em relao ao Mercosul, ao grupo Andino e aos pases da Amrica Central).
3. Alargamento da UE e suas implicaes inter-regionais: expectativas e preocupaes

A partir dos anos 1980 o regionalismo para os PECL, significa relacionamento com a UE. O White Paper de 1995 da Comisso foi inteiramente destinado a viabilizar a

79


aproximao dos PECL da legislao, dos padres econmicos e administrativos, da prticas e de todo o demais acquis communautaire13 da UE. O mesmo pode ser dito dos acordos europeus. Os PECL no tm interesse em constituir sub-regies. Isso determina uma diferena essencial da atitude da UE em relao a esses pases e em relao aos da Amrica Latina. Em seus acordos com estes, a UE enfatiza os grandes benefcios advindos dos vnculos regionais. No incio dos anos 1990, o receio latino-americano com respeito a um redirecionamento de recursos para os PECL estava baseado na idia de que os mercados recm abertos criariam oportunidades atraentes de investimento e comrcio. Entretanto, o exame dos motivos da UE para cooperar tanto com os PECL quanto com os latino-americanos prova que tal idia tem relativamente pouca relevncia, se no for completamente falsa. A importncia dominante do motivo de identidade europia (importncia estratgica de toda a regio vizinha UE; segurana nuclear; risco de descontentamento social e tnico em relao s instituies democrticas recm estabelecidas e frgeis; a necessidade de um slido compromisso poltico) nos acordos com os PECL leva a crer que improvvel que os acordos com os pases latino-americanos sejam vistos como estando em competio ou em contradio com aqueles.
3.1. Acordos preferenciais da UE

Alguns autores insistem em dizer que os acordos bilaterais preferenciais da UE concludos com grupos diferentes de pases podem ser considerados instrumentos que oferecem incentivos s relaes comerciais e aos investimentos diretos externos. No obstante, tal assertiva no tem base real.14 Para chegar a esta concluso, esses autores se basearam na comparao entre a situao real de alguns pases latino-americanos membros do Mercosul , os pases ACP (frica, Caribe e Pacfico), os da regio mediterrnea pases do Processo de Barcelona e os PECL. A poltica comercial aplicada pela UE a cada um desses tipos de pases tem produzido efeitos distintos daqueles esperados. Os vnculos comerciais preferenciais no implicam necessariamente em ganhos de porcentagem nos pases exportadores. Neste sentido, Nunnenkamp aponta o caso dos pases africanos ACP com os quais a UE j estabeleceu vnculos comerciais preferenciais: no perodo 1980-1998 estes pases perderam porcentagens nos mercados de bens manufaturados. Esse autor tambm menciona, para o mesmo perodo, o caso dos pases do Mashrek (Autoridade Palestina, Egito, Israel, Jordnia, Lbano, Sria) e do Maghreb (Marrocos, Arglia, Tunsia) onde, apesar dos acordos preferenciais com a UE, as importaes estagnaram (ver Grfico 1). Nos PECL a situao diferente. Eles apresentaram um importante crescimento na porcentagem de ganhos devido ao comrcio de bens manufaturados. Entretanto, este fato relacionado principalmente reestruturao de suas respectivas economias internas, processo este que tem ocorrido desde a dcada de 1990, mais do que aos acordos preferenciais assinados com a UE.15
80



3.2. Comrcio inter-regional alemo

Um comunicado imprensa (outubro de 2001) do Agncia Federal de Estatstica alem (AFE) alemo menciona que as exportaes alems para os PECL praticamente dobraram entre 1995 e 2001. Os novos mercados nessa regio representaram um aumento nas exportaes alems de 97,3 bilhes de marcos (DM), um aumento de mais de 22% no ano de 2000. Este foi o maior aumento de exportaes para este grupo de pases desde 1997 (mais de 28%). Os pases destinatrios foram Polnia, Repblica Checa e Hungria. Nos dois primeiros casos, os bens exportados foram em maquinrio e, no terceiro, em caminhes, veculos pesados, ferramentas e peas para a indstria de veculos pesados.16 Alm disso, a Alemanha importou do grupo de PECL mercadorias no valor de 125,3 bilhes de DM. Pode-se inferir desses dados que, durante o ano 2000, pela primeira vez desde 1990, as importaes daquela regio foram maiores que as exportaes. Em 2000 as maiores importaes alems vieram da Rssia (DM 28,5 bilhes, representando 73% mais do que no ano anterior; Repblica Checa (DM 25.2 bilhes, 26% mais do que no ano anterior); e da Polnia (DM 23.3 bilhes, 29% mais do que no ano anterior). No mesmo ano, as importaes alems de petrleo e gs natural da Rssia somaram 19.5 bilhes de marcos. Ao final de 2003, tendo em vista o processo de alargamento previsto para maio de 2004, a AFE considerou que, com a incluso dos dez novos membros da UE, o comrcio alemo com essa regio teria importncia crescente. Mais de 11% das exportaes alems eram para os futuros membros da UE, o que pode ser explicado basicamente por motivos geogrficos. Em relao Amrica Latina, a AFE sustenta o ponto de vista de que os vnculos comerciais com essa regio sofreram uma depreciao de 9% no ano de 2002 devido a uma queda expressiva nas exportaes para a Amrica do Sul (-17%). A principal causa dessa queda foi a recesso no Brasil, principal parceiro comercial da Alemanha na regio, seguido da Argentina. As quedas nas exportaes para Amrica Central e Mxico foram menos abruptas. Em termos gerais, em 2001 as exportaes para a Amrica Latina aumentaram 7,8% em relao ao ano de 2000.

81

Grfico 1 Variaes nas Importaes da UE (bens manufaturados) por regio (1980-1998)17
ACP AL MERC MM PECL
= Pases ACP = Amrica Latina sem o Mercosul = Mercosul = Pases do Mashrek-Maghreb = Pases da Europa Central e do Leste Europeu
OUTROS = Pases em desenvolvimento/ Pases recm-industralizados
82



3.3. Distribuio de fluxos de IDE

Se forem observados os fluxos de investimento direto externo, pode-se dizer que os acordos preferenciais bilaterais com a UE tm tido papel secundrio com respeito s relaes econmicas regionais no perodo entre 1987 e 1997 (ver 3.1).18 Assim, se compararmos os fluxos de IDE de quatro pases da UE (em conjunto), Alemanha, Frana, Pases-Baixos e Gr-Bretanha, em quatro regies: Amrica Latina, pases ACP (somente os africanos), sia (sem Oriente Mdio e Prximo) e os novos pases do grupo PECL, torna-se claro que o maior fluxo de IDE desses pases foi para a Amrica Latina, apesar de os IDEs para essa regio terem diminudo durante a dcada 1987-1997. Os PECL apresentam aumento de recebimento de IDEs entre 1992 e 1997. Os PECLs na sia tambm aumentaram claramente (Grfico 2): Grfico 2 Distribuio de IEDs da UE em 4 Regies (Alemanha, Frana, Pases-Baixos e Gr-Bretanha, consideradas conjuntamente)19
Como dito no item 3.1, autores como Nunnenkamp insistem que, ocorre com as relaes comerciais algo semelhante ao que se deu com os IEDs. Os vnculos institucionais previamente estabelecidos durante o perodo de transio dos PECL, assim como os acordos

83


preferenciais, no bastam para explicar o aumento no ndice de IDE. A preferncia da UE por investir na nova regio ao leste est relacionada principalmente s reformas econmicas domsticas empreendidas por esses pases, tornando-os mais atraentes s expectativas dos investidores (razes geogrficas e de identidade tambm tiveram sua importncia). Grfico 3 IDE da UE na Amrica Latina e Caribe (1990-2000) % do total20
84


Grfico 4 Importncia Relativa dos IDEs da UE para os Trs Principais Pases da Amrica Latina1
Grfico 5 Variaes nos IDEs dos Principais Investidores na Amrica Latina (1990-2000)22

85


importante ressaltar que, no cenrio internacional, os fluxos de IDEs a partir da UE passaram por um verdadeiro boom na dcada 1990-2000, por exemplo nos pases do Mercosul. Neste contexto, a Espanha constitui um caso especial, representando 40% do total de investimentos da dcada, seguida pelo Reino Unido, com 20%, Alemanha com 10% e finalmente os Pases-Baixos, com 9% (Grfico 3). Os maiores beneficrios de IDEs na Amrica Latina para o mesmo perodo foram Argentina, Brasil e Mxico (Grfico 4). Para a dcada de 1990, os IDEs da UE na Amrica Latina representam 54,6% do total, 15 pontos percentuais a mais que os Estados Unidos, com 39,5%. O Japo representa apenas 5,8% do total (de acordo com dados da OCDE). Ademais, os IDEs da UE em outras regies emergentes mostram que a Amrica Latina a regio preferencial, com 59% dos investimentos, seguida da sia com 20,8% e da Europa do Leste, com 19,2%.23
3.4. Cooperao econmica e de desenvolvimento EU/Amrica Latina e Assistncia Oficial aos PECL: uma viso geral
Numa pesquisa do Instituto para as Relaes Euro-Latino-Americanas (IRELA), de 1997, mencionada anteriormente24, os efeitos da poltica de cooperao da UE com a Amrica Latina so analisados e comparados com relao ao alargamento futuro da UE. Com respeito Assistncia Oficial ao Desenvolvimento
25
seu papel macroeconmico relevante para os pases mais pobres, nos quais os fluxos de ajuda so superiores a 10% do PIB. Este o caso da frica sub-saariana e dos pases mais pobres do sul da sia. Para Amrica Latina e os PECL, as contribuies so de menos de 1% do PIB na maioria destes pases. Apesar de em 1970 a assistncia Amrica Latina ter sido de mais de 6% das importaes, em 1990 esse ndice havia cado para 4% e, em 1994, era inferior a 3%. Ao contrrio de outras regies menos desenvolvidas, no caso das duas regies estudadas aqui (Mercosul e os PECL) os objetivos da AO-AOD no so identificados diretamente como instrumentos de reduo da pobreza ou de reforo do desenvolvimento. Nos anos 1990 os objetivos estiveram focados no fortalecimento da integrao latino-americana e na preparao dos pases da PECL para a entrada na UE. Assim sendo, tal assistncia beneficiou as regies mencionadas, embora no haja quantificao especfica de sua contribuio para o desenvolvimento. Quando consideramos o volume de capital investido sob a forma de assistncia, interessante observar as diferenas que aparecem entre cada regio: A UE aparece como a maior doadora aos PECL no perodo entre 1990-1994, representando quase dois teros da assistncia total (61%), praticamente o dobro
(AOD), pode-se dizer que
86



de seu rival mais prximo, os Estados Unidos, com 27%. A Comisso da UE tem desempenhado um papel muito mais importante em relao aos PECL do que para com os da Amrica Latina. No caso dos primeirosinvestiu-se 30% do total de assistncia em 1990; no caso dos demais, o investimento foi de apenas de 10% entre 1985-1989 e de 16% no perodo entre 1990 e 1994. Entretanto, na segunda metade dessa dcada, o percentual da Amrica Latina aumentou para 60%. Agncias multilaterais como o Banco Interamericano de Investimento (BID), o Banco Mundial, os programas de desenvolvimento das Naes Unidas e o Programa Mundial de Combate Fome (WFP) canalizaram para a Amrica Latina recursos de monta durante os anos 1990: 16% do total da OCDE. Para os PECL, o papel destes investimentos foi mnimo: cerca de 1% da AO. Para as duas regies, a Alemanha surge como principal doador, fornecendo praticamente um quarto (25%) da assistncia da UE no perodo 1990-1994. O segundo doador para a Amrica Latina a Espanha que, assim como a Itlia, contribui com 16% dos recursos de AOD. Em relao aos PECL, a Espanha no aparece individualmente enquanto doadora nesse perodo. Grfico 6 Participao dos Principais Doadores da UE no Total de AOD Bilateral para a Amrica Latina26 (1985-1989 e 1990-1994)

87


3.5. Deveria a Amrica Latina preocupar-se com o alargamento da UE em direo ao Leste?

A comparao entre os motivos da UE para cooperao com os PECL e com a Amrica Latina mostra uma atitude diferente para cada um dos casos. Os acordos com os PECL esto vinculados sobretudo a motivos de identidade europia.27 Isto significa ser improvvel que os acordos com a Amrica Latina sejam vistos como conflitantes com aqueles. mais provvel que quaisquer relaes com outros pases concorram com as referentes aos PECL; nesse contexto, os pases latino-americanos concorrem ento como quaisquer outros parceiros externos. Por outro lado, o principal motivo da UE e da Comisso para cooperarem com a Amrica Latina tem sido promover os programas de integrao regional, apoiar a democracia e outros objetivos especficos de assistncia. Os acordos com Chile e Uruguai, por exemplo, incluem previses para assistncia em servios governamentais e administrao; o acordo com o Paraguai enfatiza explicitamente a assistncia no retorno democracia e o TGA mexicano tem mais referncias que o normal a direitos humanos, apesar de no haver engajamentos especficos.28 A importncia da regio mencionada em todos os acordos. Isto fica claro devido ao fato de os acordos terem sido assinados com os pases da Amrica Central enquanto grupo, assim como com o Grupo Andino e com o Mercosul. O acordo com o Mercosul refora a importncia do regionalismo na promoo da integrao internacional. O regionalismo mencionado especificamente como prioridade na cooperao para o desenvolvimento nos acordos com o Mercosul, o Grupo Andino e os pases da Amrica Central, assim como nos com a Argentina e o Chile. Motivos comerciais e de investimento tambm so importantes. O objetivo da UE de evitar o desvio de comrcio e investimento da Europa para os Estados Unidos. Os pases para os quais isso importante so o Mxico, a Colmbia e a Venezuela no Grupo Andino, e o Chile e o Mercosul, excluindo Paraguai. Cuba tambm pode ser includa nesta lista, no por causa de seu potencial econmico imediato para a UE, mas porque os Estados Unidos a excluem inteiramente. Meio ambiente, drogas e segurana tambm tm influenciado o interesse da UE na Amrica Latina. A questo do meio-ambiente includa como prioridade em todos os acordos, exceto naqueles com Chile e Uruguai. Apesar da distncia geogrfica entre Europa e Amrica Latina, a segurana poltica e econmica e a preveno de conflitos tambm est presente nesses acordos (de fato, conflitos na Amrica Central foram responsveis pelo aumento do interesse europeu pela Amrica Latina).
88


Grfico 7 Origem da AOD e AO para Amrica Latina e PECL29

89


4. Consideraes finais
O exame do alargamento da UE e de seus vnculos comerciais como os novos membros do leste europeu e com a Amrica Latina pe em evidncia questes importantes. O estgio inicial da presente pesquisa pode ser desenvolvido e aprofundado no futuro. A incorporao dos PECL UE representa um fortalecimento dessa entidade regional em termos econmicos, polticos e estratgicos. O alargamento em direo ao leste, ao invs de ser visto como a criao de uma zona sub-regional competitiva que representa uma ameaa a outras regies,deveria ser visto como um passo adiante na reafirmao da unidade cultural e histrica da Europa. A maneira pela qual as relaes comerciais entre a UE e a Amrica Latina (com relao a importaes, exportaes e IDE)tm sido conduzidas nos ltimos quinze anos indica que no sero prejudicadas pelo alargamento. Embora tenha havido uma queda nos nveis comerciais entre 1980 e 1998, comparaes inter-regionais mostram que os IDEs cresceram consideravelmente durante os anos 1990. Com relao Amrica Latina, a UE favorece, em geral, o apoio a polticas regionais. O Mercosul o melhor exemplo e tem-se beneficiado, desde seu incio, como importante apoio da UE. Dentro do Mercosul os maiores beneficirios de IDEs durante os anos 1990 foram Brasil e Argentina. Longe de ser prejudicial Amrica Latina, o alargamento da UE em direo ao leste aparece como desafio s regies do continente a adaptarem suas estratgias. No mdio prazo, o alargamento poderia significar vantagens para a Amrica Latina. Uma vez concludo o processo de integrao, por exemplo, um mercado consumidor maior na UE poderia implicar maiores importaes de bens manufaturados da Amrica Latina. A AOD da UE Amrica Latina poder ser reduzida durante os primeiros estgios do processo de alargamento da UE, durante os quais as necessidades dos novos membros tero prioridade (recursos da Poltica Agrcola Comum-PAC, por exemplo, assim como outras medidas para melhorar as respectivas economias e estruturas legais). Entretanto, uma rea de preocupao a ser considerada a ausncia de vnculos comerciais entre os novos membros da UE e a Amrica Latina. Isto poderia implicar indiferena devido falta de conhecimento da parte dos PECL em relao Amrica Latina. Agora que os PECL so membros, eles podero no sentir obrigao alguma emr apoiar a AOD Amrica Latina. Seria assim aconselhvel aos pases da Amrica Latina concentrar-se no desenvolvimento de contactos e na melhoria das relaes com os novos membros da UE. Em relao ao papel das polticas da Alemanha e Espanha com respeito aos pases do leste europeu e da Amrica Latina, cabe cautela antes de fazer declaraes categricas. Os dados empricos mostram que a Alemanha tem dado ateno relevante aos PECL em relao ao comrcio e aos IDEs. No obstante, isso no teve efeito decisivo em sua poltica comercial e de investimento em relao Amrica Latina. O interesse da Alemanha no continente
90



latino-americano continua sendo o mesmo de antes da ampliao europia. Por outro lado, a Espanha tem mantido seu nvel de engajamento na Amrica Latina, o que se reflete nos dados relativos aos IDEs, nos quais o pas tem o nvel mais alto de investimentos em relao a outros pases. Uma apreciao mais precisa da poltica espanhola em relao ao alargamento em direo ao leste requereria uma anlise do interesse espanhol na regio euro-mediterrnea. Isto foi reforado atravs do Processo de Barcelona de 1995, e qualquer estudo subseqente envolveria considerar o engajamento dos pases do Processo de Barcelona nos vrios interesses econmicos, polticos e estratgicos da UE.
Siglas
AA ACP ALCA AOD BMWA IDE IRELA Maghreb Mashrek MCAC NAFTA OCDE OMC PAC PECL PESC PECL PHARE PME UE Ministrio das Relaes Exteriores (Auswrtiges Amt) frica, Caribe e Pacfico rea de Livre Comrcio das Amricas Assistncia Oficial ao Desenvolvimento Ministrio da Economia e do Trabalho (Bundesministerium fr Wirtschaft und Arbeit) Investimento Direto Externo Institute for European Latin American Relations Marrocos, Arglia, Tunsia Autoridade Palestina, Egito, Israel, Jordnia, Lbano e Sria Mercado Comum da Amrica Central Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (North-American Free Trade Agreement) Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico Organizao Mundial do Comrcio Poltica Agrcola Comum Pases da Europa Central e do Leste Poltica Externa e de Segurana Comum Pases da Europa Central e do Leste Poland-Hungary: Aid for Reconstruction of the Economy Pequenas e Mdia Empresa Unio Europia
Mercosul Mercado Comum do Sul
UNCTAD United Nations Conference for Trade and Development

91


Notas
1
Novos membros da UE: Repblica Checa, Hungria, Polnia, Eslovnia, Repblica Eslovaca, Estnia, Letnia, Litunia, Malta e Chipre. BIZZOZERO, Lincoln; VAILLANT, Marcel. El Acuerdo de Asociacin entre Mercosur y la Unin Europea: una lenta y larga negociacin, Revista de Informacin Comercial Espaola, Ministerio de Economa, n. 806, abril de 2003, Madri, p. 119.
Auxlio para a reconstruo econmica da Polnia e Hungria, posteriormente ampliado para outros pases. EU-External Relations. The EUs Relations with Latin America. Overview. http://europa.eu.int/comm/ external_relations/la/index.htm. Ibid. COMISIN EUROPEA. Documento de trabajo concerniente al establecimiento de una asociacin interregional entre la Unin Europea y el Mercosur. Comisario Chris Patten. Direccin General de Relaciones Internacionales. Conclusiones. http://europa.eu.int/comm/external_relations/la/index.htm.
5 6
7 8
Auenwirtschaft und Europa - Comercio exterior e Europa. http://www.wirtschaftsministerium.de. Auenwirtschaft und Europa, EU-La ampliacn hacia el Este: posibilidades y desafos para pequas y medianas empresas.(Osterweiterung: Chancen und Herausforderungen fr kleine und mittlere Unternehmen). http://www.wirtschaftsministerium.de.
9 10 11 12 13
http://www.auswaertiges-amt.de. http://www.nuevo.maec.es MAEC-Declaraciones y Discursos. Ibid. IRELA (Institute for European-Latin American Relations) Closer European Union Links with Eastern Europe: implications for Latin America, Comisin Europea, Madrid, 1997, p. 328-329. NUNNENKAMP, Peter. Die EU-Osterweiterung als Bedrohung, die Entwicklungspartnerschaft als chance? Lateinamerika im regionalen Beziehungsgeflecht der EU. In: ZIPPEL, Wulfdiether. Die Beziehungen zwischen der EU und den Mercosur-Staaten, n. 48, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschft, 2001-2002, p. 137-155.
14
15 16 17 18 19 20 21
Ibidem. Statistisches Bundesamt, Pressestelle. http://www.destatis.de. Fonte: OECD. In: NUNNENKAMP, Peter, op. cit., p. 140. NUNNENKAMP, Peter, op. cit. Fonte: OECD. In: NUNNENKAMP, Peter, op. cit., p. 142. Fonte: OECD. DOMINGO SEGARRA, Teresa; GARCA MENNDEZ, Leandro. Anlisis de los factores determinantes de los flujos de DIE de los Pases Comunitarios a Amrica Latina. INFORMACIN COMERCIAL ESPAOLA (ICE), Relaciones Econmicas UE-Amrica Latina, n. 806, abr. 2003, p. 35.
22 23 24
Fonte: Ibid, p. 36. DOMINGO SEGARRA, Teresa; GARCA MENNDEZ, Leandro, op. cit. IRELA, Closer European Union Links with Eastern Europe: implications for Latin America, op. cit., p. 9.
92
25



A AOD consiste numa ajuda bilateral e multilateral, provinda principalmente de agncias internacionais como o Banco Mundial, as agncias das Naes Unidas e os bancos de desenvolvimento regional. Pagamentos de capital feitos pela Comisso Europia tambm so oficialmente definidos como ajuda multilateral pela OCDE. Para as economias em transio dos PECL da CEEC, a OCDE define a ajuda dada como Assistncia Oficial (AO), a fim de distingu-la da AOD dada a pases em desenvolvimento. No obstante a AO e a AOD tm as mesmas caractersticas em relao aos termos de concesso. Algumas fontes no distinguem entre AO e AOD.
26
IRELA, Closer European Union Links with Eastern Europe: implications for Latin America, op. cit., 328-329. Clculos baseados em dados da OCDE/DAC e da Comisso Europia. Ibidem. IRELA, Closer European Union Links with Eastern Europe: implications for Latin America, op. cit. Ibid., p. 315. Clculos baseados em dados da OCDE/DAC e da Comisso Europia.
27 28 29
Bibliografia
ALGIERI, Franco; Regelsberger (eds.) Synergy at Work: Spain and Portugal in European Foreign Policy. Bonn: Europa Union Verlag, 1996. BIZZOZERO, Lincoln; VAILLANT, Marcel. El Acuerdo de Asociacin entre Mercosur y la Unin Europea: una lenta y larga negociacin. Relaciones Econmicas UE-Amrica Latina, Revista de Economa: Informacin Comercial Espaola, Ministerio de Economa, Madri, n. 806, p.109-134. BRETHERTON, Charlotte; VOGLER, John. The European Union as a Global Actor. London/New Iorque: Routledge, 1999. COMISIN EUROPEA. Documento de trabajo concerniente al establecimiento de una asociacin Interregional entre la Unin Europea y el Mercosur. Comisario Chris Patten. Direccin General de Relaciones Internacionales. Conclusiones. DOMINGO Segarra, Teresa; GARCA MENNDEZ, Leandro. Anlisis de los Factores determinantes de los Flujos de IDE de los Pases Comunitarios a Amrica Latina, Revista de Economa: Informacin Comercial Espaola, Ministerio de Economa, Madri, abril 2003, p. 33-45. IRELA. Closer Links with Eastern Europe: Implications for Latin America, Comisin Eurpea, Madri, 1997. MAYER, Otto G.; SCHARRER, Hans-Eckart (orgs.) Osterweiterung der Europischen Union. Hamburg: HWWA-Institut fr Wirtschftsforschung-Band 35, Nomos Verlagsgesellschaft, 1997. NUNNENKAMP, Peter. Die EU-Osterweiterung als Bedrohung, die Entwicklungspartnerschaft als chance? Lateinamerika im regionalen Beziehungsgeflecht der EU. In: ZIPPEL, Wulfdiether. Die Beziehungen zwischen der EU und den Mercosur-Staaten, n. 48, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschft, 2001-2002. SCHIRM, Stefan. Globalization and the New Regionalism. Cambridge: Polity Press, 2002.

93


SMITH, Karen. The Making of EU Foreign Policy. The case of Eastern Europe. London: Macmillan Press Ltd, 1999. TORREBLANCA PAY, Jos Ignacio. The European Community and the Central Eastern Europe (19891993): Foreign Policy and Decision-Making. Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones. Madrid: Peninsular, 1997. TREBBE, Gerd. Die Politik der Europischen Union zur Assoziierung und Integration der mittel und osteuropischen Lndern, In: MAYER, Otto; SCHARRER, Eckhart. Osterweiterung der Europischen Union. HWWA-Institut fr Wirtschaftsforschung-Hamburg: Nomos Baden-Baden, 1997, p. 63-78 WEHNER, Ulrich. Der Mercosur. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, Band 1. 1999. WESSELS, Wolfgang; MAURER, Andreas & MITTAG, Jrgen. Fifteen into one? The European Union and its member states. Manchester: Manchester University Press, 2003.
Pginas na Internet
http://www.auswaertiges-amt.de http://europa.eu.int/comm/external_relations/la/index.htm www.destatis.de http://www.cidob.org http://www.wirtschaftsministerium.de http://www.nuevo.maec.es http.//www.aeci.es/2-Organizacion/principios/prioridades.htm http.//www.mercosur.org.uy
94

OPORTUNIDADES

E DESAFIOS: AS RELAES BILATERAIS
BRASIL

EUA (1993/2004)

OPORTUNIDADES E DESAFIOS: AS RELAES BILATERAIS BRASIL E EUA (1993/2004)

Resumo
Na dcada de 1990, o Brasil e os Estados Unidos enfrentaram uma era de transio, com efeitos em sua estratgia internacional e, conseqentemente, no relacionamento bilateral. Pretendemos, neste artigo, analisar as dinmicas bilaterais nesse perodo, enfocando mais diretamente os governos de Bill Clinton (1993/2000) e Fernando Henrique Cardoso (1995/2002). Para isso, o texto est organizado em trs partes: uma discusso inicial sobre o perfil das polticas de Clinton e Cardoso em termos gerais e bilaterais, uma anlise dos impactos das aes norte-americanas americanas na poltica brasileira no perodo e, por fim, uma breve discusso das presidncias Bush e Lula, entre 2001 e 2004.
Cristina Soreanu Pecequilo Lucyana Sposito Gomes

Cristina Soreanu Pecequilo Lucyana Sposito Gomes*
Introduo
Na histria das relaes internacionais brasileiras, o relacionamento bilateral com os Estados Unidos sempre ocupou um lugar de destaque, especialmente na primeira metade do sculo XX. Comeando com Rio Branco, em 1902, chegando at o fim do governo Kubitschek, nos anos 1960, o relacionamento brasileiro com os Estados Unidos alternou fases de alinhamento pragmtico e automtico, buscando, por meio dessa parceria uma insero mais ativa no sistema internacional. Apesar de algumas tentativas de triangulao no exterior com a Europa e intercmbios na sia, esse perodo foi essencialmente caracterizado pela limitao de nossas aes ao eixo hemisfrico. Contudo, o amadurecimento da poltica e economia nacionais, impulsionado pelo processo de substituio de importaes iniciado por Vargas em seu primeiro governo na dcada de 1930, criou uma srie de presses internas para que o Brasil se inserisse no mundo de uma forma diferenciada. Igualmente, a prpria dinmica das relaes bilaterais comeou a esgotar-se, notandose um distanciamento crescente entre os Estados
Abstract
In the 1990s, Brazil and the United States were confronted by a phase of transition which had impacts on its international strategies and, as a consequence, on its bilateral relationship. This article aims to analyze the pattern of Brazil-US bilateral relations in this period, specially during Bill Clinton (1993/2000) and Fernando Henrique Cardosos (1995/ 2002)governments. The text is divided in three parts: an introductory discussion regarding Clinton and Cardoso political profile in general and in relation to the bilateral relationship, an evaluation of the impacts of North American policies in Brazil during this period and, finally, a brief presentation of Bush and Lulas administrations from 2001 till 2004.
Rev. Cena Int. 6 (2): 94-118 [Dez 2005] * Cristina Soreanu Pecequilo doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP), professora de Relaes Internacionais (UNIBERO), colaboradora RELNET/UnB e Pesquisadora Associada do NERINT/UFRGS. Lucyana Sposito Gomes bacharel em Relaes Internacionais pelo UNIBERO.
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

95


Unidos e o continente americano durante a Guerra Fria. Ao alarem sua posio hegemnica global, os norte-americanos concentraram suas aes nas regies europia e asitica, nas quais o embate com a ento Unio Sovitica era mais direto, abandonando, relativamente, sua zona de influncia mais direta, por consider-la protegida de perigos externos, aos moldes da Doutrina Monroe do sculo XIX. A despeito das dificuldades latino-americanas, a ateno norte-americana mostravase limitada a eventos pontuais como a Revoluo Cubana (1959), sendo essencialmente reativa. Prioridades locais, como o auxlio modernizao, necessria para a diminuio da misria, no eram vistas como prioritrias pelos Estados Unidos, o que levou os pases latino-americanos a investir em estratgias de autonomia e diminuio da dependncia. No caso do Brasil, a combinao desses dois fatores, amadurecimento interno e distanciamento dos Estados Unidos, levou, em 1961, ao surgimento de um novo paradigma de poltica externa, que definiu as bases de nossas relaes internacionais contemporneas, a Poltica Externa Independente (PEI), de Jnio Quadros e Jango Goulart. Desde ento, predomina como tema de nossa insero internacional o eixo multilateral e global. Dentre as prioridades desse eixo destacam-se as aes em organismos internacionais e a ampliao das parcerias mundiais do Brasil, seja no nvel Sul-Norte, como no Sul-Sul, visando a autonomia e a construo de identidade e espao prprios. A poltica externa do regime militar brasileiro (1964/1985) representou o auge desse projeto, permitindo ao pas alcanar um novo patamar de desenvolvimento, completando seu processo de substituio de importaes, atingindo o status de potncia mdia. Mesmo com o apoio inicial dos Estados Unidos ao golpe em 1964, e a breve retomada do alinhamento de forma ambgua em Castelo Branco (1964/1967), os militares brasileiros investiram em uma estratgia independente de ao que provocou um distanciamento crescente entre os dois pases. Dentre os episdios mais marcantes desta dinmica, podemos destacar o Acordo Nuclear com a Alemanha, as leis de patentes e informtica. medida que o Brasil se autonomizava e ampliava suas parcerias, fortalecendo sua projeo interna e externa de poder, a reao norte-americana tornava-se mais profunda. Afinal, segundo a viso estratgica dos Estados Unidos, a ascenso de hegemonias regionais, sejam elas amigas ou inimigas, deve ser prevenida. Posteriormente, com as mudanas dentro e fora do Brasil a redemocratizao e o encerramento da Guerra Fria o paradigma autonomista passou por um processo de regresso e enfraquecimento, ainda que no tenha sido totalmente abandonado, em especial no curto governo Collor (1989/1992), que procurou um realinhamento com os Estados Unidos. Todavia, dado o impeachment e a atuao de setores, no Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e no jogo poltico nacional, que no desejavam a retomada da aliana especial, a poltica externa manteve-se multilateral, com a posse de Itamar Franco (1992/1994). Por sua vez, os Estados Unidos tambm no ficaram imunes a essas transformaes externas e aos seus desafios internos, sendo forados a rever sua estratgia com o encerramento
96

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


da bipolaridade. Ainda que tivesse vencido seu maior rival, a antiga Unio Sovitica, o esgotamento da conteno1 levou ao repensamento dos rumos estadunidenses. Em 1992, com uma plataforma sustentada pela promessa da mudana e renovao, o democrata Bill Clinton chegou Casa Branca, trazendo um novo rumo para os Estados Unidos. Apesar de suas dificuldades no incio, a Era Clinton foi marcada pela recuperao econmica e a reconstruo da hegemonia em dois mandatos consecutivos. No Brasil, como j referido, a presidncia havia sido assumida por Itamar Franco, dado o impeachment de Collor, e a poltica externa retomava seu curso multilateral. Porm, a principal preocupao era ainda a estabilidade econmica, que somente foi alcanada em 1994 com o Plano Real. Naquele mesmo ano, Fernando Henrique Cardoso se elegeria presidente, tambm cumprindo, como Clinton, dois termos frente do governo. Assim, na dcada de 1990, os dois pases enfrentavam uma era de transio, com efeitos em sua estratgia internacional e, conseqentemente, no relacionamento bilateral. Pretendemos, neste artigo, analisar as dinmicas bilaterais nesse perodo, enfocando mais diretamente os governos de Bill Clinton (1993/2000) e Fernando Henrique Cardoso (1995/ 2002). Para isso, o texto est organizado em trs partes: uma discusso inicial sobre o perfil das polticas de Clinton e Cardoso em termos gerais e bilaterais, uma anlise dos impactos das aes norte-americanas americanas na poltica brasileira no perodo e, por fim, uma breve discusso das presidncias Bush e Lula, entre 2001 e 2004.
1. Clinton e Cardoso: tendncias gerais da poltica externa e o relacionamento bilateral

A partir de 1989, o fim da bipolaridade lanou o sistema internacional e os Estados em uma era de transio, trazendo a necessidade de repensar polticas e prioridades de ao, tanto em nvel interno quanto externo. No caso de Bill Clinton, tratava-se de repensar a insero estratgica dos Estados Unidos em um perodo de declnio econmico. No que se refere ao Brasil, o esgotamento do modelo de substituio de importaes, somadas s crises institucionais de Collor, a posse de Itamar e a eleio de Fernando Henrique representaram tambm momentos de inflexo. Partindo da orientao bsica de recuperar a economia do pas, no incio de seu governo, Clinton voltou-se essencialmente para as questes internas. Poder-se-ia dizer que era o comeo da era de introverso (introversion).2 A orientao, em um primeiro momento, seria a de limitar os compromissos nacionais na arena internacional e tentar esquivar-se de erros que poderiam reduzir o capital poltico necessrio para alcanar as metas da administrao domstica. Todavia, pelo menos em seu incio de mandato, parecia que faltava a Clinton, na realidade, uma clara definio de suas aes, no mbito interno e externo. Com a finalidade de diminuir a imagem de falta de clareza, pragmatismo e efetividade da poltica externa no governo Clinton, em 21 de setembro de 1993, seu assessor de Segurana
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

97


Nacional, Anthony Lake, apresentou a grande nova estratgia estadunidense, que substituiria a poltica de conteno pelo Engagement and Enlargement (engajamento e expanso. A prioridade era aumentar as exportaes, a partir da ampliao e consolidao do ncleo liberal e democrtico de naes do mundo, visando a expandir a participao dos Estados Unidos no comrcio internacional, o que envolver o prprio governo na promoo de interesses comerciais norte-americanos no exterior.3 Nesse contexto, e seguindo suas prioridades de campanha de recuperar a plataforma de poder domstico, ainda nesse primeiro mandato, Clinton obteve importantes vitrias, como a concluso da Rodada Uruguai (1994). O resultado deste processo de recuperao econmica permitiu a Clinton, j no ltimo ano de seu primeiro mandato, garantir sua reeleio e investir em uma nova postura externa , passando da introverso extroverso. Assim, os Estados Unidos reafirmam de maneira mais clara seu papel de liderana como mantenedor da ordem. O segundo mandato de Clinton iniciou-se mantendo as premissas do final do perodo anterior. A economia norte-americana consolidava sua recuperao enquanto as economias europia e japonesa desaceleravam. Primeiramente, Washington procurou reverter e intensificar o relacionamento com as potncias da sia e Europa, desgastado pela inrcia do mandato anterior. Planeja tambm defender a polmica questo de ampliao da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan) e seu envolvimento no Kosovo. A orientao de extroverso foi essencial, por exemplo, para que a crise financeira na sia (1997) no atingisse maiores propores e provocasse uma recesso mundial, alm de evitar que afetasse sua estratgia baseada em U.S. Exports Equal U.S. Jobs.4 Clinton sugeriu ainda a criao de um mecanismo no Fundo Monetrio Internacional (FMI) que proporcionasse financiamentos de contingncia e evitasse o contgio financeiro no caso de crise. Era a busca do retorno a um sistema financeiro controlado (como no perodo do padro ouro-dlar) em substituio ao no-sistema monetrio atual. Mesmo no obtendo sucesso com essa idia, conseguiu-se conter a crise. Ao longo de seus dois mandatos, apesar da prioridade domstica inicial de sua presidncia, a administrao democrata evoluiu e se adaptou aos rumos de sua transio e do sistema internacional. Conquistada a recuperao econmica, Clinton investiu na ampliao da hegemonia sistmica norte-americana, ajustando seu perfil ao cenrio de transio do ps-Guerra Fria e crise relativa dos Estados Unidos. O pragmatismo democrata desenvolveu, a partir da agenda do engajamento e da expanso, uma estratgia de diviso de custos da liderana norte-americana com seus principais parceiros, aplicando uma ttica multilateral de engajamentos seletivos, em determinadas reas e setores, que pudessem efetivamente afastar os Estados Unidos do declnio. No final do segundo mandato do governo democrata, iniciava o perodo eleitoral e reiterava-se a necessidade de demonstrar fora diante de questes como o terrorismo e a proliferao de armas nucleares. Observamos a retomada do projeto Guerra nas Estrelas e a
98

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


insistncia na ratificao do Tratado de Proibio Total de Testes Nucleares. Aparecem tambm como alternativas as aes externas unilaterais e o uso de fora, que no deixavam de ser tentativas para desviar o foco de tenso do final do seu mandato, entre 1998 e 1999, quando Clinton deparou-se com um processo de impeachment, ocasionado pelo escndalo sexual envolvendo a estagiria da Casa Branca, Monica Lewinski. Com relao ao continente americano, de um modo geral, os temas que preocupavam Clinton estavam ligados aos riscos tradicionais de segurana, tais como a imigrao ilegal e o narcotrfico. Os Estados Unidos passaram a ter uma viso mais positiva da Amrica Latina, principalmente pelos esforos dos pases da regio a favor de reformas polticoeconmicas, pautadas pela abertura de mercados e a redemocratizao. Notamos que, com a aprovao do Nafta, abriu-se uma nova linha de atuao em relao Amrica Latina, seguindo os moldes da estratgia de Clinton, baseada na expanso e no engajamento. E, mais precisamente, na ampliao do mercado consumidor para os produtos norte-americanos. O Nafta, projeto iniciado pela presidncia George Bush, representava uma abordagem diferenciada da poltica externa dos Estados Unidos para a Amrica Latina, que j havia sido indicada na Iniciativa Para as Amricas e mais tarde ser consubstanciada na Alca com Clinton. Tais projetos tm como base a construo de um hemisfrio mais democrtico e mais prspero, sustentado pelo livre comrcio liderado pelos norte-americanos. Enquanto o Nafta referia-se especificamente integrao regional no norte do continente (com eventuais possibilidades de expanso), a Iniciativa para as Amricas e a Alca visavam (e, com relao Alca, visam), a construo de uma Zona Hemisfrica de Livre Comrcio (ZHLC). Em termos prticos, esse discurso fundamentado pela necessidade dos Estados Unidos, em um perodo de crise econmica e expanso de seus rivais europeus e asiticos, fortalecer e preservar seu espao de influncia tradicional. O conjunto destas propostas, como se pode perceber, direcionado Amrica Latina em termos gerais, no havendo um espao especfico que desse conta do Brasil separadamente, apesar de suas iniciativas regionais prprias como o Mercosul, tambm nascido na dcada de 1990, e do esforo brasileiro para reintegrar o pas ao sistema internacional como um membro confivel. Desde Collor, passando por Itamar, at chegarmos aos dois governos Cardoso, a poltica externa brasileira efetuou esforos no sentido de normalizar suas relaes com os Estados Unidos, eliminando problemas remanescentes do regime militar. Essa normalizao se estendeu a todos os nveis da ao diplomtica brasileira, representando uma nova postura em organismos internacionais e em regimes internacionais. Assim, percebemos que houve um esforo do governo brasileiro em finalizar questes que, no passado, ampliaram algumas divergncias e prejudicaram o relacionamento bilateral em outros campos. Para comear, o Brasil assinou o Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares (TNP), comprometeu-se a usar a energia nuclear de maneira pacfica, eliminou a reserva de mercado na rea de informtica, criando uma lei apropriada e moderna de propriedade intelectual. Esses, entre outros fatores, auxiliaram a retomada e o
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

99


aperfeioamento das relaes entre os dois pases. Tal processo iniciado por Collor e finalizado por Cardoso, tendo como objetivo a incluso poltica do Brasil no sistema psGuerra Fria com um novo perfil de credibilidade. Alm disso, houve uma preocupao bastante direcionada do governo brasileiro em sustentar a imagem de membro confivel por meio do aprofundamento das reformas econmicas internas, sinalizando sua adeso ao Consenso de Washington.5 Ainda que esta adeso tenha sido parcial, quando comparada com a da Argentina e do Chile6, o processo de privatizaes, as concesses no perodo final da Rodada Uruguai e a prpria lgica do Plano Real indicavam uma transformao do paradigma de desenvolvimento brasileiro. A poltica externa de Cardoso pretendia, portanto, demonstrar a nova fase da poltica externa brasileira no ps-Guerra Fria. Mesmo que alguns pronunciamentos da diplomacia, em especial do prprio presidente Fernando Henrique Cardoso, apresentassem uma pauta de pedidos de ajustes nestes mesmos organismos e regimes aos quais o pas aderia, no havia uma real oposio entre as demandas nacionais e as regras internacionais, privilegiandose o aspecto conciliatrio. Esse padro foi marcante nos dois mandatos de Cardoso, havendo ainda duas caractersticas associadas que contribuam para a construo de uma nova imagem brasileira no mundo: o exerccio da diplomacia presidencial e o abandono do discurso terceiromundista. No que se refere diplomacia presidencial, Cardoso avanava com sua experincia anterior no Itamaraty (como ministro no governo Itamar) e tambm procurava se colocar no cenrio como um porta-voz diferenciado. Esse papel era facilitado no s pelo perfil do presidente, intelectual, sociolgico, como tambm pelo elevado contraste entre a sua presidncia e as de Collor e Itamar, capitalizando-se sua imagem de um novo lder de um novo pas. O abandono do discurso terceiro-mundista tambm representava uma diferenciao e, teoricamente, uma elevao no perfil de atuao mundial do pas. Entretanto, existem inmeras controvrsias a respeito dos resultados e orientaes da poltica de Cardoso, provocando uma diviso entre os analistas7. Enquanto alguns percebem o perodo como uma acomodao necessria a uma agenda e contexto que nos era desfavorvel, restando como nico caminho de insero esse alinhamento e normalizao da diplomacia e, conseqentemente, uma quebra com seus parmetros anteriores, para outros, a ao de Cardoso representou um retrocesso. Esse retrocesso seria simbolizado por uma adeso no contestatria aos regimes e organismos internacionais, como a um certo alinhamento s polticas estadunidenses e dos grandes centros. Assim, em detrimento do multilateralismo e de parcerias alternativas clssicas da poltica externa, estabelecidas desde os anos 1960, que trabalhavam com os eixos Sul-Sul prioritariamente, a ao se reconcentrava na dimenso Norte-Sul, a despeito das assimetrias da opo. Na prtica, ambas as correntes tm razo. A presidncia de Cardoso caracterizou-se por uma posio muitas vezes ambgua, que misturava tanto a adeso no contestatria a certos compromissos, visando conquista de benefcios, como a manuteno da resistncia
100

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


em reas como as negociaes da Alca e da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Adicionalmente, essa adeso ao primeiro-mundismo tambm foi sendo relativizada no final do segundo mandato de Cardoso, medida em que se aprofundavam as dificuldades internas e se tornava mais patente que a insero normal que o Brasil buscara durante toda a dcada de 1990 no trouxera os resultados esperados. Seja no mundo, seja nas Amricas, a alterao ttica de abandono do discurso autonomista no produzira transformaes significativas, mantendo-se dilemas tradicionais da colocao do Brasil no mundo e no seu relacionamento com os Estados Unidos. Dessa forma, podemos perceber que se manteve um nmero relevante de divergncias entre os dois pases, principalmente no que se refere integrao nas Amricas, tema que desde ento tem dominado a pauta da agenda bilateral. Como discutido, o desejo norte-americano era criar uma zona de livre comrcio nas Amricas a partir dos moldes do Nafta, alm de procurar centralizar o processo de criao da Alca, defendendo unilateralmente questes que representavam os interesses estadunidenses, como antecipao das negociaes, clusulas favorveis aos produtos por eles exportveis, multilateralismo modular.8 Por sua vez, o Brasil e os demais membros do Mercosul defendiam a permanncia dos blocos regionais, acordos sub-regionais e processos de integrao diante da dinmica das negociaes da Alca, tendo como enfoque negociador os building blocks, para se evitar que os esforos j existentes perdessem sua validade, prejudicando os fluxos comerciais vigentes e que cresciam constantemente. Insistiam na idia de se adotar medidas que facilitassem o comrcio, como a padronizao e simplificao de documentos aduaneiros e o reconhecimento de certificados sanitrios e fitossanitrios, com a finalidade de reduzir os custos de transao comercial. Por outro lado, os Estados Unidos queriam o estabelecimento de regras mais rgidas em relao propriedade intelectual, que ultrapassasse o modelo da OMC, e fomentar uma Alca alm dos padres iniciais. O governo brasileiro, ao perceber que Clinton no obteria o fast track to facilmente, procurou postergar a questo da Alca com o discurso de que as partes deveriam ter um claro mandato negociador: o Brasil no estava disposto a se comprometer com o representante dos Estados Unidos em uma determinada cpula, sem saber se o Congresso norte-americano aprovaria as decises tomadas. Era uma estratgia para ganhar tempo e priorizar o Mercosul, que naquele momento passava por um perodo crucial. Nessa poca, o Mercosul estava contemplando seu marco institucional, com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto em 1994 (que dava personalidade jurdica de direito internacional do bloco). Alm disso, procurava atrair novos parceiros estratgicos, como Chile e Bolvia.9 E, particularmente, o Brasil no se sentia preparado para negociar certas questes (precipitadamente) que pudessem levar o pas a perder vantagens comparativas. Os Estados Unidos, ento, passaram a criticar as posies do bloco sul-americano pela morosidade em aceitar a idia de se antecipar as negociaes da Alca e mostravam-se contrrios a negociaes Nafta versus Mercosul, sustentando a limitao do Mercosul por
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

101


ser uma unio aduaneira e no uma zona de livre comrcio, como o Nafta, e por no abranger questes como servios, investimentos e propriedade intelectual. Essas crticas aumentaram ao longo do tempo. Os Estados Unidos continuavam pressionando por um avano maior na Alca, ao mesmo tempo em que fast track no era aprovado. No Brasil, questionava-se sobre at que ponto os Estados Unidos estariam dispostos a ceder, principalmente quando se levava em conta a aparentemente irreversvel posio norte-americana em no negociar determinadas pautas na Alca e nas relaes bilaterais. Essencialmente, tratava-se de discutir as possibilidades reais que haveria para a exportao dos chamados produtos ultra-sensveis para os Estados Unidos, que sofrem barreiras comerciais tarifrias e no-tarifrias, taxaes e cotas, como o suco de laranja, os calados, os produtos txteis e siderrgicos, o acar e o tabaco. Alm disso, os Estados Unidos, acusavam o Brasil de adotar no setor automotivo medidas incompatveis com as normas da OMC. Tambm criticavam a lentido da abertura no setor de telecomunicaes e defendiam a adeso brasileira aos acordos sobre tecnologia de informao, baixando tarifas para a importao de uma ampla variedade de produtos eletroeletrnicos. Em 1999, o Brasil passou por um perodo turbulento, ocasionado pelas crises asitica (1997) e russa (1998). A enorme fuga de capitais no pas evoluiu para uma grande crise financeira e cambial.10 Nesse perodo (1998-1999) o Mercosul perdeu parte de sua dinmica, trazendo tenses entre seus membros, principalmente advindas da desvalorizao cambial no Brasil, que tornava o pas mais competitivo. Diante desse cenrio e da tentativa estadunidense de acelerar o lanamento da Alca para antes de 2005 2003 seria a proposta , o Itamaraty reviu suas metas para o Mercosul: relanou a iniciativa para a criao da Alcsa (rea de Livre Comrcio Sul-Americana, apresentada em 1993, no governo Itamar Franco), cujo fim era estabelecer uma zona de livre comrcio entre o Mercosul e Comunidade Andina. Tal projeto hoje, inclusive, um dos pilares da poltica externa de Lula.11 Um tema tradicional de segurana, o narcotrfico na Colmbia, tambm passou a merecer ateno de Clinton no final de seu segundo mandato. Os Estados Unidos lanaram o Plano Colmbia, em agosto de 2000, com a finalidade de auxiliar o governo colombiano a combater o narcotrfico, evitar a intensificao de guerrilhas entre os pases vizinhos e conter um afluxo de refugiados. Sugere-se, nesse sentido, que dimenses e preocupaes estratgicas adicionais, alm do trfico de drogas, estavam envolvidas nesse novo intervencionismo. Como analisado por Paulo Fagundes Vizentini, Washington procurava demonstrar aos pases da regio que estava atento evoluo dos acontecimentos, para apoiar os aliados e coibir os desviantes. Na realidade, o alerta tambm servia Venezuela, ao Panam, ao Equador, Bolvia e aos demais pases sul-americanos que viviam crises similares.12 Portanto, como podemos perceber, a agenda dos Estados Unidos para a Amrica Latina e o Brasil, manteve padres j conhecidos, alternando nfases econmicas e polticas. No
102

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


caso do relacionamento bilateral Brasil/Estados Unidos o ncleo de preocupaes e dilemas reside na dinmica de convergncia e divergncia entre seus projetos regionais Mercosul e Alca. Cada um dos lados procura atribuir ao seu parceiro os problemas e dificuldades das negociaes regionais (e mundiais na OMC), havendo um grande elemento de desconhecimento acerca das reais dimenses da questo. Afinal, quais so os impactos concretos das aes econmicas estadunidenses no Brasil e os limites do comrcio bilateral em meio a este debate sobre protecionismos e liberalizao comercial?
2. Os impactos da poltica externa dos Estados Unidos no Brasil (1993/2000)

O perodo conhecido como dcada perdida (1980), em que a Amrica Latina se apresentava em situao bastante precria, foi marcado pela falta de investimentos, fuga de capitais, estagnao econmica e processo inflacionrio, alm dos pssimos ndices sociais. Nesse contexto, os Estados Unidos voltaram a olhar seu hemisfrio, incentivados tambm por sua prpria crise, e viram-se diante de um dilema que afetava diretamente seus interesses: a reduo da capacidade latino-americana de servir como grande mercado consumidor dos produtos norte-americanos e a impossibilidade de honrar com a dvida externa. Nesse momento, John Williamson apresentou a proposta que passou a ser conhecida como o Consenso de Washington. As medidas dessa proposta, tais como liberalizao unilateral do comrcio exterior, privatizao de empresas estatais, e desregulamentao da economia pelos pases da Amrica Latina, condicionariam as polticas dos pases latino-americanos, j que estes dependiam dos financiamentos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird-Banco Mundial) para execuo de obras pblicas.13 Alm de privilegiar o setor bancrio na questo da dvida externa, os Estados Unidos, beneficiar-se-iam da liberalizao da Amrica Latina, uma vez que o volume de exportaes regio aumentaria. Como referido por Lima e Hirst, os Estados Unidos anunciavam que os pases que mais aprofundaram sua liberalizao comercial foram os que mais se beneficiaram em termos de crescimento, aumento de salrio real e reduo de nveis de pobreza.14 Caso todos aderissem agenda, todos seriam beneficiados. Na verdade, o que se pode ver que vrios ndices brasileiros indicam que tal no ocorreu.
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

103

Tabela 1
A tabela mostra que o to alardeado boom da economia brasileira de fato no aconteceu, o nvel de desemprego aumentou. Os rendimentos dos assalariados foram perdendo valor e a maioria das vagas de trabalho criadas de 1989 e 2001 no ultrapassou a faixa salarial de at dois salrios mnimos.15 No que diz respeito ao aumento da produtividade dos anos 1990, relevante perceber que no est necessariamente associado ao crescimento da produo industrial (reduo de 1,8% em 1990-1994 para 1,6% em 1995-99), e que se pode observar o aumento do desemprego no setor nesse perodo.16 Juntamente com a abertura econmica e a liberalizao de mercado, inspiradas nas premissas do Consenso, com a entrada das multinacionais, desnacionalizao da indstria (privatizaes) e o aumento da concorrncia, as empresas instaladas no Brasil tiveram que aumentar sua competitividade. Dessa forma, observaram-se fenmenos como a desindustrializao e desnacionalizao de alguns setores e um aumento da dependncia financeira brasileira dos mercados internacionais. Para os trabalhadores brasileiros, esta dinmica representou o fenmeno da terceirizao, da racionalizao da produo, tambm ocorrendo a reduo dos salrios reais, uma deteriorao de condies de trabalho e um aumento da informalidade. Somado a estes impactos sociais, igualmente se manteve a assimetria poltica no relacionamento entre os dois pases, como lembrado por Lima e Hirst.17 Seguindo a lgica da amplitude de abertura do mercado nacional, o Brasil, desde o incio da dcada de 1990 passa por um processo de abertura, que resultou na diminuio de nossas tarifas (mdias) de importao de 52% para aproximadamente 12%. No perodo de 1990 a 1996, por exemplo, as importaes brasileiras cresceram 191%. Desse montante, 166% era de importaes dos Estados Unidos. J as exportaes brasileiras aos Estados Unidos aumentaram em apenas 21%, fator que impulsionou algumas reivindicaes do governo brasileiro, uma vez que se desejava reciprocidade A indstria brasileira sofreu um intenso choque de competitividade, sem que essa abertura correspondesse a maior acesso dos produtos brasileiros no comrcio internacional, principalmente por haver prticas protecionistas resistentes aos produtos brasileiros mais
104

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


competitivos. Houve um crescimento do comrcio exterior brasileiro, porm muito mais acentuado nas importaes, gerando dficits na balana comercial: prova disso que cada dlar auferido pelos Estados Unidos com exportaes para todo mundo, 40 centavos provm da Amrica Latina.18 Diante desse cenrio era mais interessante ao Brasil manter o ritmo de negociaes da Alca com data marcada para 2005 a ter que antecipar o processo de negociaes e ver-se diante de mais um processo de abertura comercial extremamente assimtrico. Na prtica, no havia efeitos comprovadamente positivos para o Brasil. Ainda no que diz respeito reciprocidade na abertura de mercados, o Brasil deparouse com um cenrio de abertura de seu mercado nacional sem a possibilidade de insero de seus produtos mais competitivos (em especial os do agribusiness). Segundo Lampreia, quanto mais competitivos so os produtos brasileiros em escala global, mais elevadas so as barreiras protecionistas que tm que enfrentar, ostensivas ou disfaradas, especialmente no mercado norte-americano.19 Com base em anlise feita pela embaixada do Brasil em Washington, vejamos abaixo a lista dos quinze principais produtos de exportao do Brasil relacionandoos com as tarifas dos Estados Unidos para proteger seus mercados. Tabela 2
Pode-se observar que os Estados Unidos penalizam os produtos principais da pauta de exportao brasileira e particularmente em alguns casos (acar, tabaco e suco de laranja). Dessa forma, podemos questionar at que ponto a Alca, sem uma pauta concreta para negociaes agrcolas, seria benfica ao Brasil e, se os impactos negativos no seriam os mesmos (ou piores) diante desses fatores apresentados. Ainda com base no trabalho da embaixada brasileira, com a finalidade de invalidar os questionamentos dos Estados Unidos diante do protecionismo brasileiro em relao aos
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

105


seus produtos, chamamos ateno para a tabela abaixo, que relaciona os quinze principais produtos de exportao dos Estados Unidos para o Brasil. Tabela 3
O quadro mostra que apesar de o Brasil aplicar tarifas em uma gama maior de produtos norte-americanos, a mdia bastante baixa quando comparada aplicada pelos Estados Unidos aos produtos brasileiros (tarifa mdia brasileira de 14,3% e norte-americana de 45,6%). E as prticas protecionistas no se limitam a esses fatores. necessrio avaliar os problemas do comrcio bilateral por meio das aes antidumping e dos direitos compensatrios aplicados pelos Estados Unidos, que se revelam sobretudo difceis nos setores siderrgico e de ferro-ligas. Mesmo diante da condenao da OMC a essas prticas, os Estados Unidos mantm suas polticas, assim dificultando a entrada desses produtos em seus mercados.20 Ou seja, a lgica de poder permanece nessa questo, pois Clinton demonstrou entender que o multilateralismo justificvel apenas quando serve para proteger os interesses norte-americanos. Portanto, a economia dos Estados Unidos aberta no geral, mas penaliza os principais produtos brasileiros. Outro fator negativo consiste na gama de benefcios do governo norteamericanos aos seus produtores por meio de subsdios exportao. Essa poltica prejudica a competitividade do Brasil e latino-americana em geral. Exemplo disso, foi a implementao da 1996 Farm Bill, cujo objetivo foi o dar sustentao ao crescimento das exportaes agrcolas norte-americanas em nveis superiores s mundiais, alm de possibilitar a extenso da aplicao do Export Enhancement Program (EEP)21 at 2002. O investimento do governo norte-americano em subsdios no se limitava a esses programas. Outros programas garantem benefcios aos exportadores, tais como o Export Credit Guarantee Programs, que concedem financiamentos com garantia do Departamento de
106

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


Agricultura em at 98% do valor principal, e o Supplier Credit Guarantee Program, que foi criado em 1995 com a finalidade de garantir fraes no valor das exportaes (em at 65%) de produtos agrcolas de alto valor agregado. Alm disso, outras prticas de auxlio financeiro aos exportadores/produtores agrcolas tiveram impacto negativos diretos no Brasil. Os Estados Unidos se utilizavam de barreiras sanitrias para proibir a importao da maioria das frutas e legumes brasileiros, a exemplo das frutas ctricas, da batata doce, do abacate e do caqui. Ademais, outras dificuldades eram criadas por obstculos adicionais, como autorizaes prvias de importao, alm da exigncia de uma gama de produtos passarem por portos pr-estabelecidos. Mesmo que a abertura comercial tenha propiciado a importao de insumos industriais fundamentais ao aumento da produtividade, a insero do Brasil no comrcio internacional esteve calcada na perda de competitividade, como mostra a tabela abaixo. As exportaes brasileiras quando comparadas s exportaes mundiais reduziram-se de 1,04%, em 1993, para 0,88%, em 2000 (perodo do governo Clinton). Tabela 4
V-se que, alm da perda de competitividade no mercado mundial, o volume (em reais) das exportaes brasileiras cresceu de R$ 38,6 bilhes, em 1993, para R$ 55,1 bilhes, em 2000. No obstante, as trocas comerciais com os pases do Mercosul foram essenciais a esse crescimento, alm de todos os pases-membro do bloco exportarem mais entre os pases latino-americanos do que aos Estados Unidos. Segundo dados oficiais do Mercosul, no perodo de 1990-1999, o fluxo comercial do Brasil no mercado intra-regional alcanou 14% do total e as exportaes intra-regionais cresceram 413%, passando de US$ 1,3 bilho para US$ 6,8 bilhes. J as importaes somaram US$ 2,3 bilhes e US$ 6,7 bilhes, respectivamente, concorrendo para uma ampliao de 190%. Em comparao com o fluxo extra-regional, o crescimento foi de 37% para as exportaes e 132% para as importaes, no mesmo perodo. Ainda que os Estados
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

107


Unidos, no processo de negociaes da Alca, tenham acusado o Mercosul de ser um bloco protecionista, obtiveram um aumento significativo nas suas exportaes regio, passando de US$ 5,6 bilhes em 1990 para US$ 15,4 (bilhes em 1995). A tabela seguinte demonstra a evoluo das exportaes brasileiras no mercado estadunidense e das exportaes dos Estados Unidos no mercado brasileiro. Desmistifica a afirmao de muitos analistas no sentido de que o crescimento das exportaes brasileiras tenham acontecido em detrimento das aes benficas do governo Clinton e como resultado da adoo do Consenso de Washington, que traria um desenvolvimento equnime e sustentvel. Tabela 5
Verifica-se que o volume de comrcio aumentou entre os dois pases, mas que as assimetrias nas trocas permaneceram dada a preservao das polticas protecionistas norteamericanas. Acrescentemos ainda que, conforme a anlise de Rubens Barbosa, o crescimento do comrcio bilateral resulta do crescimento de nossas exportaes e no deriva de redues de barreiras de acesso ao mercado dos Estados Unidos. O incremento de nossas vendas parece ter decorrido, como dos demais pases, de ganhos de competitividade, derivados da desvalorizao cambial e da maior produtividade de setores especficos.22 Dessa forma, as iniciativas norte-americanas no tiveram efeitos positivos diretos para o Brasil, uma vez que no ofereceram transformaes ou novidades nessas relaes comerciais. Com ou sem a Alca, parece claro que os Estados Unidos no tm disposio concreta para oferecer concesses ou igualdade comercial. Ao contrrio, v-se que suas iniciativas unilaterais so os pilares da defesa de seu fortalecimento poltico. Ou ser mera coincidncia que os norte-americanos no aceitam que certos itens sejam negociados na Alca? Sobre os investimentos norte-americanos no Brasil durante a dcada de 1990, Gonalves observa que pouco contriburam para o incremento de nossa competitividade internacional. Apenas 26% desses investimentos destinaram-se instalao de plantas novas,
108

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


alm de haver poucos dados que comprovem o aprofundamento de esforos tecnolgicos e organizacionais. 23 Os investimentos norte-americanos referem-se ao incremento de determinados setores e interesses ligados aos Estados Unidos e no a ganhos especficos para o Brasil e seu projeto de desenvolvimento. Portanto, o discurso democrtico de Clinton, principalmente no que diz respeito abertura de mercados e os resultados positivos advindos dessa premissa, nem sempre se mostraram na prtica, mantendo-se a relao de assimetria existente entre o Brasil e Estados Unidos. Durante todo o perodo Clinton e Fernando Henrique Cardoso as relaes bilaterais mantiveram-se sem grandes alteraes, preservando-se condies anteriores. Essa percepo levou a uma relativa mudana nos rumos da poltica de Fernando Henrique Cardoso nos dois ltimos anos de seu mandato (2000/2002), quando o Brasil se distanciou dos Estados Unidos, e do mundo desenvolvido em geral, passando a dar nfase a uma poltica externa sul-americana e retomada do multilateralismo. Alm disso, esse perodo coincidiu com alteraes significativas da estratgia norte-americana no sistema internacional, com a posse de George W. Bush em 2001 e, logo em seguida, os atentados terroristas de 11/09.
3. Mudanas de rumo? George W. Bush e Lula (2001/2004)

A transio do governo norte-americano, dos democratas para os republicanos, em janeiro de 2001, representou uma incgnita para o relacionamento bilateral entre Brasil e Estados Unidos, dada agenda do novo presidente eleito. Em termos gerais, desde a campanha eleitoral, o partido republicano sinalizava uma alterao ttica fundamental na ao externa norte-americana. O chamado Internacionalismo Diferenciado, anunciado por Bush, destacava a importncia do exerccio pleno da hegemonia dos Estados Unidos no ps-Guerra Fria. Em sua campanha, Bush criticou abertamente a diplomacia de Clinton por seu foco excessivo em problemas secundrios (economia, direitos humanos, meio ambiente) e no multilateralismo, prometendo recuperar a liderana norte-americana. O interesse nacional do pas deveria ser o nico guia de ao no mundo, retomando uma postura claramente agressiva e unilateral. No que se refere ao hemisfrio, Bush lanou o termo o Sculo das Amricas, que trazia embutido a idia de que a nova presidncia, diferentemente de sua antecessora, trataria os assuntos latino-americanos com maior ateno. A prioridade anunciada era a da continuidade das negociaes da Alca, visando sua implementao at 2005, avanando tambm quanto ao Nafta e aprofundando o relacionamento com o Mxico. Ressaltava-se a importncia do comrcio como fonte de prosperidade e da preservao de um continente democrtico e seguro. Para Bush, ao no obter o fast track, Clinton comprometera esses projetos, algo que seria corrigido por sua presidncia.
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

109


Na mesma linha, prometia-se um reforo ao combate ao narcotrfico, ampliando as aes do Plano Colmbia, percebido como essencial para a estabilidade da regio. Em relao ao Brasil, no eram colocadas aes especficas, mantendo-se o discurso genrico da cooperao e da importncia do relacionamento bilateral. Contudo, mesmo antes de 11/09, quando a prioridade da poltica externa norte-americana passou a centralizar-se no terrorismo, essas promessas de transformao provaram-se vazias. Mais uma vez, a Amrica Latina mostrava-se secundria na hierarquia dos interesses estadunidenses, priorizandose o engajamento na Europa e sia. Essa orientao se acentuou em 2002, redesenhando o unilateralismo, legitimado pela necessidade de combater o terror. Comeando pela guerra Eixo do Mal (Ir, Iraque e Coria do Norte) e culminando na nova Estratgia de Segurana Nacional (NSS/2002), a Doutrina Bush, os Estados Unidos redefiniram seu padro de ao externa, passando da conteno preveno. Estruturada em termos clssicos de segurana supremacia militar, competio estratgica e exerccio da hegemonia para a proteo dos Estados Unidos a Doutrina Bush pressupe um avano permanente do poder norte-americano no mundo, dominando setores e reas consideradas estratgicas. Em termos globais, as prioridades concentram-se na Eursia, restando frica e Amrica Latina pouca ateno, tendo como foco privilegiado a questo da segurana militar, o que percebido pelo pouco espao dedicado Alca em comparao s discusses relativas ao narcotrfico na Colmbia, agora denominado, narcoterrorismo.24 Assim, a despeito de Bush ter conseguido o fast track, que passou a ser chamado de Autoridade de Promoo Comercial (Trade Promotion Authority-TPA), a poltica externa dos Estados Unidos no ofereceu nenhuma proposta comercial inovadora ou maior disposio em negociar na Amrica Latina e no resto do mundo. Na verdade, a disposio para negociar, segundo o vis ttico dos falces neoconservadores, somente diminuiu, uma vez que as organizaes internacionais passaram a ser percebidas como entraves ao exerccio da hegemonia. Manteve-se o protecionismo de setores-chave, como o do ao e o setor agrcola. Apesar do discurso cooperativo, os Estados Unidos passaram a pressionar o Brasil por meio do estabelecimento de tratados bilaterais com pases menores das Amricas, buscando desestabilizar ainda mais o Mercosul e impedir as negociaes sobre a agricultura no mbito da OMC. No campo poltico, o endurecimento norte-americano, que desde o incio do mandato de Bush manifestou-se nas posies sobre o Tratado de Quioto e o Tribunal Penal Internacional, somente se fortaleceu. Como exemplo conhecido e sintomtico desta dinmica, observou-se o encaminhamento da Guerra do Iraque nas Naes Unidas em 2002 e o seu incio em 2003. Adicionalmente, interessante mencionar que, em 2002, no curso da campanha presidencial brasileira, o jornal conservador, e de pouca expresso, The Washington Times, publicou uma reportagem polmica na qual sugeria que uma possvel
110

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


vitria de Lula nas eleies poderia representar um risco adicional para a segurana dos Estados Unidos. Falando de um Eixo do Mal cucaracho, no qual j estavam includos Fidel Castro em Cuba e Hugo Chavez na Venezuela, o jornal mencionava o esquerdismo de Lula e a sua inclinao para o desenvolvimento de armas nucleares.25 O governo Cardoso j optara por redirecionar seus esforos externos para a Amrica do Sul, como referido. Em 2000, Fernando Henrique Cardoso havia proposto, na Cpula de Braslia, o projeto da IIRSA (Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-Americana), visando reativar o processo de alianas locais, projeto muito bem recebido pela quase totalidade dos pases da regio que, em sua maioria, tambm estava em dificuldades, tendo que administrar os resultados de uma dcada de polticas neoliberais e presses da globalizao. O resultado dos anos 1990 havia sido o aumento do desemprego, a perda de capacidade administrativa dos Estados dado o seu rpido processo de encolhimento e privatizaes, o aumento das dvidas pblicas e a falncia dos programas sociais. A integrao sul-americana, diante do descaso dos Estados Unidos, do mundo desenvolvido em geral e das presses internas, surgia como uma alternativa interessante. Em 2002, alm disso, realizou-se a Reunio Ministerial da Alca em Quito, na qual a nica real concordncia foi a de continuar negociando at 2005. Assim, nesse perodo, iniciaram-se processos de integrao regional que mantmse como prioritrios na agenda da atual presidncia Lula. A vitria de Lula acabou por no representar um aumento de tenses no relacionamento bilateral, mas sim uma reavaliao do mesmo em termos mais equilibrados. Se Clinton e Cardoso tinham uma identidade comum, Bush e Lula tambm se beneficiaram dessa proximidade pessoal, identificando-se ambos como outsiders do sistema poltico (j tendo sido realizadas duas cpulas entre os dois presidentes). Assim, o intercmbio bilateral continua tendo um carter elevado, mesmo que os conflitos possam ter aumentado. Na verdade, esse aumento apenas reflexo das duas novas posturas externas, a brasileira e a norte-americana, dadas as vises ora convergentes, ora divergentes, das duas diplomacias. Na prtica, desde a sua posse, a poltica externa de Lula apresentou um perfil diferenciado quando comparada a de seu antecessor. H dois pontos centrais a serem mencionados: o papel de Lula e o contedo da nova agenda brasileira no sistema internacional. Dado o histrico de lutas sociais e origem de Lula, sua posse imprimiu um carter diferenciado chamada diplomacia presidencial, tornando-o um representante tanto das dificuldades quanto das possibilidades existentes em um pas do Terceiro Mundo. Lula, como Cardoso, tm uma presena pessoal e individual marcante, assumindo o papel de porta-voz do pas que governa e da nova esquerda. Renascida da crise ps-1989, esta nova esquerda chegou ao poder com grande apoio popular, em meio a um cenrio de crise domstica e externa gerada pelas polticas econmicas neoliberais dos anos 1990, e trafega com tranqilidade entre o Primeiro e o Terceiro Mundo, avanando uma agenda de temas sociais. Sua agenda implica no somente a incluso de temas renovados como a questo do Fome Zero, do combate misria, mas tambm a
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

111


recuperao de propsitos clssicos da poltica externa brasileira relativos ao direito ao desenvolvimento, a busca da autonomia e a nfase ao multilateralismo. As tticas atravs das quais o Brasil persegue essa agenda, atravs do reforo de parcerias regionais e globais e da atuao em organizaes internacionais, indicam a retomada de uma postura assertiva no cenrio mundial. Da mesma maneira, nota-se a existncia de um discurso mais pragmtico, o que claramente representa uma novidade com relao ao governo anterior, seguidor dos princpios do neoliberalismo e com uma aproximao relativa aos Estados Unidos. Lula retomou a viso ttica e prtica de insero do Brasil por meio de interaes Sul-Sul, terceiromundistas, investindo em uma diplomacia high profile, como afirma Vizentini.26 Exemplo dessa nova postura foi a mediao brasileira na crise da Venezuela, com a criao do Grupo de Amigos da Venezuela, visando estabilizar a situao do pas em 2003. Na seqncia, tambm, devem ser destacadas a oposio ao unilateral no Iraque e a defesa do multilateralismo ao lado de Frana, Rssia e a Alemanha , a reivindicao a um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas e a 5 Reunio Ministerial de Cancun, entre 10 e 14 de setembro de 2003. Na ocasio, o Itamaraty procurou construir uma coalizo de pases em desenvolvimento para atuar na OMC com base em uma agenda comum. Bem sucedida, a articulao que aparece em Cancn antecedida pelo arranjo entre Brasil, frica do Sul e ndia, o G3 permitiu que fosse formada uma aliana denominada de G20 plus (ou G21), fechada em torno de alguns interesses referentes liberalizao dos mercados agrcolas e o fim do protecionismo e subsdios ao setor. Em agosto de 2004, os resultados de Cancn puderam ser sentidos com a elaborao de um novo cronograma de negociaes na OMC, em que os temas agrcolas e o fim dos subsdios no setor ganharam destaque. Igualmente, apesar de os avanos serem lentos, o Brasil e outros pases subdesenvolvidos tm conseguido importantes vitrias na OMC, destacando-se o recente caso do acar, contra a Unio Europia, e do algodo, contra os Estados Unidos. Os reflexos destas articulaes foram sentidos nas negociaes da Alca, elevando, da parte dos Estados Unidos as presses sobre o Brasil. O aumento das presses ainda foi maximizado por dois fatores adicionais que se somaram a esta poltica externa brasileira mais assertiva: a proximidade da data final original prevista para o encerramento das negociaes, Janeiro de 2005, e o fato de Brasil e o Estados Unidos compartilharem a presidncia das negociaes desde 2003. A atuao da diplomacia brasileira por meio do G20 resultou numa contra-ofensiva dos Estados Unidos. Zoellick dividiu os pases latino-americanos em can do countries e wont do countries, enquadrando o Brasil na ltima categoria. Ou seja, estabeleceu uma diviso entre os que estariam dispostos a negociar e os que no estariam, atribuindo ao Brasil o fracasso da reunio de Cancn e da Alca e ressaltando a intransigncia de nossos negociadores. Zoellick no menciona, contudo, as limitaes do TPA, que recaem, exatamente,
112

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


em pontos que interessam ao Brasil: a questo das negociaes em setores protegidos da economia norte-americana e a possibilidade de se rever antigas questes. As afirmaes de Zoellick foram repudiadas pelo Itamaraty, demonstrando a diferena de tratamento que os Estados Unidos esto oferecendo aos demais pases latinos e ao Brasil, visando aumentar as presses sobre nossa diplomacia. Na prtica, esta estratgia j era visvel desde fevereiro, quando os norte-americanos apresentaram o que definiram como uma primeira proposta de negociao de agenda da Alca. A proposta estipulava uma reduo de tarifas de exportao para os setores agrcola e industrial, de 56% e 65%, respectivamente. Alm disso, era proposto que o hemisfrio fosse dividido em quatro zonas de desgravao tarifria, definidas segundo prioridades e cronograma de negociaes: Caribe, Amrica Central, regio andina e Mercosul (isto , o Brasil e seu bloco seriam os ltimos beneficiados). Barreiras no-tarifrias, subsdios produo e exportao e medidas protecionistas como as direcionadas ao ao nos Estados Unidos no seriam discutidas nessa oportunidade, estando includas em uma lista de produtos sensveis. Questes relativas ao suco de laranja e o acar tambm teriam suas discusses postergadas, no havendo, de fato, nenhum avano significativo para incluir temas importantes para o Brasil. Analisando esta proposta na poca, Abreu comentava a coincidncia entre a lista de sensveis dos Estados Unidos e a lista dos produtos em que o Brasil mais competitivo, acrescentando que nas negociaes frente, o Brasil no pode perder de vista seu maior trunfo. O mercado hemisfrico que mais interessa aos Estados Unidos o mercado do Mercosul (...). [A] Alca, incluindo o Brasil, s parece possvel com uma substancial melhora das propostas dos Estados Unidos.27 Mantm-se, portanto, os mesmos dilemas e problemas da Era Clinton. A postura do Itamaraty nas negociaes, no entanto, foi bastante criticada pela imprensa brasileira. Afirmou-se que a diplomacia de Lula estaria colocando tudo a perder, uma vez que sua agressividade a estaria afastando de seus parceiros e principalmente das oportunidades oferecidas pelos Estados Unidos. Essas oportunidades se mostravam a partir de projees de setores que poderiam beneficiar-se da Alca: agronegcio, txteis, siderurgia, calados, autopeas. Essas projees no levam em conta, porm, a realidade desses setores e sua relao com o mercado norte-americano, parecendo desconsiderar que o ao brasileiro e muitos produtos do agronegcio enfrentam inmeras barreiras no-tarifrias nos Estados Unidos e so objeto de restries. No existe o que os Estados Unidos denominam de Alca abrangente, uma vez que as negociaes de certos temas esto declaradamente excludas de pauta. Na verdade, os conflitos bilaterais que hoje so atribudos a Lula j existiam no governo Cardoso. As iniciativas no representam nenhuma novidade no jogo diplomtico e se repetem desde 1994, funcionando, principalmente, como resposta s polticas brasileiras. No conjunto das negociaes comerciais multilaterais globais, elas so reflexo natural da capacidade brasileira de organizar autonomamente seu espao na OMC e na Amrica do Sul. Se hoje Zoellick que acusa o Brasil de m-vontade, no governo Clinton era Charlene Barshefski, cujas declaraes contra o Mercosul eram to contundentes e negativas quanto as atuais. E,
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

113


como ressaltamos, nesta presidncia norte-americana, de tendncias unilaterais marcantes, as presses so normais diante do avano da autonomia brasileira e, como sempre em sua histria, os Estados Unidos reagem a projetos rivais. Em julho de 2003, Celso Amorim falava de uma Alca possvel, em que os 34 pases poderiam ter seus interesses democraticamente aceitos: negociaes exitosas, no caso do Brasil, significam preservar espao para decidir de forma autnoma nossas polticas scioambientais, tecnolgicas e industriais e obter melhores condies de acesso para os setores em que somos mais competitivos e que enfrentam as mais elevadas barreiras protecionistas.28 Esta Alca pode ser entendida como uma Alca light ou Mini Alca29, prevista na premissa da Alca de trs trilhos. Segundo Amorim, a proposta visa a transformar a Alca num exerccio concentrado na eliminao de entraves ao comrcio de bens e servios (trilho 1), dentro de um marco regulatrio simplificado aplicvel aos 34 pases (trilho 2), escoimado de questes sensveis para diferentes participantes (no caso do Mercosul, propriedade intelectual, investimentos, regras para servios governamentais) em resposta excluso de temas de nosso interesse pelos Estados Unidos. Esses temas seriam tratados na OMC, segundo os mandatos da Rodada de Doha (trilho 3).30 No final de 2003, todos esses temas foram reapresentados em Miami, e, mais uma vez, medida que no h convergncia entre as posies brasileiras e norte-americanas, a Alca mantm-se em compasso de espera. Em 2004, os avanos tambm foram poucos, uma vez que se tratava de um ano eleitoral nos Estados Unidos e temas comerciais so extremamente controversos e, portanto, evitados pelos candidatos, principalmente em campanhas presidenciais. Igualmente, a questo subordinada as demais preocupaes da agenda norte-americana, na qual o terrorismo aparece em primeiro lugar. Dadas estas condies, as perspectivas de encerrar as negociaes do arranjo hemisfrico em 2005 surgem como difceis.
Consideraes Finais
Ao longo deste artigo, procuramos analisar as diversas dimenses das relaes bilaterais entre o Brasil e os Estados Unidos no perodo ps-Guerra Fria, avaliando as polticas externas dos dois pases, tomando em conta um perodo transitrio significativo nas relaes internacionais. Alm de destacar as prioridades das respectivas agendas, tambm procuramos avaliar os impactos das aes norte-americanas no Brasil, tentando, de certa forma, desmistificar as vantagens e/ou desvantagens deste relacionamento. Tanto o Brasil quanto os Estados Unidos se reconhecem como parceiros importantes e que compartilham alguns objetivos comuns, mantendo-se um clima elevado nas relaes bilaterais. Todavia, este bom clima, no representa, de forma alguma, a eliminao de divergncias ou das assimetrias existentes entre a potncia mdia brasileira do Cone Sul e a superpotncia global.
114

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


Para alguns, esta situao indicaria uma necessidade de adeso e/ou alinhamento com os Estados Unidos, retomando padres pr-PEI, relativizando o discurso autonomista e multilateral do Brasil. A Era Cardoso foi um perodo ambguo com relao a essa postura, pr-alinhamento ou pr-autonomia, como revelado nas negociaes da Alca, marcada pela falta de clareza quanto s polticas associadas expanso de mercados e reformas econmicas. Com Lula, a ausncia da dubiedade parece estar favorecendo o Brasil, havendo maior firmeza na defesa dos interesses nacionais, ainda sem ter gerado mudanas nas aes dos Estados Unidos, que sustentam suas polticas comerciais, com o diferencial do terrorismo neste incio do sculo XXI. Dada a importncia da parceira para os dois pases, a tendncia que a dinmica de aproximao/distanciamento permanea, uma vez que no existem indicadores de maiores alteraes em suas posturas e prioridades respectivas. Assim, o que poderemos observar ser a continuidade de consensos e dissensos e a importncia do Brasil manter seu curso, avaliando concretamente suas necessidades e possibilidades diante dos Estados Unidos, mas, efetivamente, sem abandonar seu espao regional e avanos multilaterais conquistados ao longo de sua histria e tradio diplomtica.
Notas
1
Originada pelo diplomata George Kennan, a conteno funcionou como principal orientao de poltica externa estadunidense no perodo da Guerra Fria, cujo objetivo era resistir ao expansionismo sovitico, impedindo seu avano. Sobre a conteno e as polticas de Bush e Clinton, ver PECEQUILO, Cristina S. A poltica externa dos EUA: continuidade ou mudana? Porto Alegre: Ed. da UFRGS, 2003.
Expresso utilizada por Frank Klingberg que, em Os Ciclos da Poltica Americana, afirma que a histria da poltica externa dos Estados Unidos formada por perodos alternados de extroverso (extroversion) e introverso. KLINBERG, Frank. Latin Americas World Role. Lanham, Md: University Press of America, 1983.
Ver detalhes em KEGLEY, Charles W.; WITTKOPF, Eugene R. American Foreign Policy-Trend and Transformation, 5. ed. Nova Iorque: St. Martins Press, 1996. Tema do discurso da Semana do Comrcio Mundial nos Estados Unidos de 1994, ocasio em que Clinton fez um discurso em prol de sua estratgia voltada para a exportao. O Consenso de Washington consistia de 10 orientaes maiores: disciplina fiscal, mudanas das prioridades no gasto pblico, reforma tributria, taxas de juros positivas, taxas de cmbio de acordo com o mercado, liberalizao do comrcio, fim das restries aos investimentos estrangeiros, privatizao das empresas estatais, desregulamentao das atividades econmicas, garantia dos direitos de propriedade. WILLIAMSON, John. The Progress of Policy Reform in Latin America. Washington , DC: Institute for International Economics, Jan.1990, p. 10-33.
Dada a menor adeso brasileira aos remdios do Consenso, o pas foi abertamente criticado. Em contrapartida, o compromisso argentino foi elogiado por muitos, com os resultados desastrosos que hoje se conhece.
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

115


Ver CERVO, Amado L.; BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil. 2 ed. Braslia: Editora UnB, 2002; LIMA, Maria Regina Soares de. Na trilha de uma poltica externa afirmativa. www.socwatch.org.uy (ltima visita: 25/6/2004); VILLANOVA, Eduarda Amaral. O relacionamento entre o Brasil e os Estados Unidos no governo Fernando Henrique Cardoso. Dissertao de Mestrado, Programa de Relaes Internacionais, UnB, 2004; VIZENTINI, Paulo F. Relaes Internacionais do Brasil: de Vargas a Lula. So Paulo. Ed. Perseu Abramo, 2003.
O multilateralismo modular (cascading modular multilateralism) representava a negao dos formatos tradicionais, permitindo a escolha desarticulada das negociaes, ora bilateralmente, ora subregionalmente.
Em 1996, o Mercosul estabeleceu um acordo de livre comrcio com os dois pases associados: Chile e Bolvia. O Chile, ao lado da Argentina, so alguns dos pases que poderiam, segundo os Estados Unidos, vir a fazer parte de um Nafta expandido.
10
O Brasil recebeu um pacote de ajuda financeira no valor de US$ 41,5 bilhes, sendo que o FMI, o BID e o Banco Mundial contriburam com US$ 18 bilhes e 20 pases desenvolvidos com o restante ( os Estados Unidos emprestaram US$ 5 bilhes). OTA, Lu aiko. O Estado de S. Paulo, acesso em 05/11-2003, www.estadao.com.br BARSHEFSKY, Charlene. The Free Trade of the Americas: One Year After Santiago. United States Trade Representative Council of the Americas. Washington, D.C, Maio, 1999.
11
O governo brasileiro, chefiado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, tomou a iniciativa de aproximar-se dos pases vizinhos, trazendo os 12 chefes de governo de pases sul-americanos (outono de 2000) mesa de negociaes. A pauta desse encontro esteve marcada por questes relacionadas ao fortalecimento da democracia, expanso de mercado, ao aperfeioamento da integrao, ao trfico de drogas, entre outros,ente visava, sobretudo, a atingir um acordo de livre comrcio entre o Mercosul e pases andinos at 2002.
12 13
VIZENTINI, Paulo F., op. cit., p. 101. MONIZ BANDEIRA, L. A. Relaes Brasil-EUA no contexto da globalizao. So Paulo: SENAC, 1999, p. 167. LIMA, Maria R. Soares; HIRST, Monica de, op. cit., p. 53. MIRANDA, Carlos Roberto. Ataque ao Mundo do Trabalho: terceirizao e seus reflexos na segurana e sade do trabalhador, 2000, p. 3. http//www.saudeetrabalho.com.br. (ltima visita: 12/11/2003) GONALVES, Reinaldo. O Brasil e o comrcio internacional: transformaes e perspectivas. So Paulo: Contexto, 2001, p. 115 LIMA, Maria R. S. de; HIRST, Mnica. O Brasil e os EUA: dilemas e desafios de uma relao complexa. So Paulo: Paz e Terra, 1994, p. 53. LAMPREIA, Luiz F. 1997, p. 4. LAMPREIA, Luiz F. 1997, p. 5. Em novembro de 2003, os Estados Unidos foram condenados na OMC por essas prticas no setor siderrgico, tema que ainda merecer muita discusso. Em 2004, novas vitrias foram conseguidas contra o protecionismo norte-americano, como nas questes do algodo, a continuidade das discusses sobre patentes de medicamentos e suco de laranja.
14 15
16
17
18 19 20
21
O EEP foi criado em 1985 com o objetivo de combater supostas prticas comerciais desleais de outros pases. Ele consiste em um pagamento compensatrio aos exportadores estadunidenses de produtos agrcolas quando tm suas exportaes a certos pases diminudas.
116
22

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


BARBOSA, Rubens (org.) Barreiras aos produtos e servios brasileiros no mercado norte-americano. So Paulo: Aduaneiras, 2001, p. 9. GONALVES, Reinaldo, op. cit., p. 116. O termo narcoterrorismo bastante controverso. Do mesmo modo, a utilizao das Foras Armadas no combate ao trfico de drogas um tema delicado na agenda de segurana entre Estados Unidos e Amrica Latina, e para o relacionamento bilateral. Para o Brasil, o narcotrfico uma questo de segurana interna, devendo ser combatido por foras policiais. O Brasil tambm no aceita a ligao entre terror e trfico.
23 24
25
Todavia, a retomada de projetos de autonomia no setor nuclear pela presidncia Lula, relativos ao enriquecimento de urnio com tecnologia prpria, geraram alguns incidentes em 2003 e 2004. O Brasil foi acusado de no permitir as inspees da Agncia Internacional de Energia Atmica (AEIA) em suas instalaes, colocando o pas no mesmo patamar de risco para os norte-americanos que a Coria do Norte e o Ir. As tenses foram superadas, mas periodicamente retornam, a exemplo, do momento da assinatura de um acordo de cooperao nuclear com a China.
26
VIZENTINI, Paulo F. Brasil: a diplomacia high profile do governo Lula. www.terra.com.br/vizentini. Setembro 2003. Para os crticos, como Celso Lafer, Lula estaria agindo em prejuzo do legado diplomtico brasileiro, em especial de Cardoso, tambm minimizando a importncia do relacionamento com os Estados Unidos. Entrevista para O Estado de S. Paulo, acesso em www.estadao.com.br em 21/10/ 2003.
27
ABREU, Marcelo de Paiva. Alca a preo vil, O Estado de S. Paulo, acesso em www.estadao.com.br em 17/02/2003. AMORIM, Celso. A Alca possvel, Folha de S. Paulo, 08/07/2003. Palavra Internacional do Brasil, www.relnet.com.br. Acesso em 20 de Agosto de 2003 VIZENTINI, Paulo F. A Alca de Clinton a Bush. www.terra.com.br/vizentini. (ltima visita: 11/2003 AMORIM, Celso. A Alca e o jogo dos sete erros. O Estado S. Paulo, acesso em 26/08/2003, www.estadao.com.br.
28
29 30
Bibliografia
ABREU, Marcelo de Paiva. Alca a preo vil, O Estado de S. Paulo, www.estadao.com.br. Acesso em 17/ 02/2003 AMORIM, Celso. A ALCA possvel, Folha de S. Paulo, 08/07/2003. Palavra Internacional do Brasil. (www.relnet.com.br). Palavra Internacional do Brasil, www.relnet.com.br. Acesso em 20 de Agosto de 2003 _____. A Alca e o jogo dos sete erros. O Estado de S. Paulo, www.estadao.com.br Acesso em 26/08/2003 ANTECEDENTES DO PROCESSO ALCA. http://www.ftaa-alca.org/View_p.asp. Acesso em 15/7/2003. BARBOSA, Rubens (org.) Barreiras aos produtos e servios brasileiros no mercado norte-americano. So Paulo: Aduaneiras, 2001.
OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)

117


__________ A. A View from Brazil. http://www.twq.com/01spring/barbosa.pdf (ltima visita: 10/9/2003). BARSHEFSKY. Charlene. The Free Trade Area of the Americas: one Year After Santiago. http:// www.ustr.gov/speech-test/barshefsky/barshefsky_37.pdf (ltima visita: 15/9/2003). CERVO, Amado L.; BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil. 2 ed. Braslia: Editora UnB, 2002. COMRCIO EXTERIOR. http://www.mre.gov.br/ (ltima visita: 15/9/2003). EVOLUO DO COMRCIO BRASIL-MERCOSUL. http://www.MERCOSUL.gov.br/textos/ default.asp?Key=49 (ltima visita: 20/7/2003). EVOLUO DO COMRCIO INTRA MERCOSUL. http://www.MERCOSUL.gov.br/textos/ default.asp?Key=146 (ltima visita: 7/2003. FACILITAO DE NEGCIOS. http://www.ftaa-alca.org/BusFaci_p.asp (ltima visita: 25/8/2003). GONALVES, Reinaldo. O Brasil e o comrcio internacional: transformaes e perspectivas. So Paulo: Contexto, 2001. GRUPOS DE NEGOCIAES. http://www.ftaa-alca.org/ngroup_p.asp (ltima visita: 17/8/2003). KEGLEY, Charles W; WITTKOPF, Eugene R. American Foreign Policy-Trend and Transformation. 5. ed. New York: St. Martins Press, 1996. KLINBERG, Frank L. Americas World Role. Lanham: University Press of America, 1983. LAFER, Celso. Entrevista. O Estado de S. Paulo, 21/10/2003, p. LAMPREIA, Luiz F. O consenso brasileiro em torno da Alca, Poltica externa, v. 5, n. 4, v.6, n.1 mar-ago, 1997. sp/ _____. Alca: os principais temas de um jogo, Conjuntura Econmica, Rio de Janeiro, maio, 1997. p. 4-8 LIMA, Maria R. S. de; HIRST, Mnica. O Brasil e os EUA: dilemas e desafios de uma relao complexa. So Paulo: Paz e Terra, 1994. LIMA, Maria R. S. de. Na trilha de uma poltica externa afirmativa. www.socwatch.org.uy. (ltima visita: 25/6/2004). MIRANDA, Carlos Roberto. Ataque ao Mundo do Trabalho: Terceirizao e seus reflexos na segurana e sade do trabalhador. http//www.saudeetrabalho.com.br (ltima visita: 12/11/2003. MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto. Relaes Brasil-EUA no contexto da globalizao 2. So Paulo: SENAC 1999. O MERCOSUL COMERCIAL. http://www.MERCOSUL.gov.br/textos/default.asp?Key=22 (ltima visita: 20/7/2003). OS RENDIMENTOS DO TRABALHO NO BRASIL. http://www.dieese.org.br/esp/renda.pdf (ltima visita: 10/10/2003). PECEQUILO, Cristina S. A poltica externa dos EUA: continuidade ou mudana? Porto Alegre: Ed. UFRGS. 2003.
118

OPORTUNIDADES

BRASIL

EUA (1993/2004)


_________. Cancn, ONU e Alca: Reflexes Sobre a Nova Poltica Externa Brasileira. www.ilea.ufrgs.br/ nerint (ltima visita: 11/2003). RELAES BILATERAIS EUA DA AMRICA. http://www.mre.gov.br/ (ltima visita: 10/9/2003). REUNIES MINISTERIAIS DA ALCA. http://www.ftaa-alca.org/Minis_p.asp (ltima visita: 17/8/2003). SALDO COMERCIAL BRASIL-MERCOSUL. http://www.MERCOSUL.gov.br/textos/default.asp?Key=237 (ltima visita: 27/7/2003). VILLANOVA, Eduarda A. O relacionamento entre o Brasil e os Estados Unidos no governo Fernando Henrique Cardoso. Dissertao de Mestrado, UnB, 2004. VIZENTINI, Paulo F. Relaes Internacionais do Brasil- de Vargas a Lula. So Paulo. Ed. Perseu Abramo: 2003. _________. A Alca de Clinton a Bush www.terra.com.br/vizentini (ltima visita: 23/9/2003). ________. Brasil: a diplomacia high profile do governo Lula, www.terra.com.br/vizentini (ltima visita: 10/2003). WILLIAMSON, John. The Progress of Policy Reform in Latin America. Washington, DC: Institute for International Economics, Jan.1990.
A SEGURANA SOB A TICA CONSTRUTIVISTA: RETRATO DE UM PROGRAMA DE PESQUISA

119


Resumo
A nfase tradicional dimenso poltica e de pode nos estudos sobre segurana tem sido criticada por duas perspectivas ideacionais: o construtivismo e o culturalismo. Na primeira parte deste artigo, examino brevemente essas duas literaturas e sugiro como podem atualmente formar um programa de pesquisa construtivista coerente. Na segunda parte, esclareo um equvoco a propsito do construtivismo nos estudos sobre segurana que no tem uma epistemologia positivista, mas uma agenda normativa. Argumento que o construtivismo busca, sim, explicar o mundo e no mud-lo. Na terceira parte do texto, discuto a crtica de que a epistemologia positivista inconsistente com a ontologia que d peso causal s variveis culturais. Na parte final, discuto duas opes para o engajamento construtivista do realismo.
Theo Farrel

Abstract
The traditional focus on power and politics in security studies has been challenged by two ideational approaches to the subject: constructivism and culturalism. In the first section of this paper, I briefly examine these two literatures and suggest how they may now form a coherent constructivist research program. In section two, I clear up a common misconception about constructivism in security studies, namely, that it does not have a positivist epistemology but has a normative agenda. I argue that constructivists do seek to explain the world but not to change it. Section three addresses the criticism that a positivist epistemology is inconsistent with an ontology that gives causal weigh to cultural variables.. In the final section, I discuss two options one confrontational, the other cooperative for a constructivist engagement of realism.
Rev. Cena Int. 6 (2): 119-143 [Dez 2005] * University of Exeter, Gr-Bretanha. O presente artigo foi publicado anteriormente na International Studies Review, v. 4, n. 1, 2002, p. 49-72, com o ttulo Constructivist Security Studies: Portrait of a Research Program. Traduzido por Sara Oliveira.
Theo Farrel*
Introduo
Os focos tradicionais dos estudos sobre segurana no poder e na poltica vm sendo desafiados com vigor nesta dcada pelo desenvolvimento de abordagens ideacionais voltadas para o indivduo. Com uma certa confuso, os termos construtivismo e culturalismo vm sendo usados para descrever essa perspectiva ideacional dos estudos sobre segurana.1 Tanto o construtivismo quanto o culturalismo preocupam-se com o impacto das normas sobre a segurana internacional. As normas so crenas intersubjetivas acerca do mundo social e natural que definem os atores, suas situaes, e as possibilidades de ao. As normas so intersubjetivas porque so crenas baseadas na prtica social2 e por meio dela reproduzidas. A prtica da diplomacia estabelece e, portanto, reproduz crenas internacionais aceitas acerca da capacidade do Estado. As normas constituem os atores e a ao significativa ao situar ambos em papis sociais (por exemplo, o Estado moderno, a organizao militar) em ambientes sociais (por exemplo,
120


Theo Farrel

o moderno sistema mundial, o profissional militar transnacional). Alm disso, as normas regulam a ao ao definir o que apropriado (considerando as normas sociais) e o que efetivo (considerando as leis da cincia).3 Essa preocupao com as normas levam construtivistas e culturalistas a ver atores e estruturas de modo bem diferente do que as abordagens racionalistas das relaes internacionais. O realismo e o neo-liberalismo descrevem um mundo ocupado por atores racionais no diferenciados (isto , Estados com interesses em si prprios), cujas relaes so estruturadas pela balana do poder material.4 Por outro lado, o construtivismo e o culturalismo posicionam os atores em uma estrutura social, que tanto constitui esses atores quanto constituda pelas interaes entre eles. Por exemplo, quando os atores tm muito poder, a estrutura social um sistema internacional que d importncia ao poder e reconhece essa identidade nas prticas particulares, tais como o uso da fora contra Estados menores; por meio dessas prticas, os Estados, grandes e pequenos, moldam, por sua vez, o sistema internacional. Para os culturalistas, a estrutura social tambm pode ser um sistema domstico que explica crenas particulares acerca do poder militar e reproduz essas crenas nas instituies militares nacionais. Para os construtivistas e os culturalistas, as idias no so meramente regras ou mapas de estrada para a ao5, mas sim idias que operam ao longo de todo o caminho para de fato moldarem os prprios atores e a ao da poltica mundial.6 Em outras palavras, quando as idias so normas, elas no somente restringem os atores, mas tambm os constituem e capacitam sua ao. Por exemplo, o direito internacional no somente define a prtica legtima do Estado, mas tambm legitima os Estados e permite que eles se comportem de maneira que parea legtima para os demais Estados. Aqui, a relao identidade e interesses particularmente importante. Como Ted Hopf observa: Ao dizerlhe quem voc , as identidades sugerem fortemente um conjunto particular de interesses ou preferncias com respeito s escolhas de ao em domnios especficos, e com respeito a atores especficos.7 Essa percepo leva os construtivistas e culturalistas a questionar o que os realistas e neo-liberais tomam como pressuposto, ou seja identidades e interesses. Segundo Paul Kowert: as teorias racionalistas explicam como os Estados deveriam escolher ou como deveriam negociar. Elas oferecem respostas para algumas questes importantes a respeito de quando o Estado deveria cooperar e quando deveria lutar. No entanto, elas no dizem nada a respeito de quem so os atores ou como seus interesses foram constitudos.8 Em essncia, a crtica construtivista e culturalista aos realistas e neo-liberais gira em torno no do que esses estudiosos fazem e dizem, mas do que eles ignoram.9 Assim, o construtivismo e culturalismo tm uma viso comum do papel das normas e das estruturas como mutuamente constitudas, e da relao entre as identidades e os interesses. Contudo, desenvolveram-se como literaturas distintas. A percepo das razes e do foco distintos do culturalismo de algum modo desvaneceu com o aumento da popularidade das abordagens construtivistas para as relaes internacionais.10

121

Theo Farrel

Na primeira seo deste artigo, examina-se rapidamente a literatura construtivista e a literatura culturalista e sugere-se a formao de um programa coerente de pesquisa, denominado construtivismo um termo que parece ser mais corrente hoje do que culturalismo. Na segunda seo, busca-se esclarecer duas interpretaes realistas errneas acerca do construtivismo nos estudos de segurana, quais sejam: que tem uma agenda normativa, mas lhe falta uma epistemologia positivista. Sustenta-se aqui que os construtivistas realmente buscam explicar o mundo (de acordo com as regras das cincias sociais), mas no mud-lo. A terceira seo discute a crtica de que uma epistemologia positivista inconsistente com uma ontologia que d peso causal s variveis culturais. Apresenta-se o caso construtivista de que crer nem sempre uma questo de ver, e discutese como possvel observar a cultura em ao. Na seo final, discute-se duas opes uma de confrontao e outra de cooperao para um enfrentamento construtivista do realismo, que a abordagem predominante nos estudos de segurana na Amrica do Norte. Obviamente, no h uma nica explicao do programa de pesquisa construtivista que satisfaa a todos os construtivistas. Exemplo disso uma recente tentativa para descrever o programa realista que irritou muitos realistas.11 O objetivo aqui , portanto, modesto ou seja, o de fornecer um quadro que seja aceitvel para a maioria dos construtivistas (e que possa instruir os no-construtivistas) de nosso programa comum de pesquisa.
1. Construtivismo e culturalismo nos estudos de segurana

Os estudiosos (principalmente os prprios culturalistas) entendem que o construtivismo e o culturalismo so distintos, ainda que discordem acerca de como as respectivas literaturas diferem. Thomas Berger sugere uma distino disciplinar, com o culturalismo tendo se desenvolvido a partir da poltica comparada e o construtivismo como uma abordagem das relaes internacionais. John Duffield considera o construtivismo como uma moldura metaterica e o culturalismo como estando preocupado com a natureza, causas e conseqncias da cultura nos estudos de segurana.12 Assim, os culturalistas podem basear-se no construtivismo, mas esto tambm interessados em aspectos nonormativos da cultura e fontes no ideacionais da estrutura social. Em verso anterior deste trabalho, argumentou-se que o construtivismo e o culturalismo tendem a adotar nveis diferentes de anlises.13 Os construtivistas tendem a concentrar-se na estrutura social da ao do Estado em nvel do sistema internacional. O que importa realmente para os realistas a estrutura material da poltica mundial. Os Estados fazem o que eles tm poder para fazer. Para os construtivistas, os Estados fazem o que eles consideram ser mais apropriado. Assim fazendo, os Estados so guiados por normas que definem as identidades dos principais atores na poltica mundial (ou seja, Estados modernos, burocrticos, soberanos) e definem as regras formais e as prticas aceitas do jogo internacional.14 Interessados em explorar como as normas
122


Theo Farrel

moldam a poltica mundial em geral, grande parte dos trabalhos dos construtivistas terminam por lidar com as bases normativas do conflito entre Estados e do uso da violncia por parte do Estado.15 Como observado, os culturalistas tambm examinam como as normas moldam o comportamento dos Estados relativo segurana. O trabalho inicial dos culturalistas era orientado para as polticas e objetivava entender o carter militar peculiar dos inimigos dos Estados Unidos (o Japo durante a Segunda Guerra Mundial e a Unio Sovitica na Guerra Fria).16 Culturalistas da ltima dcada, terica e metodologicamente mais conscientes, observaram que o neo-realismo trata os Estados como caixas pretas racionais. Essa nova tarefa culturalista reverbera a luta pluralista com o realismo relativamente ao nvel de anlise. Enquanto os pluralistas descobrem o poder e os interesses operando em nvel domstico para moldar as preferncias e o comportamento do Estado, os culturalistas descobrem normas em operao quando olham para dentro do Estado. Essa mais recente tarefa culturalista demonstrou como a ao do Estado com relao fora militar moldada pelas crenas coletivamente sustentadas pelos policymakers e pelas elites (cultura estratgica) e pelos militares (cultura organizacional).17 Trabalhos recentes sobre a histria diplomtica e a histria social da guerra tambm fornecem estudos de caso detalhados sobre como a cultura estratgica e organizacional molda os atores militares e a ao.18 Enfatiza-se aqui a diferena em nvel de anlise entre o construtivismo e o culturalismo porque acredita-se que existam importantes implicaes para as observaes que os construtivistas e culturalistas fazem acerca da poltica mundial. Os construtivistas entendem que as normas internacionais moldam a semelhana na forma e na ao do Estado, a despeito das suas circunstncias materiais. Por exemplo, todos os Estados reconhecem uns aos outros como soberanos, a despeito das enormes diferenas em suas capacidades para exercer controle interno e exercitar o poder internacional.19 Quando os culturalistas olham para o impacto das normas domsticas sobre a forma e a ao do estado, invariavelmente descobrem que elas produzem uma diferena no que os Estados fazem. Assim, as normas peculiares a comunidades nacionais e organizaes moldariam de forma nica estilos militares nacionais e formas organizacionais da guerra.20 Um problema aparece a, j que os construtivistas e os culturalistas podem fazer previses contraditrias sobre o comportamento do Estado. Por exemplo, os construtivistas poderiam esperar que os novos Estados detentores de armas nucleares busquem afirmar sua identidade como potncias nucleares imitando as posturas de fora de Estados que j detm tal poder h mais tempo21 , enquanto os culturalistas esperariam que tanto os novos Estados com poder nuclear quanto os antigos desenvolvessem posturas de fora que refletiriam crenas nacionais ou organizacionais particulares sobre o poder nuclear.22 Conseqentemente, no se pode amalgamar o construtivismo e o culturalismo em um programa coerente de pesquisa? No, pois, afinal, perfeitamente legtimo que um programa de pesquisa contenha teorias que tornem as previses contraditrias. De fato, os realistas

123

Theo Farrel

aceitam esse ponto e at admitem que as expectativas dos realistas acerca do Estado so contraditrias.23 A diferena construtivista-culturalista no nvel de anlise e interesse com a metateoria pode ser o resultado da diferena disciplinar. Os comparativistas esto mais preocupados com o que acontece dentro dos Estados do que entre os Estados. Assim, os culturalistas tendem a concentrar-se na explicao das diferenas sobre a forma e o comportamento do Estado, e esto interessados na aplicao prtica das variveis ideacionais para esse objetivo. Do mesmo modo, como a disciplina relaes internacionais busca explicar a evoluo e a operao do sistema internacional, razovel esperar que os construtivistas concentrem-se em padres de semelhana do comportamento interestatal e estejam preocupados em acomodar suas explicaes em um quadro metaterico.
24
Da mesma maneira que poltica comparada e relaes internacionais se sobrepem, assim tambm acontece com o construtivismo e o culturalismo. H construtivistas que entendem que precisam estudar como as normas internacionais surgem e so reproduzidas na ao do Estado25, o que envolve observar os internamente os Estados para ver como as normas internacionais se conectam com os agentes locais.26 Os estudos construtivistas sobre a difuso das normas dos direitos humanos so particularmente importantes.27 Por sua vez, os culturalistas esto comeando a descobrir que algumas normas, que esto institucionalizadas nas estruturas militares nacionais e incorporadas nas prticas militares nacionais, originam-se fora do Estado.28 A sobreposio das abordagens construtivista e culturalista complica a tarefa de separ-las. No entanto, esse exerccio til para que possamos apreciar suas bases disciplinares distintas e suas diferentes nfases. Quanto ao futuro, com os construtivistas olhando cada vez mais para dentro do Estado e os culturalistas para fora dele, ainda cedo para o surgimento de um programa de pesquisa coerente que explore a complexa rede de normas a operar mundialmente, dentro de grupos individuais ou particulares de Estados e sociedades, e dentro de agentes estatais (ou organizaes) individuais. Como essas literaturas esto se amalgamando, a partir de agora, neste estudo, ser utilizado o termo mais comum, construtivismo, para se referir tambm ao culturalismo nos estudos sobre segurana.
2. Positivamente positivista e normativamente neutro

Os realistas tendem a juntar construtivistas e tericos crticos e a desconsider-los como ps-modernistas que negam a possibilidade do conhecimento objetivo e que, ao contrrio, vem a possibilidade de infinitas interpretaes do mundo que os cerca.29 Realmente, h uma literatura que se baseia na teoria crtica para atacar o que esta considera como discursos totalizantes nos estudos de segurana, tais como o realismo.30 Esses construtivistas crticos buscam desvendar o significado da ao do Estado e, ao faz-lo, favorecem uma epistemologia interpretativista.31 Como Richard Price observa, muitas formas
124


Theo Farrel

de conhecimentos construtivistas (...) no esto orientadas para o estabelecimento de previses ou para explicar o papel da cultura como uma dependente varivel para o comportamento do Estado.32 Do mesmo modo, muitas formas esto e h um amplo e especfico conjunto de conhecimentos dos construtivistas convencionai , buscando explicar como as normas moldam os atores e ao na poltica mundial.33 Alexander Wendt afirma claramente que os construtivistas so modernistas que endossam totalmente o projeto cientfico de falseamento das teorias diante da evidncia. Conforme o autor, h agora um conjunto substancial de conhecimento emprico construtivista que incorpora uma epistemologia totalmente convencional.34 Especialmente importante so os trabalhos construtivistas sobre segurana, reunidos em The Culture of National Security, em que se enfatiza esse convencionalismo metodolgico e epistemolgico.35 Em sua introduo, afirmase que a problematizao do que outros tomam como perfeitamente aceito ou mesmo reificam, como a construo da identidade e dos interesses do Estado, no envolve em si quaisquer imperativos metodolgicos especficos. Na prtica, como discutido adiante, as abordagens construtivistas dos estudos sobre segurana exigem sensibilidade considervel para a anlise histrica a fim de desconstruir os processos em que os atores, a ao e as estruturas so constitudos. A pesquisa positivista a partir de uma perspectiva construtivista no fcil, mas factvel e est sendo feita. Essa diferena entre construtivismo crtico e convencional significa que os construtivistas esto, como afirmou um realista, emaranhados no debate no resolvido sobre pode haver uma cincia da cultura?36 Dificilmente, contudo, pode haver uma diferena de opinio epistemolgica. J foi observado que essa diferena no impediu que os construtivistas convencionais continuassem com a tarefa de explicar a ao do Estado, usando tanto teorias constitutivas quanto causais.37 A teoria constitutiva examina a estrutura social da ao: como as normas funcionam no tempo e no espao para tornar algumas aes possveis (por exemplo, abertura de negociaes de paz por parte de Israel, no incio da dcada de 1990)38 e outras impossveis (por exemplo, as guerras de agresso por parte do Japo aps a dcada de 1950).39 Importante o papel da identidade na constituio da ao. Por exemplo, ao explicar por que uma Sucia relativamente fraca entrou em guerra contra o poderoso imprio habsburgo em 1630, Erik Ringmar argumenta que a Sucia assim agiu para afirmar e consolidar sua identidade como grande potncia europia. Ringmar afirma que tentativas anteriores (sem guerra) por parte dos lderes suecos para obter o reconhecimento dessa identidade falharam e foram repudiadas com rigor, particularmente pelo imperador habsburgo.40 Os construtivistas tambm exploram a relao causal entre as normas e a ao do Estado. Por exemplo, Elizabeth Kier demonstra como as crenas dos militares franceses acerca da inabilidade dos recrutas em conduzir operaes ofensivas foraram o exrcito francs, em 1928, a passar de uma doutrina ofensiva para uma defensiva aps o aumento do recrutamento por parte dos polticos franceses.41

125

Theo Farrel

Os realistas tambm tendem a supor que os construtivistas querem promover a paz na poltica mundial e que esto totalmente preocupados em mudar o comportamento do Estado.42 A, tambm, os realistas esto confundindo construtivistas convencionais e crticos. verdade que os construtivistas convencionais concentraram-se em demonstrar o impacto das normas que muitos leitores achariam normativamente desejveis. Por exemplo, os construtivistas produziram estudos que demonstram como o conflito interestatal regulado por normas que probem certas formas de guerra, como nos estudos de Nina Tannenwald e de Jeffrey Legro.43 Paul Kowert e Legro chamam isso de problemas das boas normas porque normas ms ou ameaadoras permanecem pouco estudadas.44 Os realistas podem ter inferido da um interesse construtivista em disseminar boas normas.45 Contudo, os construtivistas esto comeando a estudar as assim chamadas ms normas por exemplo, normas que definem as cidades como alvo de armas nucleares.46 Os construtivistas tambm reconhecem que as boas normas no resultam necessariamente em boas conseqncias ticas. Em seu estudo sobre a proibio normativa contra o assassinato internacional, Ward Thomas observa corretamente que o banimento do assassinato internacional s vezes parece fazer pouco sentido em termos morais, dado que a alternativa utilizada com freqncia pelo uso da fora em larga escala ou a imposio de sanes econmicas, com pssimos efeitos sobre grande nmero de pessoas inocentes e somente mnimos sobre os dspotas.47 Como Wendt observa, essencialmente, o discurso da construo social como o discurso da teoria dos jogos: analiticamente neutro entre o conflito e a cooperao.48 Nas mos dos construtivistas crticos, a teoria social uma arma para a promoo da guerra sobre a desigualdade e a injustia na poltica mundial.49 Mas o projeto construtivista convencional no sobre a substituio de uma realidade da poltica mundial por outra. Tenta, isto sim, explorar como a realidade atual se desenvolveu. Ao mostrar como os atores e processos da poltica mundial so constitudos, os construtivistas convencionais reconhecem a possibilidade de mundos alternativos. Alguns tambm expressam simpatia por um mundo com menos guerra e mais voluntarismo humano. Os construtivistas se importam com o mundo no qual vivem, mas isso no se traduz em um compromisso para reconstru-lo.50 H aqueles que acreditam que os construtivistas convencionais deveriam ser mais crticos. Richard Price e Christian Rus-Smit argumentam que o construtivismo convencional tem suas razes intelectuais na teoria crtica, e que os construtivistas convencionais e crticos deveriam colaborar para produzir uma forma empiricamente baseada de conhecimento crtico, ao mesmo tempo conseguindo insights fundamentais na sociologia da comunidade moral da poltica mundial.51 Afirma-se nesta seo que h uma distncia maior entre os construtivistas convencionais e crticos do que Price e Rus-Smit sugerem. Tambm v-se perigo em colaborar com os tericos crticos, j que isso poderia enfraquecer um enfrentamento construtivista convencional em relao ao realismo. Realistas
126


Theo Farrel

proeminentes tentaram desconsiderar o construtivismo como um programa de pesquisa ps-modernista, com o qual no valeria a pena cooperar ou at desafiar. Price e Rus-Smit teriam levado os construtivistas convencionais a cair nessa armadilha realista.
3. Observando o inobservvel
As abordagens construtivistas dos estudos de segurana enfrentam dois problemas metodolgicos: provar a existncia das normas e demonstrar o impacto das normas sobre os resultados comportamentais. O primeiro desses problemas provm do status ontolgico que os construtivistas do ao inobservvel. Os construtivistas reconhecem que as normas tm existncia objetiva. As normas no so simplesmente idias circulando dentro da cabea das pessoas. Ao contrrio, as normas so crenas compartilhadas que esto l fora, no mundo real, no significado que elas do s coisas materiais (por exemplo: a aceitao de se ter armas nucleares), e as prticas que elas produzem (por exemplo: o Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares). As prticas sociais podem ser observadas diretamente, mas no as crenas compartilhadas que elas incorporam. Assim, como sabemos que essas crenas compartilhadas existem? Obviamente, penetrar na cabea dos atores e conhecer suas crenas um desafio formidvel para os estudiosos. Isso particularmente verdadeiro nos casos em que os atores so hostis, distantes ou mortos h muito tempo, negando assim o acesso do pesquisador a dados provenientes de entrevistas ou documentos particulares.52 No entanto, os construtivistas no esto interessados nas crenas dos atores, mas nas crenas que os atores compartilham. As crenas devem ser expressas, codificadas e registradas, para serem compartilhadas. Desse modo, freqentemente as crenas compartilhadas deixam resduos fsicos.53 Evidncias das normas internacionais podem ser encontradas no direito internacional em particular nos costumes, tratados (e travaux prparatoires), e nas decises dos organismos de direito internacional.54 Resduos da cultura estratgica incluem as declaraes pblicas e documentos confidenciais relativos a polticas pblicas e da elite poltica. A parcialidade dessas declaraes pode ser controlada por meio de vrios mtodos, incluindose a o cruzamento de dados provenientes de trabalhos escritos para uma variedade de diferentes audincias, a fim de filtrar as crenas centrais e (quando possvel) entrevistas confidenciais.55 Alguns estudos da cultura estratgica tambm examinaram pesquisas de opinio para localizar as crenas das elites no contexto da opinio pblica nacional.56 A cultura organizacional militar fornece uma fonte ainda mais rica de resduos a serem examinados; entre esses esto os currculos das academias militares, manuais de treinamento, relatrios sobre exerccios de campo, regulamentaes, correspondncia interna, documentos de planejamento e outros registros oficiais.57 Com tal riqueza de fontes de informao sobre as crenas militares, Legro conclui que as culturas organizacionais, especialmente as militares, so com freqncia bastante tangveis.58

127

Theo Farrel

Os construtivistas tambm produziram vrios modos genricos para medir a fora da norma. Legro sugere que a fora da norma pode ser medida considerando trs critrios: a clareza de sua codificao (especificidade), h quanto tempo a norma est em vigor e seu nvel de tolerncia aos desafios (durabilidade), e o nvel de amplitude de aceitao no discurso (concordncia). Obviamente, uma norma ter tanto mais influncia quanto mais clara ela se apresente, mais firmemente estabelecida estiver e mais amplamente endossada ela for.59 Contudo, Legro no oferece as calibraes para a especificidade, durabilidade e concordncia, nem sugere onde poderamos encontrar evidncias de codificao da norma, perseverana e aceitao. Sobre essa questo, Andrew Cortell e James Davis oferecem alguma ajuda. Os autores sugerem que a evidncia da importncia da norma (ou seja, a fora da norma) pode ser encontrada no discurso poltico domstico, nas instituies nacionais (procedimentos e leis) e nas polticas nacionais. A fora de uma norma ser determinada pelo nvel de evidncia no discurso, nvel de codificao nas instituies e nvel de implementao nas polticas, como tambm no grau de condicionalidade associada a ela.60 Alm de compilar medidas gerais para a fora da norma, o impacto das normas pode ser rastreado em casos particulares. Isso difcil devido ubiqidade das normas. Como Kowert e Legro apontam, como mltiplas normas podem influenciar os atores com prescries de comportamento e identidade rivais ou contraditrias difcil prever quais normas sero as mais influentes.61 Uma soluo privilegiada por muitos construtivistas a de adotar um mtodo de acompanhamento do processo, no qual se demonstra que as normas existem h bastante mais tempo do que o comportamento que o analista procura explicar. Uma linha aproximada pode ser estabelecida para a esperada fora de uma norma usando os critrios desenvolvidos acima. O acompanhamento do processo ento pode ser usado para examinar o impacto das normas em casos particulares.62; envolve-se a pesquisa histrica teoricamente fundamentada para reconstruir a seqncia de eventos que levam a um resultado.63 As relaes causais podem ser inferidas a partir da observao histrica, mas a pesquisa histrica deve ser informada pela teoria para identificar os mecanismos responsveis pela produo da causa entre as variveis dependentes e independentes.64 Os construtivistas tm que enfrentar esse problema na teorizao causal. Como no podemos observar as normas em sua totalidade, no podemos estabelecer de forma conclusiva as relaes causais entre normas e comportamento. Conseqentemente, o modo como os construtivistas explicam a ao depende da teorizao acerca dos mecanismos que produzem essas relaes causais.65 Desse modo, os construtivistas podem mostrar como algo que no podemos observar diretamente (cultura) molda algo que podemos (comportamento).
4. Enfrentando o realismo
Como esse programa construtivista coerente positivamente positivista e normativamente neutro enfrenta o realismo? Os construtivistas tm duas opes: a confrontao ou a cooperao com o realismo.
128


Theo Farrel

H evidncia de uma certa inclinao para a oposio ao realismo na escolha construtivista do estudo emprico. Os construtivistas concentram-se na explicao dos resultados comportamentais que no podem ser explicados em termos de poder ou interesse. Elizabeth Kier adverte que as explicaes culturais no se referem explicao dos comportamentos disfuncionais.66 Contudo, ela prpria tenta explicar por que as foras armadas francesas e britnicas adotaram uma doutrina que lhes foi de pouca valia em campos de batalha burocrticos e reais.67 No entanto, Kier est correta ao advertir os construtivistas. Primeiro, racionalidade por si s um construto cultural ocidental.68 Nesse sentido, ser racional agir segundo os parmetros adotados pela cultura mundial. Segundo, as normas podem moldar instrumentalmente o comportamento racional. De fato, para Gray, cultura estratgica expressa vantagem comparativa.69 A cultura estratgica norte-americana com base no uso intensivo de mquinas (machine-minded) reflete as foras dos Estados Unidos na inovao tecnolgica.70 O vis operacional resultante, com referncia ao aparato de guerra de alta tecnologia, pode ter sido de pouca valia no Vietn71, mas mostrou-se eficaz ao exrcito norte-americano para devastar a Europa em 1944-1945.72 Terceiro, h o risco de que, ao concentrar-se em comportamentos confusos, a abordagem construtivista pode ser entendida como explicao como ltimo recurso isto , aquela para a qual se volta quando fatores mais concretos foram eliminados.73 Nas palavras de Michael Barnett, as pesquisas que tentam tratar o irracional por meio de modelos culturais inadvertidamente admitem as regularidades para os modelos mais utilitrios e, assim, os modelos culturais ficam com o acessrio enquanto esses modelos utilitrios ficam com o essencial.74 No entanto, devido atrao intuitiva das abordagens racionais para os estudos de segurana, os construtivistas tiveram boas razes para responder aos chamados para que explicassem importantes enigmas e fenmenos internacionais e assim demonstrar o valor emprico de sua abordagem.75 Alm do mais, explicar enigmas na poltica mundial fornece um mtodo para enfrentar a guerra contra o realismo. A referncia aqui o falseamento metodolgico sofisticado de Imre Lakatos, utilizado para testar programas de pesquisa em relao sua progresso terica (ou seja, sua habilidade para prever novos fatos) e sua progressividade emprica (ou seja, pela evidncia que corrobore essas novas previses). Em outras palavras, se o construtivismo prev algo que o realismo no prev (por exemplo, que um Estado entrar em guerra para defender sua auto-percebida identidade, talvez como uma grande potncia), evidncia pode ser apresentada para corroborar essa hiptese (por exemplo, um estado entrar em guerra na qual nenhum interesse est em jogo, como no caso sueco discutido acima), o que sugere que o construtivismo um programa progressivo de pesquisa.76 O que necessrio so alguns exemplos para se verificar a progressividade de um programa de pesquisa. Assim, um programa de pesquisa que falha em demonstrar sua progressividade terica e emprica est degenerado e, assim, melhor ser abandonado. Desse modo, o mtodo lakatosiano de falseamento dos programas de pesquisa goza de considervel prestgio entre os realistas. Colin Elman e Miriam Fendius Elman

129

Theo Farrel

recentemente usaram-no para defender o realismo contra os ataques de historiadores diplomticos. Os autores argumentam que somente teorias melhores podem substituir teorias, mas ainda temos que construir um programa de pesquisa rival que possa explicar os fatos novos e as anomalias como tambm os padres antigos do comportamento do estado.77 O mtodo de Lakatos tambm fundamentou uma recente tentativa de Jeffrey Legro e Andrew Moravcsik para transformar o realismo em um programa de pesquisa coerente e distinto.78 Finalmente, John Vasquez usou o falseamento metodolgico sofisticado de Lakatos para testar a progressividade do realismo como um programa de pesquisa.79 Esse teste deu margem a respostas de vrios realistas importantes. Todos, com exceo de um, aceitaram a validade do mtodo de Lakatos, mas o desacordo estava no modo como Vazquez o aplicou.80 A principal falha de Vasquez foi no confrontar o realismo com uma teoria rival, como tambm com os registros histricos. Falseamento metodolgico sofisticado exige um embate tripartite entre duas teorias rivais e os registros empricos (histrico). A aplicao do mtodo de Lakatos objetiva: O elemento principal no falseamento consiste em buscar saber se a nova teoria oferece alguma informao nova ou extra quando comparada sua predecessora e se algumas dessas informaes extras so corroboradas. Significativamente, mesmo quando poucos exemplos desses excessos de informao so confirmados eles no deixam de ser decisivos.81 Em outras palavras, se o construtivismo pode explicar enigmas existentes na poltica mundial e iluminar novos enigmas, ento ser confirmada como um programa progressivo de pesquisa. Por definio, tivesse o realismo falhado em contrariar entendimento ao explicar satisfatoriamente os enigmas do construtivismo e introduzir alguns outros novos e prprios, ento seria um programa de pesquisa degenerativo. Ted Hopf argumenta que o construtivismo prov explicaes poderosas para dois enigmas da poltica mundial enfatizados pelo realismo. O realismo tradicionalmente prev o equilbrio dos Estados em relao ao poder, mas Stephen Walt (um realista defensivo) demonstra de maneira convincente que os Estados se aliam contra ameaas; em outras palavras, o equilbrio dos Estados est baseado contra o poder da ameaa. O realismo demonstra como os Estados podem avaliar o poder dos oponentes, mas h um vcuo sobre uma teoria de como os Estados percebem a inteno hostil versus a amigvel. Segundo Hopf, uma verso construtivista da identidade oferece mais vantagem na explicao de como as ameaas so formadas e as alianas estabelecidas.82 O segundo problema est no dilema da segurana que criado pela incerteza que os Estados enfrentam ao avaliar as intenes dos outros. Hopf afirma que, enquanto o dilema da segurana uma dinmica importante nas relaes de conflito interestatais, irrelevante para muitos pares e grupos de Estados que tm boas relaes. Hopf observa que as normas podem explicar por que a maioria das relaes interestatais no esto sujeitas a dilemas de segurana: Ao prover significado, as identidades reduzem a incerteza.83 Por essa razo, a Inglaterra no teme as armas nucleares da Frana. Hopf reconhece que a confiana nem sempre traz segurana. Ao possibilitar a um Estado
130


Theo Farrel

reconhecer seus inimigos, a identidade pode substituir a incerteza com certa insegurana. Assim, a ndia pode estar certa ao temer o programa nuclear do Paquisto (e vice-versa). A incerteza no uma constante que possa ser tomada como certa (como o fazem os realistas); muito mais uma varivel cujas origens e efeitos os construtivistas buscam explicar.84 O construtivismo tambm explica dois novos enigmas na poltica mundial que so desconsiderados pelos realistas. O primeiro a ausncia da guerra entre democracias liberais. Conquanto a maioria dos proponentes da teoria da paz liberal-democrtica no seja construtivista, as normas figuram em todas as consideraes desse fenmeno.85 O principal argumento o de que as democracias liberais no lutam umas contra as outras porque as normas de compromisso e cooperao evitam que seus conflitos de interesse de aumentem para confrontos violentos.86 Algumas perspectivas enfatizam que essas normas de competio demarcada provm de princpios democrticos domsticos e instituies87, mas outras concentram-se em princpios liberais e instituies.88 Alguns tericos tentam comparar o efeito causal dos princpios domsticos com as instituies domsticas em relao ao comportamento dos Estados89, embora outros tericos digam que tal exerccio sem sentido porque os princpios e prticas domsticos constituem e do suporte um ao outro90. Esses princpios, embasados na democracia ou no liberalismo, e as prticas domsticas que produzem, so normas. Os realistas reagiram questionando a validade emprica da paz liberal-democrtica.91 Eles alegam que como as guerras so raras e as democracias liberais tm sido historicamente pouco freqentes, a falta de guerra entre elas no estatisticamente significativa.92 Os realistas ainda argumentam que as guerras no vm ocorrendo entre o crescente nmero de democracias liberais ps-Segunda Guerra Mundial devido s alianas de interesses comuns geradas pela Guerra Fria.93 Os proponentes da paz liberal-democrtica responderam, por sua vez, com seus prprios estudos, os quais demonstram que a guerra e as democracias liberais tinham pontos espaciais e temporais em comum suficientes antes da Segunda Guerra Mundial. Portanto, parece haver importncia estatstica na falta de guerras entre democracias liberais.94 Os testes tambm demonstraram que a democracia e no as alianas o que evita conflitos e guerras.95 Afora esses argumentos sobre estatstica e cdigos, duas possveis inconsistncias permanecem. Primeiro, as democracias liberais so to propensas guerra quanto outros tipos de Estados no tocante luta contra democracias no-liberais; segundo, as democracias liberais ocasionalmente parecem ter guerreado umas contra as outras (por exemplo, as foras aliadas versus o imprio alemo na Primeira Guerra Mundial). O construtivismo nos ajuda ao centrar a ateno em como a construo da identidade molda a aplicao de normas de competio demarcada. Em outras palavras, a paz liberal-democrtica a ausncia de guerra entre Estados que se percebem e ao outro como democracias liberais.96 Em suma, a ausncia de guerra entre democracias liberais um enigma que os realistas recusam-se a reconhecer e os construtivistas podem explicar.

131

Theo Farrel

O segundo enigma construtivista o padro isomrfico do desenvolvimento militar global.

97
Os militares em todo o mundo esto organizados segundo padres semelhantes.
Praticamente todos os Estados tm exrcito, marinha e aeronutica permanentes. A maneira desses militares se organizarem de origem ocidental, e o princpio organizacional primrio a maximizao do poder militar por meio da utilizao da tecnologia.98 Chris Demchak encontrou evidncia da acelerada competio mundial da mais recente variante desse modelo ocidental qualificado de fora militar altamente eletrnica e de preciso em construo pelos Estados Unidos em seu programa de modernizao. Em resumo, a Revoluo Americana em questes militares est conduzindo as imagens do que significa moderno e observa o quanto extraordinrio para tantos e to diferentes lderes de defesa compartilharem uma viso semelhante do que seriam foras armadas modernas.99 Os realistas no parecem ver problema aqui e esperam que os Estados organizem suas foras armadas de maneira semelhante. Para Kenneth Waltz, os Estados beligerantes imitam as inovaes militares usadas pelo pas de maior engenhosidade e, assim, a competio produz uma tendncia de similitude entre competidores.100 Os realistas apresentam uma dinmica operacional simples: os Estados aprendem a melhor prtica militar ou tero de sair do negcio. Barry Posen escreve que, como em qualquer sistema competitivo, as prticas bem sucedidas sero imitadas. Aqueles que fracassam em faz-lo provavelmente no sobrevivero.101 Para os realistas, a melhor prtica militar determinada e observada atravs do sucesso na batalha. Assim, o sistema militar vitorioso de cada grande guerra que estabelece o padro pelo qual todos os outros sero mensurados e que atua como modelo a ser imitado por todos.102 Para os realistas, os Estados em desenvolvimento competiro com as foras armadas das grandes potncias vitoriosas e a imitao militar ocorrer em tempos de necessidade premente em particular aps a derrota na guerra. No entanto, Emily Goldman encontrou evidncia emprica para sugerir que a competio militar por parte dos Estados em desenvolvimento pode ocorrer em tempos de pouca necessidade especialmente aps uma vitria na guerra e que o modelo para imitao pode ser escolhido mais por sua familiaridade do que pelo sucesso demonstrado.103 Em geral, o desenvolvimento militar isomrfico desconcertante porque exige uma forma de militarizao de capital intensivo pela qual muitos Estados dotados de poucos recursos no podem pagar e tampouco dela precisam. De fato, uma forma de trabalho intensivo de militarizao produzindo milcias pobres em tecnologia poderia resolver melhor as questes de ameaa segurana da maioria dos pases em desenvolvimento quais sejam, a dvida externa e os conflitos domsticos.104 O isomorfismo militar contemporneo do modelo norte-americano particularmente surpreendente. Demchak observa que conquanto os militares sempre tenham copiado uns aos outros, sem precedentes haver pases to diferentes quanto estes modernizadores numa rota relativamente simultnea e evolucionria... [a qual redefiniu] o mnimo esperado nas capacidades militares que signifiquem uso intensivo das tecnologias da informao (IT) e
132


Theo Farrel

armamentos de preciso. A autora conclui que a disseminao da modernizao no tem outra explicao prontamente disponvel alm daquela de uma ampla estruturao da comunidade global via um consenso ampliado do que se constitui um exrcito moderno. Muitas naes [tais como Burma e Botswana] tambm esto planejando a modernizao, embora tenham, mesmo no pior dos cenrios, poucos inimigos sofisticados e sofram de problemas econmicos prementes.105 Os construtivistas podem explicar dois enigmas realistas centrais como o equilbrio da ameaa e o dilema da segurana. Alm disso, o construtivismo explica novos enigmas no considerados pelos realistas: a paz liberal-democrtica e o padro isomrfico de desenvolvimento militar global. Essa explicao sugere que o construtivismo est superando o realismo como programa de pesquisa progressivo. Contudo, os construtivistas no esto seguros disso. Os programas de pesquisa hegemnicos, tais como os do realismo, normalmente rechaam os rivais gerando hipteses auxiliares para aumentar o poder explicativo. Programas degenerativos de pesquisa so aqueles em que proliferam hipteses auxiliares inconsistentes com hipteses principais. Conquanto os pressupostos principais e auxiliares do realismo tenham sido explorados, conforme mencionado acima, nenhum acordo foi alcanado sobre eles no campo realista.106 Na ausncia de hipteses bsicas realistas amplamente aceitas, impossvel verificar inconsistncias. O mesmo verdadeiro no construtivismo. Tanto o realismo quanto o construtivismo devem primeiro acordar sobre suas respectivas hipteses principais antes de entrar na batalha lakatosiana. H um segundo problema com o mtodo de Lakatos de falseamento dos programas de pesquisa: a noo de que o vencedor leva tudo. Nas cincias sociais, tal ambio irrealista e nociva. Os realistas no abandonaro seu programa de pesquisa para se voltarem para o construtivismo apenas porque os construtivistas afirmam que suas teorias so superiores107. Nem deveriam, j que o realismo trabalha para chamar a ateno sobre aspectos da poltica mundial em particular, a importncia do poder e do interesse que at recentemente eram negligenciados (e poderiam s-lo novamente) pelos construtivistas. Em vez de conflito, os construtivistas poderiam escolher cooperar com os realistas na produo de registros mais positivos da poltica mundial. Os realistas j cooptaram crenas para suas explicaes do comportamento do Estado. Como j foi observado, Walt concentra-se na distribuio de ameaa em vez de capacidades materiais para explicar o comportamento de equilbrio dos estados.108 William Wohlorth passa da balana de poder para a percepo do poder ao considerar as origens, curso e fim da Guerra Fria.109 Jack Snyder v os mitos do imprio direcionando grande poder para a expanso.110 Stephen Van Evera apresenta a criao de mitos chauvinistas como o combustvel das guerras civis.111 As crenas esto fazendo a maior parte da tarefa explicativa para esses realistas.112 A viso realista de que o construtivismo pode mais suplementar do que suplantar o realismo pode ser lida atravs de culos otimistas cor-de-rosa como um convite colaborao.113 O recente reconhecimento construtivista sobre a necessidade de se considerar

133

Theo Farrel

o poder e a poltica na dinmica da criao de normas, reproduo, difuso, e mudana sugere certa simpatia para um compromisso mais colaborativo do realismo.114 O poder e o interesse, na forma de coero e de persuaso, podem ter um papel particularmente importante na difuso da norma internacional.115 Um exemplo contemporneo disso a adoo de normas ocidentais de profissionalismo militar por parte dos Estados pscomunistas desesperados por juntarem-se OTAN.116 Alm do mais, como os construtivistas lutam com o problema de explicar as principais mudanas culturais em coletividades117, esto chegando a reconhecer a importncia das foras materiais nesse processo (na forma de choque externo aos sistemas culturais e mudanas pessoais).118 A profunda mudana na poltica externa sovitica que ocasionou o fim da Guerra Fria pode ser explicada em termos de um colapso do poder econmico sovitico que, por sua vez, deu poderes aos novos tericos, que tiveram acesso ao processo das polticas na era Gorbachev. O poder foi o agente causador em termos de motivo (queda da Unio Sovitica) e oportunidade (ascenso de Gorbachev), mas a mudana na poltica externa sovitica foi moldada em ltima instncia pelas idias (acerca da segurana coletiva) desenvolvidas pelos internacionalistas liberais ocidentais e importadas pelos novos pensadores soviticos.119
Concluso
O escopo da literatura citada neste artigo atesta o vigor do programa de pesquisa construtivista. Em termos empricos, essa literatura bastante abrangente e cobre assuntos em vrios perodos histricos, inclusive a Guerra dos Trinta Anos na Europa do sculo XVII, a neutralidade americana no sculo XIX, a doutrina militar britnica e francesa no perodo entre guerras, o antimilitarismo japons e alemo no ps-guerra, e a poltica externa israelense na dcada de noventa. Os estudos construtivistas tambm envolvem uma variedade de reas de polticas relevantes com o desenvolvimento militar global, a paz entre as democracias liberais, o no-uso de armas qumicas e nucleares, e a mudana da OTAN. Resta, para unir a literatura construtivista, a preocupao em explicar a evoluo e o impacto das normas sobre a segurana nacional e internacional. Considera-se que essas normas operam em mltiplos nveis na poltica mundial organizacional, nacional, transnacional e mundial algumas vezes em combinao e algumas vezes em conflito umas com as outras. O projeto construtivista no pretende mudar o mundo, porm entend-lo. A abordagem epistemolgica usada pelos construtivistas e discutidos neste trabalho convencional, mas no crtico; o objetivo construir o conhecimento acerca do mundo e contribuir para fortalecer o debate nas relaes internacionais. O grande desafio para os construtivistas no momento o de decidir como enfrentar o realismo. Na realidade, os construtivistas esto competindo e cooperando com o realismo.120 Os construtivistas tm razo em fazer ambas as coisas. O confronto com o realismo
134


Theo Farrel

necessrio para estabelecer o construtivismo como um programa de pesquisa verdadeiramente antagonista. Ao mesmo tempo, a cooperao promete frutos mais ricos tanto para os construtivistas quanto para os realistas.121
Notas
1
Ver, por exemplo FARRELL, Theo. Culture and Military Power. Review of International Studies, v. 24, n. 3, Cambridge, 1998, p. 407-416; DESCH, Michael C. Culture Clash Assessing the Importance , of Ideas in Security Studies. International Security, v. 23, n. 1, Boston, 1998, p. 141-200; HOPF Ted. The Promise of Constructivism in International Relations Theory. International Security, v. 23, n. 1, Boston, 1998, p. 141-200; CHECKEL, Jeffrey T. The Constructivist Turn in International Relations Theory. World Politics, v. 50, n. 2, Baltimore, 1998, p. 324-348; ONUF, Nicholas. The New Culture of Security Studies. Mershon International Studies Review, n. 42, Oxford, 1998, p. 132-134. Para alguns estudiosos, o construtivismo e o culturalismo so sinnimos: Michael Barnett (correspondncia pessoal, 20 de maro de 2000); Apresentaes de Jeff Checkel e Ted Hopf, mesa redonda na CONVENO ANUAL DA INTERNATIONAL STUDIES ASSOCIATION, 41, 2000, Los Angeles. Mesa Redonda: The Constructivist-Culturalist Research Program in Security Studies.
WENDT, Alexander. Constructing International Politics. International Security, v. 20, n. 1, Boston, p. 73-74, 1995; JEPPERSON, Ronald L.; WENDT, Alexander; KATZENSTEIN, Peter J. Norms, Identities and Culture in International Security. In. KATZENSTEIN, Peter J. (ed.). The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics. Nova Iorque: Columbia University Press, 1996, p. 54. Para uma pesquisa mais ampla sobre a literatura relativa a normas nas relaes internacionais, ver RAYMOND, Gregory. Problems and Prospects in the Study of International Norms, Mershon International Studies Review, n. 41, Oxford, 1997, p. 205-246.
3 4
KRATOCHWIL, Friederich. Rules, Norms and Decisions. Cambridge:Cambridge University Press, 1998. Os realistas e os institucionalistas neo-liberais discordam acerca das possibilidades de cooperao entre Estados dentro de tal estrutura mundial. JERVIS, Robert. Realism, Neoliberalism and Cooperation: Understanding the Debate. International Security, v. 24, n. 1, Boston, p. 42-61, 1999.
GOLDSTEIN, Judith; KEOHANE, Robert (eds.). Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions, and Political Change. Ithaca, (NY): Cornell University Press, 1993. WENDT, Alexander. Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press, p. 92-138, 1999. HOPF, Ted. The Promise of Constructivism. International Security, Boston, v. 23, n. 1, 1998, p. 175. KOWERT, Paul . National Identity: Inside and Out, Security Studies, v. 8, n. 2/3, 1998/1999, p. 2. CHECKEL, Jeffrey T. The Constructivist Turn in International Relations Theory, World Politics, v. 50, n. 2, Baltimore, 1998, p. 324-348. H uma total ausncia de discusso sobre o trabalho inicial do culturalismo, da introduo terica at a principal coletnea de artigos feita pelos construtivistas e novos culturalistas. Ver JEPPERSON, Ronald L. et al. Norms, Identity, and Culture in National Security, In: KATZENSTEIN, Peter J. (ed.) The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics. Nova Iorque (NI): Columbia University Press, 1996, p. 31-75.
7 8 9
10

135

Theo Farrel

11
LEGRO, Jeffrey W.; Andrew MORAVCSIK, Is Anybody Still a Realist?, International Security, v. 24, n. 2, Boston, 1999, p. 5-55; FEACER, Peter D. et al., Correspondence: Brother Can You Spare a Paradigm or Was Anybody Ever a Realist? International Security, v. 25, n. 1, Boston, 2000, p. 165-193.
12
Comparar, por exemplo, GUZZINI, Stefano. A Reconstruction of Constructivism in International relations. European Journal of International relations, v. 6, n. 2, Londres, 2000, p. 147-182, e DUFFIELD, John. Political Culture and State Behavior: Why Germany Confounds Neorealism, International Organization, v. 53, n. 4, Cambridge (MA), 1999, p. 765-804.
13
BERGER, Thomas; DUFFIELD, John; FARREL, Theo. The Constructivist-Culturalist Research Program in Security Studies. In. CONVENO ANUAL DA INTERNATIONAL STUDIES ASSOCIATION, 41, 2000, Los Angeles.
14
KRATOCHWIL, Friederich. Rules, Norms and Decisions. Cambridge: Cambridge University Press, 1998; NADELMANN, Ethan A. Global Prohibition Regimes: The Evolution of Norms in International Society, International Organization, v. 44, n. 4, Cambridge (MA), 1990, p. 479-526; KLOTZ, Audie. Norms in International Relations: The Struggle against Apartheid. Ithaca (NI): Cornell University Press, 1995; FINNEMORE, Martha. National Interests in International Society. Ithaca (NI): Cornell University Press, 1996.
15
THOMSON, Janice E. Mercenaries, Pirates and Sovereigns. Princeton (NJ): Princeton University Press, 1994; WENDT, Alexander. Social Theory of International Politics. Op. cit. BENEDICT, Ruth. The Chysanthemum and the Sword: Patterns of Japanese Culture. Boston: Houghton Mifflin [1946], 1989; SNYDER, Jack L. The Soviet Strategic Culture: Implications for Limited Nuclear Options, Santa Monica (CA): RAND Corporation, 1977; GRAY, Colin S. National Style in Strategy: The American Example, International Security, Boston, v. 6, n. 2, 1981; GRAY, Colin S. Nuclear Strategy and National Style. Lanham (MD): Hamilton Press, 1986. Para uma discusso sobre a literatura culturalista inicial nos estudos de segurana, ver JOHNSTON, Alastair Iain. Thinking about Strategic Culture, International Security, v. 19, n. 4, Boston, 1995, p. 36-39; DESCH, Michael C. Culture Clash. International Security, v. 23, n. 1, Boston, 1998, p. 144-148.
16
17
Sobre cultura estratgica, ver JOHNSTON, Alastair Iain. Cultural Realism: Strategic Culture and Grand Strategy in Ming China. Princeton (NJ): Princeton University Press, 1995; KATZENSTEIN, Peter. Cultural Norms and National Security: Police and Military in Postwar Japan. Ithaca (NI): Cornell University Press, 1996; BERGER, Tomas U. Cultures of Antimilitarism: National Security in Germany and Japan. Baltimore (MD): Johns Hopkins University Press, 1998; BOOTH, Ken; TROOD, Russel (eds). Strategic Cultures in the Asia-Pacific Regions. New York: St Martins Press, 1998; DUFFIELD, John S. World Power Forsaken: Political Culture, International Institutions, and German Security Policy after Unification. Stanford (CA): Stanford University Press, 1998. On organizational culture, see LEGRO, Jeffrey W. Cooperation under Fire: Anglo-German Restraint during World War II. Ithaca (NI): Cornell University Press, 1995; KIER, Elizabeth. Imagining War: French and British Military Doctrine between the Wars. Princeton (NJ): Princeton University Press, 1997; EDEN, Lynn. Constructing Destruction: Organization, Knowledge and Nuclear Weapons Effects. Ithaca (NI): Cornell University Press.
18
DOWER, John. War without Mercy: Race and Power in the Pacific War. Nova Iorque: Pantheon, 1986; SHERRY, Michael S. The Rise of American Air Power: The Creation of Armargeddon. New Haven (CO): Yale University Press, 1987; CAMERON, Craig M. American Samurai: Myth, Imagination
136


Theo Farrel

and the Conduct of Battle in the First Marine Division, 1941-1951. Cambridge (UK): Cambridge University Press, 1994; HOGAN, Michael J. Cross of Iron: Harry S. Truman and the Origins of the National security State, 1945-1954. Cambridge (UK): Cambridge University Press, 1998; PARKER, Geoffrey. The Grand Strategy of Philip II. New Haven (CO): Yale University Press, 1998; BOEMEKE, Manfred; CHIKERING, Roger; FORSTER, Stig (eds.). Anticipating Total War: The German and American Experiences, 1871-1914. Cambridge (UK): Cambridge University Press, 1999, especialmente ponto 3, Memory and Anticipation: War and Culture.
19
WENDT, Alexander. Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics, International Organization, Cambridge (MA), v. 46, n. 2, 1992, p. 412-415; BARKIN, Samuel J.; CRONIN, Bruce. The State and the Nation: Changing Norms and Rules of Sovereignty in International Relations, International Organization, Cambridge (MA), v. 48, n. 1, 1994, p. 107-130; KRASNER, Stephen, Sovereignty: Organized Hypocrisy. Princeton (NJ): Princeton University Press, 2000.
20
GRAY, Colin S. Nuclear Strategy and National Style, op. cit.; CAMERON, Craig M. American Samurai: Myth, Imagination and the Conduct of Battle in the First Marine Division, op. cit.; LEGRO, Jeffrey W. Cooperation under Fire: Anglo-German Restraint during World War II, op. cit.; KIER, Elizabeth. Imagining War: French and British Military Doctrine between the Wars, op.cit.
21
SAGAN, Scott D. Why Do States Build Nuclear Weapons? Three Models in Search of a Bomb, International Security, v. 21, n. 3, Boston, 1996/1997, p. 73-76. GRAY, Colin S. Nuclear Strategy and National Style, op. cit. ELMAN, Colin; ELMAN, Miriam Fendius. Lakatos and Neorealism: A Reply to Vasquez, American Political Science Review, v. 91, n. 4, Washignton, DC, 1997, p. 924. Essa diferena disciplinar pode ser observada ao comparer-se os trabalhos de BERGER (Cultures of Antimilitarism: National Security in Germany and Japan) e o de DUFFIELD (World Power Forsaken: Political Culture, International Institutions, and German Security Policy after Unification), com o de WENDT (Theory of International Politics).
22 23
24
25
CORTELL, Andrew P.; DAVIS, James W. How Do International Institutions Matter? The Domestic Impact of International Rules and Norms, International Studies Quarterly, n. 40, Denton, (TX), 1996, p. 451-478.
26
CHECKEL, Jeffrey T. The Constructivist Turn in International Relations Theory, World Politics, op. cit., p. 340-342. Jeffrey T. CHECKEL, Norms, Institutions, and National Identity in Contemporary Europe. International Studies Quarterly, Denton, TX, 43, n. 1, p. 83-114, 1999; RISSE, Thomas; ROPP, Stephen C.; SIKKINK, Kathryn (eds.). The Power of Human Rights: Internatinal Norms and Domestic Change. Cambridge, U.K. Cambridge University Press, 1999.
27
28
FARRELL, Theo. Transnational Norms and Military Development: Constructing Irelands Professional Army. European Journal of International Relations, London, 7, n. 1, p. 63-102, 2001. Ver tambm os captulos de FARRELLL, Theo; GOLDMAN, Emily; TERRIF, Terry (eds.) The Sources of Military Change: Culture, Politics, Technology. Boulder, Colo.: Lynne Riener, 2002.
29
MEARHEIMER, John J. The False Promise of International Institutions International Security, Boston, 19, n. 3, p. 41, 1994/5.

137

Theo Farrel

30
CAMPELL, David. Writing Security: United States Foreign Policy and the Politics of Identity. Manchester, U.K.: Manchester University Press, 1992; JONES, Richard Wyn. Security, Strategy, and Critical Theory. Boulder, Colo.: Lynne Rienner, 1999.
31
WILLIAMS, Michael C. Neo-realism and the Future of Strategy, Review of International Studies, v. 19, n. 2, Cambridge, 1993, p. 103-121; PRICE, Richard M. The Chemical Weapons Taboo. Ithaca (NI): Cornell University Press, 1997.
32
PRICE, Richard E., Correspondence: Isms and Schisms: Culturalism versus Realism in Security Studies, International Security, v. 24, n. 1, 1999, p. 170. HOPF props e explorou essa distino entre construtivistas crticos e convencionais em The Promise of Constructivism, International Security, op. cit., p. 171-200. WENDT. Alexander. Constructing International Politics, op. cit., p. 75. Sobre a epistemologia positivista construtivista, ver tambm CHECKEL. The Construtivist Turn, op. cit., p. 327; SMITH, Steve. The Discipline of International Relations: Still an American Social Science, British Journal of Politics and International Relations, v. 2, n. 3, Newcastle-upon-Tyne (UK), 2000, p. 389-392. Um bom exemplo dado por Jeffrey Legro para fornecer macro-correlaes e micro-anlises sobre causalidades a fim de corroborar sua teoria. LEGRO, Jeffrey. Which Norms Matter? Revisiting the Failure of Internationalism, International Organization, v. 51, n. 1, Cambridge (MA), 1997, p. 31-63.
33
34
35 36 37
A exemplo de HOPF, em The Promise of Constructivism, International Security, op. cit., p. 182. DESCH. Culture Clash, International Security, op. cit., p. 154. WENDT, Alexander. On Constitution and Causation in International Relations. Review of International Relations, v. 24 (Special Issue) 1998, p. 5-36. BARNETT, Michael. Culture, Strategy and Foreign Policy Change: Israels Road to Oslo, European Journal of International Relations, v. 5, n. 1, Londres, p. 5-36. BERGER. Cultures of Antimilitarism: National Security in Germany and Japan, op. cit.; KATZENSTEIN. Cultural Norms and National security: Police and Military in Postwar Japan, op. cit.
38
39
40
RINGMAR, Erik. Identity, Interest, and Action: A Cultural Explanation of Swedens Intervention in the Thirty Years War. Cambridge (UK): Cambridge University Press, 1996. A relao entre identidade nacional e segurana nacional tambm explorada por KOWERT, National Identity: Inside and Out, Security Studies, op.cit., p. 1-34.
41 42
KIER. Imagining War: French and British Military Doctrine between the Wars, op. cit. MEARSHEIMER, John J. A Realist Reply, International Organization, v. 20, n. 1, Cambridge (MA), 1995, p. 91. Ver tambm MEARSHEIMER. The False Promise of International Institutions, International Security, op. cit., p. 39.
43
TANNENWALD, Nina. The Nuclear taboo: The United States and the Normative Basis of Nuclear Non-Use, International Organization, v. 53, n. 3, Cambridge (MA), 1999, p. 83-114; LEGRO, Cooperation under Fire: Anglo-German Restraint during World War II, op. cit.
44
KOWERT, Paul; LEGRO, Jeffrey. Norms, Identity and Their Limits, In: KATZENSTEIN (ed). The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics, op. cit., p. 485-486 (nota de rodap 81). Ver tambm em CHECKEL, Jeffrey T. The Constructivist Turn in International Relations Theory. World Politics, op. cit., p. 329.
138
45


Theo Farrel

Ver, por exemplo, DESCH, Michael C. Correspondence: Isms and Schisms: Culturalism versus Realism in Security Studies, International Security, v. 24, n. 1, Boston, 1999, p. 180. FARRELL, Theo; LAMBERT, Hlne. Courting Controversy, International Studies, v. 27, n. 3, Denton (TX), 2001, p. 309-326. WARD, Thomas. Norms and Security: The Case of International Assassination, International Security, v. 25, n. 1, Boston, 2000, p. 106. WENDT. Constructing International Politics, op. cit., p. 76. CAMPBELL, David. Violent Performances: Identity, Sovereignty, Responsibility, In: LAPID, Yosef; KRATOCHWIL, Friedrich (eds.). The Return of Culture and Identity in IR Theory. Boulder: Lynne Rienner, p. 103-120, 1997; MCSWEENEY, Bill. Security, Identity and Interests: A Sociology of International Relations. Cambridge (UK): Cambridge University Press, 1999; HERRING, Eric. Between Iraq and a Hard Place: A Critique of the British Governments Case for UN Economic Sanctions, Review of International Studies, 28, n. 1, Cambridge (UK), 2001, p. 39-56.
46
47
48 49
50 51
Por exemplo, ver WENDT. Social Theory of International Politics, op. cit., p. 21-22. PRICE, Richard M.; RUS-SMIT, Christian. Dangerous Liaisons? Critical International Theory and Constructivism, European Journal of International Relations, v. 4 , n. 3, Londres, 1998, p. 259-261. ROSEN, Stephen P Societies and Military Power: India and Its Armies. Ithaca (NI): Cornell University . Press, 1999, p. 20. Rosen conclui que em tais casos seria melhor concentrar-se nas causas observveis dos comportamentos.
52
53
John Duffield explica que parte desse compartilhamento se d de modo pouco privativos, a exemplo das conversas nos clubes particulares. DUFFIELD (correspondncia particular, 3/2002). BYERS, Michael. Customs, Power and the Power of Rules: International Relations and Customomary International Law Cambridge (UK): Cambridge University Press, 1999. DUFFIELD. World Power Forsaken: Political Culture, International Institutions, and German Security Policy after Unification, op. cit., p. 36-37; JOHNSTON. Cultural realism: Strategic Culture and Grand Strategy in Ming China, op. cit.
54
55
56
BERGER. Norms, Identity, and National security in Germany and Japan. In: KATZENSTEIN (ed.). The Culture of National Security, op. cit., p. 317-356. KIER. Imagining War: French and British Military Doctrine between the Wars, op. cit., p. 30-31. LEGRO, Jeffrey W. Culture and Preference in the International Cooperation Two-Step, American Political Science Review, v. 90, n. 1, Washington, DC, 1996, p. 124. LEGRO, Jeffrey W. Cooperation under Fire: Anglo-German Restraint during World War II, op. cit., p. 16. CORTELL, Andrew P.; DAVIES JR, James W. Understanding the Domestic Impact of International Norms: Aresearch Agenda, International Studies Review, v. 2, n. 1, 2000, p. 70-72. claro que ainda resta o problema de como calibrar a especificidade, durabilidade e concordncia.
57 58
59 60
61
KOWERT; LEGRO, Jeffrey W. Norms, Identity and Their Limits, In: KATZENSTEIN (ed). The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics, op. cit., p. 486. LEGRO usa essa abordagem em Cooperation under Fire: Anglo-German Restraint during World War II, op. cit. GEORGE, Alexander L. Case Studies and Theory Development: The Method of Structured, Focused Comparison, In: LAUREN, Paul Gordon (ed.) Diplomacy: New Approaches in History, Theory and Policy. New York: Free Press, 1979, p. 43-68.
62
63

139

Theo Farrel

64
KISER Edgar; HECTHER, Michael. The Role of General Theory in Comparative-Historical Sociology, American Journal of Sociology, v. 97, n. 1, Chicago (IL), 1991, p. 1-30. Esse aspecto discutido em WENDT, Alexander. The Agent-Structure Problem in International Relations Theory. International Organization, Cambridge, MA, 41, n. 3, p. 353-355, 1987. KIER, Elizabeth. Culture and Military Doctrine: France between the Wars, International Security, v. 19, n. 4, Boston (MA), 1995, p. 74. KIER. Imagining War: French and British Military Doctrine between the Wars, op. cit. MEYER, John M.; BOLI, John; THOMAS, George M. Ontology and Rationalization in the Western Culture Account, In: SCOTT, W. Richard; MEYER et allii. Institutional Environments and Organizations, Thousand Oaks (CA): Sage, 1994, p. 9-27.
65
66
67 68
69
GRAY, Colin S. Strategic Culture as Context: The First Generation of Theory Strikes Back, Review of International Studies, v. 25, n. 1, Cambridge (UK), 1999, p. 64. EVANGELISTA, Mathews. Innovation and the Arms Race: How the United States and the Soviet Union Develop New Military Technologies. Ithaca (NI): Cornell University Press, 1988. KREPINEVICH, Andrew F. The Army and Vietnam. Baltimore (MD): Johns Hopkins University Press, 1986. DOUBLER, Michael D. Closing with the Enemy: How Gls Fought the War in Europe, 1944-45. Lawrence: University Press of Kansas, 1994. CONFERNCIA ANUAL DA BRITISH INTERNATIONAL STUDIES ASSOCIATION, 1992, Swansea., HERRING, Eric. Nuclear Totem and Taboo, p. 8. A noo de cultura como explicao de ltimo recurso est presente no trabalho de ELKINS, David J.; SIMEON, Richard E.B. A Cause in Search of Its Effect, ou What does Political Culture Explain?, Comparative Politics, v. 11, n. 2, Nova Iorque (NI), 1979, p. 129-130.
70
71
72
73
74 75
BARNETT, Michael (correspondncia pessoal, 1/7/1999). CHECKEL. The Constructivist Turn in International Relations Theory, World Politics, op. cit., p. 340-342. p. 328; HANSENECLEVER, Andrew; MAYER, Peter; RITTERBERGER, Volker fazem pedido semelhante no trabalho Theories of International Regimes. Cambridge, U.K. Cambridge University Press, 1997, p. 173-174, 190.
76
RINGMAR, Identity, Interest and Action. Para outro exemplo de um Estado preparando-se para usar a fora para defender uma identidade no correspondida a seus interesses materiais ou poder militar, ver BUKOVANSKY, Mlada. American Identity and Neutral Rights from Independence to the War of 1812, International Organization, v. 51, n. 2, Cambridge (MA), 1997, p. 209-243.
77
ELMAN, Colin; ELMAN, Miriam F. History vs. Neo-Realism: A Second Look, International Security, v. 20, n. 2, Boston (MA), 1997, p. 209-243. LEGRO, MORAVCSIK. Is Anybody Still a realist?, International Security, op. cit. VASQUEZ, John A. The Realist Paradigm and Degenerative versus Progressive Research Programs: An Appraisal of Neotraditional Research on Waltzs Balancing Proposition, American Political Science Review, v. 91, n. 4, Washington (DC), 1997, p. 899-912.
78 79
80
Ver artigos de WALTZ, Kenneth; CHRISTESEN, Thomas J; SYDER, Jack; ELMAN e ELMAN, e WALT, Stephen (o nico a rejeitar o mtodo Lakatiano de falseamento), em American Political Science Review, v. 91, n. 4, Washington, DC, p. 899-912.
140
81


Theo Farrel

LAKATOS, Imre. Falsification and the Methodology of Science Research Programs, In: LAKATOS, Imre; MUSGRAVE, Alan (eds.) Criticism and the Growth of Knowledge. Cambridge (UK): Cambridge University Press, 1970, p. 120-121.
82
HOPF, The Promise of Constructivism, International Security, op. cit., p. 186-187. Hopf cita WALT, Stephen M. The Origins of Alliances. Ithaca (NI): Cornell University Press, 1987. Sobre as perspectivas construtivistas da dinmica das alianas, ver RISSE-KAPPEN, Thomas. Collective Identity in a Democratic Community, e BARNETT, Michael N. Identity and Alliances in Middle East, In: KATZENSTEIN (ed.). The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics, op. cit., p. 400-450; SCIMMELFENNING, Frank. NATO Enlargement: A Constructivist Explanation, Security Studies, v. 8, n. 2/3, Washington, DC, 1998/1999, p. 198-234.
83 84
HOPF. The Promise of Constructivism. International Security, op. cit., p. 188. WENDT, Alexander. Anarchy Is What States Make of It. Para comentrios realistas sobre a viso do dilema da segurana de Wendt, ver GLASER, Charles L. The Security Dilemma Revisited, World Politics, v. 50, n. 1, Baltimore (MD), 1997, p. 196-198, e COPELAND, Dale C. The Constructivist Challenge to Structural Realism, International Security, v. 25, n. 2, Boston (MA), 2000, p. 187-212.
85
O que observado por MAOZ, Zeev. The Controversy over the Democratic Peace: Rearguard Action or Cracks in the Wall?, International Security, v. 22, n. 1, Boston (MA), 1997, p. 185. MAOZ, Zeev; RUSSET, Bruce. Normative and Structural Causes of Democratic Peace, 1946-1986. American Political Science review, v. 87, n. 3, Washington, DC, 1993, p. 624. DIXON, William J. Democracy and the Peaceful Settlement of International Conflicts. American Political Science Review, v. 88, n. 1, Washington, DC, 1994, p. 14-32. DOYLE, Michael W. Liberalism and World Politics, American Political Science Review, v. 80, n. 4, Washington, DC, 1986, p. 1152-1169. MAOZ; RUSSETT. Normative and Structural Causes of Democratic Peace, 1946-1986, American Political Science Review, op. cit., p. 624-638. OWEN, John. How Liberalism Produces Democratic Peace, International Security, v. 19, n. 2, Boston (MA), 1994, p. 87-125. Kenneth WALTZ tambm questionou a implicao da paz entre as democracias. A despeito de quantas democracias h no sistema, contanto que elas permaneam anrquicas, WALTZ argumenta que os Estados permanecero temerosos e a guerra sempre ser possvel. Contudo, ele passa margem da questo central da relao entre normas liberais e a paz entre democracias ao aceitar que democracias podem viver em paz com democracias. WALTZ. Structural Realism after the Cold War, International Security, v. 25, n.1, Boston (MA), 2000, p. 10.
86
87
88
89
90
91
92
LAYNE, Christopher. Kant or Cant: The Myth of the Democratic Peace, e SPIRO, David. The Insignificance of the Liberal Peace, International Security, v. 19, n. 2, Boston (MA), 1994, p. 5-49 e 50-86.
93
FARBER Henry S.; GOWA, Joanne. Politics and Peace, International Security, v. 20, n. 2, Boston (MA), 1995, p. 123-146. MAOZ, Zeev; RUSSET, Bruce. Alliance, Wealth, Continuity and Political Stability: Is the Lack of Conflict between Democracies a Statistical Artifact?, International Security Interactions, v. 17, n. 4, 1992, p. 245-267.
94

141

Theo Farrel

95
MAOZ. The Controversy over the Democratic Peace: Rearguard Action or Cracks in the Wall?, International Security, op. cit., p. 176. RISSE-KAPPEN, Thomas. Democracy Peace Warlike Democracies? A Social Constructivist Interpretation of the Liberal Argument, European Journal of International Relations, v. 1, n. 4, Londres, 1995, p. 491-517; OREN, Ido. The Subjectivity of the Democratic Peace: Changing U.S. Perceptions of Imperial Germany, International Security,), v. 20, n. 2, Boston (MA), 1995, p. 146185; KAHL, Colin H. Constructing a Separate Peace: Constructivism, Collective Liberal Identity and Democratic Peace, Security Studies, v. 8, n. 2/3, Washington, DC, 1998-1999, p. 94-144.
96
97
EYRE, Dana P.; SUCHMAN, Mark C. Status, Norms, and the Proliferation of Conventional Weapons, In: KATZENSTEIN (ed.). The Culture of National Security, op. cit., p. 79-113. Discuto em detalhe o modelo de organizao das foras armadas no trabalho World Culture and the Irish Army, 1922-12, In: FARRELL; TERRIFF (eds.). The Sources of Military Change: Military Organizations and their Changing Environments in the Modern Era.
98
99
DEMCHAK, Chris. Complexity and a Midrange Theory of Networked Militaries. In: FARRELL; TERRIFF (eds.). The Sources of Military Change: Military Organizations and their Changing Environments in the Modern Era.
100 101
Kenneth WALTZ. Theory of International Politics. Reading (MA): Addison-Wesley, 1979, p. 127. POSEN, Barry R., Nationalism, the Mass Army, and Military Power, International Security, v. 18, n. 2, Boston (MA), 1993, p. 82. RESENDE-SANTOS, Joo. Anarchy and Emulation of Military Systems: Military Organization and Technology in South America, 1870-1930, Security Studies, v. 5, n. 3, Washington, DC, 1996, p. 211.
102
103
GOLDMAN, Emily O. Diffusion and Military Change in Ottoman Turkey and Meiji Japan In FARRELL e TERRIFF (eds.) The Sources of Military Change: Military Organizations and their changing Environments in the Modern Era.
104
WENDT, Alexander; BARNETT, Michael. Dependent State Formation and Third World Militarization., Review of International Studies, v. 19, n. 4, Cambridge (UK), 1993, p. 321-348. Wendt e Barnett medem a militarizao de capital intensivo mundial examinando a relao arsenal blico e contingente de todos os exrcitos do mundo; KRAUSE, Keith. Insecurity and State Formation in the Global Military Order: The Middle East Case, European Journal of International Relations, v. 2, n. 3, Londres, 1996, p. 319-354.
105
DEMCHAK, Complexity and Midrange Theory. In: FARRELL; TERRIFF (eds.). The Sources of Military Change: Military Organizations and Their Changing Environments in the Modern Era, op. cit. VASQUEZ, John A. The Power of Power Politics. Londres: Francis Pinter, 1983; VASQUEZ, The Realist Paradigm; LEGRO; MORAVCSIK. Is Anybody Still a Realist? International Security, v. 24, n. 2, Boston, 1999, p. 5-55.
106
107
Michael BARNETT trouxe essa questo: Eu no conheo uma nica pessoa que j tenha se convencido com as descobertas de seus rivais, pelo menos no at ao ponto de ele/ela desejar abrir mo de suas posies tericas anteriores. (Comunicao particular, 20/3/2000).
108 109
WALT, Stephen M. The Origins of Alliances. CURTI WOHLFORTH, William. The Elusive Balance: Power and Perceptions during the Cold War. Ithaca (NI): Cornell University Press, 1993.
142
110


Theo Farrel

SNYDER, Jack. Myths of Empire: Domestic Politics and International Ambition. Ithaca (NI): Cornell University Press, 1991. VAN EVERA, Stephen. Hypotheses on Nationalism and War, International Security, v. 18, n. 4, Boston (MA), 1994, p. 26-33. Wendt contra-argumenta que a crescente dependncia dos neo-realistas nos fatores sociais para cumprir sua tarefa explicativa sugere que, se em algum momento houvesse um candidato a um programa de pesquisa degenerativo na Teoria das Relaes Internacionais, seria esse. WENDT, Alexandre. Constructing International Politics, op. .cit., p. 79.
111
112
113
DESCH. Culture Clash, International Security, op. cit. p. 141. Uma perspectiva semelhante apresentada no trabalho de NYE, Joseph S. Security Studies: Theory/Practice, Cambridge Review of International Affairs, v. 12, n. 2, Cambridge (UK), 1999, p. 43.
114
FINNEMORE, Martha. Norm, Culture, and World Politics: Insights from Sociologys Institutionalism, International Organization, v. 50, n. 2, Cambridge (MA), 1996, p. 339-340; CHECKEL, Jeffrey T. International Norms and Domestic Politics: Bridging the Rationalist-Constructivist Divide, European Journal of International Relations, v. 3, n. 4, Londres, 1997, p. 473-495; FINNEMORE Martha; SIKKINK, Kathryn. International Norm Dynamics and Political Change, International Organization, v. 52, n. 4, Cambridge (MA), 1998, p. 887-917; CORTELL; DAVIS. Understanding the Domestic Impact of International Norms, op. cit., p. 77-79; CRONIN, Community under Anarchy, p. 130-132; THOMAS, Norms and Security, op. cit., p. 131.
115
IKENBERRY John G.; KUPCHAN, Charles. Socialization and Hegemonic Power, International Organization, v. 44, n. 3, Cambridge (MA), 1990, p. 283-315. FIELDS Frank E.; JENSEN, Jack J. Military Professionalism in Post Comunist Hungary and Poland., European Security, v. 7, n. 1, 1998, p. 117-156. Isso um problema porque as culturas nacionais e organizacionais, por definio, deveriam ser lentas para mudar. As culturas so definidas pelas normas dominantes que so geralmente tomadas como aceitas, e esto embutidas e apoiadas pelas instituies materiais. Uma mudana importante na cultura de uma coletividade envolve a substituio de normas dominantes por outras novas.
116
117
118
Para uma teoria de mudana cultural em acordo com essas perspectivas, ver FARRELL. Transnational Norms and Military Development: Constructing Irelands Professional Army. European Journal of International Relations, op. cit., p. 78-85. Outras perspectivas construtivistas de mudana cultural incluem o trabalho de LEGRO, Jeffrey T. Whence American Internationalism, Internatinal Organization, v. 54, n. 2, Cambridge, (MA), 2000, p. 253-289.
119
RISSE-KAPPEN, Thomas. Ideas Do not Float Freely: Transnational Coalitions, Domestic Structures, and the End of the Cold War, International Security, v. 48, n. 2, Boston (MA), 1994, p. 185-214; EVANGELISTA, Mathew. Unarmed Forces: The Transnational Movement to End the Cold War. Ithaca (NI): Cornell University Press, 1999; BROOKS, Stephen G.; WOHLFORTH, William C. Power, Globalization, and the End of the Cold War: Reevaluating a Landmark Case for Ideas, International Security, v. 25, n. 3, Boston (MA), 2000/2001, p. 5-53.
120
Exemplos de testes da teoria competitiva incluem o trabalho de DUFFIELD. Political Culture and State Behavior; FEARON James D.; LAITIN, David D. Violence and Social Construction of Ethnic Identity. International Organization, v. 54, n. 4, Cambridge (MA), 2000, p. 850-877; KIER. Imagining

143

Theo Farrel

War: French and British Military Doctrine between the Wars, op. cit; LEGRO, Cooperation under Fire: Anglo-German Restraint during World War II, op. cit.; LAVOY, Peter, R.; SAGAN, Scott D.; WIRTZ, James J. (eds.). Planning the Unthinkable: How New Powers Will Use Nuclear, Biological, and Chemical Weapons. Ithaca (NI): Cornell University Press, 2000; e ZISK, Kimberly Marten. Weapons, Culture and Self-Interest: Soviet Defense Management in the New Russia. New York: Columbia University Press, 1997. Para exemplos da construo da teoria da cooperao, ver BUKOVANSKY. American Identity and Neutral Rights; TERRIFF. NATO and the Emulation of American Ideas, 1990-94, In: FARRELL; TERRIFF (eds.). The Sources of Military Change: Culture, Politics, Technology, op. cit.; e TRUBOWITZ, Peter; GOLDMAN, Emily O.; RHODES, Edward (eds.). The Politics of Strategic Adjustment: Ideas, Institutions, and Interests. Nova Iorque: Columbia University Press, 1999.
121
CHECKEL adere a esta perspectiva no trabalho The Constructivist Turn in International Relations Theory. World Politics, op. cit., p. 347.
144

O FEDERALISMO NA DIPLOMACIA BRASILEIRA: O INTERESSE DO ITAMARATY NAS AES EXTERNAS

DE GOVERNOS SUBNACIONAIS

O FEDERALISMO NA DIPLOMACIA BRASILEIRA: O INTERESSE DO ITAMARATY NAS AES EXTERNAS DE GOVERNOS SUBNACIONAIS
Jos Alexandre Lopes Pereira
Resumo
De carter recente, os estudos sobre os desdobramentos do federalismo na rea de relaes internacionais recebeu, pelo Itamaraty, a designao de diplomacia federativa. Este artigo inicia-se com uma breve anlise do federalismo no Brasil e de suas recentes dificuldades. Em seguida, explora-se a interpretao dada pela Chancelaria brasileira ao termo diplomacia federativa. Busca-se, igualmente, verificar a aplicabilidade do conceito de federalismo nas relaes internacionais. Por fim, mostrase que os temas como o da ao internacional de unidades subnacionais e da diplomacia federativa devero ter uma maior importncia no contexto brasileiro, em especial quanto cooperao entre entes federados.
Jos Alexandre Lopes Pereira*
Introduo
O surgimento da Assessoria de Relaes Federativas (ARF), em 1997 1 " designada Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA) a partir de julho de 2003, e de escritrios regionais de representao do Itamaraty em diversos Estados manifesta uma importante iniciativa do Governo Federal em dar resposta s aes internacionais das entidades polticas pertencentes federao. Levando em considerao o fato de que o Itamaraty considera as aes de Estados subnacionais e de municpios como um desdobramento do federalismo, este artigo procura descrever como o entendimento sobre esse tema espraia-se para a rea de Relaes Internacionais.2 O trabalho est dividido em quatro partes. Primeiramente, o federalismo ser apresentado luz de textos de alguns estudiosos brasileiros escritos nos ltimos anos, sob uma perspectiva histrica, com destaque para os problemas atuais do federalismo no Brasil. Em seguida, ser feita breve apresentao de como o Itamaraty interpreta a ao internacional dos estados e municpios brasileiros. Na terceira parte, tratar-
Abstract
The studies of federalism and its interfaces with international relations are recent and they have been labeled by the Brazilian Ministry of Foreign Relations as Federative diplomacy. This article briefly describes the concept of federalism and its recent difficulties in Brazil. Then, the interpretation given by the Brazilian Ministry of Foreign Relations to the term federative diplomacy is explored. Moreover, the author verifies the applicability of the concept of federalism into international relations. In the conclusion, it is pointed that the subjects like the international role of subnational units might have a greater importance in the Brazilian context, namely regarding possible paths to cooperation.
Rev. Cena Int. 6 (2): 144-159 [Dez 2005] * Mestre em Cincias Sociais, rea de concentrao em Relaes Internacionais, pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo.
O FEDERALISMO NA DIPLOMACIA BRASILEIRA:

O INTERESSE DO ITAMARATY NAS AES EXTERNAS DE GOVERNOS SUBNACIONAIS

145


se- da aplicabilidade do federalismo nas Relaes Internacionais. Por fim, ser colocada em relevo a importncia dos seguintes temas: ao internacional de unidades subnacionais e a diplomacia federativa.
1. O federalismo no Brasil
(...) [S]istemas federativos flexveis tm uma maior e melhor predisposio para lidar com os problemas globais e regionais do que os sistemas polticos unitrios e ou autoritrios.3
Pode-se descrever o federalismo como o sistema de uma democracia pluralista na qual duas instncias de governo, no estando uma completamente sujeita outra, legisla e administra sua respectiva rea de jurisdio de forma concorrente.4 Ou, a partir da idia de Elazar, para quem o federalismo seria normalmente definido como um sistema poltico descentralizado, no qual um governo geral constitudo por um grupo (dois ou mais governos) que, sob esse arranjo, reserva para si poderes substanciais.5 Essas definies so adotadas no presente artigo, considerando o seu escopo. Para a prtica de um jogo poltico competitivo e cooperativo dentro de uma democracia pluralista, uma federao apresenta diferentes regras, de acordo com o contrato firmado para a sua criao, isto , conforme a sua Carta Constitucional. Vale ressaltar a importncia em estabelecer-se o comprometimento entre duas esferas distintas de governo de dividir a jurisdio de forma concorrente numa parcela de territrio definida, sendo uma esfera em mbito nacional e a outra, regional. Essa diviso de poder deve, ademais, sofrer periodicamente o controle mtuo de seus membros. O conceito de checks and balances6 representa, nesse sentido, a observao de um Poder pblico sobre os limites e os possveis abusos de um outro Poder em sua esfera de atuao. No Brasil, por exemplo, os Estados subnacionais acompanham o desempenho do Governo federal no Congresso, por meio de seus representantes. O federalismo poderia igualmente ser definido como um sistema poltico cuja principal nfase estaria na cooperao e na competio entre poderes7. Dessa idia deriva a afirmao de que esse sistema apresenta-se superior queles unitrios e centralizadores, em especial no caso de pases de grandes propores e diferenas como o Brasil. Outras vantagens desse sistema tambm so apontadas por Proudhon.8 Para esse autor, o pacto federativo apresentaria qualidades, em termos de liberdade e de justia, superiores a outros arranjos de distribuio do poder pblico. O federalismo surgiu, na prtica poltica, primeiramente nos Estados Unidos. Para a formulao desse conceito, tiveram participao decisiva os artigos de Madison, Hamilton e Jay, publicados na imprensa de Nova Iorque entre 1787 e 1788, sob o pseudnimo de Publius. Esses autores buscavam lanar as bases de um Estado mais centralizador em suas funes, em lugar da confederao formada em 1781, aps a independncia norte-americana.9
146



Para Limongi, os autores dO Federalista procuravam dar embasamento idia de que um governo popular era compatvel com o esprito comercial da poca. Tambm afirma que [p]ela primeira vez, a teorizao sobre governos populares deixava de se mirar nos exemplos da Antiguidade, iniciando-se, assim, sua teorizao eminentemente moderna.10 No Brasil, devido s suas dimenses e diversidades, o conflito entre o centro e a periferia do poder constitui uma constante na histria poltica do pas desde a Independncia. Verificava-se, j no Imprio, disputas entre o Imperador e a burocracia localizada no CentroSul em oposio s elites regionais.11 No entanto, somente nos ltimos anos do perodo imperial, o debate sobre o federalismo passou a tomar corpo. Durante todo o regime monrquico era patente o descontentamento com a centralizao administrativa dos governos de D. Pedro I e de D. Pedro II.12 A oposio ao centralismo tem um grande nmero de adeptos, especialmente entre os cafeicultores de So Paulo.13 Com a Constituio de 1891, tanto o federalismo quanto a forma republicana de governo foram adotadas. Aqui esse arranjo poltico surgiu a partir de um Estado centralizado, diferentemente do que ocorreu na matriz estadunidense.14 O federalismo desse perodo j apresentava alguns dos problemas vistos hoje. Em ambos momentos histricos, percebe-se a existncia de uma gigantesca disparidade de poder poltico e econmico entre seus membros federados. Nessa primeira experincia de federalismo no Brasil, durante a Repblica Velha, podem ser apontados vcios que levariam ao surgimento de uma constante oposio de diversos setores da sociedade por no se verem representados.15 Aps a Revoluo de Trinta, Vargas chegou ao poder com o auxlio das elites gacha e mineira, alm do apoio dado pelos tenentes. Aps um breve perodo de disputas e manobras polticas, Vargas logrou estabelecer um regime ditatorial em 1937. Com o Estado Novo, no s se aboliu o federalismo, como tambm se impedia qualquer margem de manobra para o exerccio de poderes regionais.16 Em 1945, com a queda de Vargas, o federalismo volta a ter importncia na poltica brasileira, com a Carta Constitucional de 1946. At 1964, os governos estaduais tiveram papel relevante, j que os estados subnacionais readquiriram autonomia. Aqui, o federalismo e a poltica, contudo, apresentavam diferenas significativas relativamente ao perodo 18891930. A urbanizao, a industrializao, o crescimento das classes mdias e do proletariado, o surgimento de movimentos sociais fizeram com que novas formas de conduo da poltica se tornassem necessrias.17 Com o advento do regime de 1964, o modelo autoritrio e centralizador de gesto retornou ao cenrio poltico. No obstante, diferentemente do primeiro perodo varguista, manteve-se a estrutura do federalismo. As relaes federativas permaneciam, conduzidas, contudo, segundo os parmetros estabelecidos pelo governo central, com o claro predomnio da esfera federal sobre a estadual.


147


A eleio indireta de Tancredo Neves para a presidncia pe trmino ao regime militar, em 1984. Progressivamente, as unidades subnacionais passaram a reocupar papel de destaque no cenrio poltico. A Carta de 1988 estabeleceu as regras do regime democrtico federalista hoje vigente. diferena de outros perodos histricos, o federalismo brasileiro atual apresenta algumas falhas quanto ao conceito de cooperao e competio na opinio de diversos estudiosos do tema. As grandes disparidades regionais continuam a representar, certamente, um dos principais desafios a serem enfrentados. Se, antes, a preponderncia de alguns estados (leia-se So Paulo, sobretudo) levava a um direcionamento significativo de recursos para determinadas reas e regies ampliando as desigualdades regionais , hoje, em lugar de cooperao, disputas quase predatrias tm caracterizado as relaes entre os membros da federao. Como aponta Kugelmas
Uma avaliao recente dos problemas do modelo federativo brasileiro acentua este carter predatrio (guerra fiscal) e a notvel dificuldade em criar instrumentos de ao que sejam eficazes na preveno de conflitos e no estabelecimento de incentivos para um jogo cooperativo, quer no sentido horizontal, entre os estados, quer no vertical, entre a Unio e as instancias subnacionais.18
O pacto federativo brasileiro necessita de reformulao com o intuito de corrigir os desdobramentos prejudiciais causados pela guerra fiscal. Abrucio e Valeriano, ao apresentarem algumas das dificuldades surgidas com o atual desenho do federalismo no Brasil, concordam com o excerto acima. Na opinio dos autores, (...) ao longo da redemocratizao, as relaes intergovernamentais foram predominantemente no cooperativas e predatrias.19 Esses autores asseveram como o conceito de federalismo desempenhou um papel importante em proporcionar um discurso democrtico ao fim do regime militar. As unidades da federao passaram a desempenhar um papel cada vez maior no jogo poltico nacional e no processo de desmonte do Estado desenvolvimentista. No entanto, esse papel tem tendido para a um conflito entre as unidades subnacionais por recursos federais (a contratao de emprstimos externos com aval da Unio, e seu posterior no pagamento) e privados (a guerra fiscal no mbito da atrao de investimentos de multinacionais, por exemplo). Outro ponto a ser mencionado quanto s deficincias do federalismo brasileiro pode ser encontrado nas idias de Fiori. Esse autor aponta que, na atualidade, percebe-se um encaminhamento para uma maior descentralizao das instncias polticas na maior parte dos pases do mundo.20 Fiori entende que esse fenmeno, iniciado no Brasil com o fim do regime militar, um federalismo pragmtico ou reativo, no qual a crise da dcada de 1980 e a reestruturao econmica durante a de 1990 tm contribudo para um arranjo poltico desprovido de solidariedade entre os membros da federao. A competio por uma maior integrao nos circuitos produtivos do capital seria o maior objetivo das regies federadas,
148



e no a gesto conjunta dos seus espaos. Assim, a globalizao e o acelerado desenvolvimento do capitalismo seriam responsveis por propiciar o fortalecimento de atores privados em detrimento do poder pblico a partir de mudanas especialmente nos pases fora da Trade (Estados Unidos, Unio Europia e Japo) na atividade econmica, no poder poltico e nas identidades coletivas.
21
Apesar de crticas sobre seu funcionamento no Brasil, alguns autores (ABRUCIO, 2001; ARRETCHE, 1996; FIORI, 1995) ressaltam haver um balano favorvel com relao experincia do federalismo brasileiro no ps-1985. A dualidade no exerccio do poder local e nacional representa um aspecto positivo na maneira como estrutura-se a democracia no Brasil. Com efeito, o problema reside, no no sistema, mas em vcios decorrentes de como o federalismo tem sido praticado nos ltimos vinte anos, o que constitui um sinal do aparente desinteresse, de nossa classe poltica, pelo bem comum. Pelo fato de no existir uma subordinao dos governos regionais ao Governo central, abre-se espao para uma longa discusso a respeito das reas de atuao e de competncia de uma e de outra instncia. Mesmo quando so definidas as reas de atribuio de uma esfera e de outra na forma de lei, comum, em regimes federativos, que uma esfera influencie ou atravesse a outra. No caso brasileiro, alguns dos problemas do federalismo surgem por esse motivo. Nesse sentido, cabe aqui enfatizar a necessidade de levar a cabo uma reforma federativa que vislumbre no s mecanismos de maior cooperao, mas tambm melhor redefinio das esferas de atuao de cada ente federativo. Uma maior cooperao poderia dirimir os inconvenientes da chamada guerra fiscal. Redefinir as esferas de atuao traria uma maior coordenao em atividades de reas concorrentes, como na segurana pblica, ou mesmo nas relaes internacionais. Importante ressaltar que, por conta da Constituio Federal de 1988, os municpios brasileiros receberam uma parcela de poder dentro do jogo federativo. Poderamos afirmar que a federao brasileira composta por Governo Federal, estados subnacionais e municpios. No entanto, so poucos os municpios que dispem de poder e estrutura para ter papel relevante nesse jogo (poderamos aqui sublinhar que a prtica de aes internacionais por parte de alguns municpios seria uma das principais demonstraes de sua capacidade poltica). Apesar de sua fragilidade quando tomados individualmente, alguns municpios tm buscado reunir esforos para aes comuns por meio da formao de redes de municpios.
2. A ao internacional dos estados e municpios brasileiros e o Itamaraty

[A] Assessoria de Relaes Federativas (...) destina-se a fazer a interface do Ministrio de Relaes Exteriores com os Governos dos Estados e Municpios brasileiros, com o objetivo de assessorlos em suas iniciativas externas, tratativas com Governos estrangeiros, organismos internacionais e organizaes no-governamentais.22


149


Aps breve exposio sobre o federalismo e suas atuais dificuldades de funcionamento, pretendo descrever como o Governo federal, vale dizer, o Itamaraty, tem interpretado a ao internacional dos entes federados como um aspecto do federalismo. Na opinio aqui apresentada, a postura do Governo nacional positiva, uma vez que prope a criao de um mecanismo de cooperao. No entanto, permanece, em certos aspectos, reativa maneira como estados e municpios tm participado das relaes internacionais. Para caracterizar a atuao do Itamaraty na assessoria e monitoramento da articulao externa das unidades subnacionais cunhou-se o termo diplomacia federativa. A diplomata Mrcia Abreu afirma que a diplomacia federativa representaria:
[uma] proposta de incentivar, apoiar e coordenar as aes externas de Estados (subnacionais) e Municpios, no intuito de ajud-los a identificar novas oportunidades internacionais de cooperao, de comrcio, de atrao de financiamentos e de inovaes tecnolgicas, habilitandoos a atingir novos patamares de competitividade econmica e qualidade de vida. E nosso pblico alvo no se limita aos poderes pblicos locais. Inclui tambm os grupos de interesse, o empresariado e suas entidades de classe, a representao poltica das Assemblias Legislativas, Cmaras Municipais, o setor acadmico.23
De forma patente, a definio acima traduz uma atitude construtiva por parte do Ministrio das Relaes Exteriores. Ao possibilitar a coordenao de interesses de uma sociedade crescentemente heterognea na arena internacional, a efetivao da diplomacia federativa justificar-se-ia como uma contribuio na rea de polticas pblicas, principalmente ao se levar em conta a relativa pouca publicidade das atividades ligadas rea internacional no Brasil. Devido s transformaes na sociedade e na economia resultantes do processo cunhado, grosso modo, de globalizao e, possivelmente por conta do esforo em mudar o esteretipo de ser apontada como uma entidade corporativa e centralizadora, o Itamaraty tem procurado estabelecer laos de relacionamento com a sociedade brasileira (numa perspectiva de diplomacia pblica), e em especial com representantes de outros poderes subnacionais dentro da federao, conforme ressaltado nesse artigo. A criao da Assessoria de Relaes Federativas em 9 de junho de 1997, pelo decreto 2.246/97, cujo nome foi mudado, em 2003, para Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA), constitui um dos aspectos dessa mudana, juntamente com o estabelecimento de diversos escritrios de representao nas principais capitais brasileiras. Vista como a institucionalizao de uma parceria entre o Poder central e os regionais, essa assessoria tem como objetivo, de acordo com a opinio de um diplomata, trazer a poltica externa para a sociedade civil, dentro do sentido e respeitando a idia de federao.24 E acrescenta, a ARF [constituiria] um rgo coletor e coordenador de vrias expresses regionais e sub-regionais, [um] canalizador das demandas para a formulao da Poltica Externa.25
150



Uma grande diferena entre um sistema unitrio e um federalista com relao poltica internacional seria que, no primeiro sistema, haveria pouco espao de atuao externa das unidades subnacionais, reflexo de sua j reduzida autonomia domstica. J em federaes, os poderes locais teriam menores inconvenientes de levar a cabo aes de seu interesse no estrangeiro, principalmente por conta da sua relativa experincia em lidar com temas locais de forma individualizada ou em parceria com outros poderes. Compartilhar a conduo das polticas pblicas representa um dos pontos fundamentais para fortalecer as ligaes entre as diferentes esferas governamentais. Abrucio aponta o paradoxo de que, nos governos federativos modernos, apesar de divididas, as polticas pblicas cada vez mais possuem uma maior interconexo.26 Dessa afirmao, podemos deduzir que a diplomacia federativa pode ser traduzida como um aumento da parceria entre as diversas esferas de governo resultante, em parte, da necessidade de uma maior inter-relao entre as aes pblicas. Em um Estado democrtico federal existe uma grande possibilidade de poderes locais desenvolverem interesse em perseguir uma poltica de aes externas paralelas e/ou complementares quela do Governo central. Cabe acentuar que a democracia e a descentralizao devem, quase obrigatoriamente, existir para possibilitar a instrumentalizao de uma atuao internacional de poderes locais; vale dizer, a ocorrncia de conflitos com Governo central no deve levar obstruo das aes dos governos locais. Um primeiro possvel conflito j se encontraria na definio da atividade conduzida pelos entes federados. A literatura estrangeira aponta que estados subnacionais e municpios podem desenvolver uma poltica externa.27 Na opinio do Itamaraty, apenas os Estados desenvolvem e conduzem poltica externa stricto sensu, as localidades limitam-se a realizar aes internacionais.28 Ademais, por conta das novas variveis econmicas e polticas reformuladas e colocadas pelo processo de globalizao, h um crescente interesse da sociedade e de instncias poltica, em diferentes nveis, com relao poltica externa. O Estado brasileiro preocupa-se com o fato de que possveis aes de unidades subnacionais, dentro de uma nova realidade de interaes com o estrangeiro e captaes de recursos por parte dos governos locais, possam descaracterizar a poltica externa nacional.29 Uma breve reviso da literatura de poltica externa brasileira bastaria para reconhecer que o Itamaraty constitui o principal formulador e defensor dos interesses do Brasil no exterior. Pode-se perceber essa situao ao se levar em considerao que diversos autores utilizam, simultaneamente, sem colocar distines ou ressalvas, as palavras diplomacia brasileira e Itamaraty. Com a instrumentalizao da diplomacia federativa, verifica-se que o Itamaraty tem considerado o aspecto de no s aumentar seu contato com a sociedade civil e com outros nveis da mquina estatal, mas tambm manter seu papel constitucional de formulador da poltica externa dentro do Executivo a partir desse maior contato. A facilidade de acesso informao trazida pela globalizao proporciona que indivduos, antes pouco afeitos com assuntos da rea de poltica externa, apresentem


151


demandas relativas a temas de relaes internacionais. Essa demanda , no mbito do Estado Brasileiro, de competncia do Itamaraty. No entanto, caberia aqui afirmar que a velocidade com a qual se deu o aumento dessa procura por informao, por parte de governos subnacionais por exemplo, no foi acompanhado por uma oferta adequada. Essa dificuldade em atender esse interesse crescente da sociedade apontado no trecho abaixo, de acordo com Hirst e Lima:
O novo internacionalismo, protagonizado por atores e redes fora do Estado, representa uma nova faceta no relacionamento externo do pas. Pode-se dizer que esse novo internacionalismo fruto da globalizao, no apenas na esfera econmica que acentuou a interdependncia entre as economias nacionais, mas no plano das relaes sociais, culturais e polticas transnacionais. , portanto, uma realidade que adquire sentido estrutural e no apenas conjuntural com a qual a diplomacia convencional se v forcada a lidar.30
Devido responsabilidade atribuda ao Itamaraty de conduzir nossa poltica externa, monitorar a ao poltica de unidades subnacionais tornou-se uma tarefa, a mais, dessa instituio. Na opinio de Abreu:
haveria espao, ento (...) para que Estados e Municpios se engajem de forma intensa em um processo de exteriorizao, (....) Essa ao externa das unidade federadas ao externa, vejam bem, no poltica externa deve ser conduzida em estreita coordenao com o Itamaraty. No s porque podemos facilitar, utilizando nossa rede de postos no exterior, a circulao internacional de cidades e Estados. Tambm, e sobretudo, para assegurar que toda ao pontual esteja em consonncia com os princpios diretores da poltica externa brasileira.31
A percepo da existncia de aes internacionais, cada vez mais freqentes, por parte dos governos de cidades e de estados subnacionais bem como o crescimento do interesse da sociedade e, no caso aqui estudado, de governos subnacionais, por poltica externa so os aspectos mais apontados pelo Itamaraty para justificar o estabelecimento da diplomacia federativa. A globalizao, no obstante os mais diversos significados que esse termo recebe, tem aumentado a disponibilidade de informao para as sociedades. Esse fenmeno, por si s, j explica o aumento do interesse em relaes internacionais para diversos grupos na sociedade civil, bem como para as subunidades da federao.
3. Aplicabilidade do federalismo nas relaes internacionais

Na dissertao de mestrado, na qual esse artigo baseado, buscou-se verificar a possvel ligao entre os governos do Estado e da cidade de So Paulo com o rgo federal responsvel pela definio e defesa da poltica nessa esfera, o Itamaraty, e em especial com o Escritrio de Representao do Itamaraty em So Paulo (ERESP). De acordo com os
152



resultados encontrados, constatou-se que essa relao j existe, mas de forma incipiente; e aos poucos passa a existir um crescente interesse por parte das administraes pblicas desses membros da federao pelos temas de Relaes Internacionais.32 Igualmente foi dada considerada a atuao da cidade de So Paulo nas relaes internacionais (comparativamente, o estado de So Paulo possui uma atuao muito diminuta). A ao de municpios na arena internacional j avana para alm dos estgios iniciais. A Prefeitura de So Paulo possui uma ativa secretaria de Relaes Internacionais; possivelmente a mais bem sucedida no pas em termos de aes polticas e de captaes de recursos, at o momento. A posio tomada nessa pesquisa com relao a essa atuao internacional a mesma que a apontada por Oliveira em entrevista a um jornal. Ele faz a seguinte observao quanto a relao entre globalizao e atuao internacional de municpios: O impacto da globalizao se d no nvel local e as respostas precisam ser dadas no nvel local. Mas tambm faz ressalva:
As cidades jamais vo substituir os Estados nacionais na formulao da poltica externa, que no Brasil prerrogativa do Ministrio das Relaes Exteriores. (...) Mas h sem dvida espao crescente de atuao para as prefeituras.33
No exterior, existem estudos sobre a ao internacional de localidades, em especial daquelas que so parte de uma federao. No entanto, no h qualquer meno sugerindo a existncia de uma institucionalizao de uma sistemtica e de uma poltica pblica nos moldes da diplomacia federativa voltadas conduo e assessoria de forma cooperativa, por parte de Governos nacionais, da ao externa conduzida pelas unidades subnacionais.34 Haveria, contudo, a preocupao, por parte de diversos Estados, como o Canad e os Estados Unidos, no que se refere atuao de suas unidades subnacionais. Essa preocupao consubstancia-se na existncia de regras, ou mesmo de uma estrutura para fazer o acompanhamento do trabalho externo de entes da federao. A despeito da falta de meno institucionalizao de mecanismos de cooperao, digna de nota a afirmao de um autor estrangeiro, Soldatos, na qual a racionalizao da poltica externa realizada por uma soma de esforos entre o Governo federal e as unidades subnacionais pode produzir resultados extremamente positivos para a diplomacia nacional. Ao propor um processo de descentralizao da poltica externa, no qual o Governo central coordena e monitora a ao externa da subunidade de forma a harmoniz-la com sua poltica internacional, Soldatos35 indica as seguintes vantagens: a unidade subnacional promove seus interesses no exterior em concordncia com os interesses gerais da nao, a regio e o Governo central somam esforos e dividem custos e recursos, buscam-se complementaridades das aes realizadas.


153


O autor aponta, como empecilho para a efetivao dessas vantagens, o fato de que a racionalizao de atuaes internacionais conjuntas, entre as regies e o Governo central, nem sempre ocorrem. O Governo federal, via de regra, coloca limites a esse mecanismo de cooperao devido: soberania, um importante conceito tradicional, para a qual deve existir uma unidade de interesse nacional; ao monoplio da conduo da Poltica Externa pelo Governo federal. Raramente esse locus do poder federativo est disposto a repartir suas atribuies, at ento exclusivas, com as regies; s dificuldades prticas existentes para harmonizar os diversos interesses das regies; e s dificuldades e s incapacidades de o Governo central responder situao de descentralizao e de segmentao das polticas pblicas. Processos de integrao regional possuem um lugar de destaque nesse debate. medida que esses processos se aprofundam (Mercosul e Alca), e com o aumento de possibilidades de associaes com outros blocos (acordo Unio Europia-Mercosul) e as negociaes na Organizao Mundial do Comrcio, devero aparecer um maior nmero de pontos de conflitos entre as polticas perseguidas pelo Governo federal e as unidades subnacionais. Na opinio aqui apresentada, a Chancelaria brasileira buscar formas de arrefecer possveis desgastes, os quais poderiam constituir, aos olhos de outros pases, um conflito interno, o que traria riscos de minar a capacidade negociadora do Brasil. A diplomacia federativa representa uma novidade em termos de relacionamento do Itamaraty com a sociedade brasileira. A criao dessa poltica no s possibilita um canal de comunicao entre diferentes esferas do poder pblico, mas coloca em debate algumas possibilidades, em termos de benefcios e parcerias, passveis de existir, conforme a necessidade e a criatividade daquelas unidades subnacionais presentes na arena internacional. Por um lado, para o Itamaraty, uma das maiores preocupaes com a criao dessa poltica pblica seria a manuteno do imperativo em manter sua centralidade como rgo decisor das relaes internacionais do Brasil, de forma que as aes das unidades subnacionais tendem a se adequar aos pressupostos da Poltica Externa. Por outro lado, essa instituio tambm valoriza o dinamismo caracterstico das atuaes conduzidas pelos representantes das localidades. Vale dizer, a diplomacia federativa reveste-se de importncia na medida em que estimula a efetivao de aes internacionais por parte de governos subnacionais de forma harmonizada e cooperativa, ao mesmo tempo em que garante a primazia do Itamaraty na conduo da Poltica Externa. A globalizao, como fenmeno de transformao de nossa realidade, contribui para dar uma maior autonomia s unidades subnacionais. Assim, h espao para a conduo de
154



aes exteriores, por parte de localidades, de forma no totalmente subordinada ao Governo federal. A poltica proposta pelo conceito de diplomacia federativa e a ao externas das unidades subnacionais (ou seja, os principais fenmenos da aplicao do federalismo nas relaes internacionais no Brasil) podem ser, portanto, entendidos como exemplos resultantes em grande medida do processo de globalizao em regimes democrticos federativos.
Concluso
O principal objetivo desse artigo consistia em apresentar, de forma breve, um assunto ainda pouco explorado: a correlao existente entre o federalismo e as relaes internacionais no Brasil. No s a formulao de um conceito de diplomacia federativa, mas tambm a crescente atuao externa de governos subnacionais constituem o principal resultado dessa correlao.36 O federalismo, como praticado no Brasil, apresenta problemas decorrentes do seu desenho institucional. A existncia de uma interface entre esse tema com a rea de relaes internacionais faz do federalismo um assunto ainda mais complexo devido, principalmente, s possibilidades de parcerias entre governos subnacionais com os diversos atores da arena internacional. A complexidade reside no fato de essas aes no necessariamente contarem com o apoio e com anuncia dos rgos nacionais responsveis pela conduo da Poltica Externa (no caso brasileiro, o Itamaraty). Apesar de relacionamentos entre Estados nacionais e regies de outros Estados no representarem uma novidade, nunca antes tal forma de parceria mostrou-se to freqente. No entanto, h de se ter em vista que essas situaes podem constituir mais um campo de conflito entre os membros da federao brasileira, caso no exista algum tipo de coordenao. Nesse sentido, o conceito de diplomacia federativa talvez signifique uma melhor utilizao da experincia desenvolvida tanto pelas localidades inseridas internacionalmente (a cidade de So Paulo, por exemplo), quanto pela prpria Chancelaria brasileira. Ademais, a descentralizao trazida pelas aes internacionais das regies brasileiras positiva no sentido em que pode proporcionar incentivo para democratizar o debate sobre poltica externa, geralmente um tema reservado apenas a alguns poucos iniciados na Academia e no Governo federal. Em um contexto de globalizao estimulando sentimentos de no solidariedade entre regies, a diplomacia federativa, na figura da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares, pode representar justamente o frum de discusso entre as regies de formas de parceria e de cooperao na arena internacional.


155


Notas
1 2
Pelo decreto 2.246/97, de 9/6/1997. Na Constituio de 1988, o Artigo 21 determinada a competncia da Unio no que diz respeito atuao internacional. Verifica-se que no h espao constitucional para a ao de unidades subnacionais. Segundo o Artigo, compete Unio: I manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais; II declarar guerra e celebrar a paz; III assegurar a defesa nacional; IV permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente; V decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno federal. Cf. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. So Paulo: Saraiva, 1998.
DUCHACEK, Ivo. Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New Actors in International Relations. In: MICHELMANN, Hans & SOLDATOS, Panayotis (org.). Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. New York: Oxford Claredon Press, 1990, p. 15.
4 5 6
Ibid., p. 13. ELAZAR, Daniel. Federalismo. Revista Arch, ano III, n. 7, So Paulo, 1994, p. 7 Conforme Elazar, toda instituio deve sofrer limitaes por parte de outra, ao mesmo tempo em que possui autoridade e autonomia para a sua sustentao poltica e social. ELAZAR, Daniel, op. cit., p. 11.
ABRUCIO, Fernando. Os bares da federao. Dissertao de Mestrado, Departamento de Cincia Poltica, Universidade de So Paulo, 1996, p. 17. Para Proudhon, apenas o sistema federativo apresentaria a possibilidade de reunir, numa sociedade, a justia, a ordem e a liberdade, ao mesmo em que respeitaria a variedade de tempos, lugares e naturezas distintas de uma nao. Seria um contrato poltico, no qual os contratantes (...) ao se obrigarem somente sinalagmaticamente e comutativamente uns em relao aos outros, reservam-se individualmente, formando o pacto, mais direitos, liberdade, propriedade, do que o que abandonam. Assim, a federao representaria, na viso do autor, o oposto da hierarquia ou da centralizao administrativa e governamental, que distinguem, ex aequo, as democracias imperiais, as monarquias constitucionais e as repblicas unitrias. PROUDHON, J.P Do Princpio Federativo e da necessidade ... de reconstruir o Partido da Revoluo. Lisboa: Ed. Colibri, 1977, p. 57
LIMONGI, Fernando. O Federalista: remdios republicanos para males republicanos. In: WEFFORT, Francisco (org.). Os clssicos da poltica, v. 1. So Paulo: tica, 1991, p. 243-287. Ibid., p. 247 Na opinio de Rodrigues, a dimenso geogrfica e cultural brasileiras correspondem a fatores que preparam o terreno para as disputas entre os governos central e regionais desde os primrdios da Independncia: Throughout the Monarchy (1822-1889) there were permanent tensions between the central government and revolutionary movements that often led to bloody local uprisings. In the parliament there were those who championed centralization and descentralization: the former bolstered by political realism and fed by Portuguese inheritance; the latter encouraged by regional interests and
10 11
156



the growing influence of North American federalism. RODRIGUES, Gilberto M. A. Impacts of Globalization on Strategies for Competition in Subnational Governments: the Case of Brazil. Trabalho apresentado no congresso Federalism in a Globalizing World, 5-6 de agosto de 2003, organizado pelo Forum of Federations. Cf. www.forumfed.org. (ltima visita): 15/12/2003.
12
Fernando Abrucio lembra O norte agrrio e o Imprio, de Evaldo Cabral de Mello, como referncia dos conflitos entre as provncias regionais e o governo no centro-sul. No livro, o autor afirma que [] importante lembrar que as desigualdades regionais perpassar por todo o processo de concluso do federalismo e do Estado nacional em nosso sculo (XX). MELLO, apud ABRUCIO, Fernando. Os bares da federao, op. cit., p. 29.
13
Quando da fundao do Partido Republicano Paulista, em 1872, j se discutia o papel poltico diminuto da Provncia de So Paulo no Imprio. A elite paulista ressentia-se de o poder poltico de seu Estado estar muito aqum do seu poder econmico. poca, como soluo, havia duas propostas: o separatismo e o federalismo republicano. De fato, com o caf, a Provncia de So Paulo enriqueceu, enquanto participao econmica das outras provncias diminura. Nessa poca, criou-se a metfora de que So Paulo era uma locomotiva que puxava vages vazios. A elite paulista desejava um arranjo poltico para atender seus principais anseios: recursos maiores para financiar a imigrao de mo-de-obra para o caf, maior liberdade de ao para negociar emprstimos e comrcio com o exterior, maior autonomia regional, e a abolio da escravido. A Proclamao da Repblica, articulada por militares e cafeicultores, terminou por fazer prevalecer o federalismo. Posteriormente, aps o fim da Repblica da Espada, os paulistas passaram a ter o papel poltico que almejavam.
14
ABRUCIO, Fernando; COSTA, Valeriano M. F. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. So Paulo: Konrad Adenauer, 1998. O perodo da Repblica Velha foi marcado pela predominncia poltica das oligarquias, em especial das mais poderosas: a paulista e a mineira. Na dcada de 1920, no entanto, outros setores da sociedade como o jovem oficialato do Exrcito e os grupos urbanos passaram a contestar o domnio poltico oligrquico.
15
16 17
ABRUCIO, Fernando. Os bares da federao, op. cit.,, p. 35. 1996. O perodo entre 1946 e 1964 caracterizou-se pela instabilidade poltica: apenas dois presidentes da Repblica cumpriram seus mandatos (Dutra e Kubitschek), enquanto outros trs tiveram seus mandatos abruptamente interrompidos (Getlio Vargas, Jnio Quadros, Joo Goulart).
18
KUGELMAS, Eduardo. A evoluo recente do regime federativo no Brasil. In: HOFMEISTER, Wilhelm; CARNEIRO, Jos (org). Federalismo na Alemanha e no Brasil. So Paulo: Konrad Adenauer, 2001, p. 41. ABRUCIO, Fernando; COSTA, Valeriano M. F Reforma do Estado e o contexto federativo, op. cit., p. 21. ., FIORI, Lus Jos. O federalismo diante do desafio da globalizao. In: AFFONSO Rui de Britto A.; Barros Silva, Pedro Luiz (orgs.) A federao em perspectiva. So Paulo: FUNDAP, 1995, p. 20. Ibid, p. 26 BRASIL, Ministrio das Relaes Exteriores. Assessoria de Relaes Federativas. Cf. www.mre.gov.br/ federativas.htm (ltima visita: 14/07/2000, documento impresso fornecido pelo ERESP em 18/04/2002). ABREU, Mrcia Donner. O Municpio e o desenvolvimento sustentvel: propostas e oportunidades globais, aes locais, palestra proferida no Seminrio sobre Saneamento Bsico do Vale do Itaja, Blumenau, 13-14/10/1997. p. 1. documento mimeo.
19 20
21 22
23


157


24 25 26
Entrevista do autor a funcionrio do ERESP, Sr. Antonio Humberto Fontes Braga, em 18/04/02. Entrevista do autor a funcionrio do ERESP, Sr. Antonio Humberto Fontes Braga, em 18/04/02. ABRUCIO, Fernando; SOARES, Mrcia M. Redes federativas no Brasil: cooperao intermunicipal no Grande ABC. So Paulo: Konrad Adenauer, 2001, p. 99. KINKAID, John. Constituent Diplomacy in Federal Polities and the Nation-State: Conflict and Cooperation. In: MICHELMANN, Hans; SOLDATOS, Panayotis (org.). Federalism and International Relations : The Role of Subnational Units. Nova Iorque: Oxford Claredon Press, 1990, p.157
27
28 29 30
ABREU, Mrcia. O municpio e o desenvolvimento sustentvel , op. cit. , p. 1. documento mimeo. Entrevista do autor a funcionrio do ERESP, Sr. Antonio Humberto Fontes Braga, em 18/04/02. HIRST, Mnica; LIMA, Maria R. S. de Democracia e poltica externa. Contexto internacional, v. 11, n. 2, So Paulo, 2002, p. 20. ABREU, Mrcia D. O municpio e o desenvolvimento sustentvel , op. cit. , p. 1. Para o Sr. Antonio Humberto Fontes Braga, diplomata funcionrio do ERESP, h ainda pouco contato com a sociedade. O trabalho desse escritrio geralmente relaciona-se com outros rgos governamentais e com poucas instituies da sociedade civil, como a FIESP. Fonte: Entrevista do autor a funcionrio do ERESP, Sr. Antonio Humberto Fontes Braga, em 14/07/03. O secretario de Relaes Internacionais da PMSP Sr. Jakobsen, concorda que esse contato reduzido, geralmente sua secretaria comunica-se diretamente com a AFEPA, em Braslia, quando necessita de suporte. Fonte: Entrevista do autor ao Secretrio de Relaes Internacionais do Municpio de So Paulo, Sr. Kjeld Jakobsen, em 27/05/03. Com o tempo, tanto a Secretaria de Relaes Internacionais da PMSP, quanto o ERESP, devero firmar-se como instituies e, muito possivelmente, passaro a manter vnculo mais forte medida que adquiram maior conhecimento de seus respectivos trabalhos.
31 32
33
Cidades brasileiras fecham acordos internacionais. O Estado de S. Paulo, 3/7/2002. Caderno Cidades, C, p. 1. KEATING, Michael. Paradiplomacy and Regional networking. Paper apresentado no Forum of Federations: An International Federalism. Hannover, Outubro, 2000; KINCAID, John. Constient Diplomacy in Federal Polities and the Nation-state: Conflict and Co-operation. In: MICHELMANN, Hans & SOLDATOS, Panayotis (orgs.). Federalism and International Relations: the Role of Subnational Units. New York: Oxford Claredon Press, 1990.
34
35
SOLDATOS, Panayotis. An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreignpolicy Actors. In: MICHELMANN, Hans; SOLDATOS, Panayotis (orgs.), op. cit.. A pesquisa sobre as aes internacionais de unidades subnacionais brasileiras tem apresentado, nos ltimos trs anos, alguns resultados importantes. H, no entanto, um vasto campo a ser estudado. H diversos artigos disponveis na internet de Gilberto Marcos Antonio Rodrigues, que realizou recentemente a defesa de sua tese de doutorado sobre o tema. Outra importante contribuio a pesquisa realizada em parceria entre os pesquisadores do FUNDAP, da PUC-SP e do CEDEC. Essa pesquisa, intitulada Gesto pblica estratgica de governos subnacionais frente aos processos de insero internacional e integrao latino-americana, j resultou em diversos relatrios e eventos. H, ademais, dois trabalhos, infelizmente no publicados, realizados por diplomatas no mbito do
30
158



Curso de Estudos Avanados (CAE). O primeiro por Antenor Bogea (Diplomacia Federativa, 2001) e o segundo por Jos Vicente da Silva Lessa, (A paradiplomacia e os aspectos legais dos compromissos internacionais, 2003). Alm dos municpios, dos estados subnacionais e, em instncia federal, do Itamaraty, o tema de interesse da Assessoria de Cooperao Internacional Federativa e da Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil, criada em 2003.
36
Para saber mais sobre o tema, os trabalhos abaixo apresentam contribuies significativas: VIGEVANI, Tullo; WANDERLEY, Luiz Eduardo; BARRETO, Maria Ins; MARIANO, Marcelo Passini. A Dimenso Nacional e as Relaes Internacionais. EDUSC: So Paulo, 2004. RODRIGUES, Gilberto Antonio Marcos. Poltica Externa Federativa. Anlise das Aes Externas de Estados e Municpios Brasileiros. So Paulo. Tese de Doutoramento. PUC, 2004. SARAIVA, Jos Flvio Sombra. busca de um novo paradigma: poltica exterior, comrcio externo e federalismo no Brasil,; Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 47, n. 2, Braslia/2004. H, no mbito do Curso de Altos Estudos do Itamaraty, outros trabalhos no publicados sobre o tema: BOGEA, Antenor. Diplomacia Federativa, 2001; e LESSA, Jos Vicente da Silva. A Paradiplomacia e os Aspectos Legais dos Compromissos Internacionais, 2003.
Bibliografia
ABREU, Mrcia D. O Itamaraty e a diplomacia federativa. Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio das Relaes Exteriores. Impresso. ____. O municpio e o desenvolvimento sustentvel: propostas e oportunidades globais, aes locais, palestra proferida no Seminrio sobre Saneamento Bsico do Vale do Itaja, Blumenau, 13-14/10/ 1997. Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio das Relaes Exteriores. Documento mimeografado. ABRUCIO, Fernando. Os bares da federao. Dissertao de Mestrado, Departamento de Cincia Poltica, Universidade de So Paulo, 1996. ____. A reconstruo das funes governamentais no federalismo brasileiro. In: HOFMEISTER, Wilhelm; CARNEIRO, Jos M. B. Federalismo no Brasil e na Alemanha. So Paulo: Konrad Adenauer, 2001. _____; COSTA, Valeriano M. F. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. So Paulo: Konrad Adenauer, 1998. _____; SOARES, Mrcia M. Redes federativas no Brasil: cooperao intermunicipal no Grande ABC. So Paulo: Konrad Adenauer, 2001. ARRETCHE, Marta T. S. Mitos da Descentralizao: Mais Democracia e Eficincia nas Polticas Pblicas? Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 31, ano 11, junho de 1996, p. 44-66. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. So Paulo: Saraiva, 1998. ELAZAR, Daniel. Federalismo. Revista Arch, ano III, n. 7, So Paulo, 1994, p. 5 32 Estado de S. Paulo (O), Cidades brasileiras fecham acordos internacionais, 3/7/200, Caderno Cidades, Caderno C, p.


159


FIORI, Lus Jos. O federalismo diante do desafio da globalizao. In: AFFONSO Rui de Britto A. & Barros Silva, Pedro Luiz (orgs.) A federao em perspectiva. So Paulo, FUNDAP, 1995. HIRST, Mnica; LIMA, Maria R. S. de Democracia e poltica externa. Poltica Externa, So Paulo, v. 11, n. 2, 2002, p. 78-98 KEATING, Michael. Paradiplomacy and Regional Networking. Paper apresentado no Forum of Federations.: An International Federalism, Outubro, 2000. www.forumfed.org., ltima visita em, 27/11/2003. PROUDHON, J.P... Do Princpio Federativo e da necessidade de reconstruir o Partido da Revoluo. Lisboa: Ed. Colibri, 1977. KUGELMAS, Eduardo. A evoluo recente do regime federativo no Brasil. In: HOFMEISTER, Wilhelm & CARNEIRO, Jos (org). Federalismo na Alemanha e no Brasil. So Paulo: Konrad Adenauer, 2001. WEFFORT, Francisco (org.). Os clssicos da poltica, v. 1. So Paulo: tica, 1991. MICHELMANN, Hans; SOLDATOS, Panayotis (orgs.). Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. Nova Iorque: Oxford Claredon Press, 1990. PEREIRA, Jos Alexandre L. Diplomacia federativa: o escritrio de representao do Itamaraty na cidade de So Paulo, motivaes e perspectivas, Dissertao de Mestrado, Pontifcia Universidade Catlica, So Paulo, 2004. RODRIGUES, Gilberto M. A. Poltica externa federativa, Network, Centro de Estudos das Amricas/UCAM, Rio de Janeiro, v. 7, n. 3, set.-dez. 1998. ______. Globalizacin y gobiernos subnacionales en Brasil. International Forum on Federalism in Mexico, 15-17 November 2001. http://www.ciff.on.ca/Reference/documents/MX-936_1_files/Papers/ Rodrig.htm (ltima visita em 15/12/2002). ______. Impacts of Globalization on Strategies for Competition in Subnational Governments the Case of Brazil. Paper apresentado no seminrio Federalism in a Globalizing World, 5-6 de agosto de 2003. A Conference of the Forum of Federations. www.forumfed.org., ltima visita em, 27/11/2003.
160

A FRICA DO SUL E O IBSA: CONSTRANGIMENTOS E DESAFIOS

Resumo
O artigo discute o significado do IBAS para a frica do Sul no mbito da poltica externa sul-africana do perodo ps-apartheid. Procura-se identificar as relaes de poder que constrangem e do flego capacidade de liderana do pas. A primeira parte do texto aborda a ambivalncia da frica do Sul, que oscila entre o populismo e a obedincia aos ditames globais. Na segunda parte, essa oscilao traada em termos nacionais, regionais e globais. Por fim, so consideradas as implicaes das intervenes estatais a favor de um papel de liderana global e regional para a frica do Sul, de maneira a demonstrar que, ao mesmo tempo em que o seu poder regional gera as foras necessrias para desafiar a hegemonia global, a ambivalncia do poder estatal sul-africano subtrai o potencial de liderana sul-africana.
Darlene Miller*
Introduo
Aps o primeiro encontro ministerial do Frum ndia-Brasil-frica do Sul (IBSA), o Ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorim, foi claro ao enfatizar que o IBSA no busca criar novas divises geopolticas. Este um grupo para propagar boa vontade e uma mensagem de paz; no somos contra ningum, disse Amorim. 1 Recentemente, questionados por delegados do Africa Institute of South Africa (AISA), representantes do Ministrio das Relaes Exteriores russo destacaram o IBSA como uma nova plataforma de cooperao entre os pases semi-industrializados (junho de 2004). Repetiram a mesma advertncia: No estamos buscando novas divises globais. Ainda assim, a iniciativa de criao do IBSA tem sido caracterizada por alguns como um pacto entre trs dos principais gigantes do Sul que procura rivalizar com o domnio do Norte e inclinar a escala global de volta ao equilbrio.2 Essas perspectivas divergentes em torno do IBSA capturam as possibilidades contrastantes dessa aliana Sul-Sul. No Frum Trilateral, realizado em Nova Dlhi, de 2 a 5 de maro de 2004, consultas a outros pases em desenvolvimento e ao G20+ parecem ter sido deixadas em aberto,
Abstract
This paper discusses the meaning of IBSA in South-African foreign policy in the postapartheid period. The paper tries to identify the power relations that simultaneously constrain and enhance South Africas leadership capacity. The first part of the paper discusses the ambivalence of South Africa, which oscillates between populism and obedience to global dictates. In the second part, this oscillation is considered in national, regional, and global terms. Finally, the article considers the implications of State interventions to further South Africas global and regional leadership role. While South Africas regional power creates the potential for a regional challenge to global hegemony, the ambivalence of state power in the new South Africa negates the leadership potential of post-Apartheid South Africa.
Rev. Cena Int. 6 (2): 160-180 [Dez 2005] * Departamento de Sociologia, Rhodes University, Grahamstown, frica do Sul Trabalho apresentado no 4o Encontro Nacional da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), 21-24/7/2004, Rio de Janeiro, Brasil.
Darlene Miller


161

Darlene Miller

compromisso de procurar um modus operandi para que ocorram. Um enfoque pragmtico sobre vrios compromissos setoriais (aviao e navegao, turismo, comrcio e investimento, infra-estrutura, gerao de empregos, cincia e tecnologia, construo civil, energia, defesa, educao e desenvolvimento local) orientou as deliberaes no Frum. A necessidade de colaborao em torno da tecnologia industrial dos pases do IBSA e de tornar disponveis produtos farmacuticos de baixo custo, baixo preo, seguros e eficientes, caracterizaram a rea contenciosa do TRIPs (Trade-Related Aspects of Intelectual Property Rights AgreementAcordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio) e a indstria de medicamentos genricos. A sinergia crescente entre as trs economias nesses setores foi o que informou essas discusses, em vez de questes de justia social, que permeiam a diviso Norte-Sul. O acordo para lanar um Fundo para a Reduo da Pobreza e a Fome demonstra sua conscincia do IBSA a propsito do impacto desigual da globalizao, ainda que no se tenha mencionado qualquer desafio conjunto ao mundo desenvolvido e, em particular, aos Estados Unidos. As esperanas geradas pelo papel de liderana do G3 no G20+, em Cancn, quando da escaramua com os gigantes do Norte, parecem, pelo menos por enquanto, ter perdido espao para um plano provisrio e progressivo. A nova postura defendida a de um esforo prtico e comedido, justaposto a conversaes globais. O presente artigo busca discutir se esse compromisso brando corresponde ou no direo do desenvolvimento nacional, regional e global da frica do Sul; discute tambm as relaes de poder que constrangem e, ao mesmo tempo, do flego capacidade de liderana sul-africana. A primeira parte do texto aborda a ambivalncia dessa potncia que oscila entre o populismo e a obedincia aos ditames globais. Na segunda parte do texto, essa oscilao traada em termos nacionais, regionais e globais, incluindo uma reviso dos programas New Partnership for Africas Development (Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica-NEPAD) e African Renaissance (Renascimento Africano); so discutidas tambm a busca de espao pelo capital sul-africano e a forma pela qual as relaes de poder regional, o NEPAD e o Renascimento Africano esto envolvidos nos processos de acumulao regional. Na concluso so consideradas as implicaes das importantes intervenes estatais a favor de um papel de liderana global e regional para a frica do Sul. Ao mesmo tempo em que o seu poder regional gera as foras necessrias para desafiar a hegemonia global, a ambivalncia do poder estatal sul-africano nega o potencial de liderana da frica austral do ps-apartheid.
1. O contexto nacional: a frica do Sul dez anos depois

A frica do Sul ps-apartheid freqentemente parece reforar a mxima weberiana de que as idias que visam mudana so desgastadas pelo processo histrico codificadas e transformadas em rotina por seus intrpretes, aproximadas gradualmente do status quo. Quando o apartheid terminou formalmente, a frica do Sul era o pas mais desigual do globo. Deixemos um nico dado comparativo elucidar os demais: em 1993/1994, a renda
162


Darlene Miller

mdia das famlias brancas3 era 7,4 vezes maior do que a das famlias negras, 4,4 vezes maior do que a das famlias mestias e 2,4 vezes maior do que a das famlias indianas.4 A resposta do Congresso Nacional Africano (CNA) a esse desafio foi lanar o Programa de Reconstruo e de Desenvolvimento (RDP). Com o RDP, o governo implementou polticas redistributivas que se voltavam para as necessidades bsicas da grande maioria sul-africana, mediante a erradicao da pobreza e a construo de um futuro democrtico, no-racial e no-sexista. Os elementos centrais do RDP eram cinco: atender a necessidades sociais bsicas, desenvolver recursos humanos, reestruturar a economia, democratizar o Estado e a sociedade, e mobilizar a populao para garantir o sucesso da implementao do Programa. O programa foi criado no bojo de um momento emancipatrio pelo qual passava a frica do Sul e refletiu uma linha tnue que tinha sido o elemento central da disputa pelo poder poltico no pas. Agora, o exato trao dessa linha marxista, socialista, social-democrata, ou at mesmo keynesiana difcil de ser estabelecido, mas a mensagem do RDP era clara: o governo da frica do Sul administraria remdios para curar a mirade de males sociais oriundos do passado. Ser democrtico na nova frica do Sul as esperanas daquele momento o exigiam era pr fim ao abismo entre ricos e pobres. Menos de dezoito meses depois de ter sido anunciado, o RDP foi substitudo por um plano macro-econmico conhecido como GEAR (For Growth, Employment and Redistribution), cujo objetivo era a reduo dos gastos pblicos (at 3% do dficit oramentrio), a privatizao das grandes corporaes e monoplios estatais, a vinculao do crescimento dos salrios produo, a liberalizao do comrcio e de capitais, bem como a introduo de incentivos fiscais para promover o investimento interno. Como um de seus autores afirmou, o principal objetivo era o de sinalizar para os potenciais investidores o compromisso do governo (e especificamente do CNA) com a ortodoxia [econmica].5 Afora a questo da AIDS, nada tem sido mais debatido com maior paixo e energia na frica do Sul ps-apartheid do que essa mudana na poltica macro-econmica. A transio sul-africana no foi to miraculosa como se supe, tendo sido sustentada pela continuidade administrativa garantida pelas Sunset Clauses que permitiram a manuteno dos empregos dos burocratas do apartheid e pela proteo constitucional propriedade privada.6 Ao mesmo tempo, o papel dos interesses externos em mudar a mentalidade do CNA foi decisivo, fato recentemente confirmado, por exemplo, por um exembaixador norte-americano que afirmou que sua embaixada deu grande ateno [necessidade de o CNA] pensar cuidadosamente sobre as polticas econmicas a serem adotadas.7 Esses desenvolvimentos possibilitaram ao CNA implementarem polticas quase neoliberais que visualizassem o interesse nacional mais em termos de mercado. Na realidade, porm, o processo de continuidade burocrtica tem sido desigual na promoo de debates no campo poltico e econmico. Em consonncia com as interpretaes de Weber, o velho status quo do mercado foi reafirmado com a ajuda dos analistas polticos e tecnocratas, cujos cenrios tomaram como referncia a direo global para a acumulao irrestrita.

163

Darlene Miller

Existe no CNA uma tenso criativa entre trs estilos de liderana: a liderana forte, diferentes formas de expertise tcnica e a liderana guiada pela preocupao com a manuteno da democracia. Essa conjuno entre liderana imperial, a voz dos especialistas e a retrica democrtica tem marcado fortemente as polticas pblicas nos anos ps-apartheid. O pouco que Thabo Mbeki tem feito desde o fim do apartheid sugere que tenha mudado seu estilo de tomar decises a portas fechadas e [depois transferindo-as] para escales mais baixos8 , desenvolvido ao longo de sua carreira como funcionrio do CNA. D-se crdito a essa percepo pelo fato de que, ao tomar posse, Mbeki centralizou o poder, o que levou um observador a descrever sua presidncia como imperial. O CNA certamente experimentou uma forma de Glasnost aps a queda do Muro de Berlim, mas sua capacidade de debater o significado desse processo, no mbito de seus quadros e com seus aliados, sofreu um retardo, uma vez que teve que fazer face a uma tarefa ainda mais desafiadora a prpria transio da frica do Sul. 9 Discordncias no CNA e no seio da aliana, conseqentemente, so administradas por uma mistura de ambigidade legal e de oportunismo poltico, mascarada pelos discursos hiperblicos do mercado e da democracia. No obstante, Mbeki mostrou que pode lidar com a oposio interna de modo forte e decisivo. Deve-se ter certeza de uma coisa: a mudana de direo no poderia acontecer no fosse o fato de o CNA ter um alto grau de legitimidade e porque, como notado anteriormente, o presidente da frica do Sul dirige um pas totalmente diferente do que foi visualizado dez anos atrs.
2. O contexto regional: regionalismo ps-apartheid

2.1. O Sul da frica na era do apartheid
Aps a Segunda Guerra Guerra Mundial, os regimes liderados por colonos brancos na frica do Sul, Rodsia e Moambique encontravam-se isolados da comunidade internacional. A aliana poltica entre o regime sul-africano e outras elites de colonos brancos levou a uma grande polarizao na regio. A frica do Sul incorporou economicamente o Botsuana, a Suazilndia e a Nambia por meio da Unio Alfandegria Sul Africana (Southern African Customs Union-SACU), sendo a Nambia, de facto, um membro sob administrao a sul-africana. Nos anos 1960 e incio dos anos 1970, houve uma nova corrida na frica, liderada por corporaes multinacionais que buscavam novas oportunidades de investimento para seu capital acumulado. medida que os pases da regio se tornaram politicamente independentes, a frica do Sul transformou-se em plataforma estvel para tais investimentos. Foram formadas joint ventures entre multinacionais globais e companhias sul-africanas sob a proteo do regime do apartheid. Na dcada de 1960, oito das dezoito maiores empresas industriais sul-africanas tinham fortes laos com matrizes transnacionais. As injunes polticas da Guerra Fria resultaram em novas fissuras nos anos 1980. O regime de Pretoria ligou-se Constellation of Southern African States (CONSAS). J que o
164


Darlene Miller

mundo era contra o apartheid sul-africano, a regio poderia ser usada para expandir o mercado de bens manufaturados produzidos na frica do Sul. A geometria poltica demarcava a regio em regimes de liderana branca, de um lado, e Estados negros (independentes), de outro, sem colocar em dvida, todavia, a expanso capitalista. A integrao econmica regional prosseguiu apesar dessas barreiras polticas. Os processos de nacionalizao operaram de forma desigual nas economias que permitiam investimento multinacional, freqentemente via e a partir da frica do Sul. Parte do capital excedente que passou pela frica do Sul nesse perodo acabou ficando no pas em conseqncia de polticas protecionistas do apartheid, permitindo economia sul-africana expandir-se mais rapidamente do que as demais da regio. Em reao ao regionalismo do apartheid, foi formada a Southern African Development Co-ordination Conference (Conferncia de Coordenao para o Desenvolvimento da frica Austral -SADCC), em 1981. Quebrar o legado de dependncia econmica com relao frica do Sul, incluindo a passagem pelos portos sul-africanos, foi uma meta importante para a SADCC, que objetivava a reduo da dependncia econmica de seus Estados-membros com relao s suas antigas colnias e, particularmente, com relao frica do Sul. O regionalismo terceiro-mundista da SADCC objetivava a reduzir o gap existente entre os pases da regio, desestruturar a explorao do sistema de trabalho migratrio e desviar o comrcio dos portos sul-africanos. No entanto, a SADCC cometeu erros, tornando a aliana frgil. Durante esse perodo, as multinacionais continuaram aproveitando o apartheid sulafricano como base para seus investimentos na frica meridional. Alm disso, as guerras da frica do Sul na regio e a desestabilizao que provocou em Angola, Nambia e Moambique em particular, fizeram com que o desenvolvimento econmico nos pases da SADCC diminusse ainda mais. Em 1992, a SADCC tornou-se Southern African Development Community (Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral-SADC, em um movimento na direo liberalizao, que permitiu ao regionalismo neoliberal sobrepor-se proposta redistributiva terceiro-mundista.
2.2. O NEPAD e o Renascimento Africano

A afirmao de um papel de liderana sul-africana no Sul mediada pela sua posio de potncia na frica. A democratizao sul-africana inaugurou uma nova era para a regio meridional da frica. Como centro do poder econmico da regio, a frica do Sul assumiu sua liderana poltica regional, assumindo tambm imediatamente um papel maior na SADC e na Unio Africana (UA), instituies-chave para a colaborao poltica e econmica regional. O prestgio internacional conferido transio sul-africana trouxe nova respeitabilidade s polticas e projetos da regio. H um debate sobre o papel da liderana sul-africana. Crticos tm argumentado que o pas est tratando seus vizinhos como se fossem seu quintal, e apenas como meio para levar adiante o modelo de desenvolvimento sul-africano, calcado nas exportaes. Conceitos

165

Darlene Miller

alternativos como potncia mdia, potncia emergente, Estado piv e benign hegemon (conforme os debate das relaes internacionais) tm sido sugeridos para caracterizar a posio regional da frica do Sul. Na definio de Arrighi e Silver10, a hegemonia entre Estados ocorre pela dominao ou pela liderana moral e intelectual. A dominao ocorre quando o ritmo de desenvolvimento do Estado mais forte torna-se o modelo para os Estados mais fracos. A liderana leva defesa do interesse geral pelo Estado mais forte, assim como ao reconhecimento pelos Estados mais fracos de que esta a direo poltica desejada. Sustentar o interesse geral, e no somente o interesse nacional, crucial para o exerccio da liderana do Estado mais forte. Habib e Selinyane afirmam que a poltica regional da frica do Sul esquizofrnica, indo da interveno e da liderana cooperao pragmtica. Em sua crtica poltica externa sulafricana, afirmam que as intervenes hegemnicas sul-africanas, como em Lesoto e na Repblica Democrtica do Congo, aumentaram a estabilidade poltica. Por outro lado, a frica do Sul tem sido passiva face crescente instabilidade na Suazilndia e no Zimbbue. Portanto, a lio estratgica seria a de que a frica do Sul deveria exercer um papel de liderana. Se for para manter-se comprometido com a renovao econmica e a democracia na frica, a estabilidade necessria, criada, se necessrio, pela liderana de um Estado predominante. A frica do Sul como potncia econmica e militar deve assumir esse papel de liderana. A frica do Sul, a partir de seu interior, tem reivindicado para todo o continente africano um programa econmico, articulado no NEPAD, e uma ideologia mobilizadora, o Renascimento Africano. O presidente Thabo Mbeki tem defendido as idias do Renascimento publicamente, localmente e no exterior, desde 1997. Lodge chama a ateno para o status litrgico que os ideais do movimento usufruem atualmente e para o nmero de encontros e instituies que tomam o Renascimento Africano como referncia. O NEPAD, liderado por Mbeki e seus aliados (Nigria, Senegal, Egito), objetiva uma nova estrutura de interao com o resto do mundo, incluindo os pases industrializados e organizaes multilaterais. A meta do NEPAD o crescimento de 7% ao ano do PIB africano mais ambiciosa que as metas de crescimento existentes nas dcadas de desenvolvimento da frica. Os elementos centrais do NEPAD incluem mais privatizaes, especialmente de infra-estrutura, eleies multipartidrias, tecnologias de informao e comunicao, manuteno da paz, mais e melhor auxlio tcnico-administrativo, alvio na dvida e relaes comerciais mais justas entre naes em desenvolvimento e desenvolvidas. Apoiado pelas vises modernas de desenvolvimento de telecomunicaes e de infra-estrutura, o NEPAD argumenta que o progresso tecnolgico ser a rota para a regenerao econmica da frica. Assegurar a entrada de capital , portanto, crucial nesse processo. O NEPAD surgiu de um processo consultivo entre cinco chefes de Estado africanos (frica do Sul, Nigria, Senegal, Egito e Arglia) escolhidos a dedo pelo governo sul-africano. Mbeki primeiramente colocou em pauta o Millenium Africa Recovery Plan (Plano de Recuperao da frica do Milnio-MAP), em 2000, quando muitos encontros estavam sendo
166


Darlene Miller

realizados Bill Clinton (maio), o encontro do G8 em Okinawa (julho), a Cpula do Milnio das Naes Unidas (setembro) e um encontro da Unio Europia em Portugal. No final daquele mesmo ano, o plano foi mostrado para muitos economistas e para o ento presidente do Banco Mundial, James Wolfensohn. A frica do Sul adicionou dois parceiros cruciais do norte e do oeste africano Abdelaziz Bouteflika, da Arglia, e Olusegun Obasanjo, da Nigria. O grupo uniu-se e anunciou uma Nova Iniciativa Africana (NIA). Em 2001, o presidente da Tanznia, Benjamin Mkapa, uniu-se ao grupo. A Cpula da Organizao da Unidade Africana, em Lusaka, em julho de 2001, aprovou a implementao do NEPAD. O objetivo central do NEPAD o desenvolvimento sustentvel de longo prazo na frica. Trs objetivos estratgicos so apontados como precondies para sua realizao: (1) melhorar a governabilidade, (2) o desenvolvimento de setores prioritrios, e (3) a mobilizao de recursos (no interior e fora da frica). Cada objetivo estratgico est delimitado, como mostra a tabela a seguir (Tabela 1): Tabela 1 NEPAD

167

Darlene Miller

A estrutura do NEPAD compe-se de um Comit de Implementao de Chefes de Estado e de Governo, um Comit de Direo e um Secretariado. O primeiro encontro do Comit de Implementao aconteceu em Abuja, Nigria, em 23 de outubro de 2001, quando a denominao da iniciativa mudou de New Africa Initiative (Nova Iniciativa Africana-NAI) para NEPAD. O presidente nigeriano, Obasanjo, preside do Comit de Implementao, e os presidentes do Senegal, Wade, e da Algria, Bouteflika, so vise-presidentes. O Comit de Implementao encontra-se de quatro em quatro meses. composto por 15 pases (trs por regio da OUA, incluindo os cinco Estados que a formaram Arglia, Egito, Nigria, Senegal e frica do Sul). Os quinze pases so os seguintes: Camares, Gabo, So Tom e Prncipe (da frica Central), Etipia, Maurcio, Ruanda (da frica Oriental), Arglia, Egito, Tunsia (do Africano Setentrional), Botsuana Moambique, frica do Sul (frica Austral), Mali, Nigria e Senegal (da frica Ocidental). O Comit de Direo composto por representantes pessoais dos cinco presidentes fundadores. O Secretariado, que supervisionado pelo Comit de Direo, est localizado em Midrand, frica do Sul, e responsvel pelas funes logstica e administrativa. Cinco foras-tarefa foram estabelecidas: (1) Capacidade de construo da paz e da segurana, (2) Governabilidade econmica e coorporativa, (3) Infra-estutura, (4) Banco Central e regulamentao financeira, e (5) Agricultura e acesso a mercados. O processo de reviso pelos prprios pares tem sido objeto de discusses. Uma delas diz respeito idia de que o NEPAD deveria enfatizar revises na rea econmica, enquanto a Unio Africana lidaria com a rea poltica e a reviso pelos pares. Essa questo ainda no foi solucionada. Mbeki afirmou que o processo poltico de reviso pelos pares se daria inicialmente no mbito do NEPAD, passando, posteriormente, para o controle da UA.11 Os governos do Norte no esto satisfeitos com essa proposta e querem que o NEPAD seja responsvel pelas revises. O Zimbbue um dos principais Estados considerados pria na frica e os governos do Norte querem manter sob controle. O conturbado cenrio poltico sul-africano parece central nesse sentido. A frica do Sul equivocou-se com relao ao Zimbbue, defendendo uma ttica de diplomacia silenciosa face indignao da burguesia internacional aos ataques vida e propriedade de fazendeiros brancos do Zimbbue. Esta questo est minando a campanha de propaganda do Comit de Direo do NEPAD, j que os governos do Norte pressionam a iniciativa do NEPAD em relao soluo do processo de reviso . Essa discusso sobre os direitos da NEPAD de censura poltica sobre outros Estados africanos ilustra seu papel internacional de instrumento disciplinador na frica. A frica do Sul e seus aliados tentaram persuadir as potncias ocidentais predominantes a apoiarem financeira e politicamente as iniciativas de investimento do NEPAD. Por meio do NEPAD e da UA, a frica do Sul conseguiu colocar outras potncias regionais sob a sua liderana. Esse papel de liderana a alavanca para reivindicar uma
168


Darlene Miller

jurisdio econmica sobre o continente africano. Assim, o NEPAD tornou-se uma ferramenta que atua amplamente na direo da disciplina econmica global e da aceitao dos princpios neoliberais na frica. Essa iniciativa sul-africana recebeu respaldo institucional do secretariado do NEPAD. A predominncia econmica sul-africana na frica Austral encontra-se bem estabelecida e o legado do apartheid permitiu frica do Sul associar sua hegemonia econmica a hegemonia poltica na regio. A democratizao poltica e a posio da frica do Sul como potncia regional deu-lhe legitimidade para assumir uma viso vinculada ao Renascimento Africano, em que a passagem da retrica a uma prtica institucional tornouse mais decisiva com a nova iniciativa programtica do NEPAD. Apesar de os defensores do NEPAD afirmarem que a governna global precisa de uma regulamentao melhor e de regras econmicas mais justas, a adeso ao capitalismo global um caminho bastante bem conhecido pelas elites africanas. Bond aponta que a abordagem do NEPAD demonstra os velhos problemas de compradors africanos, como criticado por Franz Fanon. Em vez de apoiar movimentos sociais globais que desafiam a globalizao neoliberal, Mbeki e seus aliados atuam em estreita colaborao com foras multilaterais e corporaes transnacionais hostis, cujos interesses batem de frente com os do eleitorado de Mbeki na frica e na frica do Sul. A demanda destes no sentido de uma rpida integrao economia global, segundo Bond, incompatvel com os seus objetivos declarados de crescimento igualitrio e sustentvel. O NEPAD mais um tipo de apartheid global do que uma nova estrutura de desenvolvimento. Um nmero considervel de concluses pode ser tirado a partir da estrutura e dos objetivos da NEPAD. * A frica do Sul est fazendo uma reivindicao geogrfica na regio ps-apartheid e no continente. Como os programas nacionais do governo democrtico Sul-Africano (GEAR e RDP), o NEPAD tem objetivos econmicos que englobam todo o continente. O NEPAD afirma que quer influenciar fortemente a prtica economia do continente. O NEPAD quer ser capaz de dizer s potncias globais, como os Estados Unidos, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e o G-8, que as potncias africanas mais importantes so capazes de exercer um certo grau de controle sobre os demais Estados africanos. Nessa direo, o NEPAD foi lanado como um plano econmico. * O NEPAD tem um objetivo prtico e econmico: atrair investidores a colocar seu dinheiro em parceria com os governos africanos. As parcerias pblico-privadas so, portanto, um suporte central desse edifcio. * Politicamente, o NEPAD tem demonstrado um afastamento em relao autonomia nacional. Em termos de objetivos do programa, um esforo combinado dos Estados africanos necessrio. A soberania econmica nacional deve estar subordinada aos objetivos econmicos continentais. A combinao econmica africana um objetivo claro.

169

Darlene Miller

* As polticas econmicas dos Estados africanos devem convergir e facilitar a integrao neoliberal global das economias africanas. Cada Estado no pode desenhar sua economia independentemente da perspectiva regional e continental. O Estado africano deve empenhar-se na sinergia entre polticas econmicas nacionais e continentais. * As questes de ao coletiva e soberania do Estado na esfera da democracia poltica ressaltam a ambivalncia na liderana do NEPAD. Existe uma relutncia histrica em interferir na autonomia poltica de Estados soberanos, uma caracterstica do African Boys Club. Embora os governos africanos estejam dispostos a apoiar um programa de cooperao econmica, eles no aceitam interferncia em seus governos. No contexto do NEPAD, os investimentos sul-africanos tm uma importncia poltica que ultrapassa seu impacto econmico. O investimento das multinacionais sul-africanas na frica no economicamente despolitizado; est ligado politicamente aos objetivos do NEPAD de crescimento e investimento na frica. Enquanto junto ao Norte o NEPAD procura parcerias entre governos africanos e investidores privados, uma fonte primria de investimento emana do prprio continente. Os defensores do NEPAD freqentemente argumentam que o programa auto-suficiente e que pode prosseguir com ou sem o apoio dos pases do Norte. Entretanto, a importncia do capital sul-africano nos investimentos do continente freqentemente negligenciadoo. Uma divergncia potencial existe, portanto, entre objetivos polticos e processos materiais reais. Os idealistas da poltica de Estado olham para alm do oceano e desejam que o capital global se volte para a frica. Enquanto isso, debaixo de seus olhos, as multinacionais sul-africanas esto transformando a frica e forjando um NEPAD e um Renascimento Africano sua imagem.
2.3. O renascimento regional do capital sul-africano

Na introduo deste ensaio, foi argumentado que uma apropriao inequvoca da liderana regional est acontecendo por intermdio da atuao do capital sul-africano na regio. Enquanto o Estado sul-africano luta com a natureza de seu papel territorial subimperialista, uma lgica capitalista de poder imperial est avanando no sul da frica ps-apartheid. Coincidindo com a democratizao da frica do Sul, os grandes conglomerados do pas deram incio a uma nova corrente de investimentos que vai alm de seus setores e parceiros comerciais tradicionais, em reas ao norte da frica sub-sahariana, tornando-se uma das maiores fontes de investimento externo direto na regio. A onipresena da frica do Sul, assim como o papel integrador de suas corporaes multinacionais, uma importante dimenso da frica do Sul ps-apartheid. Ao mesmo tempo em que o presidente Thabo Mbeki postulou a sua Renascena Africana no incio dos anos 90, muitos pases do sul do continente abraaram a liberalizao econmica e a privatizao de forma mais ativa que os seus esforos nos anos 1980, colocando suas empresas venda aos investidores privados estrangeiros, principalmente. A abertura
170


Darlene Miller

econmica desses pases convergiu com o interessado capital sul-africano. As companhias sul-africanas aproveitaram essa abertura poltica e nadaram com a correnteza, abrindo hotis, comprando velhas minas, reestruturando velhas cervejarias e construindo novos shoppings, com supermercados e lojas de vesturio. A nova regio ps-apartheid coincidiu com uma virada global em direo ao regionalismo. Algumas observaes preliminar so feitas neste trabalho sobre o investimento sulafricano na frica meridional durante a ltima dcada. Boa parte das novas fontes dos investimentos externos diretos vem do interior do continente, o que um aspecto crucial do desenvolvimento africano na dcada de 1990 e algo que tem um carter crtico na estratgia de desenvolvimento do continente. A frica do Sul como fonte primria para os novos investimentos estrangeiros diretos na frica, em particular as multinacionais sul-africanas predominantes (uma parte desses investimentos est situada em uma holding multinacional da Bolsa de Valores de Johannesburg). Estudos econmicos mostram que a frica do Sul respondeu por 43% dos 1,3 bilho de dlares dos investimentos externos diretos africanos em 2000, o que a tornou a maior fonte desse tipo de investimento no continente, superando a Alemanha, os Estados Unidos e o Japo, que eram os parceiros comerciais tradicionais africanos. A tabela a seguir mostra esses dados em perspectiva comparada. possvel observar que a frica do Sul o investidor mais ativo na regio, seguida pelos Estados Unidos e pelo Reino Unido. Tabela 2 Investimentos Externos Diretos na SADC, de acordo com fonte e pas-alvo Nmero de transaes, 1996-98 (excluindo a frica do Sul)

171

Darlene Miller

A Tabela 3 mostra que o total de investimentos da frica do Sul na regio do SADC aumentou de 11,18% para quase 40% ao longo de trs anos, o que representa um aumento bruto de 29%. Interessante notar tambm que esses novos investimentos sul-africanos acontecem no contexto do declnio do crescimento e investimento na frica, conhecido como o global redlining da frica. O continente tem sido cada vez mais marginalizado e desconectado da economia global. John Saul, comentando essa condio quase capitalista, aponta que na frica temos somente 3% do comrcio mundial, 1% do PIB e 1/50 da renda per capta dos pases da OCDE. Enquanto outras regies, a exemplo do Leste da sia, experimentaram perodos de boom desde a crise global da dcada de 1980, o declnio geral da frica tem sido constante. Esta pequena contribuio para o crescimento econmico global contrasta claramente com a riqueza natural do continente. Apesar da penetrao capitalista colonial da frica, a maior parte do continente ainda possui economia agrria de subsistncia. Muitas economias continuam a depender de produtos primrios para exportao, ao invs de redes informacionais que caracterizam o capitalismo moderno em
Tabela 3 Investimento Externo Direto (IED) Total e Sul-Africano na SADC Excluindo a frica do Sul (AS). 1996-1998 (USDm)
172


Darlene Miller

muitas outras partes do mundo. O que poderia explicar, portanto, o contnuo atraso e a piora de vrios indicadores scio-econmicos? Uma indcio de resposta poderia estar no fato de que os pases capitalistas avanados encontraram produtos que substituem minerais primrios. A demanda pelos produtos naturais da frica declinou cerca de 2% ao ano. O resultado
[que a frica fica relegada] margem da economia global, sem perspectiva visvel para o desenvolvimento continental pela perspectiva capitalista. () Isto significa simplesmente que o desenvolvimento da frica, e as dinmicas do capitalismo global, no so mais convergentes, se que o foram um dia.
O investimento tambm estende-se pelos parceiros comerciais tradicionais da frica do Sul na regio. Os pases da UDSA (Botsuana, Lesoto, Namibia e Suazilandia) e outros pases do sul da frica eram os parceiros preferenciais da frica do Sul. Novos investimentos expandem-se para o norte (Egito e Marrocos), terminando a ferrovia incompleta Cape-Cairo. Esse aumento da utilizao do espao na frica refora a posio da frica do Sul no sul do continente, apoiando sua hegemonia regional enquanto as multinacionais sul-africanas expandem seu alcance de monopolstico. Novos setores, nos quais uma parcela significante de investimento foi feita, so bancos, varejo, turismo e minerao. Esse no um fenmeno completamente novo, j que durante o apartheid, empresas como a Anglo, a De Beers e a Rembrandt ainda investiam e comerciavam na frica. No entanto, tem havido um novo surto de investimento direto. A maior parte das grandes empresas sul-africanas iniciou novos planos de expanso em outras partes da frica. A SAB, por exemplo, tornou-se a maior acionista em diversas cervejarias nacionais da Tanznia, Zmbia e Moambique (e j esto em Botsuana, Lesoto e Suazilndia). Alguns dos novos investimentos so muito grandes (IDC: 600 milhes de dlares em Moambique; Gencor: 500 milhes de dlares em Moambique). A expanso regional sul-africana apresenta, portanto, continuidades com relao ao passado (algumas interrompidas, como no caso AngloAmerican, na Zmbia) e novas articulaes com as economias dos pases receptores. Embora parte dos novos investimentos sul-africanos seja no setor de servios, setores tradicionais, como a minerao, continuam a ser um aspecto importante, freqentemente recebendo a maior parte dos investimentos em termos monetrios. Esse prevalecimento da minerao e um nvel limitado de investimentos na produo mostram a contnua confiana dos pases africanos na exportao de bens primrios. Esse mercado africano em expanso est absorvendo o capital e commodities excedentes sul-africanos, expandindo, assim, a produo de bens no interior da frica do Sul. As empresas sul-africanas esto se beneficiando das economias regionais de escala, ao invs de apenas atuarem em uma economia nacional de escala. Essas empresas usam a frica como um meio para fortalecer sua posio no mercado global, e isto exatamente o que est ocorrendo: a frica uma spacial fix para as empresas sul-africanas.

173

Darlene Miller

O investimento privado de corporaes multinacionais no a nica reivindicao material no espao regional da frica Austral. O Estado Sul-Africano tambm est envolvido no investimento regional por intermdio de uma estratgia de parcerias pblico-privadas. O governo sul-africano articulou seus objetivos de investimento no sul da frica por intermdio das Spatial Development Initiatives (Iniciativas de Desenvolvimento Espacial-SDI), das quais o Corredor de Desenvolvimento de Maputo o maior exemplo. Inaugurado festivamente 2 anos atrs pelos presidentes de Moambique e da frica do Sul, consiste de empresas industriais e de construo, aglomeradas ao redor da Estrada N4, que vai de Johannesburgo diretamente ao porto de Maputo. Alm disso, o Departamento de Indstria e Comrcio da frica do Sul assumiu a responsabilidade prtica de reestruturar a economia regional com uma perspectiva neoliberal exportadora. Por trs da estratgia do Departamento de Indstria e Comrcio h a crena de que a SDI criar desenvolvimento ao longo dos corredores que ligam pontos-chave de acumulao (especialmente Johannesbugo-Maputo) com aspectos de Zonas de Processamento de Exportaes (ZPE). O projeto do Departamento de Indstria e Comrcio procura identificar complexos potenciais de porto/ferrovia/ZPE em todas as reas subdesenvolvidas mapeadas que poderiam atrair investidores e promover o comrcio local. Essas iniciativas iro direcionar investimentos em infra-estrutura como componente-chave das parcerias pblico-privadas. Essas parcerias vinculariam fundos pblicos importantes a investimentos privados. Os mecanismos institucionais regionais esto sendo construdos para operacionalizar essa estratgia regional. Acredita-se que tal estratgia ser alcanada por meio de estruturas institucionais como a SACU e SADC, estruturas cada vez mais envolvidas na organizao do livre comrcio no sul da frica, com estratgias de integrao regional, cooperao e harmonizao. J em 1989, a SADCC implicava que a regio se tornaria uma rea de livre comrcio, mas o progresso tem sido lento. Alm da SADC, outros acordos institucionais paralelos e ocasionalmente conflituosos entre si incluem o Mercado Comum do Sul e Leste Africanos, a Unio Aduaneira Sul Africana (um acerto de livre comrcio de longo prazo entre a frica do Sul, Lesoto, Botsuana, Suazilndia e Nambia) e a Unio Monetria Comum. A participao na OMC vai abrir a possibilidade de outros relacionamentos regionais e bilaterais, voltados para a exportao e no para a industrializao endgena, em mercados de trabalho crescentemente flexveis e competitivos.
3. O contexto global: perigos de um poder hegemnico em declnio

Os Estados Unidos tm sido acusados por muitos observadores de ter deixado de ser um lder global consensual para se transformar em Imprio depois do 11 de Setembro. A guerra americana contra o terror um exerccio de imperialismo. Isto pode ser um choque para os americanos, que no gostam de pensar em seu pas como um imprio. Mas
174


Darlene Miller

como devemos chamar as legies de soldados americanos, espies e foras especiais movendo-se pelo globo?12 Enquanto que a fase de consenso neoliberal na dcada de 90 apontava os Estados Unidos no papel de imprio light, a fase ps-11 de Setembro simbolizou uma mudana nas proclamaes oficiais e blicas do Imprio, sinalizada principalmente pela posio unilateral norte-americana no conflito do Iraque. Muitos polticos apoiaram uma mudana de imprio informal para formal. O novo milnio introduz a pax americana, a despeito dos protestos de Bush. Neste contexto, o fator mais significativo foi o documento de Estratgia de Defesa Nacional, caracterizado por Chomsky como uma continuao de antigas polticas com uma nova dimenso uma justificao moral e ideolgica para legitimar a agresso contra Estados Soberanos. Refletindo esta mudana de Imprio light para Imprio evidente, as intervenes internacionais norte-americanas mudaram do multilateralismo para o unilateralismo seletivo. Harvey, comentando o Novo Imperialismo, prope trs teses para a mudana dos Estados Unidos: primeira, o medo de que o poder iraquiano desestabilizasse a influncia americana no Oriente Mdio; segunda, a necessidade de acmulo de poder dentro das fronteiras americanas, onde uma economia nacional levada em crise reflete-se numa sociedade civil em fragmentao. Desta forma, a ordem neoconservadora substituiu o consenso neoliberal. A terceira tese a busca por petrleo. Diferentemente daqueles que enfatizam a necessidade domstica americana de combustvel barato, Harvey argumenta que os Estados Unidos desejam um monoplio do petrleo para ampliar seu controle global. Ao mesmo tempo em que fortalece este controle, um monoplio ir tambm controlar o crescimento chins como potncia global e maior consumidor de petrleo. A guerra contra o Iraque bloqueou o acesso de companhias francesas, russas e chinesas ao pas, abrindo espao para que as companhias americanas ganhem acesso aos direitos sobre o petrleo. Existe, entretanto, uma perspectiva ainda mais ampla para compreender a questo do petrleo. Ela pode ser apreendida a partir da seguinte proposio: quem controla o Oriente Mdio controla a principal fonte de petrleo mundial e, consequentemente, pode controlar a economia global, pelo menos num futuro prximo... Se os Estados Unidos avanarem (e aparentemente eles desejam isso) do Iraque para o Ir e consolidarem uma presena militar estratgica nas repblicas centro-asiticas, dominando assim as reservas de petrleo da Bacia do Cspio, eles podero, assim, por meio do rgido controle da torneira do petrleo, esperar manter um controle efetivo sobre a economia global pelos prximos cinqenta anos.13 Uma afirmao similar foi feita por Arrighi14 a respeito do declnio dos Estados Unidos das caractersticas de uma fase de hegemonia capitalista mundial que est em fechamento. A Fase do Imprio, argumenta Arrighi15, mostra que uma ruptura sistmica est ocorrendo, causada pela inabilidade dos Estados Unidos controlarem os excedentes globais de capital. Ao contrrio da fase de declnio da hegemonia britnica, porm, o atual poder hegemnico mundial extremamente dependente de capital estrangeiro proveniente do Leste da sia.

175

Darlene Miller

Os dficits da balana de pagamentos norte-americana colocam o dficit da conta corrente americana de 2003 em 570 bilhes e 1,5 bilho de dlares por dia, enquanto a sia responde por 665 bilhes dos 870 bilhes de reservas cambiais estrangeiras (a China possui 346 bilhes de dlares em reservas). Enquanto o comando do excedente de capital mundial mudou para o Leste da sia, o domnio militar ainda pertence aos Estados Unidos. Esta bifurcao de poder financeiro e militar um aspecto nico da atual crise sistmica, e que mudar a estrutura de hierarquia global. O que particularmente ameaador na atual transio sistmica que nenhum novo poder pode efetivamente desafiar os Estados Unidos. Uma transio pacfica para uma nova ordem hegemnica global est condicionada capacidade de acomodao dos Estados Unidos em relao a um poder nascente do Leste Asitico, com sua economia centrada na China. Em sentido contrrio, o ajuste e a acomodao dos Estados Unidos em relao a um nascente poder econmico no Leste da sia uma condio essencial para uma transio no-catastrfica para uma nova ordem mundial.16 Assim como Harvey, Arrighi aponta para a importante convergncia de interesses do grupo dominante com um interesse mais geral. O papel global dos Estados Unidos est mudando de liderana para dominao. Apesar de sua crise financeira, os Estados Unidos ainda so a principal economia global, alm de possurem o domnio militar. Diferentemente do declnio da hegemonia britnica, porm, os Estados Unidos no tm o recurso do imperialismo territorial que lhes permitiria pagar suas dvidas com o excedente de suas colnias. O ajuste estrutural da economia americana no pode ser adiado indefinidamente. Dessa forma, a tentativa dos Estados Unidos de voltarem a ter controle econmico a partir de seu domnio militar por meio da obteno do controle de grande parte da produo mundial de petrleo torna-se uma soluo pragmtica para sua crise interna, como especula Harvey, j que seus concorrentes econmicos, especialmente no Leste da sia, so dependentes do petrleo. Citando Charles Tilly, o objetivo da atual fase de Imprio efetivo norte-americano pode ser organizar e monopolizar a violncia em nvel global. Incluo o (prolongado) sumrio acima a fim de questionar a idia de que existe um momento expansivo para a reforma multilateral. Se estamos enfrentando um crescente unilateralismo por parte da potncia hegemnica global, ento uma fase de capitalismo destrutivo est por vir e alianas como a IBSA precisam ser abordadas em um contexto em que as opes se estreitam e no de uma abertura de espaos. Se estamos vivendo um realinhamento do imprio e se conglomerados regionais esto se alinhando tambm para redefinir a poltica global, ento o mundo um lugar muito mais inamistoso do que a perspectiva de reformas multilaterais sugere. As alianas transregionais precisam equilibrar a necessidade de uma aliana mais robusta com expectativas mais modestas em relao democracia expansiva multilateral.
176


Darlene Miller

4. Implicaes para a IBSA

Construir sua transio democrtica sob a estrutura do consenso de Washington requereu uma mudana para a nova ortodoxia de mercado por parte do novo Estado SulAfricano, e um repdio a suas estratgias econmicas populistas. Esta transio se deu num momento neoliberal da histria global, no qual foi necessria uma reorientao de redistribuio para racionalidade de mercado. Porm, a frica do Sul democrtica nasceu em dois momentos histricos distintos: um afastamento neoliberal da idia de redistribuio social na dcada de 1990 e um novo impulso imperialista no perodo ps-11 de Setembro, no exato momento em que alguns estudiosos antecipavam um retorno polanyiano s polticas redistributivas face crise da globalizao. As relaes econmicas externas SulAfricanas e esperanas de relaes internacionais diferentes foram domesticadas por fora da presso internacional. A dimenso normativa e carregada de valores da poltica externa da frica do Sul ps-apartheid foi contaminada pela fora da economia neoliberal. O que aconteceu na frica do Sul ps-apartheid foi uma restrio da margem crtica de sua poltica de emancipao. Uma j restrita poltica externa tem sido ainda mais domesticada pelos cdigos emergentes de um novo autoritarismo. Enquanto a iniciativa da IBSA pode ser vista como um esforo para aumentar o poder de barganha das naes em desenvolvimento, a utilizao de compromissos os bilaterais como o SACU-US sugere uma mudana em direo eficincia, ao pragmatismo e a um multilateralismo reduzido. Se a ampliada participao democrtica de todos os parceiros da SADC desacelera a participao global Sul-Africana, o pas deve limitar estes engajamentos regionais e enfatizar a participao em acordos comerciais especficos. A domesticao da poltica externa Sul-Africana evidenciada por uma nfase declinante nos aspectos ideolgicos de uma cooperao sul-sul, assim como por uma nfase pragmtica nos pontos concretos onde os trs pases podem colaborar. A poltica externa da frica do Sul carece de uma abordagem nica ou consistente. A mudana ambivalente entre um engajamento bilateral com os Estados Unidos, de um lado, e uma posio forte de negociao no G20+, de outro, demonstra uma abordagem mltipla e pragmtica com o objetivo principal de aumentar as oportunidades de investimento na economia nacional. O marketing de nicho para produtos com bom valor agregado prevalece como preocupao geral do Secretariado da NEPAD. A iniciativa troika outro esforo para aumentar o poder de barganha global da frica do Sul, com seu interesse nacional sempre presente. Como Arrighi argumenta, todavia, este interesse nacional poderia convergir com o interesse geral dos seus parceiros africanos se o papel da frica do Sul fosse de liderana e no dominao. Enquanto o interesse geral da frica supe um desafio ao Novo Imperialismo, esta claramente no a posio do Estado sul-africano. No obstante a ampla submisso da frica do Sul estrutura meta-terica do neoliberalismo, sua poltica externa periodicamente mostra uma propenso poltica de

177

Darlene Miller

libertao. Assim, por exemplo, diplomatas e ativistas sul-africanos mostraram apreo pblico pela amizade demonstrada pelo presidente da Lbia, Muammar Qaddafi, que tem freqentemente visitado o pas e amealhado seguidores entusiasmados. Outro chamado pria internacional que tem seguidores dedicados na frica do Sul o presidente de Cuba, Fidel Castro. Durante sua primeira visita ao pas, por ocasio da posse de Nelson Mandela, Fidel foi avidamente recebido e foram feitas referncias seguidas ao papel das foras cubanas na guerra em Angola. Mais recentemente, a frica do Sul (e o presidente Mbeki) fez uma manifestao pblica de apoio ao Haiti e a seu lder exilado, Jean-Bertrand Aristide. Mbeki visitou o Haiti na celebrao de janeiro de 2004 da Revolta dos Escravos. A iniciativa do IBSA guiada pelo desejo de cooperao entre Estados que desfrutam de uma posio similar na ordem global. O que necessrio, entretanto, o reconhecimento de que existe uma ordem mundial decadente. O Consenso de Washington e a Nova Ordem Mundial dos anos 1990 foram suplantados pelo potencialmente destrutivo interesse prprio de um de poder global decadente. As intervenes globais dos Estados Unidos esto baseadas em um interesse prprio que vai contra o interesse geral de estabilidade global. Isso fecha espaos na arena multilateral global mais do que abre. Neste contexto, os Estados Nao podero optar por um maior pragmatismo e mltiplas estratgias nas suas relaes internacionais. O potencial para alianas co-operativas e intervenes cai quando cada Estado-nao luta para encontrar seu prprio espao num espao poltico global limitado. As Perspectivas de reforma das instituies multilaterais tambm diminuem quando a poltica externa dos Estados-nao domesticada por um poder hegemnico global. Alianas cooperativas ainda so possveis, neste contexto, mas esto propensas a receber menos prioridade face s escolhas pragmticas que os Estados iro fazer. Isto , porm, um fato infeliz, j que a decadncia de uma hegemonia global tambm representa um tempo de abertura poltica global, um novo comeo para a histria mais do que um fim da histria. O Council for Development and Social Science Research in Africa (Conselho para Pesquisa em Desenvolvimento e Cincias Sociais da frica-CODESRIA) realizou uma reunio com acadmicos e intelectuais ativistas africanos, em abril de 2002, em que props a Declarao TWN-Africa/CODESRIA sobre os Desafios ao Desenvolvimento Africano. Em contraste com as reivindicaes do NEPAD de representar uma soluo africana para os problemas africanos, os acadmicos e intelectuais da CODESRIA advertiram que a corrente estrutura neoliberal de desenvolvimento inibe o pensamento africano em relao ao desenvolvimento. Nas ltimas dcadas, um falso consenso tem sido gerado em torno do paradigma neoliberal promovido atravs das Instituies de Bretton Woods e da Organizao Mundial do Comrcio. neste contexto que a proclamada iniciativa africana, a Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica (NEPAD), desenvolvida no mesmo perodo que a Comisso Econmica das Naes Unidas para a frica e Recuperao Africana e que o Can Africa Claim the 21st Century? do Banco Mundial, foi discutida.17
178


Darlene Miller

Uma crtica comum feita ao processo do NEPAD o fato de terem sido consultados os partidos burgueses primeiramente, depois formalizado e institucionalizado o processo e, s ento, ter sido trazida a sociedade civil para as discusses. Durante a formulao do NEPAD, nenhum sindicato, sociedade civil, igreja, partido poltico, parlamentar, ou outras foras potencialmente democrticas e progressivas foram consultadas. Por outro lado, consultas extensivas ocorreram com o Banco Mundial e o FMI (novembro de 2000 e fevereiro de 2001), corporaes transnacionais e lderes de governo associados (em Davos, em janeiro de 2001, e em Nova Iorque, em fevereiro de 2002), o G-8 (Tquio em julho de 2000 e Genova em julho de 2001), a Unio Europia (novembro de 2001) e chefes de Estado do hemisfrio norte. Desafiando a parceria com o norte que compreende um dos objetivos da NEPAD, a Declarao da TWN/CODESRIA parte da posio da frica numa ordem global hostil: em primeiro lugar, os termos de troca so desfavorveis para as economias africanas; em segundo lugar, as instituies financeiras internacionais impem aos pases africanos uma srie de condies ligadas ao ajuste estrutural de suas economias que acabam se revelando irracionais; em terceiro lugar, um encargo de dvida insustentvel e injustificado enfraquece a economia da frica e nega aos africanos poder de deciso sobre suas estratgias de desenvolvimento.18 Enquanto o NEPAD barganha por melhores termos de troca, esta declarao toma esses termos como dado poltico na economia global. So obstculos estruturais ao desenvolvimento da frica. A NEPAD est tentando esticar as fronteiras destes obstculos melhorando as condies de exportao africanas. Entretanto, isso vem com um preo poltico: ou o NEPAD age como porteiro poltico e econmico do continente para os ditames globais ou no haver negociaes ou parcerias. A prxima dcada mostrar que nem todas as polticas sul-africanas, especialmente quando envolvem questes crucias, podem ser negociadas entre as elites ou resolvidas em acordos constitucionais. Isto explica porque, s vezes com fria, a poltica das ruas retorna para visitar o novo governo Sul-Africano. O surgimento, desde sua fundao em 1998, e maturao do Treatment Action Campaign (TAC) e de outros novos movimentos sociais na frica do Sul apontam para um retorno violenta poltica da luta.
Notas
1 2 3 4
R. DEVRAJ. R. India, Brazil, South Africa Ready to Lead Global South, Inter Press Service, 2004. GRUZD, S. The Emboldened Triangle, Africa, v. 2, maro 2004. Abromeit, J. Remembering Adorno, Radical Philosophy, 124, p. 27. Cada vez mais, todos os sul-africanos, no importando sua cor, consideram-se africanos. No entanto, a taxonomia oferecida pela raa continua no discurso social, politico e econmico. Nesse contexto, africano refere-se frica do Sul negra e, segundo o mesmo padro, de cor refere-se aos

179

Darlene Miller

sul-africanos miscigenados, embora na realidade no seja exatamente assim, e indiano refere-se aos sul-africanos de ascendncia indiana.
5
SCHMIDT, S., South Africa: the New Divide, Internationale Politik und Gessellschaft, v. 4, 2003, p. 151. DAVIS, D. From the Freedom Charter to the Washington Consensus, In: EVERATT; Maphai, V. The Real State of the Nation. South Africa after 1990. Development Update (Special Edition), v. 4, n. 2: 2003, p. 38-39.
MARIAS, H., South Africa Limits to Change: The Political Economy of Transformation. Cape Town: University of CapeTown Press, 1999, p. 87. LYMAN, P. N., Partner to History. The U.S.Role in South Africas Transition to Democracy. Washington, DC: United States Institute of Peace Press, 2002, p. 96. DANIEL, J., The Mbeki Presidency: Lusaka Wins, In: The SA Yearbook of International Affairs, Braamfontein, South African Institute for International Affairs, 2002 DIXON, N., Winning Democracy in South Africa: a Process Not a Lightening Flash (http:// www.greenleft.org.au/back/1992/83/83p15.htm). Satgar, V., (2002) in Jacobs and Calland, p. 167 (note 12). Seidman and Makgetla Seidman 1980: 45; Innes 1984. Historically, the Frontline states included any Southern African country actively supporting the liberation movements in their struggle against apartheid. In the 1970s several black-ruled states joined together to co-ordinate their responses to apartheid South Africa. They included Angola, Botswana, Lesotho, Mozambique, Swaziland, Tanzania, Zambia and, from 1980, Zimbabwe.
10
11 12 13
14 15
Institute for Global Dialogue 2001:23. ARRIGHI, G.; AHMAD, I.; SILVER, B. Chaos and Governance. Minneapolis: Minnesota Press University, 1999. Habib e Selinyane. Habib and Selinyane, South Africas foreign policy, p. 59. Lodge 2002 Business Day, 20/11/2002. Bond (2002). Business Map, 200; Business Map, 2001; Ahwireng-Obeng and McGowan, 1998; Nel and MacGowan, 199. John SAUL, 2002. Saul e Leys, 1999:6). Harvey, 1999. By the end of 1999 (update figure*), only two of the fourteen proposed SDIs were operative. Bond, et al, 2001). Harvey, 2005, Smith, 2004. IGNATIEFF, M., New York Times Magazine, 28/7/2002. Harvey 2003. HARVEY, The New Imperialism. Nova Iorque: Oxford University Press, 2003, p. 19-24. ARRIGHI, G.; AHMAD, I.; SILVER, B. Chaos and Governance, op. cit.
16 17 18 19 20 21
22 23 24 25 26 27 28 29 30 31
180
32


Darlene Miller

ARRIGHI, G. Rough Road to Empire, In: TABAK, F. (ed.) Triadic Competition? U.S., Europe and Japan. Boulder: Paradigm Press, 2004. ARRIGHI, G.; AHMAD, I.; SILVER, B. Chaos and Governance, op. cit., p. 288-289 TWN-Africa/CODESRIA Declaration on Africas Development Challenges, 26/4//2002, www.twnafrica.org Ibid.
33 34
35

Cena 2004 2

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Cena 2004 2

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

C

Cena Internacional Revista de Anlise em Poltica Internacional

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli*

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

2. A noo de governabilidade democrtica

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

4. A importncia das instituies multilaterais

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

4.2. Vejamos agora a dimenso institucional:

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA: APONTAMENTOS PARA UMA ANLISE SOBRE A (DES)ORDEM INTERNACIONAL

Gelson Fonseca Jr e Benoni Belli

VATICANO: DO CONSERVADORISMO ESPERANA FRUSTRADA NO PERODO BIPOLAR

VATICANO: DO CONSERVADORISMO ESPERANA FRUSTRADA NO PERODO BIPOLAR

Virglio Caixeta Arraes

Virglio Caixeta Arraes*