1 HISTRICO, CARACTERIZAO E DINMICA RECENTE DO PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Sergio Schneider1 Lauro Mattei2 Ademir

r Antonio Cazella3 Publicado em SCHNEIDER, Sergio; SILVA, Marcelo Kunrath; MARQUES, Paulo Eduardo Moruzzi (Org.). Polticas Pblicas e Participao Social no Brasil Rural. Porto Alegre, 2004, p. 21-50.

Introduo O objetivo deste captulo consiste em elaborar uma sntese da trajetria do PRONAF desde seu surgimento at o presente e apresentar alguns de seus resultados mais importantes na linhas de crdito e infraestrutura e servios municipais. No se pretende fazer uma avaliao ou uma abordagem crtica do programa e nem to pouco dar conta de toda bibliografia recente produzida acerca do seu desempenho e significado. Busca-se apenas descrever o programa com a finalidade de realar melhor sua trajetria e situ-lo apropriadamente em meio discusso principal deste livro, que se refere aos novos processos de gesto das polticas pblicas que tm como alvo os agricultores familiares e o espao rural brasileiro. Dentre os acontecimentos mais marcantes que ocorreram na esfera das polticas pblicas para o meio rural brasileiro, no perodo recente, pode-se destacar a criao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). O surgimento deste programa representa o reconhecimento e a legitimao do Estado, em relao s especificidades de uma nova categoria social os agricultores familiares que at ento era designada por termos como pequenos produtores, produtores familiares, produtores de baixa renda ou agricultores de subsistncia. De um modo geral, se pode dizer que at o incio da dcada de noventa no existia nenhum tipo de poltica pblica especial, com abrangncia nacional, voltada ao atendimento das necessidades desse segmento social da agricultura, o qual era, inclusive,
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Socilogo, Mestre e Doutor em Sociologia. Pesquisador do CNPq (Bolsa Produtividade em Pesquisa). Professor do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural e do Departamento de Sociologia da UFRGS. E-mail: schneide@ufrgs.br 2 Engenheiro Agrnomo, Mestre e Doutor em Economia. Professor Adjunto do Departamento de Economia e do Programa de Ps-Graduao em Economia da UFSC. E-mail: mattei@cse.ufsc.br 3 Engenheiro Agrnomo, Mestre e Doutor em Desenvolvimento Rural, Professor do Programa de PsGraduao em Agroecossistemas da UFSC. E-mail: acazella@cca.ufsc.br

2 caracterizado de modo meramente instrumental e bastante impreciso no mbito da burocracia estatal. preciso lembrar que, no contexto do incio da dcada de 1990, a agricultura brasileira, e particularmente a da regio Meridional do Brasil, estava fortemente afetada pelo processo de abertura comercial e de desregulamentao dos mercados, fatores que a submetiam a uma concorrncia intensa com os pases do Mercosul. Em vista das sucessivas dificuldades decorrentes da crise da segunda metade dos anos oitenta, particularmente no que se refere disponibilidade de crdito e da queda da renda, os agricultores familiares da regio Sul do Brasil, e em menor medida os agricultores da regio Nordeste (sobretudo os produtores de algodo), encontravam-se debilitados diante da nova conjuntura econmica e comercial. Assim, a dcada de noventa marcada por alguns fatores que foram decisivos para mudar os rumos do desenvolvimento rural, principalmente na esfera governamental. Por um lado, o movimento sindical dos trabalhadores rurais ligados Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) e ao Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central nica dos Trabalhadores (DNTR/CUT), especialmente dos trs estados meridionais do pas, passaram a organizar-se e direcionar suas reivindicaes e lutas para a chamada reconverso e reestruturao produtiva dos agricultores familiares, que seriam afetados pelo processo de abertura comercial da economia, na ocasio influenciado pela criao do Mercosul. Assim, as reivindicaes dos trabalhadores rurais, que j haviam comeado a ter voz na Constituio de 19884, ganharam destaque nas Jornadas Nacionais de Luta da primeira metade da dcada de noventa, que a partir de 1995 passaram a ser denominadas de Grito da Terra Brasil5. Por outro lado, os estudos realizados conjuntamente pela FAO/INCRA6 definem com maior preciso conceitual a agricultura familiar e, mais ainda, estabelecem um conjunto de diretrizes que deveriam nortear a formulao de polticas pblicas adequadas s especificidades dos diferentes tipos de agricultores familiares. Sabe-se que esses estudos serviram de base para as primeiras formulaes do PRONAF. Entretanto, para melhor compreender este conjunto de inovaes, preciso recuar no tempo e situar o processo de elaborao e consolidao desse Programa. Em larga medida, pode-se afirmar que o PRONAF foi formulado como resposta do Estado s presses do movimento sindical rural, realizadas desde o final da dcada de 1980. O programa nasceu com a finalidade de prover crdito agrcola e apoio institucional aos pequenos produtores rurais que vinham sendo alijados das polticas pblicas at ento existentes e encontravam srias dificuldades de se manter no campo. Em 1994, em conseqncia das reivindicaes dos agricultores familiares acima citadas, o governo Itamar Franco criou o Programa de Valorizao da Pequena Produo
Destacam-se os intensos debates, no mbito da Comisso de Agricultura do Congresso Nacional, no perodo entre 1988 a 1993, quando se estabeleceu a Lei Agrcola. Esse perodo tambm foi marcado pelas grandes discusses sobre a Lei Agrria, onde as organizaes dos trabalhadores rurais transformaram-se em atores importantes e com grande domnio da agenda pblica nos dois temas. 5 Essas Jornadas eram organizadas, no incio, pela CONTAG, CUT Rural e o Movimento dos Sem Terra (MST), e contavam com a participao de outros movimentos sociais rurais. 6 FAO/INCRA, 1994a. Diretrizes de poltica agrria e desenvolvimento sustentvel para a pequena produo familiar. Braslia, FAO/INCRA, 98 p. FAO/INCRA, 1994b. Diretrizes de poltica agrria e desenvolvimento. Braslia, FAO/INCRA, Verso resumida do relatrio final do projeto UTF/BRA/036, 24 p.
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3 Rural (PROVAP), que operava basicamente com recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES). O PROVAP seria o embrio da primeira e mais importante poltica pblica criada dois anos mais tarde e destinada aos agricultores familiares. Cabe frisar que, embora o PROVAP tenha tido resultados pfios do ponto de vista dos recursos aportados para os agricultores7, sua importncia consiste na transio que ali se inicia em direo a uma poltica pblica diferenciada por categorias de produtores rurais. Deve-se lembrar, por exemplo, que at esta poca, os pequenos agricultores eram enquadrados como mini-produtores pelas normas do Manual de Crdito Rural do Ministrio da Agricultura, o que fazia com que tivessem que disputar recursos com os grandes proprietrios, que historicamente foram os principais tomadores de crdito para agricultura. A partir de 1995, j no Governo Fernando Henrique Cardoso, o PROVAP foi totalmente reformulado, tanto em termos de concepo como em sua rea de abrangncia. Essas modificaes deram origem ao PRONAF, em 1996, cuja institucionalizao ocorreu atravs do Decreto Presidencial n 1.946, datado de 28/07/1996. Desse ano em diante, o programa tem se firmado como a principal poltica pblica do Governo Federal para apoiar os agricultores familiares. Deve-se registrar, no entanto, que, no ano de 1996, apenas as aes relativas ao crdito de custeio foram implementadas e que a ampliao do programa para as reas de investimentos, infra-estrutura e servios municipais, capacitao e pesquisa, s ocorreu a partir de 1997, quando o PRONAF ganhou maior dimenso e passou a operar de forma integrada em todo territrio nacional. Objetivos e caractersticas operacionais do PRONAF Segundo o Manual Operacional do PRONAF, o programa visa o fortalecimento da agricultura familiar, mediante apoio tcnico e financeiro, para promover o desenvolvimento rural sustentvel. Seu objetivo geral consiste em fortalecer a capacidade produtiva da agricultura familiar; contribuir para a gerao de emprego e renda nas reas rurais e melhorar a qualidade de vida dos agricultores familiares. Quatro objetivos especficos complementam os propsitos do programa: a) ajustar as polticas pblicas de acordo com a realidade dos agricultores familiares; b) viabilizar a infra-estrutura necessria melhoria do desempenho produtivo dos agricultores familiares; c) elevar o nvel de profissionalizao dos agricultores familiares atravs do acesso aos novos padres de tecnologia e de gesto social; d) estimular o acesso desses agricultores aos mercados de insumos e produtos. Do ponto de vista operacional, o PRONAF apresenta, atualmente, quatro grandes linhas de atuao, a saber: a) Crdito de custeio e investimento destinado s atividades produtivas rurais; b) Financiamento de infra-estrutura e servios a municpios de todas as regies do pas, cuja economia dependa fundamentalmente das unidades agrcolas familiares; c) Capacitao e profissionalizao dos agricultores familiares atravs de cursos e treinamentos aos agricultores, conselheiros municipais e equipes tcnicas responsveis pela implementao de polticas de desenvolvimento rural; d) Financiamento da pesquisa e extenso rural visando a gerao e transferncia de tecnologias para os agricultores familiares.

Na verdade, o sistema financeiro no est habituado a lidar com esse tipo de cliente, dificultando o acesso dos produtores familiares aos recursos disponibilizados para o crdito rural.

4 Em relao delimitao do pblico-alvo, o programa atende especificamente os agricultores familiares, caracterizados a partir dos seguintes critrios: a) Possuir, pelo menos, 80% da renda familiar originria da atividade agropecuria; b) deter ou explorar estabelecimentos com rea de at quatro mdulos fiscais (ou at 6 mdulos quando a atividade do estabelecimento for pecuria); c) explorar a terra na condio de proprietrio, meeiro, parceiro ou arrendatrio; d) utilizar mo-de-obra exclusivamente familiar, podendo, no entanto, manter at dois empregados permanentes; e) residir no imvel ou em aglomerado rural ou urbano prximo; f) possuir renda bruta familiar anual de at R$ 60.000,00. As fontes de financiamento tambm foram ampliadas. Alm do BNDES, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) assumiu o lugar de principal provedor de recursos, representando cerca de 80% do total desde 1996 at hoje. As outras fontes so os Fundos Constitucionais do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO), criados pela Constituio de 1988 para favorecer o desenvolvimento das regies mais pobres; as verbas vindas do Tesouro Nacional, alocadas no Oramento Geral da Unio; a Exigibilidade Bancria (percentual de recursos captados pelos bancos comerciais e depositados no Banco Central) e, mais recentemente, os Bancos Cooperativos como o Bansicredi e o Bancoob8, que operam com convnios com o Banco do Brasil. Para que os mecanismos de financiamento do PRONAF ganhassem efetividade, coube ao Estado desempenhar um papel crucial na equalizao das taxas de juros, das despesas administrativas e, muitas vezes, avalizar as operaes para cobrir o risco do sistema bancrio. Mesmo assim, depois de mais oito anos de existncia, os operadores do PRONAF restringem-se basicamente ao Banco do Brasil e ao Banco do Nordeste, duas instituies pblicas. A modalidade denominada Financiamento da Produo que comporta os recursos para custeio e investimentos - est voltada ao apoio financeiro dos agricultores familiares, segundo seis categorias de beneficirios9: Essa categorizao decorreu da publicao de um estudo realizado no mbito do convnio FAO/INCRA10, em 1999, que sugeriu a segmentao dos agricultores familiares beneficirios do programa em grupos distintos, de acordo com o nvel da renda bruta familiar anual. Essa classificao diferenciada dos agricultores permitiu que as regras de financiamentos fossem mais adequadas realidade de cada segmento social, sendo que os encargos financeiros e os rebates (descontos) visam auxiliar mais aquelas parcelas com menores faixas de renda e em maiores dificuldades produtivas.

Em 1995, o Conselho Monetrio Nacional autorizou a criao de bancos privados de crdito cooperativo. Nos anos seguintes foram constitudos o Banco do Sistema Sicredi S. A. (Bansicredi), com atuao nos estados do Rio Grande do Sul, Paran, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, e o Banco Cooperativo do Brasil S. A. (Bancoob) que, no final do ano 2000, atuava em 14 estados brasileiros (Burigo, 1999; Bittencourt, 2001; Cazella, 2002). 9 Essas categorias de beneficirios foram definidas pela resoluo 2.629, de 10/08/1999, a qual passou a integrar as normas gerais do Manual de Crdito Rural, definidas no captulo 10. 10 Um primeiro estudo da FAO/INCRA (1994) se constituiu em um importante referencial para classificao quantitativa dos estabelecimentos considerados familiares. A partir deste trabalho nasceu a separao entre agricultores patronais e agricultores familiares.

5 Grupo A: agricultores assentados da reforma agrria que, com a extino do Programa Especial de Crdito para a Reforma Agrria (PROCERA), passaram a ser atendidos pelo PRONAF. Atualmente, pelas regras do Plano de Safra 2003/0411, esses agricultores podem financiar at R$ 2.500,00 para custeio da safra e at R$ 13.500,00 para investimentos. No caso de crdito de custeio, o prazo para pagamento de dois anos e as taxas de juros so de 2% ao ano. J para o crdito de investimento esses nmeros so de 10 anos (5 anos de carncia) e 1,15% ao ano, respectivamente. Foi previsto, tambm, um desconto de 46% sobre o valor financiado, desde que o pagamento ocorra dentro dos prazos estipulados; Grupo B: agricultores familiares e remanescentes de quilombos, trabalhadores rurais e indgenas com renda bruta anual atual de at R$ 2.000,00. Esse grupo inclui as famlias rurais com baixa produo e pouco potencial de aumento da produo no curto prazo localizadas em regies com concentrao de pobreza rural. Os valores dos financiamentos (custeio mais investimento) so limitados em at R$ 1.000,00 para qualquer atividade geradora de renda, com juros de 1% ao ano e prazo para pagamento de dois anos, sendo um de carncia. Nessa modalidade de crdito, o tomador pode se beneficiar de um desconto de 25% sobre o valor financiado, quando os prazos de ressarcimento do emprstimo forem respeitados; Grupo C: agricultores familiares com renda bruta anual atual entre R$ 2.000,00 a R$14.000,00, que apresentem exploraes intermedirias com bom potencial de resposta produtiva. Os limites de financiamento para custeio so de R$ 2.500,00, com juros de 4% ao ano, desconto (rebate) de R$200,00 e prazo de pagamento de at dois anos. J para investimentos, o limite de R$ 5.000,00 e o prazo de pagamento de at oito anos, com a mesma taxa de juros. Alm do rebate, o agricultor pode se beneficiar de um bnus de 25% sobre os juros, desde que observados os prazos; Grupo A/C: agricultores oriundos do processo de reforma agrria e que passam a receber o primeiro crdito de custeio aps terem obtido o crdito de investimento inicial que substituiu o antigo programa de apoio aos assentados. Os limites de financiamento de custeio variam de R$ 500,00 at R$ 2.500,00, com juros de 2% ao ano e prazo de pagamento de at dois anos. Esse grupo tambm beneficiado por um desconto de R$200,00 sobre o valor emprestado desde que quitado dentro dos prazos estabelecidos; Grupo D: agricultores estabilizados economicamente com renda bruta anual entre R$14.000,00 e R$40.000,00, sendo que o limite para custeio de at R$ 6.000,00, com juros de 4% ao ano e prazo de at dois anos. J para investimento o limite de financiamento de at R$ 18.000,00, com prazo de at oito anos e juros iguais ao do custeio, podendo ser reduzido em 25% o valor referente aos juros para os pagamentos no prazo; Grupo E (Proger Familiar Rural): agricultores com renda bruta anual entre R$ 40.000,00 a 60.000,00. Os limites de financiamento para custeio so de R$
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Para todos os demais grupos, os valores e prazos tambm se referem safra 2003/04.

6 28.000,00, com juros de 7,25% ao ano e prazo de pagamento de dois anos. J para investimento, o limite de financiamento de R$ 36.000,00, com juros idnticos ao crdito de custeio e prazo de pagamento de at 8 anos, com 3 so de carncia, sem previso de descontos. Posteriormente adoo da segmentao dos beneficirios, ainda em 1999, foram criadas mais trs linhas de crdito especiais para os agricultores familiares dos grupos B, C e D. A primeira o chamado crdito rotativo, tambm conhecido como Rural Rpido, operado exclusivamente pelo Banco do Brasil. Esse tipo de crdito funciona como um cheque especial em que o agricultor vai utilizando os recursos segundo suas necessidades. Talvez por isto, ele acaba sendo utilizado majoritariamente pelo segmento dos agricultores familiares do grupo D, justamente os mais capitalizados. Segundo Abramovay (2002, p. 38), em 1997 o crdito rotativo correspondia a 37% do valor dos financiamentos de custeio do PRONAF e em 2000 ele j chegava a 52% do total. A segunda linha de crdito especial o integrado coletivo, destinado a associaes, cooperativas e outras pessoas jurdicas compostas exclusivamente por beneficirios do PRONAF. A terceira linha o PRONAF-Agregar (Projeto de Agregao de Renda da Agricultura Familiar), destinado a financiar projetos individuais ou coletivos que envolvam infra-estrutura, prestao de servios, marketing, beneficiamento de produtos, etc. Deve-se mencionar, ainda, que se enquadram nos grupos B, C, e D, os pescadores artesanais, os extrativistas, os silvicultores e os aqicultores, conforme os critrios de renda e dimenso da explorao. Para maiores detalhes consultar Picinato et al. (2000, p.9); Sabbato (2000) e Granzirolli e Cardim (2000). As principais mudanas ocorridas no PRONAF A partir de 1999, com o incio do segundo Governo FHC, o PRONAF passou por novas reformulaes. Institucionalmente, o programa deixou de fazer parte do Ministrio da Agricultura, onde estava vinculado ento Secretaria de Desenvolvimento Rural, passando a ser incorporado pelo recm criado Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). O MDA substituiu o Ministrio Extraordinrio de Assuntos Fundirios, criado em 1995, tendo antes a condio de Secretaria de Estado12. O MDA passou a abrigar o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), instituio encarregada da poltica fundiria e de assentamentos da reforma agrria e, no lugar da Secretaria de Desenvolvimento Rural, foi criada a Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), que passou a
O Ministrio Extraordinrio de Assuntos Fundirios surge em um contexto de ascendncia das lutas sociais no campo e, particularmente, de acirramento da luta pela terra no Brasil. De um lado, a presso dos pequenos agricultores ligados CONTAG reivindicando polticas especficas de compensao pela chamada ncora verde que a agricultura proporcionara estabilizao de preos no Plano Real, durante o primeiro governo FHC. De outro, o MST amplia sua base social e estende sua esfera de atuao para o estado de So Paulo (Pontal do Paranapanema), ganhando com isto uma projeo nacional. Mas no se pode negar que os fatos polticos decisivos deste perodo so os massacres de agricultores sem terra em Corumbiara - Rondnia (agosto de 1995) e Eldorado de Carajs, no sul do Par (abril de 1996), ambos seguidos de uma marcha Braslia, realizada em abril de 1997, que culminou com um comcio que se estima tenha reunido em torno de 100 mil pessoas. Dada a repercusso nacional e internacional destes acontecimentos o governo federal assume uma nova postura em relao ao problema agrrio e cria o Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria, em 1995 (Carvalho, 2001, p. 203).
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7 ser o guarda-chuva institucional das diversas linhas de ao do PRONAF e demais programas ligados agricultura familiar brasileira. Nessa nova estrutura organizacional, o tema da agricultura familiar ganhou mais espao, tanto na esfera pblica federal como na sua visibilidade junto sociedade civil. Deve-se registrar que uma nova reformulao institucional foi realizada na SAF em 2003, no incio do Governo Lula, com implicaes sobre o PRONAF. No mbito do MDA foi criada a Secretaria do Desenvolvimento Territorial (SDT), a qual passou a definir e gerenciar a modalidade do PRONAF infra-estrutura e servios municipais. Maiores detalhes sobre as implicaes dessa mudana sero abordados na seo seguinte. Um terceiro grupo de reformulaes concentra-se na esfera financeira, provocando uma srie de mudanas no programa, principalmente no tocante s taxas de juros e s formas de pagamento dos emprstimos bancrios. No que diz respeito aos juros, a resoluo 2.766 de 2000, do Banco Central atendeu a uma antiga reivindicao dos agricultores familiares, ou seja, a definio de uma taxa fixa. Com isso, verifica-se que houve uma reduo progressiva dos encargos financeiros, chegando-se ao estgio atual com taxas de juros que variam entre 1% (Grupo B) e 7,25% (Grupo E). Alm disso, os prazos e carncias foram sendo dilatados, conjuntamente com a elevao dos valores dos descontos sobre os valores referentes aos juros. Em grande medida, essas modificaes visaram atender a um nmero maior de beneficirios e expandir a esfera de interferncia da agricultura familiar nas tomadas de decises acerca dos rumos da produo agropecuria do pas. As diversas reformulaes legais que afetaram todas as diferentes modalidades do programa, sobretudo nos ltimos anos, podem ser resumidas da forma como segue: a) Criao, atravs da resoluo 2.436 do Banco Central, de 1997, da linha especial de crdito de custeio conhecida como Pronafinho (Grupo C), destinando crditos (na poca) de at R$ 1.500,00, com o objetivo de direcionar parte dos recursos de custeio aos agricultores mais necessitados; b) Criao pelo Banco do Brasil, em 1997, da modalidade BB Rural Rpido, com o objetivo de agilizar a liberao de financiamentos para aqueles agricultores que possuem cadastro junto ao Banco do Brasil; c) Criao, em 1996, do PRONAF Infra-estrutura e servios municipais, com o objetivo de melhorar as condies de produo e de infra-estrutura nos municpios rurais, onde a agricultura familiar representa um papel estratgico na economia local; d) Criao do PRONAF Agroindstria, no ano de 1998, com o objetivo de financiar projetos de grupos de agricultores; e) Criao, em 1998, da linha de crdito de investimento conhecida como PRONAF Agregar, com o objetivo de agregar renda s atividades agropecurias; f) Fuso, atravs da resoluo 2.766, de 2000, das linhas de crdito de investimento Agregar e Agroindstria em uma nica, com o nome de Crdito de Investimento para Agregao de Renda Atividade Rural. Essa modalidade, ainda conhecida como PRONAF Agregar tem como objetivo liberar recursos para o beneficiamento, processamento e comercializao da produo agropecuria, sendo destinada aos agricultores dos grupos B, C e D; g) Extenso do crdito de custeio e das demais modalidades do programa, a partir de 2000, aos assentados da reforma agrria (grupo A/C), que j foram contemplados com recursos de investimentos para estruturao das unidades;

8 h) Criao, pela resoluo 3.001 do Banco Central, de 2002, da linha de crdito de investimentos para silvicultura e sistemas agroflorestais (Pronaf Florestal), destinada aos agricultores dos grupos B, C e D, com o objetivo de apoiar os investimentos em florestas; i) Criao, na safra 2003/04, de novas modalidades: PRONAF Alimentos, com o objetivo de estimular a produo de cinco alimentos bsicos (arroz, feijo, milho, mandioca e trigo); PRONAF Pesca, com o objetivo de apoiar os pescadores artesanais; PRONAF Agroecologia, com o objetivo de apoiar a produo agropecuria que no utiliza produtos qumicos e tambm os agricultores que se encontram em transio para este tipo de produo; PRONAF Turismo Rural, com o objetivo de apoiar a implantao de atividades tursticas nas propriedades rurais; PRONAF Mulher; PRONAF Jovem Rural; PRONAF Semi-rido e PRONAF Mquinas e equipamentos. Outra reestruturao do programa foi com relao s declaraes de aptido fornecidas aos agricultores. No caso do crdito para custeio e investimento para os beneficirios da reforma agrria, enquadrados no Grupo A, elas passaram a ser fornecidas pelo INCRA. Para os demais grupos de agricultores, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio habilitou os Sindicatos dos Trabalhadores Rurais, os servios pblicos de extenso rural e os Sindicatos Rurais a emitir essas declaraes. Em face destas mudanas, o PRONAF passou a ter uma importncia decisiva para a agricultura familiar brasileira, a partir da segunda metade da dcada de 1990. Malgrado possveis crticas em relao execuo oramentria destinada ao programa, os dados mostram que o volume de recursos destinados e aplicados na agricultura familiar vem aumentando sucessivamente desde a safra 1996/97, quando o PRONAF passou a ter abrangncia nacional. Alm disso, parece indiscutvel que essa poltica pblica est ainda em construo e que continuar exigindo adaptaes contnuas devido diversidade social dos agricultores familiares e s diferenas regionais. Alguns indicadores de desempenho das principais linhas de ao do PRONAF Em relatrio de pesquisa sobre o PRONAF, Abramovay (2002, p.2) ressaltou que, ao longo dos seus seis anos de existncia, o programa forjou trs importantes inovaes, a saber: o reconhecimento dos agricultores familiares como protagonistas das polticas pblicas; a criao de um processo de negociao entre os agricultores e suas organizaes e o governo; e o estabelecimento de um enfoque territorial para as polticas pblicas, ressaltando-se, neste caso, o papel dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR) criados por demanda do PRONAF Infra-estrutura e servios municipais. Nesta seo pretendemos explorar essas questes. Para tanto, sero abordados os principais aspectos relativos a duas das grandes linhas de interveno do programa, j citadas anteriormente: crdito de custeio e investimento e o PRONAF Infra-estrutura e servios municipais. Crdito de custeio e investimento A sistemtica de concesso de crdito vem sofrendo contnuas alteraes desde o incio dessa poltica, sobretudo no que diz respeito aos valores dos financiamentos para

9 custeio e para investimento, bem como no que se refere s taxas de juros que incidem sobre os recursos alocados no programa. Desse modo, a discusso que apresentamos a seguir contemplar o primeiro perodo do programa (1995-1998), com nfase para a distribuio dos recursos por categorias de agricultores iniciada em 1999, conforme descrito na seo anterior. importante destacar, em primeiro lugar, que a modalidade de crdito para custeio representa um valor expressivo do volume total de recursos efetivamente aplicados nos ltimos anos no quadro do PRONAF, enquanto que a modalidade de crdito para investimentos comeou a operar de forma mais significativa somente aps o ano de 1997. Isso significa que o programa apresentou, no primeiro perodo, um forte direcionamento do crdito para o financiamento das safras anuais e uma interveno bem menor sobre os problemas relacionados infra-estrutura dos sistemas de produo. A evoluo do programa, em termos do nmero de contratos efetivados e do volume de recursos aplicado, mostrada pelo Quadro 1, que segue. Inicialmente, observa-se que no primeiro ano do programa (1995) houve um pequeno nmero de financiamentos, com baixo uso de recursos, sendo que o total disponibilizado foi destinado para o crdito de custeio da safra agrcola. Em grande medida, a explicao para o comportamento pouco expressivo do PRONAF naquele ano diz respeito s dificuldades enfrentadas pelos agricultores diante das condies de financiamento vigentes. A partir de 1996, nota-se um forte incremento do total de recursos aplicados no programa e da prpria procura pelo crdito rural, a qual se expressa atravs da elevao do nmero de contratos. Essa alterao deve-se a um somatrio de fatores que atuaram positivamente. Por um lado, o Conselho Monetrio Nacional (CMN) adotou uma srie de medidas para estimular os agentes financeiros a operar o PRONAF e, por outro, reduziu-se bastante os encargos financeiros que incidiam sobre o crdito de custeio (os juros praticados na safra de 1995 foram de 16% ao ano, enquanto que na safra seguinte caram para 12% ao ano). Deve-se destacar que essa mudana foi efetivada devido forte presso exercida pelas organizaes dos trabalhadores rurais que exigiram melhores condies de financiamento. Quadro 1: Nmero de contratos e volume de recursos do primeiro perodo do PRONAF Ano N de contratos Recursos (R$1000) Valor Mdio (R$) 32.000 93.000,00 2.906,25 1995 332.828 649.795,00 1.952,30 1996 496.550 1.637.440,00 3.297,60 1997 709.906 1.814.972,00 2.556,60 1998 1.571.284 4.195.207,00 2.669,92 TOTAL
Fonte: MDA/SAF

O quadro acima apresenta um outro indicador importante que precisa ser considerado, uma vez que desde 1995 o Banco Central no registra mais, de forma estratificada, o destino do crdito rural por setor social. Com isso, o valor mdio dos contratos assume grande relevncia na discusso dos beneficirios do programa. Nesse perodo, foi estabelecido como limite mximo de financiamento o valor de R$ 5.000,00. Vemos que os contratos efetuados se situaram bem abaixo desse teto, o que significa que um nmero razovel de agricultores se beneficiou dessa poltica pblica, a qual possibilitou

10 um novo tipo de relacionamento entre os agentes financeiros e os agricultores, considerando-se o fato de que operaes bancrias abaixo do valor mximo fixado pelo programa so pouco atraentes para o sistema financeiro. Por fim, convm destacar que esses valores mdios dos contratos variam muito entre as regies e mais fortemente entre as unidades da federao. De alguma forma, essas variaes refletem os diferentes sistemas de produo e os distintos tipos de produtos incentivados pelo PRONAF em cada um dos estados brasileiros. O Quadro 2, a seguir, apresenta a distribuio espacial dos contratos e dos recursos por regies do pas. Tomando-se como base o ano de 1996, percebe-se que nesse perodo houve uma forte concentrao, tanto dos contratos (78% do total) como dos recursos (65%), na regio Sul. As demais regies tiveram o seguinte desempenho: Norte com 3% dos contratos e 10% dos recursos; Nordeste com 13% dos contratos e dos recursos; Sudeste com 5% dos contratos e 10% dos recursos; e Centro-Oeste com 1% dos contratos e 2% dos recursos. Isso significa que no primeiro perodo ocorreu um forte desequilbrio espacial do programa. Dentre as explicaes que podem justificar essas desigualdades na aplicao dos recursos do PRONAF, destacam-se os seguintes aspectos: a) o peso econmico e as presses polticas das agroindustriais da regio Sul sobre os rgos responsveis pela alocao dos recursos financeiros. No ano de 1996, por exemplo, 32% do total dos contratos de crdito para custeio foram para a cultura do fumo, 14% para a cultura do milho e 8% para a cultura da soja, indicando um alto grau de concentrao dos recursos do PRONAF em produtos tpicos das cadeias agroindustriais mais competitivas no mercado internacional; b) um nvel maior de organizao dos agricultores familiares e uma certa tradio de luta pelo crdito rural mais fortemente incorporada pauta de reivindicao dos agricultores familiares da regio Sul. Quadro 2: Distribuio dos contratos e dos recursos do PRONAF por regies do pas REGIO 1996 1997 1998 NORTE Contratos 8.872 6.337 11.489 Valor (R$ 1000) 65.974,81 23.722,15 27.385,00 Valor Mdio (R$) 7.436,20 3.743,41 2.383,58 NORDESTE Contratos 44.536 81.871 174.642 Valor (R$ 1000) 84.443,80 166.025,57 677.070,00 Valor Mdio (R$) 1.896,10 2.027,89 3.876,90 SUDESTE Contratos 16.364 61.338 80.693 Valor (R$ 1000) 67.842,56 290.386,63 255.204,00 Valor Mdio (R$) 4.145,80 4.734,20 3.162,65 SUL Contratos 259.134 332.307 429.707 Valor (R$ 1000) 420.282,46 1.048.839,22 787.778,00 Valor Mdio (R$) 1.621,87 3.156,24 1.833,30 C.OESTE

11 Contratos Valor (R$ 1000) Valor Mdio (R$) 3.922 11.252,28 2.868,90 14.697 108.466,59 7.380,15 13.375 67.535,00 5.037,38

Fonte: MDA/SAF Nota: as informaes referentes ao ano de 1995 no esto disponveis regionalmente.

Em termos do valor mdio dos contratos, verifica-se que em todas as regies esse valor no atingiu o teto mximo do programa que era de R$ 5.000,00. Entretanto, a dinmica regional revela dois casos extremos: por um lado, a regio Sul apresenta os menores valores e, por outro, a regio Centro-Oeste detm os maiores valores mdios dos contratos. De alguma forma, esses resultados indicam que tanto na regio Sul como na regio Nordeste, que possuem um grande nmero de contratos, a escala produtiva dos agricultores familiares menor, comparativamente aos agricultores das regies CentroOeste e Norte, que possuem contratos com valores maiores. O segundo perodo que estamos considerando compreende as safras agrcolas ps1999, ano em que o programa foi bastante reformulado e, como dissemos anteriormente, os recursos passaram a ser estratificados por categorias de beneficirios, de acordo com as regras de enquadramentos vigentes desde ento. O Quadro 3, a seguir, apresenta o montante de crdito rural para custeio e investimento para o perodo ps-1999. Inicialmente observa-se que os recursos para custeio das safras agrcolas correspondem a mais de 60% do total de recursos previstos em cada safra, significando que o programa tem uma maior influncia no financiamento das safras agrcolas Alm disso, deve-se registrar que o montante total dos recursos para custeio no perodo considerado se manteve praticamente constante. Em termos do nmero de contratos nota-se, inclusive, uma reduo na ltima safra, o que significa que os valores mdios passaram de R$ 1.849,56, em 1999, para R$ 2.115,69, em 2003. Quadro 3: Nmero de contratos e montante de crdito do PRONAF por safra agrcola, segundo as modalidades de crdito rural. Brasil, 1999-2003 Safra Agrcola Modalidade do Crdito N de Contratos Montante (R$ 1,00) 1999-2000 Custeio 735.454 1.360.267.678,75 Investimento 192.155 791.817.069,70 Sub-total 927.609 2.152.084.748,45 2000-2001 Custeio 745.011 1.451.547.952,70 Investimento 148.101 716.938.275,81 Sub-total 893.112 2.168.486.228,51 2001-2002 Custeio 688.577 1.332.122.515,38 Investimento 244.135 856.673.225,61 Sub-total 932.712 2.188.795.740,99 2002-2003 Custeio 654.160 1.384.005.981,89 Investimento 247.177 976.487.240,91 Sub-total 901.337 2.360.493.222,80 Total 3.654.770 8.859.859.940,75 Fonte: MDA/SAF.

12 Em termos do enquadramento dos beneficirios, percebe-se um comportamento bem distinto para cada uma das modalidades de crdito do quadro acima. Na safra de 19992000, dos 735.454 contratos de custeio, 303.127 foram para o grupo C (41%) e 337.626 foram para o grupo D (46%). O restante dos contratos foi para a categoria sem enquadramento, que so os recursos da exigibilidade bancria. J na safra de 2002-2003, dos 654.160 contratos de custeio, 389.580 foram para o grupo C (60%) e 243.727 foram para o grupo D (37%). Ainda nesta safra, 10.550 contratos (1,5% do total) foram destinados ao grupo A/C, que so os beneficirios egressos dos assentamentos de reforma agrria. Essas informaes revelam que os recursos do crdito de custeio, que so a maioria absoluta, apresentam uma tendncia a beneficiar de forma crescente um segmento da agricultura familiar brasileira que, at bem pouco tempo, encontrava-se praticamente excludo da poltica de financiamento agrcola. Trata-se dos agricultores familiares enquadrados no Grupo C, que apresentam renda bruta anual atual entre R$ 2.000,00 a R$14.000,00. Quanto ao crdito para investimentos nota-se um comportamento um pouco distinto no perodo considerado. Assim, dos 192.155 contratos executados na safra 1999-2000, 116.796 foram para o grupo A (61%); 21.525 para o grupo C (11%); 53.790 para o grupo D (28%). Os demais dos contratos esto na categoria sem enquadramento. Em termos da participao de cada grupo no montante dos recursos os percentuais foram, respectivamente, de 54%, 8% e 37%. J na safra 2002-2003, dos 247.177 contratos de investimento, 46.797 foram para o grupo A (19%); 139.786 para o grupo B (56%); 31.721 o grupo C (13%); 28.864 contratos para o grupo D (12%). Em termos da participao de cada grupo no montante dos recursos os percentuais foram, respectivamente, de 47%, 7%, 19% e 26%. Essas informaes retratam as disparidades socioeconmicas da agricultura familiar brasileira, uma vez que os agricultores do Grupo B, de menor capacidade produtiva, representam 56% dos contratos, mas detm apenas 7% do total dos recursos da modalidade, ao passo que os do Grupo D, segmento da agricultura familiar inserido nos mercados, com apenas 12% dos contratos, foram beneficiados com 26% dos recursos. Dessa forma, chama a ateno a expressiva participao dos agricultores familiares j consolidados no montante de recursos financeiros do PRONAF. Embora o financiamento produo nas modalidades de crdito para custeio e investimento seja o mais destacado e reconhecido entre as aes do PRONAF, a linha de financiamentos para Infra-estrutura e servios municipais representa uma grande inovao. Na realidade, se possvel afirmar que o PRONAF se caracteriza como um programa de desenvolvimento rural, essa assertiva certamente assume contornos mais ntidos na linha de Infra-estrutura e servios, conforme discutimos no item seguinte. Financiamento de infra-estrutura e servios municipais Segundo Lima Neto (2000), os objetivos do PRONAF Infra-estrutura e servios municipais buscam estimular a implantao, ampliao, modernizao, racionalizao e relocalizao de infra-estrutura e servios pblicos municipais necessrios ao fortalecimento da agricultura familiar, tais como: recuperao de estradas vicinais, linha tronco de energia eltrica, construo de armazns comunitrios e obras hdricas de uso coletivo. Essa linha do PRONAF visa contribuir para a eliminar gargalos que estejam retardando ou impedindo o desenvolvimento de zonas onde predomina a agricultura

13 familiar, promovendo melhorias nos canais de escoamento da produo, no acesso a novas tecnologias e na competitividade no mercado. Essa linha do PRONAF foi criada em 1996, pelo Decreto Presidencial n 1946 de 28 de julho. Nesse ano, ela foi implementada em 389 municpios do Brasil, contando basicamente com a ajuda das organizaes de agricultores familiares, Conselhos e Secretarias executivas estaduais do PRONAF. O principal problema dessa primeira fase que no tinham sido definidos os critrios de seleo dos municpios a serem beneficiados e to pouco uma metodologia de trabalho. Para resolver essa situao, foi constitudo o Conselho Nacional do PRONAF e, a partir dele, estabelecidas as normas gerais para a seleo dos municpios beneficirios do programa13. Estas normas para seleo constam da Resoluo n 4, de 10 de julho de 1997, do Conselho Nacional do PRONAF, podendo-se destacar os seguintes aspectos: 1. a relao entre o nmero de estabelecimentos agropecurios com rea at 200 ha e o nmero total de estabelecimentos do municpio tem que ser maior que a relao entre o nmero de estabelecimentos com rea at 200 ha e o total de estabelecimentos do estado; 2. a relao entre a populao rural e a populao total do municpio deve ser maior que a mesma relao no mbito do estado; 3. o valor da produo agrcola por pessoa ocupada no municpio deve ser menor que a mesma relao no plano estadual; 4. caso o nmero de municpios selecionados a partir desses trs critrios fosse inferior ao nmero previsto para o estado, o Conselho Estadual do PRONAF tem a prerrogativa de selecionar os municpios restantes dentre os que atendiam a apenas dois dos trs critrios, dando prioridade aos municpios contemplados no programa Comunidade Solidria e aos que tivessem maior nmero de famlias assentadas e/ou de pescadores artesanais14. Desde o princpio, ficou definido que os municpios escolhidos teriam acesso ao valor mdio anual de R$ 150.000,00 previsto para um perodo de quatro anos. A partir do estabelecimento desses critrios, o nmero de municpios beneficiados aumentou rapidamente, conforme indicam, a seguir, os dados do Quadro 4. A grande incluso de municpios ocorreu entre os anos de 1997 e 1999, uma vez que em 1999 o programa foi ampliado para mais de mil municpios. J a partir do ano de 2000 ocorreu um ligeiro recuo, o que de alguma forma pode estar revelando as dificuldades dessa modalidade de poltica para atender as demandas do universo dos municpios onde a agricultura familiar representa a base do setor produtivo local, estimado atualmente em mais de quatro mil municpios.

O Conselho Nacional do PRONAF foi incorporado, mais tarde, ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS), criado pelo Decreto 3.200, de 06 de outubro de 1999. A partir de ento todas as aes do PRONAF passaram a estar subordinadas ao CNDRS. Para uma discusso dos critrios de seleo dos municpios, ver Veiga e Abramovay (1997). Anlise (diagnstico) da insero do PRONAF na poltica agrcola: 1 relatrio (de andamento). So Paulo, Convnio IPEA/FIPE n 07/97, 30 p.
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14 Quadro 4 Nmero de municpios beneficiados pelo PRONAF Infra-Estrutura e Servios 1997-2001* Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 1997 48 138 96 135 44 1998 75 258 152 153 74 1999 120 392 227 170 97 2000 109 331 212 170 94 2001 161 628 235 147 82

dados agregados para as diferentes regies nas fontes citadas.

461 712 1006 916 1253 Total Fonte: SAF, CEF e OGU. * Aps 2001 houve um aumento do nmero de municpios beneficiados pelo Programa, mas no se dispe de

Interessante observar a distribuio dos recursos, pois as regies mais pobres, como o Nordeste, foram priorizadas, numa tentativa de reduzir as desigualdades regionais. A anlise dos Planos de Trabalhos dos municpios dessa regio revela que os mesmos contm os maiores valores mdios do pas, especialmente os planos dos estados da Bahia e do Piau. Dentre as razes que explicam esse comportamento encontra-se o financiamento de obras mais dispendiosas, como so os casos ligados ao abastecimento de gua, considerado um problema crucial em muitos estados da regio Nordeste. O Quadro 5, a seguir, mostra como est a distribuio dos recursos entre as grandes regies do pas. Inicialmente, percebe-se que a participao percentual de cada regio manteve-se praticamente inalterada ao longo de todo o perodo considerado, com a regio Nordeste detendo aproximadamente 40% dos recursos liberados a cada ano pelo programa, exceto no ano de 2001, quando essa regio concentrou 66% do total dos recursos liberados. O mesmo fato tambm foi verificado para a regio Norte que aumentou seu percentual de participao na distribuio dos recursos de 12%, em 2000, para 16%, em 2001. Com isso, as demais regies sofreram uma forte retrao na participao percentual dos recursos, sendo que no Sul o percentual se reduziu de 17%, em 2000, para 5%, em 2001; no Sudeste a participao passou de 23% para 11%; e no Centro-Oeste de 10% para 3%, no mesmo perodo. Quadro 5: Evoluo da distribuio dos recursos por Grandes Regies do Pas (R$ 1000) Regio 1997 1998 1999 2000 2001 TOTAL 5.882,00 10.405,00 18.279,00 18.739,00 26.791,00 80.096,00 Norte Nordeste 24.197,00 32.189,00 61.564,00 58.885,00 113.100,00 289.935,00 Sudeste 12.728,00 21.038,00 32.436,00 34.302,00 18.118,00 118.622,00 14.798,00 12.015,00 23.861,00 25.448,00 7.818,00 83.940,00 Sul 5.954,00 10.274,00 14.200,00 14.488,00 4.483,00 49.399,00 C.Oeste 63.559,00 85.921,00 150.340,00 151.862,00 170.310,00 621.992,00 Total Fonte: MDA/SAF

15 A partir 1999, com a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, os critrios de seleo dos municpios sofreram uma nova reformulao. A primeira delas ocorreu atravs da Resoluo n 15, de maio de 2001, que, dentre outras coisas, precisou as incumbncias do Conselho Estadual do PRONAF, como a elaborao da lista final dos municpios contemplados e a previso de contrapartidas dos municpios beneficiados com recursos do PRONAF Infra-estrutura15. Alm disso, essa Resoluo acrescentou critrios adicionais visando privilegiar os municpios mais pobres e mais rurais, utilizando-se de indicadores como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)16. Mas a mudana mais relevante, que consta no Artigo 9 da referida Resoluo, passou a ser a exigncia de se instituir os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR) e a elaborao de Planos Municipais de Desenvolvimento Rural (PMDR), assim como tornar disponvel uma infra-estrutura mnima para garantir o funcionamento desses Conselhos17, tais como a alocao de espao fsico identificado com os dizeres Sala do Agricultor Familiar PRONAF; um servidor para atendimento pblico; um tcnico para acompanhar e supervisionar os beneficirios e a criao de um programa municipal de compras para a agricultura familiar. A nfase dada constituio de CMDR deve-se ao fato que o PRONAF Infraestrutura, diferentemente da linha de crdito rural, tem como pressuposto bsico o envolvimento das comunidades rurais e dos agricultores familiares na concepo, gesto e fiscalizao das polticas pblicas. Essa prerrogativa, em grande parte, advm da necessidade crescente do Estado estimular formas de gesto descentralizadas que promovam, ao mesmo tempo, maior eficincia no uso dos recursos e ampliao dos mecanismos de acesso da populao, levando a uma maior democratizao. Nesse sentido, para que os municpios pudessem acessar os recursos do Programa, criou-se uma metodologia de elaborao de projetos que previa no apenas a participao de mltiplas instituies locais da sociedade civil (sindicatos, ONGs, associaes de produtores, etc), mas a constituio formal de um espao pblico de negociao cuja atribuio maior seria coordenar e planejar as aes e polticas pblicas destinadas aos agricultores. Atravs dos CMDR, esperava-se constituir um espao institucional cujas incumbncias no se restringiam a uma arena de atuao poltica das entidades da sociedade civil, mas tambm a de ser uma estrutura com poderes para legitimar a conduo das iniciativas locais, administrar os recursos existentes e zelar pela sua correta aplicao. A importncia dos CMDR enquanto clula gestora de base do Programa foi reforada pela Resoluo n 28, de 28 de fevereiro de 2002. Na ocasio se estabeleceram as premissas para o reconhecimento e a valorizao desses Conselhos, indicando a

A contrapartida dos governos municipais prevista na poca seguia a seguinte regra: municpios com at 25.000 habitantes e que faziam parte do Programa Comunidade Solidria ou Comunidade Ativa, a contrapartida mnima era de 1%; municpios com at 25.000 habitantes e que no faziam parte desses Programas, a contrapartida mnima subia para 4%; municpios com populao acima de 25.000 habitantes e que faziam parte de apenas um dos Programas, a contrapartida mnima era de 5%; por fim, os municpios cuja populao ultrapassava a casa dos 25.000 habitantes e que no faziam parte dos Programas, a contrapartida mnima atingia 20%. 16 A metodologia do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para calcular o IDH considera trs variveis principais: a esperana de vida, o nvel educacional e o PIB real per capita. 17 A criao de CMDR havia sido prevista no Decreto n 3.508, de 14 de julho de 2000.

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16 centralidade que essas instncias de planejamento, coordenao e fiscalizao passariam a assumir para o programa. Percebe-se, portanto, que os CMDR assumiram um papel de destaque na conduo do PRONAF Infra-estrutura no mbito local. Entre 1996 e 2002, foram promovidos diversos cursos de capacitao de conselheiros municipais, envolvendo formadores de Universidades, dos servios pblicos de extenso rural e de ONGs com atuao nas reas rurais. Para que um municpio se habilitasse, efetivamente, a receber os recursos do PRONAF Infra-estrutura, ele precisava seguir algumas etapas, resumidas por Lima Neto (2000) e reproduzidas a seguir: a) levantamento das demandas dos agricultores familiares em obras e servios pblicos de apoio ao desenvolvimento; b) elaborao do PMDR, com base nas demandas levantadas pelos agricultores familiares em suas comunidades; c) anlise do PMDR pelos diferentes fruns responsveis pela gesto do Programa: CMDR, Conselho Estadual e Secretaria Executiva Nacional do PRONAF; d) elaborao anual do Plano de Trabalho (PT) no municpio a partir do PMDR; e) aprovao do PT pelo CMDR e encaminhamento Secretaria Executiva Estadual para emisso de parecer tcnico; f) anlise do PT pelo Conselho Estadual; g) anlise e parecer conclusivo do PT pela Secretaria da Agricultura Familiar bem como aprovao pelo Ordenador de Despesas do PRONAF. h) encaminhamento do PT Caixa Econmica Federal (CEF) para formalizao do contrato com o Poder Executivo Municipal. A atuao deste Banco junto ao PRONAF iniciou em 1997 e, em parte, pode ser explicada por se tratar do segundo banco pblico mais importante do pas e porque o Banco do Brasil e o Banco do Nordeste atuam nas linhas de crdito para financiamento produo do PRONAF. Contudo, a razo principal dessa escolha reside no fato de que a CEF uma instituio que possui um corpo tcnico que, h muito tempo, acompanha e fiscaliza obras e aquisio de equipamentos, sobretudo nos programas pblicos de habitao. Na medida em que o PRONAF Infra-estrutura opera com esse tipo de aes, a contratao da CEF para realizao do repasse de recursos e a sua fiscalizao tornou-se funcional ao Programa. A partir de novembro de 2001, comea a se esboar uma reformulao no Programa no sentido de promover aes que no se limitem esfera municipal. A Resoluo n 27 trouxe como novidade a previso da utilizao de 5 a 10% do valor da cota de cada estado para apoio a projetos de desenvolvimento rural e fortalecimento da agricultura familiar apresentados por organizaes intermunicipais e a excluso do programa dos municpios com mais de 100 mil habitantes. Previu-se, porm, uma regra de exceo para os municpios com populao acima desse patamar desde que integrados em aes intermunicipais e que os demais municpios parceiros tivessem menos de 100 mil habitantes. As mudanas recentes e o desenvolvimento dos territrios rurais

17 No entanto, a mudana mais recente e, quem sabe, a de maior impacto, se deu em 2003. Com a posse do novo Governo Federal, a estrutura do MDA foi reformulada, sendo criada a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT). Responsvel pela gesto do PRONAF Infra-estrutura, a SDT passou a associar essa modalidade do programa noo de desenvolvimento territorial. Com isso, o municpio deixou de ser a unidade de referncia dessa linha de crdito passando a beneficiar iniciativas intermunicipais. Segundo a prpria SDT, na maior parte das vezes, o municpio isolado uma unidade administrativa pouco adequada para gerir a rede de relaes necessrias ao desenvolvimento rural. Nesse sentido, por meio de aes intermunicipais as organizaes podem ampliar o raio de relaes sociais dos agricultores familiares e dos assentamentos da reforma agrria. Na avaliao da SDT, o municpio seria uma instncia decisiva de controle social, mas insuficiente para responder ao estmulo de uma proposta de desenvolvimento (SDT, 2003). Em razo dessas limitaes da esfera municipal, a nova Secretaria passou a atuar com base na idia de territrios, entendo-se os territrios rurais como um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, caracterizado por critrios multidimensionais que se relaciona interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (MDA/SDT/CONDRAF, 2003)18. A partir dessa nova unidade de referncia o atual governo pretende mudar o enfoque das polticas pblicas. Se antes os objetivos do programa eram mais centrados no provimento de infraestrutura agora devero passar a atuar mais no fortalecimento da organizao social dos agricultores familiares e estimular a participao das instituies de representao. Alm disso, o novo formato prev que as iniciativas locais e municipais se submetam a uma lgica de elaborao dos projetos a partir das demandas dos territrios em que esto inseridos ou a partir de agncias ou instituies que j estejam formalmente constitudas na forma de consrcios ou associao. De certo modo, este novo formato de atuao do programa vai de encontro a algumas recomendaes que se faziam no sentido de evitar a excessiva pulverizao dos investimentos em infraestrutura e servios tomando-se como suporte e referncia os municpios. Contudo, de outra parte, resta saber como os atores locais (prefeituras, cooperativas, sindicatos, associaes, movimentos sociais, etc) vo reagir a esta nova proposio que pressupem um mnimo de consenso, acordo e criao de uma estrutura de planejamento microrregional em torno das prioridades dos territrios. Outra expectativa com relao aos critrios para se efetuar a transio da gesto do programa. A nova lgica prev que os projetos de carter regional sero apreciados e aprovados diretamente pelos Conselhos Estaduais. Assim, toda a nfase dada anteriormente aos CMDR se enfraquece e esta instncia tende a se tornar obsoleta. Neste sentido, cabe aguardar como a SDT proceder para habilitar as instituies a formular e a gerenciar os projetos intermunicipais bem como definir melhor qual ser o papel dos
A base terica do enfoque territorial do desenvolvimento foi introduzido no Brasil por VEIGA, J. E. da. A face territorial do desenvolvimento. Anais Belm, XXVII Encontro Nacional de Economia, 1999, pp. 13011318. Quando da passagem desse autor pela coordenao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel elaborou o documento O Brasil rural precisa de uma estratgia de desenvolvimento (Braslia, CNDRS/MDA/NEAD, 2001, 107 p.), onde explicita a necessidade das polticas pblicas de desenvolvimento rural serem planejadas no mbito intermunicipal.
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18 CMDR nesse novo desenho institucional, uma vez que at ento eles eram considerados o ncleo bsico do Programa. Consideraes finais Os avanos registrados pelo PRONAF nos ltimos anos esto diretamente relacionados s mudanas implementadas no programa, tanto institucionais como financeiras, as quais deram maior capilaridade s diversas modalidades de crdito e tipos de financiamento aos agricultores familiares brasileiros. Um dos aspectos centrais derivados dessa nova conjuntura que o volume de recursos vem aumentando progressivamente desde 1997, o que significa uma possibilidade concreta de acesso ao crdito a um nmero maior de agricultores familiares, considerando os diferentes graus de insero nos mercados e as distintas regies do pas. Desde a sua criao, o Programa tem sofrido constantes ajustes visando corrigir a forte concentrao dos recursos do programa na regio Sul do pas verificada nos seus primeiros anos de existncia. Nota-se que atualmente est havendo uma melhor distribuio dos recursos financeiros no somente entre as regies brasileiras, mas tambm entre os diferentes nveis de renda dos agricultores familiares. Com isso, pode-se afirmar com segurana que o PRONAF se transformou em uma poltica pblica de abrangncia nacional. Esse maior nmero de beneficirios tambm est relacionado s condies de financiamento que foram sendo melhoradas progressivamente. Hoje, a institucionalizao de mecanismos compensatrios, a exemplo dos rebates e das taxas de juros fixas e abaixo das taxas praticadas pelo mercado financeiro, facilita o maior acesso aos recursos disponibilizados pelo programa. No entanto, deve-se reconhecer que, mesmo com as mudanas implementadas na sistemtica operacional do programa aps 1999, ainda persistem algumas distores que precisam ser continuamente corrigidas, como o caso da elevada concentrao dos recursos de custeio das safras nas duas categorias mais bem posicionadas da agricultura familiar, em detrimento das demais categorias geralmente em maiores dificuldades. Estes fatos, somados a outros de natureza estrutural, fazem com que o programa seja continuamente reformulado e repensado. Em relao ao PRONAF infra-estrutura e servios municipais, no novidade para quem trabalha com o tema do desenvolvimento rural que a ampla maioria dos estados brasileiros no dispe de fruns regionais que se ocupem do planejamento e gesto do desenvolvimento. Dentre as excees figuram os estados do Rio Grande do Sul, que desde 1994 possui os Conselhos Regionais de Desenvolvimento, e de Santa Catarina, que a partir de 2003 dispem das Secretarias de Desenvolvimento Regional. Alm disso, a capilaridade dos servios pblicos de extenso rural encontra-se, na atualidade, profundamente abalada, aps quase duas dcadas de enxugamento do seu quadro de funcionrios. Mesmo naqueles estados onde se preservou uma estrutura mnima de funcionamento das empresas de assistncia tcnica e extenso rural, essas unidades restringem-se, quase que exclusivamente, a promover o desenvolvimento agrcola stricto sensu, dispondo de poucos profissionais capacitados a promover o desenvolvimento rural. Da mesma forma, o trabalho das ONGs, alm de limitado do ponto de vista geogrfico, se caracteriza pela disperso, fragmentao e pontualidade, portanto ineficaz para gerir um programa com a envergadura e importncia do PRONAF infra-estrutura e servios municipais.

19 O quadro atual dessa modalidade do Programa, afora as dvidas de dirigentes municipais sobre como o mesmo ser operacionalizado daqui para frente, passa a impresso de que acertaram aquelas administraes municipais que pouco apostaram nos conselhos municipais de desenvolvimento rural. A mxima que a cada novo governo tudo muda, justificando a precauo na adoo das orientaes externas, mais uma vez se fez valer. Referncias bibliogrficas ABRAMOVAY, R. Conselhos alm dos limites. Revista Estudos Avanados. Dossi Desenvolvimento Rural. So Paulo, USP, Volume 15, Nmero 43, Setembro/dezembro, 2001, p. 121-141. ABRAMOVAY, R. e VEIGA, J. E. Novas Instituies para o Desenvolvimento Rural: o caso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) Texto para Discusso N 641 (Convnio FIPE/IPEA 07/97) - IPEA, Braslia, abril de 1999. ABRAMOVAY, R. Relatrio Institucional da Secretaria da Agricultura Familiar. Braslia: PNUD, Projeto BRA-98/012, junho/2002, Relatrio de Pesquisa. BELIK, W. PRONAF: uma avaliao da operacionalizao do programa. In: CAMPANHOLA, C. e GRAZIANO DA SILVA, J. (eds). O Novo Rural Brasileiro: Polticas Pblicas. Jaguarina, Embrapa Meio Ambiente e IE/UNCIAMP, p. 93-116 (Vol. 4) BITTENCOURT, G. A. Cooperativas de crdito solidrio: constituio e funcionamento. Braslia, NEAD, 2a ed., 2001, 143 p. BURIGO, F. L. Cooperativa de crdito rural: agente de desenvolvimento local ou banco comercial de pequeno porte? Florianpolis, PPGAGR/UFSC, Dissertao de mestrado, 1999, 114 p. CARVALHO F, J. J. Poltica agrria do governo FHC: desenvolvimento rural e nova reforma agrria. In: LEITE, S. Org. Polticas Pblicas e Agricultura no Brasil. Porto Alegre, Editora da Universidade, 2001.

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