ESTUDO TCNICO N.

07/ 2012

Consideraes sobre possveis impactos das aes do Brasil Carinhoso sobre a fecundidade.

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME SECRETARIA DE AVALIAO E GESTO DA INFORMAO ESPLANADA DOS MINISTRIOS BLOCO A SALA 323 CEP 70054-960 BRASLIA DF TEL. 61 3433 1501

Estudo Tcnico No. 07/2012 Consideraes sobre possveis impactos pr natalistas das aes de ateno primeira infncia.

Tcnico responsvel Luciano Oliva Patrcio

Reviso Joana Akiyo Nemoto Paulo de Martino Jannuzzi

Unidade Responsvel

Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao Esplanada dos Ministrios | Bloco A | Sala 307 CEP: 70.054-906 Braslia | DF Fone: 61 3433-1501 | Fax: 3433-1529 www.mds.gov.br/sagi Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao Paulo de Martino Jannuzzi Secretria Adjunta Paula Montagner 2

Apresentao

As aes do Brasil Carinhoso envolvem um conjunto de medidas de reforo da ateno governamental primeira infncia. Tais medidas compreendem aes de responsabilidade do MDS, do Ministrio da Sade e do Ministrio da Educao, com destaque para substanciais acrscimos de transferncia de renda a famlias pobres com crianas de zero a seis anos de idade, importantes estmulos econmicos ao atendimento pr-escolar das crianas beneficirias do PBF por parte dos municpios, e, ainda, aes especficas de ateno sade. Este Estudo Tcnico tem o objetivo de antecipar o debate que certamente ocorrer, dentro e fora do Governo, em torno de possveis efeitos pr-natalistas destas medidas sobre a populao alvo.

2.

Consideraes sobre as tendncias da fecundidade nas ltimas dcadas,

nos pases desenvolvidos e no Brasil

Encontra-se razoavelmente pacificada na literatura internacional a chamada Teoria da Transio Demogrfica, segundo a qual todas as sociedades

experimentaram ou experimentaro uma sequncia de transformaes em seus padres de mortalidade e fecundidade, comeando pela reduo da primeira, que leva a uma acelerao temporria das taxas de crescimento vegetativo, posteriormente reequilibradas pela queda das taxas de fecundidade at nveis prximos ao de reposio (2,1 filhos por mulher). Nos pases ditos desenvolvidos este processo levou aproximadamente um sculo, comeando na segunda metade do sculo XIX. A lentido do processo deveu-se, de um lado, demora na propagao das inovaes cientficas e melhorias sanitrias responsveis pelo declnio da mortalidade, sobretudo a infantil, e, de outro lado, ao longo perodo de aprendizado do controle da fecundidade pelos casais. A ocorrncia de novas quedas de fecundidade, desta vez para bem abaixo do nvel de reposio nos pases desenvolvidos a partir da dcada de 1970, colocou em xeque a Teoria da Transio Demogrfica enquanto matriz explicativa de um processo de reequilbrio populacional. A partir da, as opinies dos demgrafos dividem-se quanto s explicaes para o processo verificado e quanto validade das projees para o futuro. As explicaes intentadas perpassam praticamente todo o campo da economia, da sociologia e da antropologia. Discute-se se haveria uma Segunda Transio Demogrfica, explicvel por elementos diferentes da primeira, ou simplesmente o aprofundamento do mesmo processo, agora facilitado pelo acesso 3

plula anticoncepcional e pela virtual universalizao do acesso informao. Tambm so relevantes os debates sobre os efeitos da baixa fecundidade sobre o envelhecimento das populaes, e sobre os limites da poltica de imigrao enquanto supridora do dficit de populao economicamente ativa. Em face das implicaes econmicas e geopolticas da prolongada queda da fecundidade, sobretudo nos pases europeus, a discusso sobre a convenincia da interveno estatal no processo, e da capacidade prtica dos mesmos para isto, vem dominando a agenda da demografia europeia j h vrias dcadas. No caso brasileiro, o processo de declnio da fecundidade foi postergado por uma srie de razes, vindo a iniciar-se somente na dcada de 1960. A coincidncia temporal entre o surgimento e a institucionalizao da demanda pelo controle privado da fecundidade e a introduo da plula anticoncepcional conferiu inusitada rapidez ao processo de queda da fecundidade, que atingiu nveis prximos do de reposio (2,1 filhos por mulher) j na virada do sculo, e inferiores a este no final da primeira dcada do sculo XXI. As ltimas projees divulgadas pelo IBGE, em 2008, j apontam para a reverso da tendncia de crescimento da populao brasileira nas prximas dcadas. Desta forma, pode-se especular que o Brasil esteja no limiar de um processo demogrfico no qual a resposta desejvel indagao sobre possveis efeitos prnatalistas de determinadas polticas pblicas deixe de ser no e passe a ser sim.

3.

Consideraes sobre as correlaes entre fecundidade, renda e

escolaridade

Nas dcadas de 1960 e 1970, houve diversas iniciativas com origem em instituies privadas e pblicas sediadas em pases desenvolvidos, especialmente nos Estados Unidos, no sentido de exportar para os pases em desenvolvimento ou subdesenvolvidos as virtudes de um padro de fecundidade similar ao existente nos pases desenvolvidos na poca, qual seja prximo do nvel de reposio. Um dos argumentos centrais deste processo de convencimento foi a explorao das correlaes negativas entre fecundidade e renda e entre fecundidade e educao, especialmente feminina. Tais correlaes foram largamente

demonstradas por estudos conduzidos por instituies internacionais, tanto no plano macro, nacional ou regional, quanto no plano micro, de mbito familiar. Considerando a forte correlao entre renda, escolaridade, e acesso a informao, redundante procurar-se relacionar individualmente cada uma destas variveis com a fecundidade.

No caso brasileiro, as investigaes realizadas a partir dcada de 1970 corroboraram a percepo do senso comum de que as mulheres mais pobres e menos escolarizadas tinham mais filhos que as mais ricas e escolarizadas. Esta coincidncia favoreceu imensamente a receptividade da tese da convenincia da limitao da natalidade entre os mais pobres. Esta convenincia continua fortemente presente no imaginrio coletivo de amplos setores da sociedade brasileira, sobretudo importantes formadores de opinio, como jornalistas e acadmicos. A despeito da prevalncia da preocupao com a exploso demogrfica entre os mais pobres por parte de atores importantes no processo poltico, todos os indicadores disponveis revelam que o hiato de comportamento vem se reduzindo rapidamente no Brasil, seja pelo corte regional, seja pelos de renda e escolaridade. A clivagem que persiste entre ricas e pobres desloca-se progressivamente da quantidade dos filhos para o momento de t-los. Enquanto as mais ricas e escolarizadas vm adiando continuamente a maternidade, seguindo o padro europeu, as mais pobres e menos escolarizadas encerram cada vez mais cedo a fase reprodutiva. No obstante esta tendncia geral, verificou-se ao longo da primeira dcada do sculo XXI uma importante reduo da fecundidade no grupo etrio de 15 a 19 anos, o que indica o sucesso de programas de difuso de informao sobre sexualidade e reproduo, bem assim de distribuio gratuita de plulas

anticoncepcionais e preservativos por parte do Sistema nico de Sade.

4.

Consideraes sobre outras polticas pblicas potencialmente influentes

sobre a tendncia da fecundidade

Para alm das transferncias de renda monetria vinculadas ao nmero de filhos de famlias pobres, conveniente abordar o possvel efeito de outras polticas pblicas sobre a deciso de se ter filhos ou mais filhos por parte das famlias. Nesse sentido, so relevantes as polticas atravs das quais o Estado assume parte da responsabilidade pelo cuidado e formao infantil, desonerando as famlias, e, especialmente as mulheres, de parte da mesma. Um dos temas mais dominantes no debate demogrfico nos pases desenvolvidos diz respeito s questes de gnero. Abstradas todas as controvrsias acerca da construo da igualdade de gnero, e do descompasso entre as agncias que lidam com a questo, pacfico que com a entrada das mulheres no mercado de trabalho, a funo de me e cuidadora de filhos passa a enfrentar uma concorrncia importante na alocao do tempo feminino. O grande e contnuo avano da escolarizao feminina tende a desequilibrar esta concorrncia em detrimento do 5

papel tradicional de me em tempo integral. Da mesma forma, a melhoria da qualidade dos empregos acessveis s mulheres aumenta o custo de oportunidade da opo pela maternidade. Dentre todas as polticas pblicas com alguma interface com a questo da fecundidade, a educao infantil , de longe, a que atua mais diretamente sobre o dilema entre maternidade e trabalho. Ao oferecer educao infantil, sobretudo na etapa de creche (0 a 3 anos), o Estado supre parcialmente a ausncia da mulher que trabalha na tarefa de cuidar e formar os seus filhos. A literatura internacional registra pelo menos dois indcios bastante robustos do constrangimento representado pela ausncia ou pela inadequao das creches sobre as decises de alocao do tempo feminino. Um deles a queda da fecundidade na Alemanha, atribuda em parte ao descompasso entre os horrios de funcionamento das creches e os dos segmentos mais representativos na absoro de mo de obra feminina. Esse caso ilustra como mesmo uma poltica pblica fortemente pr-natalista, adotada num pas rico e de vanguarda do welfare state pode resultar ineficaz. O outro indcio, ainda mais veemente, foi o sbito declnio da fecundidade nos pases do Leste Europeu aps o desmantelamento do aparato estatal de educao e sade que se seguiu ao fim dos regimes socialistas. No caso brasileiro, a oferta de creches de natureza educativa bastante recente. At o final do sculo XX esta poltica pblica estava associada ao assistencialismo, e a cobertura era praticamente inexistente. Apenas na primeira dcada do sculo XXI iniciou-se o processo de expanso da oferta de vagas em creche. Tal processo ganhou mpeto a partir de 2007, com a incluso dos alunos de creche no rateio do FUNDEB, mas ocorreu de forma dramaticamente assimtrica entre os municpios brasileiros. Considerados os municpios do Sul e do Sudeste, que j tinham pelo menos cem mil habitantes em 1980 e no perderam parcela relevante de sua populao em virtude de desmembramentos, a expanso da cobertura foi fortemente assimtrica. Comparadas as tendncias de fecundidade e a proporo de populao de 0 a 3 anos matriculada em creches, tambm no se encontraram correlaes positivas, ou seja, municpios que lograram atender mais de dois teros da populao infantil em creche, como Vitria, Marlia e So Caetano do Sul, no registraram reverso significativa da tendncia de queda da fecundidade. Por outro lado, alguns municpios com cobertura ainda incipiente desta poltica pblica, como Viamo e Tefilo Otoni, ainda ostentam taxas de fecundidade superiores a outros com melhor cobertura de creche.

Isto parece indicar tanto a debilidade do efeito pr-natalista deste tipo de poltica pblica quanto a insuficincia qualitativa da mesma, a exemplo do verificado na Alemanha.

5.

Possveis efeitos pr-natalistas das novas medidas de ateno primeira

infncia.

Considerando a prevalncia da preocupao quanto alta fecundidade entre os mais pobres, mesmo em face da queda das taxas para abaixo do nvel de reposio, at mesmo na Regio Nordeste, impende apresentar algumas

consideraes sobre os supostos efeitos pr-natalistas das novas medidas. Em se tratando de populaes humanas, seria temerrio procurar reduzir toda a complexidade sociolgica e antropolgica dos processos de deciso quanto reproduo ao balano economtrico entre custos e benefcios de se ter um filho ou mais um filho. Entretanto, pode-se aventar uma srie de indicativos no sentido da insignificncia do risco de efeitos pr-natalistas das novas medidas: 1 Todos os pases europeus que adotaram polticas deliberadamente pr-

natalistas obtiveram resultados pfios, tanto no tocante aos efeitos imediatos quanto no que se refere durao desses efeitos. Mesmo estmulos econmicos bem mais robustos que os aventados no Plano Primeira Infncia, ou a disponibilizao de vigorosos aparatos de ateno sade e educao tiveram pouco ou nenhum impacto sobre a tendncia de declnio da fecundidade. 2 No caso brasileiro, importantes salvaguardas trabalhistas e

previdencirias s mulheres em situao de maternidade foram implementadas a partir do final da dcada de 1980, sem que se registrasse qualquer reverso da queda da fecundidade, mesmo quando se desagrega a anlise at o nvel municipal. Dentre estas salvaguardas podem-se citar as duas ampliaes do prazo de licena maternidade, de 83 para 120 dias em 1988, e de 120 para 180 dias a partir de 2007, e a ampliao de acesso ao benefcio para importantes contingentes como trabalhadoras rurais e seguradas especiais. Para as mulheres em idade reprodutiva protegidas por tais salvaguardas, pouco mais de um tero do total, tais benefcios so muito mais representativos que as transferncias de renda como o PBF. 3 Os programas de transferncia de Renda j tm quase uma dcada de

existncia. Tomando-se como marco inicial a criao do PBF, em 2003, j se conta com pelo menos oito PNADs (Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar) e outras tantas pesquisas que poderiam ter registrado algum efeito pr-natalista do programa. Entretanto, nenhuma das investigaes conduzidas por renomados especialistas no 7

assunto encontrou evidncias minimamente robustas de tais efeitos, nem a partir de pesquisas censitrias, nem em pesquisas especficas. 4 No caso das medidas de expanso da oferta de educao infantil, de

se esperar que provoquem muito mais a melhoria qualitativa da formao das crianas beneficirias do que um crescimento deliberado do seu nmero. Por melhores que venham a ser as instalaes fsicas e condies de ensino oferecidas nas creches pblicas, no razovel supor que a avocao desta responsabilidade por parte do Estado seja suficiente para contra arrestar os demais constrangimentos ao aumento do tamanho da prole neste incio de sculo XXI. Foi basicamente isto que se verificou nos municpios pioneiros no processo de expanso da oferta de creches.

6. Consideraes finais

Em face do exposto, parecem haver argumentos suficientemente robustos para afastar o risco de efeitos pr-natalistas das medidas de ateno primeira infncia do Brasil Carinhoso. De outra parte, fica patente que, mantida a atual tendncia de declnio da fecundidade, quando se pretender elaborar polticas pblicas pr-natalistas estar-se- diante de um desafio ainda no vencido por nenhum pas que j tenha enfrentado o problema.