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Asamblea Constituyente de 1991:

Reflexiones sobre la experiencia colombiana


Para el proyecto de cooperación del
Club de Madrid (CdeM) en Bolivia

Fernando Cepeda,
Malcolm Deas,
Antanas Mockus
Marino Tadeo Henao

Septiembre 5, 2005

Asamblea Constituyente de 1991:


Reflexiones sobre la experiencia colombiana

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Para el proyecto de cooperación del
Club de Madrid (CdeM) en Bolivia

Bogota D.C., Septiembre 5, 2005

DE: Fernando Cepeda, Malcolm Deas, Marino Tadeo


Henao, Antanas Mockus

PARA: Club de Madrid (CdeM)

ASUNTO: Resumen Ejecutivo de la Misión a Bolivia (Agosto


25-27, 2005)

I. La Mision

Por amable invitación del Club de Madrid (CdeM), cumplimos Misión


en Bolivia, durante los días jueves 25, viernes 26 y sábado 27 de
agosto de 2005.

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La Misión se desarrolló en el marco del proyecto de cooperación del
CdeM en Bolivia, que tiene por objetivo proporcionar asesoria
estratégica a autoridades y dirigentes políticos y a representantes de
la sociedad boliviana, sobre negociaciones, construcción de
consensos y procesos constituyentes.

Los seminarios y las reuniones de consulta cara-a-cara que se


desarrollaron en La Paz, El Alto y Santa Cruz de la Sierra, tuvieron
alrededor de 100 participantes. Adicionalmente se realizaron algunas
actividades de proyección pública para contribuir a informar a los
representantes de organizaciones sociales, medios de comunicación,
sector privado y académicos, sobre la experiencia colombiana.

En todos los eventos, los miembros de la Misión explicaron que esta


solo tenia por objeto compartir la experiencia colombiana (Asamblea
Constituyente de 1991) y atender las consultas de los participantes,
en la medida en que estos encontraran aspectos de esa experiencia
que pudieran ser relevantes para el caso boliviano.

En los anexos se encuentra: 1) La Agenda; 2) Notas y/o outline de


presentaciones; 3) Lista de documentos entregados y recibidos
durante la visita.

II. Reflexiones sobre la experiencia colombiana

Entre 1958 y 1974 Colombia fue gobernada por un acuerdo


bipartidista (Frente Nacional) elevado a la categoría de norma

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constitucional (plebiscito de 1958). El acuerdo, un pacto de doce
años (extendido a dieciséis) de poder compartido entre el partido
liberal y el partido conservador, se legitimó en el propósito de
reintroducir la democracia, superar una época de violencia partidista
y restablecer la convivencia. Durante su vigencia, fueron
incubándose los problemas que todavía marcan el sistema político
colombiano: clientelismo, fraccionamiento exagerado de los partidos
políticos, surgimiento de multiplicidad de guerrillas radicales (FARC,
M-19, ELN, EPL, Quintín Lame, etc.); producción y trafico de
marihuana gradualmente sustituida por cocaína y heroína; entrega
de la formación y/o ejecución de políticas y proyectos públicos a
ínsulas “de calidad” en un ambiente de escasa transparencia;
debilitamiento y desplazamiento del debate político en beneficio de la
mecánica política; y corrupción. La administración de Alfonso López
Michelsen (1974-1978), la primera posterior al Frente Nacional,
asumió la tarea de readecuar por medio de una Asamblea
Constitucional, la administración de justicia y la relación entre el
gobierno central y los departamentos y municipios. Esta propuesta,

aprobada por el propio Congreso, fue frustrada por una decisión de


la Corte Suprema de Justicia en 1978, que consideró que el
Congreso no podía delegar esos poderes de reforma. La
administración de Julio César Turbay (1978-1982) retomó el
contenido de la iniciativa, lo amplió y lo tramitó con éxito en el
Congreso. Esta reforma constitucional fue, también, declarada
inconstitucional por la Corte Suprema, que encontró que en una de
las dieciséis votaciones que requiere este proceso había faltado un
voto. La administración de Belisario Betancur (1982-1986) retomó la
iniciativa, pero se frustró en los últimos debates en el Congreso. Se
hablaba, entonces, de que Colombia era una sociedad bloqueada
que no podía introducir modificaciones urgentes en su arquitectura
institucional. De todos modos, al final del gobierno de Betancur se
aprobaron las bases constitucionales del proceso de
descentralización, incluyendo la elección popular de alcaldes y la
participación creciente de los municipios en las rentas nacionales. La

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administración de Virgilio Barco (1986-1990) desarrolló y puso en
ejecución estas reformas, pero no tenia la intención de acometer una
nueva reforma constitucional. Pronto se hizo evidente que había
graves restricciones constitucionales y legales que impedían una
apropiada gobernabilidad democrática. El presidente Barco propuso
entonces (30 de enero de 1988) convocar un plebiscito que levantara
la prohibición de convocar plebiscitos, introducida en el artículo 13
del Plebiscito de 1957. La propuesta recibió una acogida casi
unánime de la opinión pública, pero los ex presidentes de la
República se opusieron y hubo que propiciar el llamado “Acuerdo de
la Casa de Nariño”, en virtud del cual Gobierno, oposición e
independientes convocaban un referendo para adoptar reformas
mutuamente debatidas y acordadas. Un consejero de Estado, en
Sala única, declaró inconstitucional el Acuerdo y estos intentos
reformistas se frustraron. Más adelante, el asesinato del dirigente
liberal Luís Carlos Galán (18 de agosto 1989), ordenado por los
carteles de las drogas, desató un movimiento de la sociedad civil
encabezado por un grupo de estudiantes que llevó a una votación
(27 de mayo de 1990) a favor de una Asamblea Constitucional a la
manera de un derecho de petición. Fue la llamada Séptima papeleta.
Con base en esta demanda popular el candidato César Gaviria
asumió la responsabilidad de convocar una Asamblea Constituyente
si ganaba la contienda presidencial. Así ocurrió, y el 9 de diciembre
de 1990 se eligieron los miembros de esta Asamblea que sesionó
hasta julio de 1991, cuando proclamó la nueva Constitución. En esta
oportunidad las cortes, aunque fuertemente divididas, no adoptaron
decisiones negativas. Dos hechos influyeron: la grave situación de
orden público generada por el narcoterrorismo y la presión de la
opinión pública; y sin duda, el hábil manejo del presidente César
Gaviria (1990-1994).

Aunque Colombia se había caracterizado por la estabilidad


democrática, la tradición electoral, y la vigencia de una constitución
centenaria (la Constitución de 1886 estuvo en vigencia 105 años con

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solo una reforma de significación aprobada en 1936), en los 45 años
previos a la constitución de 1991: 1) El Estado de Sitio no fue la
excepción sino la regla y, 2) El esquema gobierno-oposición (propio
de la democracia en el cual el partido ganador asume la
responsabilidad del gobierno y el perdedor o los perdedores ejercen
la oposición), fue solo una excepción o un experimento (gobierno
Barco, 1986-1990).

La Constitución de 1991 buscó fortalecer institucionalmente a


Colombia, en particular en aquellos sectores que de tiempo atrás
estaban necesitando una readecuación institucional: la
administración de justicia; las entidades territoriales; la protección de
los derechos ciudadanos; los mecanismos de participación
ciudadana; las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo; los
organismos de control (Procuraduría General, Contraloría General,
Contaduría General).

La Constitución de 1991 dejó bien dotada a Colombia en cuanto a


gobernabilidad democrática y le dio vida –profundidad- al Estado de
Derecho. Como resultado se demostró que era posible gobernar a
Colombia sin Estado de Sitio, profundizar en la protección de los
derechos fundamentales, avanzar en conseguir derechos de
realización progresiva y que todo esto puede ser compatible con
diferentes visiones y políticas de seguridad en democracia.

Los constituyentes buscaron un guardián supremo de los derechos


fundamentales y de las reglas de juego de manera seria, creíble y
respetable. A la Corte Constitucional, se encargó esa misión respecto
a los derechos, los deberes y la garantías de la Constitución.

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La sociedad colombiana logró introducir en su vocabulario y en su
vida cotidiana la palabra “tutela”, con la que cualquier ciudadano
tiene poder para que sus derechos sean reconocidos sin necesidad
de abogados o trámites largos. Se puede plantear ante un juez o
tribunal una queja y en diez días se tiene una decisión sobre la
protección de un derecho fundamental o relacionado con este. La
gente siente que el derecho tiene una significación en su vida
cotidiana.

Entre las frustraciones y promesas no cumplidas de la Constitución


de 1991 hay que destacar las relacionadas con la búsqueda de la
transparencia en la política (disposiciones contra el clientelismo y
contra la corrupción), la reforma del Congreso y el régimen de las
Comisiones Reguladoras e instrumentos de supervisión en energía,
comunicaciones y servicios públicos.

III. Aspectos de la experiencia colombiana que los


participantes identificaron como relevantes para el
proceso boliviano

Los participantes mostraron el mayor interés por los siguientes


aspectos del proceso constituyente colombiano, que encontraron
relevantes para el proceso boliviano:

1. El Presidente (Cesar Gaviria) fue elegido cuando había en marcha


un proceso constituyente de iniciativa ciudadana (movimiento de
estudiantes-séptima papeleta), pero desde su condición de candidato
presidencial asumió la responsabilidad de convocar la Asamblea
Constituyente y su liderazgo presidencial fue decisivo para el éxito
del proceso.

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2. El proceso constituyente necesitó “Agencia”. Fue necesario formar
acuerdos sobre composición, elección y normas básicas de
funcionamiento de la Asamblea Constituyente (término, mayorías,
casos de voto nominal o de voto secreto, etc), pero mas allá de la
mecánica fue necesario crear un ambiente de confianza, de
responsabilidad y de optimismo, sobre la base del valor histórico del
proceso, la ilusión con en el futuro y el compromiso con cientos de
miles de ciudadanos que participaron haciendo o discutiendo
propuestas en las Mesas de Trabajo de la fase preconstituyente. Los
ciudadanos siguieron el proceso día a día y esperaban la nueva
constitución en los Talleres programados para la fase
postconstituyente.

3. Se llegó a la Constituyente con algunos consensos previos sobre


temas específicos pero sin cartas escondidas. Incluso, los temas
que tuvieron voto secreto en la Asamblea Constituyente han dado
lugar a mayor controversia o a reformas constitucionales posteriores.

4. Hubo una buena definición de las expectativas. Se entendió el


valor de la Constituyente para hacer las reglas de juego, y del
proceso para renovar el pacto de convivencia entre los colombianos
y liberar energías sociales que estaban represadas. Se entendió que
la Constitución fija la ruta general de una sociedad y los métodos y
medios que son aceptables para fijar las reglas de juego. No se
crearon falsas expectativas respecto a la demanda social por
soluciones próximas de empleo, ingreso y acceso a los servicios
públicos.

5. Se concibió como un proceso educativo en todas sus fases : pre-


constituyente, constituyente y post-constituyente (de aplicación de la
constitución).

6. En la fase pre-constituyente se hizo énfasis en crear un espíritu de


cooperación, constructivo y de optimismo. En las 1500 Mesas de
Trabajo que se convocaron, organizaron y pusieron en

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funcionamiento en todo el país1 se discutieron alrededor de 150000
propuestas. Se desarrolló la idea de que había construir consensos
básicos para enfrentar los problemas del país. Se buscaba que
mucha gente se incluyera y que hasta los más escépticos
participaran. La gente empezó expresando sus intereses mas
inmediatos y por el camino descubrió la importancia de reconocer los
intereses generales, los valores fundamentales y los principios sobre
los que era posible volver a formar un acuerdo.

7. Para la fase post-constituyente, se convocaron más de cinco mil


Talleres del Nuevo Ciudadano. A través de estos Talleres realizados
por la ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA
(ESAP) se divulgó la nueva constitución y se capacitó en los
alcances, acceso y uso de los instrumentos de protección de
derechos (especialmente la Tutela) y de los nuevos mecanismos de
participación ciudadana para el proceso de agregación y articulación
de intereses

8. Se buscó un guardián para las reglas de juego, para los valores,


los derechos, los principios y garantías constitucionales. A la Corte
Constitucional se le confió la guarda de la integridad y supremacía de
la Constitución. En esta misión, la Corte Constitucional ha mantenido
vivo el espíritu del constituyente. La Corte Constitucional ha cumplido
esta misión de manera seria, creíble, entendida y respetada en la
sociedad. El proceso constituyente en todas sus fases es un proceso
educativo y la Corte Constitucional ha cumplido su misión de una
manera que el ciudadano entiende sus decisiones, se identifica con
ellas y comprende mejor sus derechos, sus deberes y sus
instituciones. Se puede decir que en Colombia se esta avanzando en
desarrollar la sensibilidad constitucional y que el ciudadano cada vez
siente mas que la constitución es suya, que es responsable de ella y
que para que la pueda hacer valer tiene que llenarla de valor y de
significado, acatándola, cumpliéndola y usándola para hacer valer

1
Por la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, bajo la dirección de Marino
Tadeo Henao

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sus derechos.

9. Es casi imposible poner límites al poder de la Asamblea


Constituyente, pero en el caso colombiano los elementos anteriores
permitieron un alto nivel de autorregulación. Incluso, cuando la
Asamblea Constituyente revocó el Congreso recientemente elegido y
convocó nuevas elecciones, se impuso a si misma una prohibición:
ninguno de sus miembros podía ser elegido para el nuevo Congreso.

Atentamente,

FERNANDO CEPEDA

MALCOLM DEAS

MARINO TADEO HENAO

ANTANAS MOCKUS

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