APUNTES DE ORGANIZACIN Y MTODOS SEMANA III CONCEPTO Y PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACION La organizacin es una unidad social coordinada, consciente, compuesta

a por dos personas o ms, que funciona con relativa constancia a efecto de alcanzar una meta o una serie de metas comunes. Segn esta definicin, las empresas productoras y de servicios son organizaciones, como tambin lo son escuelas, hospitales, iglesias, unidades, militares, tiendas minoristas, departamentos de polica y los organismos de los gobiernos locales, estatales y federal. Las personas que supervisan las actividades de otras, que son responsables de que las organizaciones alcancen estas metas, con sus administradores (aunque en ocasiones se les llama gerentes, en particular en organizaciones no lucrativas). PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACION. El propsito de la organizacin: El propsito de la organizacin es ayudar a lograr que los objetivos tengan significado y contribuyan a la eficiencia organizacional. Principio de la unidad de objetivos La estructura de una organizacin es eficaz si le permite al personal contribuir a los objetivos de la empresa. Principio de la eficiencia organizacional. Una organizacin es eficiente si est estructurada para ayudar al logro de los objetivos de la empresa con un mnimo de consecuencias o costos no deseados. Causa de la organizacin: La causa bsica de la estructura organizacional es la limitacin del tramo de la administracin. Si no existiera esa limitacin, una empresa no organizada podra tener un solo gerente. Principio del tramo de administracin En cada posicin administrativa existe un lmite al nmero de personas que pueden manejar con eficacia una persona, pero el nmero exacto depende de la repercusin de diversas variables subyacentes. La estructura de la organizacin: autoridad: La autoridad es el adhesivo de la estructura de la organizacin, el vnculo que la hace posible, los medios mediante los cuales se pueden colocar grupos de actividades bajo el mando de un administrador y se puede fomentar la coordinacin de las unidades organizacionales. Es la herramienta con la que el administrador esta en posibilidad de ejercer su discrecionalidad y de crear un ambiente para el desempeo individual. Algunos de los principios ms tiles de la organizacin estn relacionados con la autoridad. Principio escolar Cuanto ms clara sea la lnea de autoridad desde el puesto administrativo ms alto de una empresa cada puesto subordinado, ms clara ser la responsabilidad para tomar decisiones y ms eficaz la comunicacin organizacional. Principio de delegacin por resultados esperados La autoridad delega a todos los gerentes individuales debe ser adecuada para asegurar su capacidad de cumplir los resultados esperados. Principio del carcter absoluto de la responsabilidad La responsabilidad por la acciones no puede ser mayor que la implcita en la autoridad delegada, ni debe ser menor. Principio de unidad de mando Mientras ms completas sean las relaciones de dependencia de un solo superior, menor ser el problema de instrucciones opuestas y mayor la sensacin de responsabilidad personal por los resultados. Principio de nivel de autoridad El mantenimiento de la delegacin requiere que las decisiones propias de la autoridad de los administradores individuales deben tomarlas ellos en lugar de hacerlas ascender por la estructura de la organizacin. La estructura organizacional: actividades departamentalizadas: La organizacin incluye el diseo de una estructura departamental. Aunque hay varios principios en esta rea uno de ellos es de gran importancia. Principio de la definicin fundamental Mientras ms clara sea la definicin de un puesto o un departamento sobre los resultados esperados, las actividades a realizar y la autoridad de organizacin delega y la comprensin de las relaciones de autoridad e informales con otros puestos, la persona responsable podr contribuir en forma ms adecuada al logro de los objetivos de la empresa. El proceso de organizacin: Los diversos principios de delegacin de la autoridad y de la departamentalizacin son verdades fundamentales del proceso organizacional. Se relacionan con fases de los dos aspectos primarios de organizar: la autoridad y los agrupamientos de actividades.. Existen ortos principios que se refieren al proceso de organizar, a travs de cuya aplicacin los gerentes obtienen un sentido de proporcin o una medida del proceso total de la organizacin. Principio del equilibrio En toda estructura existe la necesidad del equilibrio aplicacin de los principios o tcnicas debe estar equilibrada para asegurar eficacia global de la estructura para cumplir los objetivos de la empresa. El principio del equilibrio es comn a todas las reas de las ciencias y a todas las funciones del administrador. Las ineficacias de extensos tramos de administracin se deben equilibrar con las ineficacias de largas lneas de comunicacin. Las prdidas ocasionadas por el mando mltiple se deben equilibrar con las ganancias

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provenientes de la pericia y la uniformidad para delegar la autoridad funcional en los departamentos de "staff" y de servicios. Los ahorros de la especializacin funcional en la departamentalizacin se deben equilibrar con las ventajas de establecer departamentos responsables de utilidades, semi independientes por el conducto o por territorio. De nuevo resulta evidente que la aplicacin de la teora de la administracin depende de la situacin especfica. Principio de flexibilidad Mientras ms increbles se tomen para otorgar mayor flexibilidad a la estructura de una organizacin, mejor podr sta cumplir con su propsito. En cada estructura se deben incorporar procedimientos y tcnicas para anticipar y reaccionar ante el cambio. Toda empresa avanza hacia su meta en un ambiente cambiante, tanto externo como interno. La empresa que sufre de inflexibilidad, tanto si se trata de resistencia al cambio, procedimientos demasiado complicados o lneas departamentales demasiado rgidas, se arriesga a ser incapaces de hacer frente a los retos de los cambios econmicos, tcnicos, biolgicos, polticos y sociales. Principio de facilitacin del liderazgo Puesto que la gerencia depende en alto grado de la calidad del liderazgo de quienes se encuentran en puestos gerenciales, es importante que la estructura organizacional contribuya a crear una situacin en la que el administrador pueda dirigir con mayor eficacia. En este sentido, la organizacin es una tcnica para fomentar el liderazgo. Si la asignacin de autoridad y los arreglos estructurales crean una situacin en la que exista la tendencia a que los jefes de departamentos sean considerados como lderes y en el cual se les ayude en sus tareas de liderazgo la estructuracin organizacional habr cumplido una tarea esencial. LA DIVISIN DEL TRABAJO Normalmente se reconoce a Adam Smith como el padre de la economa moderna. En su libro La Riqueza de las Naciones (1776) concede gran importancia a la divisin del trabajo: La mejora ms importante en la fuerza productiva del trabajo y la mayor parte de la habilidad, destreza y criterio con el que es dirigida o aplicada en cualquier lugar, parece haber sido efecto de la divisin del trabajo. Su famoso ejemplo de la fbrica de alfileres, mostr que pudo conseguirse un tremendo incremento en la productividad del trabajo de los fabricantes de alfileres al dividirse su trabajo en diferentes tareas, asignando a cada trabajador una tarea especfica en lugar de fabricar alfileres completos (Aplicacin 1.1). Figura 1.1. Conceptos bsicos. Aplicacin: La fbrica de alfileres Consideremos el ejemplo de una manufactura de poca importancia, pero en la que frecuentemente se ha observado la divisin del trabajo: la fabricacin de alfileres. Un obrero no adiestrado en esta actividad (a quien la divisin del trabajo ha obligado a realizar una labor distinta), no familiarizado con el uso de la maquinaria empleada (cuya misma invencin probablemente tiene su origen en la divisin del trabajo) difcilmente podra, aun aplicando su mximo esfuerzo, fabricar un alfiler cada da y, por supuesto, no podra fabricar veinte. Pero segn se trabaja actualmente en esta actividad, no solamente el proceso completo es un oficio, sino que est dividido en una serie de actividades cuya mayor parte constituyen, a su vez, oficios en s mismas. Un trabajador estira el alambre, otro lo endereza, un tercero lo corta, el cuarto lo afila y el quinto aplasta la parte superior para alojar la cabeza. La fabricacin de la cabeza exige otras dos o tres operaciones distintas, insertarla constituye una tarea singular y pulir los alfileres otra; incluso disponerlos en el papel es una tarea diferente. De esta manera, la fabricacin de alfileres queda dividida en unas dieciocho operaciones distintas que, en algunas factoras, son realizadas por diversos operarios, mientras que en otras el mismo operario ejecuta dos o tres de estas tareas diferentes. He visto una de estas pequeas manufacturas que empleaba solamente a diez hombres y en la que cada uno atenda a dos o tres actividades distintas. A pesar de ser muy pobres y, por tanto provistos de manera escasa de la maquinaria imprescindible, podan, cuando se esforzaban, fabricar aproximadamente doce libras de alfileres diarias. En una libra hay alrededor de cuatro mil alfileres de tamao medio. As, estas diez personas podan fabricar cerca de cuarenta y ocho mil alfileres al da. Por tanto, cada persona fabricaba una dcima parte de los cuarenta y ocho mil alfileres, es decir, cuatro mil ochocientos alfileres al da. Pero si hubieran desarrollado su labor de forma separada e independiente, y suponiendo que ninguno dominase esta actividad, seguramente ninguno podra haber fabricado ms de veinte, tal vez ni siquiera uno diario. Por supuesto, esta cifra no se acerca a la doscientas cuarentava parte, ni siquiera a la cuatro mil octingentsima parte, de los que son capaces de fabricar actualmente, como consecuencia de la divisin y combinacin adecuada de

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las diferentes fases. Fuente: Adam Smith, La Riqueza de las Naciones, Libro I, Captulo 1, 1776. Por tanto, la divisin del trabajo se refiere a la divisin de tareas compuestas en sus elementos integrantes que tienen que ser realizadas de manera separada. Este es un fenmeno generalizado en las sociedades modernas. Nuestros ancestros primitivos eran mucho ms independientes, ya que construan sus propias casas, cultivaban o cazaban su propia comida, fabricaban sus propias herramientas, se defendan ellos mismos, etc. Desde entonces, estas tareas se han ido dividiendo en sectores diferenciados en la sociedad (como son los sectores privados y pblico) y a su vez divididos en entidades separadas (tales como los diferentes rganos del gobierno, las industrias y las empresas). Se ha desarrollado un sistema econmico en el que normalmente compramos estos bienes a cambio de dinero, que ganamos en las organizaciones en que la mayora de nosotros trabajamos. Si miramos dentro de tales organizaciones, podemos observar que la divisin del trabajo tambin se produce en ellas. Normalmente desempeamos solo una pequea parte de la tarea completa que realiza una organizacin. Para llevar a cabo la tarea encomendada, la misma organizacin se divide en diferentes partes (tales como divisiones y departamentos), niveles y funciones. Como resultado, necesitamos organigramas (ver la Aplicacin 1.2) a modo de mapas que nos guen a travs del territorio de la organizacin. Estos organigramas son reflejo de la divisin del trabajo dentro de las organizaciones. La opinin de Adam Smith era que la progresiva divisin del trabajo condujo a incrementos en la productividad que constituyeron la principal fuente de la cada vez mayor riqueza de las naciones. En el apartado siguiente tratamos de conocer cul era la base de esta afirmacin. Queremos concluir este apartado subrayando que consideramos la divisin del trabajo como inherente a nuestro tipo de sociedad. Independientemente de la posicin que ocupemos en la sociedad, cada vez que interactuamos con otros para obtener los bienes o servicios que necesitamos, podemos recordar este hecho. Esto constituye el punto de partida para nuestro marco conceptual, que se resume en la Figura 1.1. ESPECIALIZACIN Por qu un incremento en la divisin del trabajo lleva a un incremento en la productividad y, por lo tanto, al crecimiento de la riqueza de las naciones? Smith dio la siguiente explicacin: Este gran incremento en la cantidad de trabajo que, como consecuencia de la divisin del trabajo, es capaz de realizar el mismo nmero de personas, se debe a tres circunstancias diferentes. La primera se refiere al incremento en la destreza de cada obrero particular, la segunda al ahorro de tiempo que habitualmente se pierde en el paso de un tipo de trabajo a otro, y la ltima, a la invencin de un gran nmero de mquinas que facilitan y simplifican el trabajo y hacen posible que un hombre haga el trabajo de muchos. En la terminologa econmica que aqu empleamos, diremos que se consiguen economas de especializacin. En la fbrica de alfileres especializada puede ser producida la misma cantidad de output con menos trabajo que en una fbrica no especializada. O a la inversa, puede ser producida una mayor cantidad de output con el mismo nivel de trabajo (diez hombres), tal y como mostr Smith. Por lo tanto, la produccin especializada es ms eficiente que la produccin no especializada. Entre las razones por las que esta afirmacin es cierta se encuentran las mencionadas en la cita anterior. Bsicamente, cuando el trabajo se divide en tareas especficas, podemos seleccionar una tarea que se adapte a nuestras necesidades y capacidades. Cuando nos especializados en esta tarea, dedicamos toda nuestra atencin a la mejora en su realizacin. Podemos aprender de la experiencia y utilizarla para crear mtodos e instrumentos que mejoren nuestra ejecucin de la tarea. Por todas estas razones, normalmente un sistema econmico especializado es ms eficiente que uno no especializado. De esta forma, la divisin del trabajo conduce a la especializacin, que permite conseguir mejoras en la eficiencia (Figura 1.2). Este es un fenmeno generalizado en la sociedad, tal y como se muestra en los siguientes ejemplos. En la familia, el trabajo domstico habitualmente se divide en diferentes tareas y los miembros de la familia se especializan en distintas tareas, mientras que otras pueden ser compartidas. Cada miembro de la familia puede ser bueno en algunas tareas pero no en otras. Unos pueden saber dnde comprar determinados productos y sacar el mximo partido al dinero. Otros pueden saber utilizar Figura 1.2. La divisin del los electrodomsticos y quiz alguien sepa cmo arreglarlos. Otros trabajo conduce a la pueden estar especializados en rellenar los impresos de los impuestos y especializacin alguien en controlar el presupuesto. Sea cual sea la distribucin de las tareas, algn grado de especializacin se encuentra presente en todas las familias y, en la mayora de ellas, la eficiencia a la hora de llevar la casa se ve seriamente afectada cuando sus miembros deben cambiar a tareas con las que no se encuentran familiarizados. En este sentido, existe un coste de la especializacin. De manera similar, en los deportes, la especializacin conduce a un mayor rendimiento, pero a cambio de un coste. Un individuo no puede competir, y an menos ser excelente, en todos los deportes. Se debe elegir un deporte y realizar entrenamiento especializado durante un largo periodo de tiempo. Una vez especializado, el alto rendimiento necesariamente se restringe a un reducido

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nmero de opciones. Incluso un deportista admirable como Tiger Woods se limita a jugar al golf como profesional. La especializacin, construida sobre la base de un talento nico le ha permitido conseguir lo ms alto en este deporte. Pero incluso Tiger Woods no sera capaz de competir al mximo nivel en dos deportes, por ejemplo tenis y golf. En deportes de equipo como el hockey o el ftbol, resulta poco productivo intercambiar porteros y jugadores de campo. Los buenos equipos hacen el mejor uso posible de la especializacin de sus miembros. Las habilidades especializadas son escasas y los buenos equipos las asignan de forma ptima para que se ejecuten las tareas y estos se organicen eficientemente. En muchos campos, como la medicina o el transporte, sera desastroso cambiar especialistas de tarea. Por mucho que favorezcamos la variedad de trabajo, no estamos dispuestos a entrar a hospitales o embarcar en un avin en los que los especialistas se turnen entre los diferentes trabajos. Por lo tanto, para el individuo la especializacin tiene la ventaja de permitirle un mejor rendimiento pero la desventaja de restringir la eleccin. A nivel individual, se alcanza el lmite de la especializacin cuando la satisfaccin conseguida por el mayor rendimiento (y las recompensas derivadas) es sobrepasada por la insatisfaccin producida por un rea de aplicacin de las habilidades demasiado estrecha (con el aburrimiento y la frustracin resultantes). Conforme muchas organizaciones han aprendido a lo largo del tiempo, las ganancias derivadas de una mayor especializacin son fcilmente contrarrestadas por los costes derivados de la insatisfaccin cuando los lmites individuales de la especializacin han sido excedidos. Por ejemplo, la cinta transportadora produjo grandes incrementos en productividad, pero solo en la medida en que los trabajadores aceptaron el rango de actividades requeridas para ello. Si este rango se hace demasiado estrecho, las ganancias son compensadas y se requiere una reestructuracin de las actividades (por ejemplo, en grupos de trabajo semiautnomos). As, aunque los lmites individuales constituyen una barrera para el incremento de la especializacin, existe otra, analizada en el apartado siguiente. CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN Relacionada con el problema de los niveles jerrquicos, sobre todo en razn de la delegacin de autoridad y de responsabilidad que stas suponen, se plantea el problema de la centralizacin o descentralizacin administrativa. Ante todo, debe advertirse que es absolutamente imposible tanto la total centralizacin como la descentralizacin completa; la administracin ms centralizada delega de manera necesaria a los jefes intermedios aunque sea las mnimas facultades de supervisar el trabajo; y la mayor descentralizacin forzosamente exige que los jefes supremos controlen aunque sea parcialmente los resultados finales. El problema real se presenta en el grado en que se deba centralizar o descentralizar. Por consiguiente se trata de tendencias ms o menos acusadas hacia uno de stos dos extremos, a los que de hecho nunca se llega. La administracin centralizada delega poco y conserva en los altos jefes el mximo control, reservando a stos el mayor nmero posible de decisiones. La administracin descentralizada delega en mucho mayor grado la facultad de decidir, y conserva slo los controles necesarios en los altos niveles. El grado en que conviene centralizar o descentralizar depende de muchos factores, entre los que cabe destacar: a) El tamao de la empresa. En la pequea empresa (quiz la que tiene un solo nivel jerrquico intermedio) es ms posible, y an conveniente, mayor centralizacin, porque el jefe conoce a todas las personas, las situaciones concretas y las tcnicas aplicables. b) Por el contrario, en la gran empresa conviene ms la descentralizacin porque el contacto personal del administrador es imposible, ya que desconoce las situaciones y problemas concretos e inclusive es imposible que abarque todas las tcnicas aplicables, por ello es conveniente que las soluciones se tomen en el nivel en que se presentan los problemas. c) La capacidad y experiencia de los jefes con los que se cuenta. d) La cantidad de controles que puedan establecerse; de hecho, a cada grado de delegacin debe corresponder un establecimiento de control. Ventajas de la descentralizacin La descentralizacin permite que las decisiones sean tomadas por las unidades situadas en los niveles ms bajos de la organizacin proporcionando un considerable aumento de eficiencia, porque; a) Los jefes estn ms cerca del punto donde se deben tomar las decisiones, lo que disminuye los atrasos causados por las consultas a los superiores distantes. b) Permite aumentar la eficiencia aprovechando mejor el tiempo y aptitud de los funcionarios, evitando que rehyan la responsabilidad. c) Los altos funcionarios pueden concentrarse en las decisiones de mayor importancia, dejando las menos importantes a los niveles ms bajos. d) Permite la formacin de ejecutivos locales o regionales ms motivados y ms conscientes de sus resultados operacionales. Desventajas de la descentralizacin a) Falta de uniformidad en las decisiones. b) Insuficiente aprovechamiento de los especialistas, al considerar que ya no se necesita la asesora de la oficina matriz. c) Falta de jefes capacitados. CENTRALIZACIN

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Existe el rgimen de centralizacin administrativa cuando los rganos se agrupan colocndose unos respecto a otros en una situacin de dependencia tal que entre todos ellos existe un vnculo que, partiendo del rgano situado en el ms alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el rgano de nfima categora, a travs de diversos grados en los que existen ciertas facultades. La relacin jurdica que liga a los diversos rganos colocados en la situacin que se acaba de describir, constituye lo que se denomina relacin de jerarqua. Mediante dicha relacin se explica cmo se mantiene la unidad del poder administrativo, a pesar de la diversidad de los rganos que lo forman. La relacin de jerarqua consiste en una relacin de dependencia que implica ciertos poderes de los rganos superiores sobre los inferiores, en cada grado de la jerarqua, hasta el Presidente de la Repblica, que es el jefe jerrquico superior de la administracin pblica federal. Como autoridad administrativa, el Presidente de la Repblica constituye el jefe de la administracin pblica. Ocupa el lugar ms alto de la jerarqua administrativa, concentrando en sus manos los poderes de decisin, de mando y jerrquico necesarios para mantener la unidad en la administracin. DESCENTRALIZACIN Gabino Fraga define la descentralizacin en los trminos siguientes: Al lado del rgimen de centralizacin existe otra forma de organizacin administrativa: la descentralizacin, la cual consiste en confiar la realizacin de algunas actividades administrativas a rganos que guardan con la administracin central una relacin que no es la de jerarqua y concluye: el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos. As aparece, una diferencia fundamental entre la descentralizacin y la centralizacin administrativas, ya que en esta ltima todos los rganos que la integran estn ligados por la relacin jerrquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los rganos inferiores. La descentralizacin administrativa se distingue de la descentralizacin poltica que se opera en el rgimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el mbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales. Adems, en tanto que la descentralizacin administrativa es creada por el poder central, en la descentralizacin federal los estados miembros son los que crean al Estado federal, participan en la formacin de la voluntad de ste y su competencia no es derivada, como es la de los rganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que las facultades son atribuidas expresamente al Estado federal se entienden reservadas a los Estados miembros. Para el diccionario de la Lengua Espaola, la palabra descentralizacin significa accin y efecto de descentralizar y esta ltima: Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejerca el gobierno supremo del Estado. Descentralizacin para el derecho administrativo es una forma jurdica en que se organiza la administracin pblica, mediante la creacin de entes pblicos por el legislador, dotados de personalidad jurdica y patrimonio propios, y responsables de una actividad especfica de inters pblico. A travs de esta forma de organizacin y accin administrativas, que es la descentralizacin administrativa, se atienden fundamentalmente servicios pblicos especficos. Por su parte, Andrs Serra Rojas explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarqua administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control. La autonoma de los rganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administracin central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerrquicas de sta. Dotar de personalidad jurdica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonoma, pero falta su autonoma econmica consistente en la libre disposicin de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobacin y ejecucin que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central. La descentralizacin ha adoptado tres modalidades diferentes, que son: 1. Descentralizacin por regin. Consiste en el establecimiento de una organizacin administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la poblacin radicada en una determinada circunscripcin territorial. Esta modalidad de la descentralizacin se adapta de una manera ms efectiva a las aspiraciones democrticas, y adems, desde el punto de vista de la administracin, significa la posibilidad de una gestin ms eficaz de los servidores pblicos, y por lo mismo, una realizacin ms adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los organismo descentralizados por regin son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades pblicas de una regin, como es el municipio. 2. Descentralizacin por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfaccin de necesidades de orden general, que requiere procedimientos tcnicos slo al alcance de funcionarios que tengan una preparacin especial. La forma de conseguir ese propsito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economa. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados servicios pblicos (Comisin Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Instituto Mexicano del Seguro Social, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, etc.). 3. Descentralizacin por colaboracin. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la funcin administrativa con caracteres especficos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralizacin. La descentralizacin por colaboracin se origina cuando el Estado

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adquiere mayor injerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolucin se requiere una preparacin tcnica de que carecen los funcionarios polticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboracin, hacindolas participar en el ejercicio de la funcin administrativa. De esta manera, la descentralizacin por colaboracin es una de las formas del ejercicio privado de las funciones pblicas. En estos tres tipos de descentralizacin no hay caracteres idnticos y uniformes, pues a diferencia de la centralizacin, aquel rgimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algn carcter esencial comn para todos ellos. As pues, el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos caractersticos del rgimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facultades con relacin a las personas y a los actos de los empleados inferiores. LECTURA: CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION - ANALISIS CONCEPTUAL Para comprender el papel de los conceptos es preciso fijar su contenido acadmico. Centralizacin y descentralizacin administrativa son trminos que se emplean principalmente para describir una situacin o tendencia de una estructura jerrquica de poder de base territorial. Esta situacin o tendencia puede representarse de dos formas distintas. La primera opone los poderes de los funcionarios cuya autoridad oficial se extiende sobre un vasto territorio, (p.ej., una nacin) a los poderes de los funcionarios cuya autoridad oficial se limita a sectores o subsectores determinados de dicho territorio (p.ej), regiones, Estados o provincias, distritos, comunidades locales). Aqu el marco dimensional que importa es el geogrfico, y el problema que se plantea es el de la relacin entre el todo y las partes que lo integran. La segunda forma de representacin opone los poderes de los funcionarios territoriales, distribuidos en una serie vertical de niveles, a los de los niveles superiores, cuyo mbito de competencia territorial es, por consiguiente, mayor (p.ej. , relaciones entre los funcionarios de sanidad a nivel nacional, estatal y local). Aqu el marco dimensional que interesa es el jerrquico y el problema tpico que se plantea es el de la distribucin de la autoridad entre los distintos niveles. Ambas imgenes la de una superficie plana y segmentada de un mapa, por un lado, y la de una serie piramidal de niveles administrativos, por otro comprenden la distribucin del poder, las jurisdicciones de mbito territorial y la relacin de las partes con el todo, si bien valoran de modo diferente cada uno de estos factores. Ninguna de estas imgenes se propone prejuzgar el modo en que debe ser distribuido el poder entre las grandes unidades territoriales y las partes integrantes del todo. En el lenguaje usual, centralizacin administrativa y sus opuestos se emplean, sin ninguna connotacin geogrfica, para caracterizar la distribucin de poder dentro de la propia capital. De este modo, vemos que centralizacin cualificada a veces por el trmino administrativa es empleada por algunos autores para referirse al mantenimiento o aumento del poder del ejecutivo o de la burocracia a costa de las instituciones legislativas y judiciales; la posesin, incremento o monopolio de poderes considerables por los niveles superiores de una jerarqua administrativa dentro de la capital; la existencia de amplias o crecientes atribuciones por materia de personal, compras y presupuestos, a costa de la programacin administrativa de los departamentos ejecutivos. En la terminologa francesa, descentralisation es un vocablo reservado para la cesin de poderes por parte del gobierno central a una autoridad especializada territorial o funcionalmente con personalidad jurdica propia , por ejemplo: el aumento del grado de autonoma de un gobierno local o de una corporacin de derecho pblico. Desconcentration , en cambio, es el equivalente francs de descentralizacin administrativa, dentro de una nica jerarqua de gobierno. Los esfuerzos hechos para conseguir la aceptacin general de esta clara distincin no han tenido xito, como es el caso del Per en donde ambos conceptos son usados con poco anlisis, tal cual lo seala el sociojurista Anbal Ismodes Cairo. Tanto en Inglaterra como en Estados Unidos descentralizacin es el trmino genrico y en este sentido incluso se usa en Francia. Adjetivos tales como administrativa poltica y gubernamental sirven para especificar un uso ms restringido, en tanto que federalismo, autonoma local y relaciones intergubernamentales son trminos equivalentes para referirse a fines especiales. La expresin devolution, empleada por autores ingleses, pero raramente por los norteamericanos, se asemeja bastante a la francesa decentralisation, si bien en ocasiones abarca tambin la idea de deconcentration. Para referirse a las actividades administrativas que realiza el gobierno o sus rganos administrativos fuera de sus oficinas nacionales suele acudirse al empleo de un trmino neutro. En Estados Unidos, la expresin utilizada es administracin perifrica , y el personal que desempea tales funciones compone el servicio perifrico. Esta terminologa parece adecuada , pero no ha sido aceptada internacionalmente. En Inglaterra, la expresin empleada es organizacin local y regional, seguida en ocasiones del trmino central, para distinguirla del gobierno local propiamente dicho. En Francia, el sistema prefectoral equivale a la administracin perifrica del gobierno central de la nacin, y los servicios perifricos de los diversos ministerios se conocen como services exterieures. EL CONTENIDO CENTRALIZACION-DESCENTRALIZACION

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Centralizacin y descentralizacin deben concebirse como tendencias opuestas de un mismo continuo, cuyos polos estn ms all de los lmites de cualquier sistema poltico existente. La descentralizacin total supondra la desaparicin del Estado, en tanto que la centralizacin total pondra en peligro la capacidad del Estado para realizar sus funciones. Sera posible comparar los sistemas polticos o administrativos midiendo sus posiciones relativas sobre el continuo. Tambin sera posible caracterizar cualquier sistema poltico o administrativo determinado en un momento dado, segn se mueva hacia uno y otro polo. Cualquiera de esos supuestos supondra el empleo de trminos relativos, como ms o menos, en vez de recurrir a la habitual clasificacin dicotnica de los sistemas en centralizados. Estos dos trminos adquiriran utilidad cientfica si se pudiera fijar un punto o un segmento en el centro del continuo, predominando a un lado las tendencias centralizadoras y al otro las tendencias descentralizadoras. El anlisis cientfico se resiente de la falta de un trmino nico para denominar el fenmeno examinado: centralizacin - descentralizacin. El contar con un solo trmino objetivo para referirnos a la totalidad del continuo o con un tercer trmino para designar el punto central de equilibrio proporcionara evidentes ventajas. Menos evidentes son las consecuencias de esta carencia. Ni centralizacin ni descentralizacin son trminos neutrales; por el contrario, cada uno est cargado con juicios de valor. En Inglaterra y Estados Unidos, raramente se considera la centralizacin como un bien en s mismo o como portador de otros bienes; se la condena ab initio , es aceptada de mala gana como un mal necesario o se explica como el conjunto accidental de cierto nmero de decisiones programticas justificables individualmente. Por el contrario, se considera generalmente la descentralizacin como requisito previo para el logro y mantenimiento de los valores fundamentales en una sociedad libre. Estas apreciaciones se encuentran con ms frecuencia en el lenguaje vulgar que en el doctrinal, y la tendencia descentralizadora es mayor en lo que respecta a la distribucin intergubernamental del poder que en lo que respecta a las disposiciones administrativas dentro de un nico gobierno. En Francia, la jurisprudencia y la historia han mantenido la doctrina de la unidad del Estado y, de este modo, han contribuido a la tendencia centralizadora, aunque exista una vehemente literatura en contra, que aboga por el regionalismo, la restauracin de las antiguas provincias y una mayor autonoma local. Durante varios milenios, no se estableci de modo consciente ninguna diferenciacin entre la administracin y las restantes actividades del gobierno central o provincial en Europa. Sin embargo, de hecho, se llevaban a cabo funciones tpicamente administrativas: mantenimiento del derecho y del orden pblico, imposicin y recaudacin de tributos, reclutamiento de ejrcitos, construccin de obras pblicas. En la mayor parte de los Estados, excepto en la ciudad-estado, se hizo necesaria la presencia de funcionarios del poder central en las provincias. Sus funciones administrativas se combinaban con el mando militar (ms en las provincias fronterizas que en las interiores), con la administracin de justicia, con la representacin prcticamente virreinal de la majestad y poder del distante gobernante y con la transmisin de informacin poltica a la capital. Se impona la delegacin de considerables poderes a los gobernadores provinciales, dado el rudimentario estado de las comunicaciones, si se quera controlar al pueblo y explotar eficazmente los recursos de una gran nacin o imperio. Sin embargo, tal descentralizacin supona un riesgo para la estabilidad del Estado y para la conservacin del poder por sus titulares. Diversas medidas fueron adoptadas por gobernantes prudentes para asegurarse la lealtad de sus funcionarios perifricos; entre las ms usuales, se cuentan las siguientes: eleccin entre los funcionarios centrales de confianza para los destinos perifricos, frecuentes llamadas a la capital para renovar el juramente, traslados peridicos de los funcionarios a otras provincias, envo de inspectores desde la corte con la misin de recorrer las provincias, bien para informar, bien para adoptar medidas inmediatas sobre el terreno, fraccionamiento de la administracin provincial entre funcionarios paralelos con medios independientes de comunicacin con la capital , establecimiento de un sistema de recursos a disposicin de los ciudadanos agraviados, y, por supuesto, severos castigos para la desobediencia. La eficacia, e incluso el simple mantenimiento de tales controles, dependan, sin embargo, de la energa del gobernante y de sus funcionarios centrales, as como del modelo de distribucin del poder que existiese en la sociedad. Muy a menudo, dicho modelo de distribucin se basaba en la posesin de tierras o en un sistema jerrquico tradicional de carcter local, debido a lo cual tena un marcado carcter geogrfico, y ni el gobernante ni su representante en la provincia podan imponer la voluntad nacional al magnate local. Los principales magnates de la nacin podan dominar colectivamente los consejos del rey e individualmente hacerse elegir como representantes del gobernante en sus provincias. Otras veces, los propios representantes perifricos del rey utilizaban su autoridad descentralizada para aumentar sus recursos privados, incluida la tierra, hasta convertirse en magnates locales renuentes a la autoridad real. Este proceso se produca con ms frecuencia cuando los cargos perifricos eran arrendados o sea, adjudicados al mejor postor, y, por tanto, eran explotados por el titular en provecho propio, o cuando la recompensa por los servicios prestados en tales cargos consista en la concesin real de tierras en propiedad o en usufructo. Estos aspectos negativos se agravaban cuando tales prebendas llegaban a convertirse en hereditarias La desintegracin de la autoridad real, segn ocurri, por ejemplo, en el reino franco antes y despus de Carlomagno, y el desarrollo del feudalismo fueron en gran parte debidos a la privatizacin del sistema de administracin perifrica real. Por el contrario, el desarrollo del poder real y del moderno Estado nacional se debi fundamentalmente a la creacin de un sistema eficaz y leal de administracin perifrica real. Este, a su vez, fue posible gracias al aumento de las

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rentas reales y a la implantacin del principio de un cuerpo de funcionarios retribuidos. Histricamente, la centralizacin administrativa se asocia a menudo con el crecimiento del absolutismo real, con la expansin de la burocracia y con el deterioro de la autonoma loca. Esta asociacin, sin embargo, no es constante, ni agota los modelos posibles de relacin. Puede argumentarse, p.ej., que un requisito previo a la democracia nacional y al gobierno constitucional fue la existencia de una burocracia nacional capaz de dar cumplimiento a cualquier decisin del poder central. Una condicin previa an ms importante fue la diferenciacin de la administracin pblica de la administracin del patrimonio privado del rey, distincin favorecida por una burocracia controlada desde el centro, pero muy diseminada, que administraba los asuntos pblicos a lo largo y a lo ancho de las propiedades del rey de los grandes seores. Por ltimo, la autonoma local ha representado a menudo una oligarqua o autocracia parroquiales antes que una verdadera democracia; la sustitucin de los interesados magnates locales, o de sus representantes, por funcionarios del rey es muy probable que hay tenido un efecto liberalizador para los habitantes de la comarca. La centralizacin administrativa facilita el predominio de la voluntad o inters nacionales sobre los variados intereses y voluntades dominantes en las diferentes localidades. El contenido de cada grupo de intereses y voluntades es el factor determinante de las ventajas y voluntades dominantes en las diferentes localidades. El contenido de cada grupo de intereses y voluntades es el factor determinante de las ventajas y desventajas de la centralizacin administrativa. Tal contenido, por supuesto, puede ser consecuencia de los procedimientos que imperan en la capital, y estos procedimientos, segn demuestra la historia, pueden dar paso al gobierno autocrtico, a la oligarqua o a la democracia. Pueden variar al adaptarse a las voluntades e intereses locales y regionales, sea mediante la representacin territorial en el cuerpo legislativo o asamblea centrales, sea mediante la implantacin de mtodos democrticos en los gobiernos locales. La centralizacin y la descentralizacin parecen hallarse asociadas a las etapas histricas de la integracin nacional, pero la naturaleza de tal asociacin es algo ambigua. Una nacin que se desarrolla polticamente necesita forzosamente acentuar la integracin, a fin de superar las lealtades localistas que amenazan con destruir la nacin. Por tanto, los impulsos de los gobernantes nacionales tienden a la centralizacin, pero la dispersin geogrfica del poder exige a veces contemporizar con las autoridades locales, lo que origina una tendencia descentralizadora. El feliz equilibrio de estos impulsos contrarios, la tolerancia parcial del ltimo a fin de conseguir la aceptacin del primero, constituye a menudo el factor esencial en la creacin de la nacin. Por otra parte, un pas polticamente desarrollado que cuenta con la adhesin nacional y con amplia base popular, puede permitirse el lujo de un sistema administrativo y de gobierno en el que se hallan presentes cierto nmero de elementos descentralizadores. En cierto sentido, sin embargo, esto indica que la descentralizacin institucional es solo posible cuando ya existe una centralizacin social fundamental, es decir, cuando el pueblo se identifica con la nacin, los valores esenciales son compartidos y se refrenan espontneamente los impulsos excesivamente localistas y contrarios a las normas establecidas. DELEGACION DE PODERES La descentralizacin administrativa de la autoridad consiste en la delegacin del poder dentro de un marco geogrfico, (salvo cuando el poder se halla ya tan repartido que el simple mantenimiento del status quo es por s mismo descentralizacin). En consecuencia, casi todos los aspectos doctrinales y pragmticos de la delegacin son importantes. En efecto, desde un punto de vista doctrinal, se puede delegar o no delegar una porcin determinada del propio poder, se pueden imponer las condiciones que se estimen convenientes al ejercicio del poder delegado por parte del representante e incluso se puede recuperar el poder delegado. En la prctica, sin embargo, el poder puede escaparse de las manos, una vez que se ha delegado el mismo y el representante establece alianzas con grupos administrativos, polticos y econmicos que prefieren la orientacin que el representante imprime a sus decisiones. Ambos tipos de consideraciones inducen al gobernante prudente a especificar las condiciones a que se somete el ejercicio del poder delegado, a establecer un sistema de informacin que le permita intervenir los actos de sus agentes, y a prever y aplicar sanciones a la conducta censurable de estos. Los riesgos inherentes a la delegacin de poder operan generalmente como un obstculo para la descentralizacin. Un funcionario del poder central, responsable poltica y legalmente de los errores cometidos en la administracin de un programa, dudar mucho antes de delegar parte de sus poderes en funcionarios del gobierno local o en agentes perifricos cuya integridad y competencia son dudosas. En una burocracia desarrollada, an ser mayor la vacilacin por parte del personal especializado de las secretarias tcnicas de las departamentos centrales; el grado de especializacin de los servicios centrales no tiene equivalente en los gobiernos locales o en las delegaciones, debido a lo cual la delegacin en funcionarios locales o perifricos no especializados supone el sacrifico de una buena dosis de competencia. Tambin diluye la responsabilidad directa de los departamentos en aquellas parcelas del programa nacional cuya ejecucin les est encomendada. En efecto, los funcionarios locales dedicarn verosmilmente sus principales esfuerzos a determinados aspectos del programa, como consecuencia del mayor trabajo que sobre ellos pesa, de la obligacin de adaptar el programa nacional a las necesidades particulares de su comarca y, muy posiblemente, de sus preferencias personales. Sin embargo descentralizacin del trabajo no es lo mismo que descentralizacin del poder administrativo. Descongestionar la masa de trabajo de la capital puede ser una medida eficaz conveniente para el pblico, e incluso puede dar la sensacin de que el gobierno est cerca del pueblo;

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pero no equivale necesariamente a descentralizacin del poder; en otras palabras, la descentralizacin del trabajo no proporciona necesariamente a los funcionarios locales la oportunidad de adoptar decisiones importantes. La apariencia de descentralizacin se debe, en parte, a la disminucin que se opera en las cifras que expresan la masa de trabajo (por ejemplo, el volumen de papeleo tramitado o el nmero de funcionarios que se requiere para realizar el trabajo), en ausencia de ndices expresivos del poder discrecional). Tal espejismo gana en plausibilidad debido a la diferencia que existe entre administrar todo por correspondencia desde la capital y administrar mediante un contacto directo del funcionario perifrico y el ciudadano. El gran volumen de trabajo que se lleva a cabo en la periferia, en comparacin con el que se realiza en la capital, puede inducir a engao respecto al lugar donde se adoptan las decisiones. As ocurre en efecto cuando la mayora de las decisiones respecto de los casos individuales se adoptan en la capital, aun cuando los funcionarios perifricos reciban las solicitudes de los ciudadanos recopilando, clasificando e incluso analizando cuanta informacin se precisa para adoptar la decisin, para despus que los expedientes han sido enviados y devueltos por los servicios centrales, notificar la resolucin de la capital al interesado. Tambin puede inducirnos a error el hecho de que gran nmero de decisiones sean adoptadas por funcionarios perifricos, cuando los criterios con que se adoptan tales decisiones son impuestos con tanta precisin y minuciosidad que, en realidad, los funcionarios perifricos se limitan a adaptar las caractersticas individuales del caso a las detalladas instrucciones de los reglamentos. El grado de descentralizacin del volumen de trabajo puede proporcionarnos algunos indicios genricos acerca de la existencia de una autntica descentralizacin del poder. En efecto, si no existen funcionarios perifricos nacionales, puede deducirse lgicamente que no existe descentralizacin administrativa (aunque tal hecho pueda deberse a que la delegacin se realiza a travs de los gobiernos locales y provinciales, o de determinadas tribus o feudos locales); por el contrario, si 9 de cada 10 funcionarios nacionales estn destinados fuera de la capital (como sucede en la administracin norteamericana), puede deducirse fundadamente que existe cierto grado de descentralizacin del poder. Pese a todo, el hecho de que exista una gran proporcin de personal perifrico, en comparacin con el nmero de funcionarios en la capital, no constituye necesariamente un ndice de verdadera descentralizacin. Esta proporcin suele ser mayor en actividades con capacidad de decisin ms centralizada, por ejemplo: el servicio de correos. MISION DE LOS GOBIERNOS LOCALES El gobierno nacional debe mantener contacto con el pueblo a travs de la comunidad poltica, aunque no sea ms que para recaudar tributos, reclutar ejrcitos y mantener la ley y el orden pblico. Puede tratarse de a) un contacto indirecto a travs de seores feudales, jefes de tribus, o gobiernos intermedios y locales, o bien b) un contacto directo a travs de representantes del propio gobierno central. El mantenimiento o la extensin de la descentralizacin a los gobiernos locales e intermedios constituye, a menudo, la razn de ser de las subvenciones nacionales. Un propsito similar se atribuye a las subvenciones federales a los gobiernos locales. Pero su efecto puede ser tambin centralista. Por ejemplo, las subvenciones condicionadas favorecen en ocasiones la influencia nacional sobre la poltica y administracin de los Estados miembros en materias constitucional y tradicionalmente autnomas. Las subvenciones a los gobiernos locales tienden a neutralizar las inclinaciones vitales y localistas de tales gobiernos, con la supervivencia de los ms dbiles y pequeos gracias a los fondos estatales, en lugar de agruparse para formar mancomunidades y regiones capaces de una vigorosa autonoma local. La tendencia de los programas de descentralizacin federal y estatal a una especializacin funcional establece o refuerza una alianza vertical entre los departamentos situados a distintos niveles, cuando a dichos departamentos les compete la solucin de los mismos problemas. Esta alianza vertical puede llegar a ser ms fuerte que la identificacin horizontal de un organismo con la familia de organismos cuyas competencias son heterogneas y que, en conjunto, componen la rama ejecutiva de un gobierno a cierto nivel y en un territorio determinado. De este modo, la obediencia a los poderes funcionales centralizados puede alterar la lealtad debida a los poderes ejecutivos y legislativos del territorio en cuestin, a pesar de que la supervivencia de sus misiones especficas sea esencial para la descentralizacin poltica y administrativa. El grado de centralizacin y descentralizacin del sistema administrativo de un pas se mide ms fcilmente cuando el sistema se asienta en dos, en vez de tres, niveles de gobierno. Los pares de relaciones en un sistema de tres niveles son los siguientes: federal-estatal; estatal-local y federal-local (e incluso, estatalestatal y local-local, cuando tales relaciones entraan la renuncia voluntaria de ciertos poderes a favor de una autoridad comn. En cualquiera de estos pares de relaciones, las fuerzas centralizadoras o descentralizadoras pueden predominar y, en este aspecto, no existe necesariamente una correspondencia entre ambos polos de cada par. En consecuencia, el mismo gobierno estatal que se queja de una descentralizacin insuficiente por parte del gobierno federal, puede ser culpado por los gobiernos locales de centralizacin excesiva en la capital del Estado. El ejercicio inadecuado del poder por parte de los gobiernos estatales para atender las necesidades de las ciudades puede crear un vaco, que los gobiernos locales piden sea suplido por el gobierno federal, de donde resulta unan relacin directa federal-local. DESCENTRALIZACION INTERGUBERNAMENTAL Un gobierno que desea administrar directamente por medio de sus agentes, sin recurrir a gobiernos intermedios o locales, acta mediante servicios perifricos. Existen dos sistemas bsicos de servicios

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perifricos: el prefectoral y el funcional. Cada uno presenta a su vez cierto nmero de variantes, y es corriente una combinacin de ambos. En un sistema prefectoral, tal como lo concibi Napolen, el gobierno central divide el pas en territorios y sita un prefecto al frente de cada uno de ellos. El prefecto representa al gobierno en su totalidad, y todos los agentes especializados en el territorio estn bajo su supervisin. Los diversos ministerios, bien directamente o bien a travs de un organismo central, envan instrucciones al prefecto, quien a su vez las transmite a sus subordinados especializados, despus de adaptarlas a las condiciones del territorio. De modo semejante, las comunicaciones se elevan a los ministerios por conducto del prefecto. Aunque lo denominemos sistema prefectoral, sin embargo tiene muchos precedentes anteriores a Napolen, tanto en Europa como en los antiguos imperios. El sistema goza de gran aceptacin en nuestros das y ha sido el modelo predominante en la administracin colonial. En un sistema perifrico funcional, como el que existe en Estados Unidos o en el Reino Unido, cada ministerio (y a veces diversos departamentos del ministerio) organiza sus propias delegaciones perifricas, dividiendo el pas en territorios, de acuerdo con sus especficas necesidades, y nombrando a sus propios funcionarios como agentes perifricos, cuya labor supervisa directamente. No existe un representante general del gobierno, como el prefecto, para supervisar la totalidad de las actividades nacionales en el territorio. Solo en situaciones de excepcin puede nombrarse temporalmente un agente en el territorio, dotado con poderes de coordinacin; y tanto en tales pocas, como en perodos menos crticos, pueden crearse comisiones y otros instrumentos para promover la cooperacin entre los agentes ministeriales de un territorio en materias de inters comn. Los dos sistemas toman respectivamente el territorio y la funcin como base de la organizacin perifrica. Sin embargo, aunque existan buenas razones a favor de las dos posturas, ningn sistema puede envanecerse de aplicarse en toda su pureza. El sistema prefectoral se aplica en su forma ms pura cuando sirve a un rgimen autoritario; as, cuando un poder colonial se impone a una poblacin extranjera, cuando una elite nacional ejerce su control sobre las masas populares o cuando un gobierno nacional se enfrenta con una oposicin abierta o latente por parte de las minoras locales o de los ciudadanos en general. Histricamente, va unido al ejercicio de ciertas funciones que son vitales para la estabilidad del rgimen: el mantenimiento de la ley y del orden pblico, la recaudacin de impuestos, la supervisin de los gobiernos locales y la valoracin de la opinin local. El sistema funcional de administracin perifrica se aplica en su mxima pureza cuando las funciones del gobierno son diversas y complicadas, cuando requieren una preparacin especial para su ejercicio y, por supuesto, cuando el apoyo popular es la suficientemente fuerte para convertir el mantenimiento del orden pblico y la recaudacin de impuestos en funciones normales y no extraordinarias. La multiplicacin de las funciones gubernamentales no es solamente un argumento a favor del empleo de funcionarios especializados, sino que adems aumenta el volumen de trabajo en la periferia en forma tal que su canalizacin a travs de un funcionario nico en el territorio resulta imposible. La pureza de cada sistema se ve, sin embargo, constantemente amenazada. Por ejemplo, el actual sistema prefectoral francs apenas tiene nada que ver con la doctrina ortodoxa. Los ministerios tcnicos insisten en prescindir del prefecto e incluso en establecer demarcaciones geogrficas distintas a los actuales lmites territoriales de los departamentos. En los pases en desarrollo, el sistema prefectoral heredado de los regmenes coloniales francs e ingls, ha sido modificado en parte debido a que su misin bsica de mantener la ley y el orden pblico se adaptaba mal a las funciones del desarrollo econmico y social. Se da por supuesto que la descentralizacin intergubernamental, en razn a que opera fundamentalmente a travs de la burocracia, excluye la participacin de los ciudadanos y grupos de presin en el proceso de adopcin de decisiones. En realidad tal participacin se establece institucionalmente. En Estados Unidos unos noventa mil granjeros participan en las comisiones municipales y comarcales del Ministerio de Agricultura; la seleccin de reclutas para el servicio militar obligatorio se hace por juntas locales compuestas por ciudadanos de la comunidad, y buen nmero de controles econmicos en tiempo de guerra han sido administrados por juntas municipales de control de precios y comisiones de racionamiento y por juntas regionales de trabajo voluntario. En Francia, los prefectos, tanto regionales como departamentales han asociado a su quehacer cmaras econmicas de planificacin, con representantes de la agricultura, el comercio, la industria, los oficios, los sindicatos y los colegios profesionales. En Inglaterra existen comisiones ejecutivas agrcolas de condado y de distrito (compuestas por granjeros, propietarios, trabajadores del campo y otros) que colaboran con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin; cmaras regionales para la industria, representantes de organizaciones patronales y sindicatos, colaboran con el Ministerio de Comercio. Aparte de los cuerpos consultivos organizados, los agentes perifricos nacionales estn sometidos a las influencias genricas y especficas que se ejercen en su territorio y deben consultar con frecuencia con los portavoces de los intereses locales.

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