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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Aula 01
Ol, pessoal! Sejam bem-vindos ao curso de Polticas Pblicas para a SEPLAG/RJ. Espero que tenhamos uma jornada proveitosa pela frente e que vocs possam conquistar a vaga que tanto desejam. O incio do curso foi adiado em uma semana por isso o cronograma tambm fica alterado em uma semana. Na aula de hoje, veremos os seguintes itens: Aula 01 24/11: Conceito de Poltica Pblica. Anlise de Polticas Pblicas. Tipo de polticas pblicas: distributivas, regulatrias e redistributivas. Boa Aula!

SUMRIO
1 2 CONCEITO DE POLTICA PBLICA...................................................................... 2 ANLISE DE POLTICAS PBLICAS .................................................................. 10 2.1 3 MODELOS DE TOMADA DE DECISO ....................................................................... 18

TIPOS DE POLTICAS PBLICAS ...................................................................... 29 3.1 3.2 3.3 3.4 POLTICAS DISTRIBUTIVAS ................................................................................. 30 POLTICAS REGULATRIAS ................................................................................. 32 POLTICAS REDISTRIBUTIVAS .............................................................................. 34 POLTICAS CONSTITUTIVAS ................................................................................ 35

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PONTOS IMPORTANTES DA AULA ..................................................................... 36 QUESTES COMENTADAS ................................................................................. 37 5.1 5.2 5.3 QUESTO DISCURSIVA ..................................................................................... 55 LISTA DAS QUESTES ...................................................................................... 57 GABARITO .................................................................................................... 65

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LEITURA SUGERIDA ......................................................................................... 65 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................. 65

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1 Conceito de Poltica Pblica


Estamos estudando uma disciplina que faz parte das cincias humanas, e no das cincias exatas. Sei que isso mais do que bvio, mas importante destacarmos isso por que dificilmente temos conceitos que sejam unanimidade entre os autores, no existe uma frmula matemtica que d uma resposta final para nossos problemas. Com o conceito de Poltica Pblica ocorre a mesma coisa, vamos encontrar os mais diferentes tipos de conceitos. Vamos dar uma olhada em alguns:
Dye: o que o governo escolhe fazer ou no fazer; Lynn: um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir efeitos especficos. Peters: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas. Maria G. Rua: As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Carvalho: Polticas pblicas so construes participativas de uma coletividade, que visam garantia dos direitos sociais dos cidados que compem uma sociedade humana.

Percebemos nas quatro primeiras definies uma grande valorizao do Estado como responsvel pelas polticas pblicas. Quando a Maria das Graas Rua fala em alocao imperativa de recursos, o que ela quer dizer que uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico. At certo ponto no podemos negar isso. Contudo, temos que tomar cuidado com a real importncia do Estado e da sociedade nas polticas pblicas. Maria das Graas Rua afirma ainda que as polticas pblicas so pblicas e no privadas ou apenas coletivas. Acho um tanto equivocado associar o termo pblica ao carter estatal. Vamos ver uma questo do CESPE. 1. (CESPE/PMRB/2007) O termo pblico, associado poltica, no se refere exclusivamente ao do Estado, mas, sim, coisa pblica,ou seja, quilo que de todos.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A questo CERTA. Segundo Potyara Pereira:
Poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. A palavra pblica, que acompanha a palavra poltica, no tem identificao exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto , coisa de todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente, o Estado e a sociedade. , em outras palavras, ao pblica, na qual, alm do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de deciso e condies de exercer o controle sobre a sua prpria reproduo e sobre os atos e decises do governo e do mercado. o que preferimos chamar de controle democrtico exercido pelo cidado comum, porque controle coletivo, que emana da base da sociedade, em prol da ampliao da democracia e da cidadania

Portanto, poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. Temos que entender que a presena do Estado fundamental, assim como a participao da sociedade. Pereira conceitua poltica pblica como:
Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis.

Podemos perceber que Maria das Graas Rua afirma que as polticas pblicas no so aes apenas coletivas. J Pereira afirma que so aes coletivas. Esta divergncia parece ser mais no tocante ao significado de ao coletiva do que se pode haver poltica pblica sem o Estado, j que Potyara Pereira fala que alm do Estado, a sociedade se faz presente. Na fala de Maria das Graas Rua, ao coletiva seria uma ao sem o Estado. J para Potyara, seria o Estado mais a sociedade. Vamos ver outra questo do CESPE. 2. (CESPE/TJ-AP/2007) Poltica pblica significa ao coletiva cuja funo concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis.

A questo CERTA. Podemos perceber que ela cpia da definio de Potyara Pereira. Assim, temos que entender que as polticas pblicas so uma construo coletiva, formadas por um conjunto de atores, apesar de caber ao governo o papel central. Segundo Raquel Raichelis:
Na formulao, gesto e financiamento das polticas sociais deve ser considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competncia pela conduo das polticas pblicas. Esta primazia, contudo, no pode ser entendida como responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participao ativa da sociedade civil nos processos de formulao e controle social da execuo.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Segundo Celina Souza, debates sobre polticas pblicas implicam responder questo sobre o espao que cabe aos governos na definio e implementao de polticas pblicas. Segundo a autora, no se defende que o Estado (ou os governos que decidem Mas, a fica a pergunta: existe poltica pblica sem o Estado? Na viso de Maria das Graas no. Segundo a autora:
As Polticas Pblicas envolvem atividade poltica e sua dimenso pblica dada pelo seu carter imperativo, sendo uma de suas caractersticas centrais o fato de serem decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico.

Mas para Francisco Heidemann existe. Segundo o autor:


A perspectiva da poltica pblica vai alm da perspectiva das polticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, no a nica instituio a servir comunidade poltica, isto , a promover polticas pblicas.

O autor cita o exemplo de uma associao de moradores que poderia realizar um servio pblico local, movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxlio de qualquer instncia governamental. Seria o caso de uma comunidade em que as pessoas juntam esforos para construir moradias. Heidemann cita como agentes de polticas pblicas entidades como as ONGs, as empresas concessionrias e as associaes diversas da sociedade. Ele afirma que Terceiro Setor o nome dado hoje para o esforo da produo de um bem pblico por agentes no governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial do mercado. Essa argumentao do autor se aproxima muito da de Bresser Pereira a respeito do setor pblico no-estatal. Segundo Bresser:
O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por terceiro setor, setor no-governamental, ou setor sem fins lucrativos. Por outro lado, o espao pblico no-estatal tambm o espao da democracia participativa ou direta, ou seja, relativo participao cidad nos assuntos pblicos. Neste trabalho se utilizar a expresso pblico no-estatal que define com maior preciso do que se trata: so organizaes ou formas de controle pblicas porque esto voltadas ao interesse geral; so no-estatais porque no fazem parte do aparato do Estado, seja porque no utilizam servidores pblicos ou porque no coincidem com os agentes polticos tradicionais.

Nestes casos, percebemos que o termo pblico tanto em poltica pblica quanto em setor pblico no-estatal est relacionado ao interesse coletivo, e no ao que se refere ao Estado. Essa mudana na noo do termo
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS pblico teria ocorrido no Brasil na dcada de 1970. Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do Pblico como estatal. Era uma viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situao de inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, que as atenes se voltam para a sociedade e o pblico passa a ser entendido como interesse pblico. Essa mudana se deu principalmente com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao, que, segundo Hlio Beltro, props uma administrao pblica voltada para o cidado e que foi por ele definido como uma proposta poltica visando, pela administrao pblica, a retirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado. Segundo Raquel Raichelis, o debate atual sobre os termos pblico, publicizao, pblico-no estatal vem despertando polmica e h atualmente uma luta terica e poltico-ideolgica pela apropriao do seu significado, que remete ao carter das relaes entre o Estado e a sociedade na constituio da chamada esfera pblica. A autora utiliza o conceito de publicizao baseado numa viso ampliada de democracia, tanto do Estado quanto da sociedade civil, e pela incorporao de novos mecanismos e formas de atuao, dentro e fora do Estado, que dinamizem a participao social de modo que ela seja cada vez mais representativa dos segmentos organizados da sociedade, especialmente das classes dominadas. A publicizao como movimento de sujeitos sociais requer um locus para consolidar-se. Este locus a esfera pblica, entendida como parte integrante do processo de democratizao, por meio do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, expressa pela inscrio dos interesses das maiorias nos processos de deciso poltica. Inerente a esse movimento encontra-se o desafio de construir espaos de interlocuo entre sujeitos sociais que imprimam nveis crescentes de publicizao no mbito da sociedade poltica e da sociedade civil, na direo da universalizao dos direitos de cidadania. A partir desta perspectiva, o processo de publicizao pretende alterar a tendncia histrica de subordinao da sociedade civil frente ao Estado, pela via do fortalecimento das formas democrticas de relao entre as esferas estatal e privada.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Trata-se de uma dinmica sociopoltica que envolve a organizao e a representao de interesses coletivos na cena pblica, que possam ser confrontados e negociados a partir do enfrentamento dos conflitos que regem as relaes sociais na sociedade de classes. Tendo como referencia autores como Habermas (1984), Hannah Arendt (1991) e Vera Telles (1990), a esfera pblica constitui um espao essencialmente poltico, de aparecimento e visibilidade, aonde tudo que vem a pblico pode ser visto e ouvido por todos. Nesta esfera, os sujeitos sociais estabelecem uma interlocuo pblica, que no apenas discursiva, mas implica na ao e na deliberao sobre questes que dizem respeito a um destino comum/coletivo. neste sentido que se inscreve a dimenso propriamente poltica da esfera pblica, baseada no reconhecimento do direito de todos participao na vida pblica. Mas falar em destino comum e interesses coletivos no significa ignorar a presena do conflito no processo de publicizao. Ao contrrio, o conflito social inerente ao movimento de publicizao, pois direcionado pela correlao de foras polticas presentes na sociedade. Contudo, para que esses conflitos sejam explicitados necessrio torn-los visveis no espao pblico, que o lugar por excelncia onde os projetos sociais podem se confrontar e se diferenciar, as pactuaes podem ocorrer, as alianas estratgicas podem ser estabelecidas. Nesses termos, a publicizao um processo construdo por sujeitos sociais que passam a disputar lugares de reconhecimento social e poltico, e adquire assim um carter de estratgia poltica. Por isso, quando falamos da construo da esfera pblica nos referimos a uma nova arquitetura na relao entre o Estado e a sociedade civil que transcende as formas estatais e privadas, para constituir uma nova esfera, onde o pblico no pode ser associado automaticamente ao Estado, nem o privado se confunde com o mercado, ainda que transitem nesta esfera interesses de sujeitos privados. Raichelis busca explicitar a concepo de esfera pblica como totalidade dinmica e articulada, indicamos alguns dos seus elementos constitutivos: Visibilidade social, no sentido de que as aes dos sujeitos devem expressar-se com transparncia, no apenas para os diretamente envolvidos, mas tambm para todos os implicados nas decises polticas. A visibilidade social supe publicidade e fidedignidade das informaes que orientam as deliberaes nos espaos pblicos de representao;

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Controle social, que implica o acesso aos processos que informam decises da sociedade poltica, viabilizando a participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da fiscalizao daquelas decises, segundo critrios pactuados; Representao de interesses coletivos, que envolve a constituio de sujeitos polticos ativos, que se apresentam na cena pblica a partir da qualificao de demandas coletivas, em relao s quais exercem papel de mediadores; Democratizao, que remete ampliao dos fruns de deciso poltica que, alargando os condutos tradicionais de representao, permita incorporar novos sujeitos sociais como portadores de direitos legtimos. Implica a dialtica entre conflito e consenso, de modo que interesses divergentes possam ser qualificados e confrontados, derivando da o embate pblico capaz de gerar adeso em torno das posies hegemnicas; Cultura pblica, que supe o enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista de apropriao do publico pelo privado, remetendo construo de mediaes sociopolticas dos interesses a serem reconhecidos, representados e negociados na cena visvel da esfera pblica.

Enrique Saravia define poltica pblica como:


Um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e vises dos que adotam ou influenciam na deciso.

Laswell simplifica a definio afirmando que elaborar polticas pblicas definir quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. Assim, a poltica pblica define os objetivos e as metas de uma ao para um determinado pblico-alvo, quais os resultados esperados com tal ao, mas, alm disso, deve justific-la. Vamos ver agora uma questo do CESPE: 3. (CESPE/CHESF/2002) Poltica pblica uma ao coletiva que tem por funo concretizar direitos sociais demandados

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS pela sociedade e previstos nas leis. Os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas.

Esta questo foi dada como CERTA. Ela foi copiada da definio de Potyara Pereira, que afirma:
Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e servios.

Quando a autora afirma que os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas, na realidade ela est se referindo aos direitos sociais. Se pensarmos na classificao dos direitos fundamentais, os direitos de primeira gerao se referem aos direitos de no interveno do Estado na vida privada, direitos como o de liberdade, livre associao, livre manifestao do pensamento; os de segunda gerao envolvem os direitos sociais, como educao, sade, assistncia social; e os de terceira so os direitos coletivos, como os ligados proteo do meioambiente, do patrimnio histrico, etc. Os direitos de primeira gerao, em que se prega a no-interveno do Estado, no precisariam de polticas pblicas para serem concretizados. As polticas pblicas tornam-se necessrias com os direitos sociais, que exigem uma atuao positiva do Estado. Alguns autores consideram que poltica pblica tambm pode envolver a inao do Estado, a deciso de no fazer nada em relao a algum assunto. Vamos rever o conceito de Dye de Poltica Pblica:
O que o governo escolhe fazer ou no fazer.

Para Dye, as polticas pblicas so aes do governo que iro produzir efeitos na vida dos cidados, mas por tratar-se de um aspecto poltico, a deciso de no planejar ou nada fazer em relao a um problema social tambm pode ser considerado um componente de poltica pblica. Colocando em outras palavras, pode-se definir a poltica pblica como o posicionamento assumido pelo governo diante de uma questo relevante para a sociedade, ainda que esse posicionamento seja de omisso. Percebam o que ele fala que o tambm poltica pblica o que o governo decide por NO fazer. Isso tambm esta em outra definio de Saravia. Com uma perspectiva mais operacional, ele coloca que:
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Poderamos dizer que ela [poltica pblica] um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos.

Perceberam quando ele fala em aes ou omisses. Um dos componentes comuns nas definies de poltica pblica o comportamental: implica ao ou inao, fazer ou no fazer nada; mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no apenas uma deciso singular. J Heidemann afirma que a definio de poltica pblica inclui ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a ao e a inteno. Para o autor, pode at haver uma poltica pblica sem uma inteno manifestada formalmente, mas no haver de forma alguma uma poltica positiva se no houver aes que materializem uma inteno ou propsito oficial eventualmente enunciado. E completa: portanto, no h poltica pblica sem ao, ressalvando-se, obviamente, as eventuais polticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye. Vimos que as polticas pblicas so instrumentos de concretizao dos direitos previstos e garantidos nas leis, ou seja, somente com a existncia de uma poltica pblica que as pessoas podero exercer seus direitos sociais. Por isso, vlida a interveno do Poder Judicirio exigindo a implementao de polticas pblicas. O Judicirio no pode elaborar polticas pblicas, mas pode compelir o poder pblico a implement-las, caso estejam previstas na Constituio e nas leis. Em julgamento de 2005, o STF decidiu que o municpio de Santo Andr (SP) deveria garantir a matrcula de um menino de quatro anos na creche pblica administrada pela prefeitura. O entendimento o de que obrigao do municpio garantir o acesso creche a crianas de at seis anos de idade, independentemente da oportunidade e convenincia do poder pblico. Segundo Celso de Mello:
Quando a proposta da Constituio Federal impe o implemento de polticas pblicas, e o poder pblico se mantm inerte e omisso, legitimo sob a perspectiva constitucional garantir o direito educao e atendimento em creches. O direito no pode se submeter a mero juzo de convenincia do Poder Executivo. Embora inquestionvel que resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar polticas pblicas, revela-se possvel, no entanto, ao Poder Judicirio, ainda que em bases excepcionais, determinar, especialmente nas hipteses de polticas pblicas definidas pela prpria Constituio, que sejam estas Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 9

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implementadas, sempre que os rgos estatais competentes, por descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem em carter mandatrio, vierem a comprometer, com a sua omisso, a eficcia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional.

Assim, se h um direito previsto na lei e necessria uma poltica pblica para que ele seja exercido, um dever do Estado implementar tal poltica e cabe ao Judicirio exigir o cumprimento desta obrigao. Tambm importante distinguir poltica pblica de deciso poltica. Segundo Maria das Graas Rua, uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo est na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas. Podemos identificar alguns pontos comuns que poderiam nos ajudar a formular um conceito mais genrico de poltica pblica: Conjunto de aes governamentais; Distribuio de recursos ou bens pblicos; Atendimento s demandas da sociedade ou sistema poltico. Participao da sociedade em todo o processo.

2 Anlise de Polticas Pblicas


Na cincia poltica, pode-se diferenciar trs tipos abordagens, considerando os problemas de investigao que so levantados. No primeiro, o foco est sobre qual seria ordem poltica certa ou verdadeira: o que um bom governo e qual o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidados ou da sociedade. No segundo, analisam-se as foras polticas cruciais no processo decisrio. Por fim, as investigaes so centradas nos resultados que um dado sistema poltico vem produzindo. J vimos uma definio de

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS polticas pblicas muito prxima desta ltima abordagem. Segundo Maria das Graas Rua:
As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores.

O termo "output" significa justamente os resultados, os produtos gerados por um sistema. Esses produtos so as polticas pblicas. Nesta abordagem, temos anlise de campos especficos de polticas pblicas como as polticas econmicas, financeiras, tecnolgicas, sociais ou ambientais. O interesse aqui no se restringe simplesmente ao aumento do conhecimento sobre planos, programas e projetos desenvolvidos e implementados pelas polticas setoriais; busca-se o maior entendimento das leis e princpios prprios das polticas especficas. A abordagem da "policy analysis" tem como objetivo analisar a inter-relao entre as instituies polticas, o processo poltico e os contedos de poltica com o arcabouo dos questionamentos tradicionais da cincia poltica. Trata-se de um referencial terico e metodolgico que permite entender a lgica de ao do Estado e os seus efeitos, compreendidos como todo comportamento ou estado que resultado da influncia de algum aspecto da poltica. Portanto, podemos dizer que a anlise de polticas pblicas constitui o estudo das mesmas, a "policy analisys" seria a cincia das polticas pblicas. Segundo Marta Arretche:
Por anlise de poltica pblica entende-se o exame da engenharia institucional e dos traos constitutivos dos programas. Qualquer poltica pblica pode ser formulada e implementada de diversos modos.

Devido complexidade presente nas formas de interao entre os atores sociais envolvidos na formulao e na gesto das polticas pblicas, os analistas dessas formas de aes coletivas tm procurado elaborar referenciais analticos capazes de capturar os elementos essenciais do processo de deciso que levaram a sua institucionalizao. Thomas Dye apresentou uma tipologia de modelos de anlise de polticas pblicas bastante simples e mais voltada a dar uma viso global e didtica. So modelos j conhecidos na literatura das cincias sociais aplicadas, mas que receberam de Dye uma roupagem necessria para sua aplicao no campo das polticas pblicas. Tais modelos servem, principalmente, para orientar o policymaker no processo operacional de anlise, formulao e avaliao de polticas pblicas. Vamos dar uma olhada nos modelos para analisar polticas pblicas.
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Institucionalismo As atividades polticas geralmente giram em torno de instituies governamentais especficas, como o Congresso, a Presidncia, os Tribunais, etc. Essas instituies oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as polticas pblicas. A relao entre instituies governamentais e polticas pblicas muito ntima. Uma poltica no se transforma em uma poltica pblica antes que seja adotada, implementada e feita cumprir por alguma instituio governamental. Segundo Dye, as instituies governamentais do s polticas pblicas trs caractersticas: Legitimidade: o governo empresta legitimidade s polticas, que so consideradas em geral obrigaes legais que cobram lealdade dos cidados; Universalidade: somente as polticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade; Coero: somente o governo pode prender os violadores de suas polticas, so mais limitadas as sanes que os outros grupos ou organizaes sociais podem aplicar.

Contudo, a abordagem institucional no tem dado muita ateno s conexes entre a estrutura das instituies governamentais e o contedo das polticas pblicas. Ela descreve geralmente instituies governamentais especficas, suas estruturas, atribuies e funes, sem indagar que impactos as caractersticas institucionais tm nos resultados das polticas. Mesmo assim podemos dizer que esta abordagem no necessariamente improdutiva. As instituies governamentais so de fato padres estruturados de comportamento de indivduos, em que os padres de comportamento tendem a persistir ao longo do tempo, podendo influenciar o teor das polticas pblicas.

Modelo de Processo: poltica como atividade poltica Os processos e os comportamentos polticos tm absorvido a ateno central da cincia poltica por vrias dcadas. Um de seus principais objetivos tem sido descobrir padres identificveis de atividades ou processos. Recentemente, alguns cientistas polticos tentaram agrupar vrias atividades com base em sua relao com as polticas pblicas. O resultado um

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS conjunto de processos poltico-administrativos que formam o ciclo da poltica: Identificar problemas: tornar manifestas as demandas, para a ao governamental; Montar a agenda para deliberao: escolher as questes a serem decididas e os problemas a serem tratados; Formular propostas de polticas: desenvolver propostas de polticas para resolver as questes e os problemas; Legitimar polticas: selecionar uma proposta, articular apoio poltico para ela e transform-la em lei; Implementar polticas: organizar burocracias, prestar servios ou prover pagamentos e criar impostos; Avaliar polticas: estudar os programas, relatar os outputs, avaliar os impactos, propor mudanas e ajustes.

Tem-se argumentado que os cientistas polticos devem, em seus estudos sobre polticas pblicas, se ater a esses processos e evitar anlises sobre a substncia das polticas. Esse argumento permite que os estudiosos de cincia poltica estudem como as decises so tomadas e talvez at mesmo como deveriam ser tomadas. Mas no permite que eles comentem o contedo das polticas quem ganha o que e por qu. Apesar do enfoque estreito do modelo de processo, ainda assim se trata de um modelo til para ajudar a entender as atividades envolvidas na formulao de polticas pblicas. Pode at ser que a maneira pela qual as polticas so formuladas afete o contedo das polticas pblicas e vice-versa. Contudo, no podemos cair na armadilha de pressupor que uma mudana no processo de formulao de polticas ir sempre trazer mudanas no contedo das polticas.

Teoria dos Grupos Comea com a proposio de que a interao entre os grupos o fato mais importante da poltica. Os indivduos, com interesses comuns, unem-se, formal ou informalmente, para apresentar suas demandas ao governo. Os indivduos s so importantes na poltica quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse. O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivduo e o governo. A poltica , na verdade, a luta entre

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS os grupos para influenciar as polticas pblicas. Segundo David Truman um grupo de interesse :
Um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicaes a outros grupos na sociedade. Esse grupo torna-se poltico se e quando apresenta uma reivindicao por intermdio de ou a quaisquer das instituies governamentais.

A tarefa do sistema poltico administrar o conflito entre os grupos mediante: o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos; a negociao de acordos e o equilbrio de interesses; a oficializao dos acordos na forma de polticas pblicas; o cumprimento efetivo desses acordos. Segundo os tericos de grupo, a poltica pblica , em qualquer momento, o equilbrio alcanado na luta entre os grupos. Esse equilbrio determinado pela influncia relativa de quaisquer dos grupos de interesse, o que representa que mudanas na influncia de quaisquer dos grupos ocasione mudanas nas polticas pblicas. Os formuladores de polticas so percebidos como estando constantemente respondendo a presses de grupos.

Teoria da Elite A poltica pblica pode tambm ser vista sob o prisma das preferncias e valores da elite governante. Ainda que frequentemente afirmemos que a poltica reflete as demandas do povo, isto parece refletir mais uma aspirao do que a realidade. Em todas as sociedades, desde as mais primitivas at as sociedades mais evoludas, est presente a diviso entre classes dos governantes e dos governados. A primeira sempre menos numerosa, cumpre todas as funes pblicas, monopoliza o poder e goza as vantagens que a ela esto anexas. A segunda, mais numerosa, dirigida e regulada pela primeira, de modo mais ou menos legal ou de modo mais ou menos arbitrrio e violento, fornecendo a ela, ao menos aparentemente, os meios materiais de subsistncia e os que so necessrios vitalidade do organismo poltico. A teoria da elite sugere que o povo aptico e mal informado quanto s polticas e que a elite molda, na verdade, a opinio das massas sobre questes polticas mais do que as massas formam a opinio das elites. Assim, as polticas pblicas traduzem as preferncias das elites. Os administradores e os funcionrios pblicos apenas executam as polticas estabelecidas pela elite. As polticas fluem de cima para baixo, das elites para as massas, no se originam nas demandas da massa.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Em razo do conservadorismo geral das elites, seu interesse pela preservao do sistema, as mudanas nas polticas pblicas sero mais incrementais que revolucionrias. As polticas pblicas so modificadas com frequncia, mas raramente substitudas. O elitismo afirma ainda que as elites partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que sustentam o sistema social, sobre as regras do jogo, bem como quanto perpetuao do sistema social. No significa que no haja competio entre as elites, mas sim que a competio gira em torno de um nmero muito limitado de assuntos e que h muito mais concordncia do que discordncia.

Racionalismo Vamos dar uma olhada melhor no modelo racional daqui a pouco. Agora, vamos ver o que Dye resume sobre ele. A poltica vista como o mximo ganho social, isto , governos devem optar por polticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor, ou seja, a alternativa que seja a mais eficiente. Os custos no podem superar os benefcios. Para selecionar uma poltica racional, os formuladores das polticas devem: Conhecer todas as preferncias valorativas da sociedade e seus respectivos pesos relativos; Conhecer todas as propostas disponveis de polticas; Conhecer todas as consequncias de cada proposta alternativa; Calcular os quocientes entre benefcio/custo de cada proposta; Selecionar a proposta poltica mais eficiente.

Assim, configura um mtodo detalhado de anlise, que busca se cercar do mximo de informaes possvel para que a deciso seja a mais racional. H, entretanto, muitos obstculos formulao racional, h uma srie de dificuldades que faz com que ela praticamente nunca acontea no governo. Mas, o modelo ainda importante, pois ajuda a identificar as barreiras racionalidade.

Incrementalismo

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS V a poltica pblica como uma continuao das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificaes incrementais. Essa teoria surgiu inicialmente junto a uma crtica ao modelo racional, afirmando que os tomadores de deciso no revem anualmente todo o conjunto das polticas existentes e propostas, nem identificam os objetivos da sociedade, nem pesquisam os custos e benefcios das propostas alternativas, nem escalonam as preferncias em relao a cada alternativa poltica, em termos de mximos benefcios lquidos. Ao contrrio, restries de tempo, informao e de custos impedem que os formuladores de polticas pblicas identifiquem o leque de todas as propostas alternativas e suas consequncias. O incrementalismo prev um mtodo mais conservador de tomada de decises, no sentido de que os atuais programas, polticas e despesas so considerados como ponto de partida, e a ateno concentrada sobre novos programas e polticas e sobre acrscimos, decrscimos ou modificaes nos programas em vigor. Os formuladores de polticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade s polticas anteriores. Os formuladores de polticas aceitam a legitimidade das polticas anteriores por causa da incerteza quanto s consequncias de polticas completamente novas ou diferentes. mais seguro manter os programas conhecidos quando as consequncias de programas novos no podem ser previstas. O incrementalismo politicamente mais conveniente. mais fcil chegar a um consenso quando o que est sendo discutido envolve apenas acrscimos ou decrscimos nos oramentos ou de modificaes nos programas existentes. Quando as mudanas so radicais, os conflitos tendem a ser maiores.

Teoria dos Jogos Segundo Dye, o estudo das decises racionais em situaes em que dois ou mais participantes tm opes a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faa. Nas polticas pblicas, aplica-se quando no podemos falar em uma escolha que seja melhor que as outras de forma independente. Os melhores resultados dependem do que os outros atores iro fazer. A teoria dos jogos um modelo abstrato e dedutivo de formulao de polticas. Ele no busca descrever como as pessoas de fato tomam decises, mas como procederiam para tomar decises em situaes competitivas se elas fossem inteiramente racionais. Trata-se de uma forma de racionalismo,

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS mas que se aplica a situaes competitivas, em que o resultado depende do que dois ou mais participantes faam.

Teoria da Opo Pblica (public choice) A Teoria da Escolha Pblica (TEP) o estudo dos processos de deciso poltica numa democracia, utilizando o instrumental analtico da economia, fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e auto-interesse que definem o homo economicus. Diferentemente das escolhas privadas feitas pelos indivduos sobre bens e servios de uso privado, a Escolha Pblica refere-se s decises coletivas sobre bens pblicos, destacando o fato de que as decises coletivas so resultado de decises individuais, ou seja, a TEP se ocupa das decises feitas por indivduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo, que afetam a todos os integrantes da coletividade. Imaginava-se antes que o homo economicus pressupunha um ator autointeressado que procura maximizar benefcios pessoais; enquanto o homo politicus seria um ator com esprito pblico que tenta maximizar o bem-estar da coletividade. A TEP contesta esta noo de que as pessoas agiriam de forma diferente na poltica e no mercado. Todos os atores sejam polticos, burocratas, contribuintes, partidos, grupos de interesse procuram tornar mximos seus benefcios pessoais, seja na economia, seja na poltica. Essa teoria explica porque os partidos polticos e candidatos em geral no apresentam propostas claras sobre polticas pblicas em campanhas eleitorais: eles no esto interessados em promover princpios, mas em ganhar eleies. Assim, eles tentam se posicionar de modo a atrair o maior nmero possvel de eleitores.

Teoria Sistmica A poltica vista como o produto de um sistema, como a resposta de um sistema poltico s foras que o afetam a partir do meio ambiente. As foras geradas no meio ambiente e que afetam o sistema poltico so conhecidas como inputs, ou entradas. O meio ambiente qualquer condio ou circunstncia definida como externa s fronteiras do sistema poltico. O sistema poltico o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que exerce as funes oficiais de alocar valores para a sociedade. Os outputs, ou sadas, do sistema poltico so as alocaes oficiais de valores do sistema; essas alocaes, por sua vez, constituem as polticas pblicas.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Podemos observar esta teoria na definio de poltica pblica de Maria das Graas Rua. Vamos rev-la:
As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. As polticas pblicas envolvem, portanto, atividade poltica. Para usar a linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema poltico, dos inputs originrios do meio ambiente e, frequentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do prprio sistema poltico).

Segundo a autora, os inputs e os withinputs podem expressar demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicaes de bens e servios, como sade, educao, estradas, transportes, segurana pblica, normas de higiene e controle de produtos alimentcios, previdncia social, etc. Podem ser, ainda, demandas de participao no sistema poltico, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos pblicos para estrangeiros, organizao de associaes polticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas de controle da corrupo, de preservao ambiental, de informao poltica, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes pblicos e privados, etc. Exemplo de suporte ou apoio so a obedincia e o cumprimento de leis e regulamentos; atos de participao poltica, como o simples ato de votar e apoiar um partido poltico, o respeito autoridade dos governantes e aos smbolos nacionais; a disposio para pagar tributos e para prestar servios, como, por exemplo, o servio militar, etc. Mas podem ser tambm atos mais fortes, como o envolvimento na implementao de determinados programas governamentais, a participao em manifestaes pblicas, etc.; Assim, quando os empresrios, por exemplo, deixam de pagar impostos, constata-se a ausncia de um input de apoio; o mesmo ocorre com a sonegao de impostos em geral, com a absteno eleitoral, com as manifestaes contra os governantes: estes fatos significam que falta apoio seja ao governo, seja ao prprio sistema poltico.

2.1 MODELOS DE TOMADA DE DECISO


Segundo Maria das Graas Rua, quando um problema torna-se prioridade na agenda governamental, inicia-se o processo de formulao de alternativas.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Existiriam diferentes formas de "pensar" a soluo para as demandas da sociedade. A autora fala nos modelos incremental, racional e mixed-scanning.

a)

Racionalismo

Quando estudamos os modelos tericos de administrao pblica, vemos que a burocrtica tem como base uma dominao racional-legal, ou seja, legtima porque suas decises so tomadas com base em leis racionalmente criadas. O carter racional do modelo burocrtico significa que devem ser usados os atos devem ser coerentes com os fins visados. Um ato ser racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerncia em relao a seus objetivos se traduzir na exigncia de um mnimo de esforos para se chegar a esses objetivos. Aplicando agora este aspecto do ato racional formulao de polticas pblicas, temos que o racionalismo defende que as decises tomadas devem ser aquelas que escolham os meios mais adequados para se alcanar determinado objetivo, que apresente a melhor relao custo-benefcio, ou seja, a alternativa mais eficiente. Aqui j podemos observar um dos pressupostos do modelo racional: Os objetivos e valores esto estabelecidos e so conhecidos. Isso significa que, quando o agente ir tomar a deciso, ele j tem em mente de forma clara quais so objetivos que deve alcanar. De olho nestes objetivos, ele ir escolher as aes que melhor atinjam o resultado pretendido. Assim, outro pressuposto do modelo que: existe um leque de possveis alternativas de ao e o agente tem um conhecimento perfeito das consequncias de cada alternativa. Ele sabe exatamente o que ir acontecer se escolher o caminho A ou B. Com base nesse conhecimento, ele poder determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliaes e comparaes; e poder selecionar a melhor alternativa dentro do conjunto proposto. Dentre outras coisas, o modelo racional exige do decisor um controle absoluto do ambiente de deciso, um sistema de preferncias que se caracterize pela estabilidade e uma habilidade enorme para a realizao dos clculos necessrios. Esse modelo chamado de racional-compreensivo. Compreensivo, segundo o dicionrio Houaiss, significa pleno de entendimento ou conscincia, aquele que compreende, que entende. racional porque usa a razo. A escolha da
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS alternativa feita com base em critrios impessoais. Parte-se do princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de grande impacto. Os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor podero maximiz-los. A seleo da alternativa a ser adotada feita a partir de uma anlise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas conseqncias. A deciso mais lenta, uma vez que precisa de um levantamento de todas as informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas e polticas para solucionar o problema. O ponto de partida de toda a teoria da escolha racional a proposio de que o comportamento coletivo pode ser entendido em termos de atores que procuram atingir seus objetivos. Os atores podem ser pessoas individualmente consideradas, podem ser grupos sociais de diversos tipos como empresas, sindicatos, partidos polticos e podem at mesmo ser Estados. O que importa que tenham objetivos a atingir, interesses a realizar e que o faam racionalmente, ou seja, mediante a escolha de meios adequados consecuo dos fins. Isso significa que a teoria da escolha racional no se detm no exame dos fins. Esses podem variar infinitamente entre os atores, no cabendo a sua discusso em termos do exerccio da racionalidade. Segundo Maria das Graas Rua:
O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da poltica e maior proporo dos recursos alocados, como parte-se do princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de grande impacto.

Neste modelo a deciso mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas as informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas e polticas para solucionar o problema, etc. Geralmente, pretende-se realizar grandes mudanas a partir de objetivos e cursos de ao previamente definidos a partir dos valores que orientam a deciso. Podemos perceber que muitos dos pressupostos desse modelo racional so questionveis, sem embasamento na realidade. Trata-se de um modelo de racionalidade, que no condiz com as limitaes existentes tanto em termos de informaes que no esto disponveis como na prpria capacidade do homem em processar essas informaes. Charles Lindblom, uma dos maiores crticos dessa teoria e que privilegiou o modelo incrementalista, critica a abordagem racional, afirmando que:

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Ela pressupe capacidades intelectuais e fontes de informao que as pessoas simplesmente no possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a deciso poltica quando se verifica que o tempo e dinheiro alocveis para um problema em apreo so limitados.

H. Simon tambm critica o "racionalismo ilimitado", por isso trabalhou a idia de racionalidade limitada, em que no se busca a melhor alternativa, a que maximize o resultado, mas sim aquela que seja satisfatria. Simon introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores pblicos (policy makers), argumentando, todavia, que a limitao da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores pblicos sempre limitada por problemas tais como informao incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de deciso, autointeresse dos decisores, etc. Por isso, o modelo apresenta alguns elementos diferentes da racionalidade ilimitada: um conjunto de alternativas de escolha ou de deciso; um subconjunto de alternativas de deciso que a organizao percebe, ou seja, a organizao no leva em considerao todas as alternativas possveis, mas apenas aquelas que ela identifica. os possveis resultados da escolha com a sua hierarquizao com base no "valor" ou "utilidade", ou seja, o resultado "a" prefervel ao "b". informao sobre os resultados que iro de fato ocorrer, se for escolhida uma determinada alternativa, sendo que esta informao pode ser incompleta, ou seja, pode haver mais de um resultado possvel para determinada alternativa. informao sobre a probabilidade de ocorrer determinado resultado, se for escolhida determinada alternativa.

Segundo Simon, pode ser maximizada at um ponto satisfatrio pela criao de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores e modele esse comportamento na direo de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximizao de interesses prprios. Segundo Simon:
Enquanto o homem econmico maximiza seus esforos, selecionando a melhor alternativa entre as que lhe so apresentadas, seu primo, a quem chamaremos de homem administrativo, contemporiza, isto , busca um curso de ao satisfatrio ou razoavelmente bom.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Mas o que ser um resultado satisfatrio? Isso vai depender do nvel de aspirao do agente. Supondo que uma pessoa deseja vender uma casa. Entre os inmeros possveis valores de venda, ela estabelece que R$ 50.000 um preo "aceitvel". Todos os preos acima disso sero satisfatrios, os abaixo sero insatisfatrios. No entanto, entre os preos acima de 50.000, h aqueles que so ainda mais satisfatrios, ou seja, 70.000 so preferveis 60.000. Como o vendedor no recebe todas as ofertas simultaneamente, ele deve rejeitar uma antes de receber a prxima. O nvel de aspirao pode se alterar ao longo da sequncia de alternativas. Ele pode se elevar na medida em que o indivduo acha fcil descobrir alternativas satisfatrias, ou seja, quando so feitas vrias ofertas acima de 50.000. Ou, no sentido oposto, pode se reduzir quando for difcil encontrar tais alternativas. Um dos problemas da racionalidade limitada colocada pelo prprio Simon que o modelo no tolera incompatibilidade entre "laranjas e mas", ou seja, os resultados das decises devem ser tratados sobre uma mesma base (monetria, por exemplo), e isso afasta ainda mais os modelos de escolha racional da realidade das organizaes. Alm disso, as decises empresariais se apiam em mais de um critrio de avaliao, e muitas vezes pressupem a existncia de interesses conflitantes. Como exemplo, pode-se citar a compra de aeronaves militares. Pode-se enumerar seis critrios a serem avaliados: capacidade de destruio, velocidade, autonomia, facilidade de treinamento, confiabilidade e custo de aquisio. Frente a um nmero de alternativas de compra, qual a melhor opo? Percebe-se que a deciso torna-se complexa. Os objetivos no so redutveis a uma mesma base (laranjas e mas) e os nveis de aspirao variam conforme o agente e o ambiente de deciso. Por exemplo, num momento de guerra, a escolha levaria muito mais em considerao a capacidade de destruio, mesmo que isso representasse um custo maior.

b)

Incrementalismo

A viso da poltica pblica como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom, no artigo de 1959 denominado "Muddling Through: a cincia do incrementalismo". O autor questiona o racionalismo, afirmando que se trata de um modelo idealista, mas que impossvel de ser aplicado na prtica. Baseado em pesquisas empricas, o autor argumenta que os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no partem do zero e sim, de decises marginais e incrementais que

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos. Assim, as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas. Lindblom questionou a nfase no racionalismo argumentando que os diversos interesses presentes na sociedade no podem ser deixados de lado, inclusive sob pena de a poltica pblica receber objees intransponveis. Ele props a incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio o que no teria necessariamente um fim ou um princpio. Da por que as polticas pblicas precisariam incorporar outros elementos sua formulao e sua anlise alm das questes de racionalidade, tais como o papel das eleies, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse. Lindblom diferencia dois modelos de tomada de deciso: o modelo da raiz e o da ramescncia. A palavra "radical" tem origem no termo "raiz". Assim, os radicalistas tentar alterar as coisas pelas suas bases, cortando pela raiz. Ao pensar nos "ramos", o autor defende o modelo que altera pouco as polticas existentes, podando a rvore aos poucos, ao invs de derrub-la por inteiro. O modelo da raiz o modelo racional, enquanto o da ramescncia o do incrementalismo. O primeiro pressupe que a deciso deve ser iniciada cada vez de novo, dos seus fundamentos; o segundo admite que a deciso deva ser construda continuamente a partir da situao presente, passo a passo, e em pequenas etapas. Lindblom tambm denomina o modelo incrementalista de mtodo das sucessivas comparaes limitadas. Segundo o autor, no mtodo da ramescncia, as comparaes, juntamente com a escolha da poltica, procedem em sequncia cronolgica. No se decide uma poltica de uma vez por todas. Ela formulada e reformulada indefinidamente. Formular polticas um processo de sucessiva aproximao a alguns objetivos desejados, em que o prprio objeto desejado continua a mudar sempre que reconsiderado. Segundo Maria das Graas Rua:
O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificaes. Este modelo parte do pressuposto de que: a) a deciso envolve relaes de poder; no apenas uma questo tcnica; b) os governos democrticos no possuem liberdade total para a alocao dos recursos pblicos.

Os formuladores de polticas e os cientistas sociais no possuem um conhecimento suficiente do mundo social para evitar que ocorram erros nas

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS previses das consequncias das medidas tomadas. Ser mais sbio o formulador que admitir que suas decises alcanam apenas parte daquilo que ele deseja. Alm disso, as decises podem resultar em consequncias imprevistas e indesejveis. Se proceder mediante uma sucesso de mudanas incrementais, ele consegue evitar, de vrias maneiras, erros srios de consequncias duradouras. Ao invs de tentar saltos enormes em direo s metas, avanos que exigem do formulador previses que ele no capaz de fazer, deve-se procurar solues que no se distanciem tanto do que j vem sendo feito. Tendo que escolher entre alternativas que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relao poltica vigente, o formulador no precisa fazer uma anlise detalhada e abrangente, ele poder olhar apenas as consequncias dos aspectos em que as polticas diferem umas das outras, ou seja, na margem. Lindblom enumera algumas diferenas entre os dois modelos:

Racional-compreensivo A elucidao dos valores ou objetivos feita de forma distinta e em geral como um pr-requisito para anlise emprica das propostas alternativas de deciso. A formulao de polticas abordada via anlise de meios e fins: em primeiro lugar, isolam-se os fins e, depois se buscam os meios para escolher os fins.

Incrementalismo A seleo das metas valorativas e a anlise emprica da respectiva ao necessria no so coisas distintas uma da outra e sim intimamente interligadas. Como os meios e fins no so dissociveis uns dos outros, a anlise dos meios e dos fins , muitas vezes, inadequada ou limitada.

O teste de uma "boa" poltica consiste O teste de uma "boa" poltica consiste tipicamente em que vrios analistas em ela revelar-se o meio mais apropriado para atingir os fins desejados. concordem diretamente com uma deciso poltica (mesmo que eles no concordem que essa poltica seja o meio mais apropriado para atingir os objetivos). A anlise compreensiva, todo fator de relevncia maior tomado em conta. A anlise drasticamente reduzida: - importantes resultados possveis so deixados de lado; - importantes propostas potenciais de soluo so ignoradas; - importantes valores afetados no so levados em conta. Uma sucesso de comparaes reduz ou elimina em grande parte a dependncia de teorias.

Com frequncia, forte a dependncia de teorias.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Para o modelo racional, os fins da ao governamental esto claramente colocados. Devem-se escolher os meios para alcanar objetivos estabelecidos. No entanto, para a viso incremental, no h clareza na definio dos fins. Primeiro porque difcil de chegar a um consenso na sociedade a respeito dos objetivos. Alm disso, as preferncias em relao a maior parte das questes no so conhecidas ou registradas. Na realidade, em muitos casos as preferncias no existem pela falta de suficiente debate pblico que desperte a ateno do eleitorado. Por no conseguirem agir de outra forma, os administradores muitas vezes tm de tomar as decises antes de tornar claros seus objetivos. Diante da incapacidade de, primeiramente, formular os valores relevantes e de, em seguida, escolher uma entre as decises propostas para sua consecuo, os administradores tm de fazer sua escolha, diretamente, a partir das opes alternativas que oferecem diferentes combinaes marginais de valores. As pessoas escolhem os valores e as polticas ao mesmo tempo, ou seja, simultaneamente escolhida a poltica para alcanar certos objetivos e so escolhidos os objetivos. Para o modelo racional, poltica boa aquela que apresenta os melhores meios para se alcanar os fins. J para o modelo incremental, o que importa a concordncia alcanada em torno da poltica em si, mesmo que no haja concordncia em relao aos valores. Muitas vezes, os grupos possuem objetivos diferentes, mas concordam com as polticas vigentes porque vem nelas possibilidades diferentes. Para o modelo racional, deve ser realizada uma anlise detalhada e abrangente das alternativas. J para o modelo incremental, devido s limitaes de capacidade intelectual e de informaes disponveis colocam restries capacidade de anlise. Por isso, ningum conseguiria aplicar o mtodo racional-compreensivo a problemas realmente complexos, e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo deve encontrar modos de simplific-lo. Uma forma de simplificar limitar as comparaes entre as decises polticas quelas que diferem proporcionalmente pouco em relao s polticas vigentes. Segundo Lindblom, as democracias mudam as suas polticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais, as polticas no mudam a todo instante. O incrementalismo consiste em se ignorar, na prtica, possveis consequncias importantes de diferentes opes polticas, bem como em se ignorar os valores associados a essas consequncias. Etzioni enumerou os seis requisitos primrios do modelo:

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 1. Em vez de levantar e avaliar todas as alternativas, o tomador de deciso concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das polticas vigentes. 2. O deliberador considera apenas um nmero relativamente pequeno de propostas para uma poltica. 3. Em cada proposta ele examina consideradas importantes. apenas algumas consequncias

4. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins, o que, efetivamente, torna o problema mais administrvel; 5. Assim, no h uma deciso ou soluo certa, mas uma srie infindvel de abordagens tentativas para as questes do momento, por meio de constantes anlises e avaliaes. 6. Como tal, a deciso incremental descrita como corretiva, voltada para o alvio de imperfeies concretas e atuais, mais do que para a promoo de objetivos sociais futuros. Abordagens distintas de literatura descrevem a ideia incrementalista, a despeito de todas convergirem para o mesmo tema. So elas: o incrementalismo desarticulado, o incrementalismo lgico, o empreendimento estratgico e a compreenso retrospectiva. Incrementalismo Desarticulado: Lindbloom descreve a gerao de polticas como um processo serial, teraputico e fragmentado, no qual as decises so tomadas mais para resolver problemas do que para explorar oportunidades, considerando pouco as metas definitivas ou mesmo diferentes conexes. Incrementalismo Lgico: Quinn concorda com Lindbloom sobre a natureza incremental do processo, mas no sobre sua desarticulao. Nesse sentido ocorre um direcionamento por parte dos gerentes na busca de estratgias conscientes. Empreendedorismo Estratgico: Para Mintzberg, iniciativas estratgicas tm origem na base hierrquica das organizaes, que ento se difundem e ganham apoio. Uma vez que tenham conseguido difundir

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS sua idia alta gerncia, essas aes isoladas tendem a ganhar corpo de estratgias organizacionais. Compreenso Retrospectiva: Weick descreve que toda compreenso origina-se no comportamento passado. Assim, os gerentes necessitam de uma ampla gama de experincias e de competncias para criarem estratgias novas e vigorosas. Aprender no possvel sem agir.

c)

Mixed-Scanning

O incrementalismo foi criticado por alguns autores, afirmando que se trata de um mtodo extremamente conservador. Yehezkel Dror questionou o mtodo no artigo Muddling through: sciense or inertia?. Lindblom rebateu as crticas de conservadorismo afirmando que no longo prazo seriam possveis mudanas significativas. Apesar de pequenos, os passos seriam frequentes e possveis. No entanto, para Etzioni:
Se bem que o acmulo de pequenos passos possa levar a uma mudana significativa, nada h nessa abordagem que oriente a acumulao; os passos podem ser circulares levando de volta ao ponto de partida ou disperso , transportando simultaneamente a muitas direes, mas conduzindo a lugar nenhum. Boulding comenta que, de acordo com esta abordagem, cambaleamos pela histria como bbados que andam com um p incremental desarticulado atrs do outro.

Dentro do mtodo dialtico, da filosofia grega, temos a Tese, a Anttese e a Sntese. A tese uma afirmao ou situao inicialmente dada. A anttese uma oposio tese. Do conflito entre tese e anttese surge a sntese. O mesmo ocorre em quase tudo. Aqui no nosso estudo, o racionalismo a tese, o incrementalismo a anttese e o modelo mixed-scanning a sntese. Ambos os modelos de tomada de deciso acima apresentam problemas. Entre outros, o modelo incremental mostra-se pouco compatvel com as necessidades de mudana e pode apresentar um vis conservador. J o modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto ingnuo de que a informao perfeita e no considera adequadamente o peso das relaes de poder na tomada de decises. Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de composio das duas abordagens. Entre elas destaca-se a concepo defendida por Etzioni, do mixed-scanning, chamado tambm de rastreio combinado ou sondagem mista. Segundo o autor, esta terceira

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS abordagem no to utpica em suas suposies quanto o modelo racional nem to conservadora quanto o incremental. A idia , atravs da combinao das duas perspectivas, reduzir o conservadorismo e os horizontes estreitos dos processos marginais, bem como trazer a viso racional para bases mais realistas e exeqveis. Etzioni distingue entre decises ordinrias ou incrementais; e decises fundamentais ou estruturantes. As decises estruturantes so aquelas que estabelecem os rumos bsicos das polticas pblicas em geral e proporcionam o contexto para as decises incrementais. Para as decises estruturantes seria usado o modelo racional; para as ordinrias o incremental. O prprio mtodo incremental admite que no se aplica a um conjunto de situaes decises grandes ou fundamentais, como, por exemplo, uma declarao de guerra. O problema que, se no so tomadas essas decises, decidir incrementalmente significa flutuar deriva, significa ao sem deciso. Etzioni considera o mixed-scanning o mtodo adequado para lidar com as decises estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas. Basicamente, o mixed-scanning requer que, nas decises estruturantes, os tomadores de deciso se engajem em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se dedicar anlise detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem anlise mais detalhadas de alternativas especficas. Enquanto as decises estruturantes permitiriam ter uma viso ampla do contexto, as incrementais permitiriam um maior detalhismo em aspectos importantes. Etzioni cita como exemplo a criao de um sistema mundial de observao meteorolgica, utilizando satlites. Enquanto a abordagem racional faria um levantamento exaustivo das condies atmosfricas, usando cmeras capazes de observaes detalhadas e programando revises de todo o cu to frequentemente quanto possvel, proporcionando uma avalanche de informaes, o incrementalismo se concentraria naquelas reas em que se desenvolveram padres similares e, talvez, umas poucas regies vizinhas, ignorando todas as formaes que poderiam merecer ateno, caso surgissem em reas inesperadas. O mixed-scanning incluiria elementos de ambas as abordagens, empregando duas cmeras: uma grande-angular, de

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS alcance panormico, que cobriria todas as partes do cu, sem grandes detalhes, e uma segunda, que focalizaria aquelas reas (reveladas pela primeira cmera) que exigissem um exame em maior profundidade. Segundo Maria das Graas Rua:
O mixed-scanning uma composio de elementos dos dois modelos anteriores. Faz a distino entre decises fundamentais ou estruturantes e decises ordinrias ou incrementais. Neste, segundo seus defensores, permiti-se que decises de longo prazo sejam analisadas e levem a decises estruturantes, decorrendo destas as decises incrementais que exigem uma anlise mais detalhada de alternativas especficas.

3 Tipos de Polticas Pblicas


A tipologia das arenas polticas pblicas mais conhecida foi desenvolvida por Theodor Lowi. Essa classificao foi elaborada atravs de uma mxima: a poltica pblica faz a poltica. Ela significa que cada tipo de poltica pblica vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeio e que disputas em torno de sua deciso passam por arenas diferenciadas. Para Lowi, a poltica pblica pode assumir quatro formatos: Distributivas; Redistributivas; Regulatrias; Constitutivas.

Segundo Maria das Graas Rua:


Em funo das preferncias e das expectativas de resultados (vantagens e desvantagens) de cada alternativa na soluo de um problema, os atores fazem alianas entre si e entram em disputa. Da se formam as arenas polticas: distributivas, regulatrias e redistributivas.

A concepo da policy arena parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas tm um efeito antecipativo para o processo poltico de deciso e de implementao. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configurao do processo poltico. O modelo da policy arena referese, portanto aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS reas de poltica, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu carter distributivo, redistributivo, regulatrio ou constitutivo. Klaus Frey conceitua os quatro tipos da seguinte forma: 1. Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos pelo menos diretamente percebveis - para outros grupos. Essas policy arenas so caracterizadas por consenso e indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios. 2. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de conflitos. 3. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica das polticas. 4. Polticas constitutivas ou polticas estruturadoras Beck fala de polticas modificadoras de regras determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.

3.1 POLTICAS DISTRIBUTIVAS


Segundo Celina Souza, nas polticas distributivas, as decises tomadas pelo governo desconsideram a questo da limitao dos recursos. Os impactos

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS gerados so mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regies, em detrimento do todo. Para Lowi:
As polticas distributivas so caracterizadas por no estarem constrangidas por limitaes de recursos e pela facilidade com que podem ser desagregadas e seus recursos dispensados de forma atomizada a unidades isoladas, sem obedincia a qualquer critrio mais geral e universalista; estas polticas caracterizam, assim, aes pontuais, que no integram, de forma consistente, um conjunto de intervenes mais institucionalizado (que definiremos, para nosso uso, como programas), e aes de cunho marcadamente clientelista;

Em muitos casos, essas polticas so caracterizadas pelo clientelismo, em que o poltico fornece bens e servios a uma comunidade especfica em troca de apoio poltico e votos. Lowi chama essas polticas de pork barrel, que definida como um programa governamental que rende benefcios localizados e que confere aos seus representantes polticos a oportunidade de conquistar apoio poltico, ou seja, so polticas clientelistas. Os beneficirios normalmente so delimitados, pequenos grupos ou pessoas individuais de diferentes extratos sociais; no entanto, o financiamento difuso, ou seja, feito por toda a sociedade por meio do oramento pblico. Inspirado na tipologia de Lowi e focalizando exclusivamente as polticas que interessam ao empresariado, Smith (2000) designou este tipo de poltica pblica como poltica "particular" (particularistic issues). Polticas "particulares" provocam um alto grau de interesse no pequeno nmero de empresas beneficiadas e um baixo grau de interesse na maioria das outras empresas, pouco afetadas pelas decises.

Tomem cuidado, pois tem muita coisa errada sendo falada acerca dos tipos de polticas pblicas. Lowi claro em descrever as polticas distributivas como restritas a determinados grupos, mas muita gente se refere a elas como polticas que atendem a muitos beneficirios, seno a todos, e que no haveria conflito por causa disso. Klaus Frey, que tem um texto importante, fala o seguinte: Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena

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Portanto, fiquem de olho, pois determinadas questes podem ser copiadas da e seguir esse entendimento que considero equivocado.

As polticas pblicas distributivas atendem demandas pontuais de grupos sociais especficos. Como exemplos, podemos citar a pavimentao e a iluminao de ruas, ou a oferta de equipamentos para deficientes fsicos (como cadeiras de rodas). Esse tipo de poltica no universal, uma vez que no garantida atravs de lei. Contudo, essas polticas so de fcil implantao, j que raramente h opositores ao atendimento dessas demandas fragmentadas, pontuais e muitas vezes individuais. Mas preciso ter cuidado: nem toda poltica distributiva uma poltica clientelista. Por exemplo, polticas de emergncia e solidariedade s vtimas de enchentes e terremotos so distributivas, mas no so clientelistas. Mas, em geral, em um contexto de grandes desigualdades sociais, esse tipo de poltica pode ser usado como moeda de troca nas eleies. No entanto, preciso sublinhar que as polticas distributivas podem ser implantadas sem clientelismo. A forma de processar as demandas pontuais pode ser regulada e controlada socialmente. Um exemplo a LOAS Lei Orgnica de Assistncia Social e a implantao dos Conselhos Municipais de Assistncia Social, que permitem o atendimento dessas demandas com base em critrios mais justos.

3.2 POLTICAS REGULATRIAS


J as polticas regulatrias, que so mais visveis ao pblico, envolvendo burocracia, polticos e grupos de interesse. Segundo Lowi:
Polticas regulatrias so caracterizadas por apresentarem impactos especficos e individualizados, elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ao de agentes privados, embora as decises alocativas baseiam-se em leis e regulamentos e sejam estabelecidas em termos gerais.

As polticas regulatrias distinguem-se das distributivas pelo fato de, em curto prazo, envolverem uma escolha direta entre quem ser favorecido e quem ser desfavorecido. Estas decises no tm como objetivo atender a demandas individuais, porque "as decises para cada caso devem ser tomadas com base em regras gerais", e permanecem no nvel setorial.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Para a elaborao destas polticas, existe uma forte instabilidade entre os grupos de poder, impedindo a criao de uma elite organizadora no Congresso. A poltica regulatria sobre a qual Lowi mais se detm a poltica tarifria do comrcio externo nos Estados Unidos, a partir de 1962, que estabelece claramente os atores prejudicados (os antigos beneficirios da distribuio "fcil" de tarifas protecionistas) e os atores favorecidos (os novos beneficirios do comrcio mais livre). Segundo Klaus Frey:
Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica das polticas.

O seu objetivo regular determinado setor, criando normas para o funcionamento dos servios e a implementao de equipamentos urbanos. A poltica regulatria se refere legislao e um instrumento que permite normatizar a aplicao de polticas redistributivas e distributivas, como, por exemplo, a Lei de Uso do Solo e o Plano Diretor. As polticas regulatrias so definidas globalmente para um setor, mas se caracterizam por atingirem as pessoas enquanto indivduos ou pequenos grupos, e no enquanto membros de uma classe ou de um grande grupo social. Assim, as polticas regulatrias cortam transversalmente a sociedade, afetando de maneira diferenciada pessoas pertencentes a um mesmo segmento social. Isso dificulta a formao de alianas duradouras e bem definidas para defenderem essas polticas. Embora distribua benefcios difusos para a maioria da populao alvo, as polticas regulatrias acabam por redundar em perdas e limitaes para indivduos ou pequenos grupos. Isto incentiva a reao pontual daqueles que se sentem prejudicados. Quando estes pequenos grupos possuem grande "poder de fogo" quase sempre representado pela disponibilidade de recursos econmicos e/ou pela capacidade de articulao poltica podem ameaar a viabilidade da poltica em questo. Em geral, os cidados s percebem a existncia das polticas regulatrias quando se sentem prejudicados. A dificuldade de conhecimento e entendimento das Polticas Regulatrias no est somente ligada sua

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS linguagem (na forma de lei), mas tambm ao fato dos cidados no conseguirem articular essas polticas com o seu cotidiano concreto.

3.3 POLTICAS REDISTRIBUTIVAS


Para Lowi, as polticas redistributivas,
envolvem relaes entre amplas categorias de indivduos, atingindo grandes agregados sociais; trata-se de polticas claramente definidas enquanto tais, atravs de programas de interveno, e priorizando o investimento pblico em relao a grupos sociais especficos.

Assim, atingem maior nmero de pessoas e impem perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros. Elas afetam a alocao da propriedade, da riqueza ou da renda. O efeito das polticas redistributivas pode atingir igualmente toda uma classe social de um lado, a classe dos money providers; de outro lado, a classe dos service demanders. So, em geral, as polticas sociais universais, o sistema tributrio, o sistema previdencirio e so as de mais difcil encaminhamento. Para Lowi, assemelham-se s polticas regulatrias no aspecto de envolverem "relaes entre amplas categorias de indivduos e de que as decises individuais precisam ser inter-relacionadas". Os recursos so sempre destinados aos maiores setores da sociedade. O objetivo das polticas pblicas redistributivas redistribuir renda na forma de recursos e/ou de financiamento de equipamentos e servios pblicos. O financiamento parte dos extratos sociais de alta renda, enquanto que os beneficirios so os extratos de baixa renda. A iseno ou diminuio do pagamento do IPTU para camadas sociais mais pobres na cidade com o aumento desse imposto para os setores de maior nvel de renda que vivem em manses ou apartamentos de luxo um exemplo de poltica redistributiva. Com os recursos da cobrana do IPTU, o municpio passa a financiar as polticas urbanas e sociais com o imposto pago pelos extratos de mdia e alta renda, promovendo uma redistribuio de renda atravs da maior tributao dos mais ricos e diminuio dos encargos dos mais pobres, sem diminuir sua arrecadao geral. Esse tipo de poltica popularmente chamada de Poltica Robin Hood (lembrando a lenda do heri que rouba dos ricos para dar aos pobres). Garantidas por programas governamentais e/ou por projetos de lei, as

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS polticas redistributivas so percebidas pelos beneficirios como direitos sociais e atingem, segundo critrios definidos, grandes grupos sociais. Contudo, pode haver dificuldade na implantao de polticas redistributivas, pelo fato dos setores sociais penalizados pelo financiamento de tais polticas tenderem a se organizar com mais fora do que a numerosa parcela social que vai ser beneficiada. Uma alternativa para evitar possveis oposies, a implantao de polticas redistributivas mitigadas (mais brandas), onde a redistribuio de renda para os extratos mais pobres no aparece na forma de recursos monetrios ou financeiros, mas como servios e equipamentos fornecidos pelo poder pblico. Nesses casos, o financiamento pode ser garantido atravs dos recursos oramentrios, compostos majoritariamente pela contribuio dos extratos de mdia e alta renda. Um exemplo desse tipo de poltica a realocao de recursos oramentrios para os setores mais pobres da populao atravs de programas sociais, tais como programas habitacionais, de regularizao fundiria, de educao infantil, programa do mdico de famlia e de renda mnima, entre outros. Nos programas de renda mnima, a redistribuio de renda realizada atravs do acesso direto a recursos monetrios (a renda mnima ou bsica), vinculado, ou no, a programas educacionais (programa bolsa-famlia,). Esse tipo de poltica redistributiva mais branda (atravs da realocao de verbas oramentrias) tem a vantagem de apresentar menor resistncia dos extratos de mdia e alta renda da sociedade, uma vez que os recursos desses programas so provenientes do oramento pblico j existente.

3.4 POLTICAS CONSTITUTIVAS


Por fim, as polticas constitutivas lidam com procedimentos. Cada uma dessas polticas pblicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema poltico de forma tambm diferente. A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes (polity) refere-se criao e modelao de novas instituies, modificao do sistema de governo ou do sistema eleitoral, determinao e configurao dos processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os atores polticos.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Ainda, segundo Lowi, as polticas de cunho regulatrio ou redistributivo so aquelas que tm a capacidade de mobilizar os agentes sociais na defesa de seus interesses, facilitando o processo de participao. No entanto, as polticas regulatrias apresentam uma limitao, j que afetam diretamente alguns atores sociais (setores privados empresas ou pessoas fsicas cuja atuao regulada pelas aes governamentais) e indiretamente de forma difusa, outros setores (a populao potencialmente atendida pela medida, que no recebe os benefcios de forma imediata e palpvel).

4 Pontos Importantes da Aula


Segundo Maria das Graas Rua: As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Segundo Potyara Pereira: polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e servios. O modelo racional-compreensivo entende que as escolhas nas polticas pblicas devem ser as mais tcnicas possveis, considerando a eficincia. O incrementalismo afirma que impossvel ser totalmente racional e que preciso considerar os aspectos polticos. As decises devem ser marginais e no radicais. O mixed-scanning mistura os dois modelos, com a racionalidade nas decises estruturantes e o incrementalismo nas decises ordinrias. Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos - pelo menos diretamente percebveis - para outros grupos. Essas policy arenas so caracterizadas por consenso e indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de conflitos. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica das polticas. Polticas constitutivas ou polticas estruturadoras Beck fala de polticas modificadoras de regras determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.

5 Questes Comentadas
1. (ESAF/EPPGG/2008) Apesar das divergncias existentes, os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas caractersticas essenciais das polticas pblicas. De acordo com esse consenso, no um elemento caracterstico das polticas pblicas: a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, aes realizadas por instituies com competncia para tal. b) decises ou formas de alocao de recursos. c) um ou vrios pblicos-alvo. d) apoio dos agentes pblicos e dos atores sociais concepo que orienta as decises quanto s prioridades da agenda governamental. e) definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, selecionados em funo de normas e valores.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Essa questo foi copiada do texto de Enrique Saravia, Introduo teoria da poltica pblica, que faz parte da coletnea da ENAP de polticas pblicas. muito importante vocs lerem esse texto e outros que fazem parte dessa coletnea. Ela foi criada justamente para ser usada no curso de formao de EPPGG e a ESAF adora tirar questes de l. Alguns dos textos podem ser encontrados no site da ENAP: http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid =856 Enrique Saravia cita Thoenig, que considera que os elementos que podem caracterizar uma poltica so cinco:
Um conjunto de medidas concretas; decises ou forma de alocao de recursos, que ela esteja inserida em um quadro geral de ao; tenha um pblico-alvo (ou vrios pblicos; apresente definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em funo de normas e valores.

Podemos observar que no faz parte dos elementos o apoio dos agentes pblicos e dos atores sociais concepo que orienta as decises quanto s prioridades da agenda governamental. Gabarito: D.

2.

(CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Sobre polticas pblicas, analise:

I. As polticas pblicas so produtos resultantes da atividade poltica. II. As polticas pblicas compreendem o conjunto das decises e aes relativas a alocao imperativa de valores. III. As polticas pblicas so decises e aes revestidas de autoridade soberana do poder pblico. IV. Uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando em maior ou menor grau, uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. V. Um dos critrios utilizados para identificar os atores em uma poltica pblica estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na poltica em questo. Esto corretas apenas as afirmativas: A) I, II, III, IV, V B) I, II, III

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C) I, III, IV D) I, II, V E) II, III, IV

Essa questo foi tirada do texto da Maria das Graas Rua, que est na leitura sugerida. Segundo a autora:
As polticas pblicas (policies), por sua vez, so outputs, [I] resultantes da atividades poltica (politics): [II] compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. [IV] J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando em maior ou menor grau - uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo encontra-se na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas. Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas '- e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso 'pblica' dada no pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter "imperativo. Isto significa que uma das suas caractersticas centrais o fato de que [III] so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico. Como identificar os atores em uma poltica pblica? Existem diversos critrios. Entretanto, [V] o mais simples e eficaz estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na poltica em questo. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal poltica, quem tem seus interesses diretamente afetados pelas decises e aes que compem a poltica em questo.

Todas as afirmaes esto certas. Gabarito: A.

3.

(FCC/SGP-SP/2009) Polticas pblicas so

(A) apenas aquelas decises e aes que se revestem de autoridade poltica soberana.

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(B) apenas aquelas decises que so consideradas legtimas por parte dos cidados soberanos. (C) apenas as aes coletivas que afetam os interesses da maioria da populao de um Estado soberano. (D) as aes coletivas ou individuais que atingem todos os cidados de um Estado soberano. (E) as aes que obrigam indistintamente todos os cidados de um Estado soberano.

Mais uma questo tirada do texto da Maria das Graas Rua, agora vocs devem estar entendendo porque ele est na leitura sugerida. Segundo a autora
Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas '- e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso 'pblica' dada no pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter "imperativo. Isto significa que uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico.

Portanto, o carter imperativo essencial. A letra A certa. A letra B errada porque a legitimidade no essencial, mesmo as polticas formuladas contra a vontade da maioria da populao so polticas pblicas. Imaginem o caso de uma poltica de legalizao do aborto. A letra C errada. No so apenas aes coletivas e podem afetar interesses de uma minoria. Por exemplo, a poltica voltada para os portadores de hemofilia, que so em torno de 11.000 pessoas. A letra D errada, no precisam atingir a todos. A letra E errada, no obrigam a todos. Gabarito: A.

4.

(FCC/SGP-SP/2009) Uma poltica pblica

(A) no configura decises ou aes que envolvem o consentimento de uma comunidade poltica soberana. (B) uma questo meramente tcnica.

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(C) nem sempre depende de decises e aes que se revestem de autoridade poltica. (D) geralmente envolve mais do que uma deciso poltica e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. (E) corresponde a uma escolha das autoridades polticas, aps ouvir os empresrios.

A letra A errada porque o consentimento da comunidade poltica importante. As polticas so inscritas em leis, e sem o consentimento essas leis no so aprovadas. A letra B errada, muito mais do tcnica, principalmente poltica. A letra C errada, vimos que a autoridade poltica essencial, para a Maria das Graas Rua. A letra D certa. Segundo Maria das Graas Rua:
Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas.

A letra E errada, no preciso ouvir empresrios. Gabarito: D.

5. (FCC/SGP-SP/2009) Com relao s trs dimenses clssicas da policy analysis, considere: I. A dimenso institucional da politics tem em vista os processos polticos de carter conflituoso, dizendo respeito imposio de objetivos e decises que afetam a distribuio de poder numa comunidade. II. Nos casos de polticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como o caso da poltica ambiental, tende a inverter-se a relao de causalidade esperada entre polity, politics e policy. III. No caso de polticas setoriais consolidadas com estruturas de deciso relativamente estveis, espera-se que a policy seja a varivel independente. IV. Quanto mais conflituosa a dimenso da politics, maior a autonomia da policy community na definio dos rumos de determinada poltica pblica.

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V. A prtica comum da policy analysis de considerar a polity como varivel independente e a policy como varivel dependente tem-se mostrado inadequada para os casos de pases em desenvolvimento. Est correto o que se afirma APENAS em (A) I, II e V. (B) I, III e IV. (C) II, III, IV e V. (D) II, IV e V. (E) III e IV.

Essa questo foi tirada do texto Polticas pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas pblicas no Brasil, de Klaus Frey, que est na leitura sugerida. Segundo o texto: Policy - politics - polity De acordo com os mencionados questionamentos da cincia poltica, a literatura sobre policy analysis diferencia trs dimenses da poltica. Para a ilustrao dessas dimenses tem-se adotado na cincia poltica o emprego dos conceitos em ingls de polity para denominar as instituies polticas, politics para os processos polticos e, por fim, policy para os contedos da poltica: a dimenso institucional polity se refere ordem do sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo; no quadro da dimenso processual politics tem-se em vista o processo poltico, frequentemente de carter conflituoso, no que diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio [I]; a dimenso material policy refere-se aos contedos concretos, isto , configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas. Todavia, no se deve deixar de reparar que na realidade poltica essas dimenses so entrelaadas e se influenciam mutuamente. Segundo Schubert, a ordem poltica concreta forma o quadro, dentro do qual se

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS efetiva a poltica material por meio de estratgias polticas de conflito e de consenso. Dessa maneira, a prtica comum da policy analysis de distinguir entre variveis dependentes e independentes, tendo por finalidade a reduo de complexidade, pode-se mostrar embaraosa e inadequada para boa parte dos casos empricos. Isto particularmente bvio nos casos de polticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como bem ilustra o caso da poltica ambiental [II]. inquestionvel que o descobrimento da . da proteo ambiental como uma poltica setorial peculiar levou a transformaes significativas dos arranjos institucionais em todos os nveis de ao estatal. Por outro lado, em consequncia da tematizao da questo ambiental, novos atores polticos (associaes ambientais, institutos de pesquisa ambiental, reparties pblicas encarregadas com a preservao ambiental) entraram em cena, transformando e reestruturando o processo poltico. No caso de polticas setoriais, consolidadas com estruturas de deciso relativamente estveis pode at ser legtimo considerar o fator instituies como varivel independente [III]. Mas se esse no for o caso, ou seja, se os estudos empricos preliminares mostram uma dinmica expressiva das estruturas institucionais, deve-se partir do pressuposto da existncia de uma dependncia, pelo menos parcial, entre as polticas a serem examinadas e a varivel institucional. A suposio de Lowi de que policies determine politics pode at ser vlida para um campo especfico de poltica ou um policy issue, sob condies particulares, mas de forma alguma serve como lei global. O exame da vida de certas polticas setoriais, sobretudo as de carter mais dinmico e polmico, no deixa dvidas referentes interdependncia entre os processos e os resultados das polticas. A evoluo histrica da poltica ambiental, por exemplo, mostra de forma ntida como ambas dimenses tm se influenciado de forma recproca e permanente. As constelaes de atores, as condies de interesse em cada situao e as orientaes valorativas elementos que podem ser considerados condicionantes do grau de conflito [IV] reinante nos processos polticos sofreram modificaes significativas medida que se agravaram os problemas ambientais e se consolidou esse novo campo da poltica. O incremento da conscincia ambiental reforou os conflitos entre os interesses econmicos e ecolgicos. Da mesma maneira como a dimenso material dos problemas ambientais tem conduzido cristalizao de

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS constelaes especficas de interesse, os programas ambientais concretos, por sua vez elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados o resultado de um processo poltico, intermediado por estruturas institucionais, que reflete constelaes especficas de interesse. Um plano de zoneamento ambiental que prev a transformao de zonas industriais ou rurais em zonas de proteo ambiental, sem dvida alguma, provoca resistncia por parte dos interesses econmicos afetados, o que representa uma modificao das condies de politics. Eventualmente, tais interesses econmicos conseguem exercer uma presso bastante forte dentro do sistema poltico-administrativo, de modo que essas novas condies de politics podem levar reviso do plano original. Levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas institucionais e dos padres poltico-administrativos de pases em desenvolvimento [V], caracterizados por democracias do tipo delegativo, como o caso do Brasil, podemos concluir que nesses pases, mais ainda do que em democracias consolidadas, a policy analysis deve enfocar os fatores condicionantes das polticas pblicas polity e politics dando nfase na sua dimenso processual, a fim de poder fazer justia realidade emprica bastante complexa e em constante transformao. A afirmao III errada porque so as instituies a varivel independente. A afirmao IV errada porque o conflito reduz a autonomia na formulao da poltica, h mais presses dos grupos de interesse. Gabarito: A.

6. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relao s polticas pblicas, seu processo de formulao e seu desenvolvimento, assinale a opo correta. (A) As polticas pblicas, no processo de construo do Estado moderno, so instrumentos de materializao da interveno da sociedade no Estado, expressando as dimenses de poder, estabelecendo os limites, o contedo e os mecanismos dessa interveno. (B) A produo de polticas pblicas resultado de um processo decisrio baseado nas relaes de poder e na alocao imperativa de valores, a princpio, para benefcio da sociedade. (C) Pode-se considerar que as polticas pblicas so o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e se destinam soluo pacfica dos conflitos quanto a bens e recursos pblicos.

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(D) A construo das polticas pblicas tem como alicerces o regime poltico nacional, a poltica estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma dimenso interna do Estado. (E) A poltica pblica, sob a gide do modelo institucional, tem como pressuposto basilar a compreenso de que a interao entre os grupos o aspecto mais importante da poltica.

A letra A errada porque as polticas pblicas so um instrumento de interveno do Estado na sociedade, e no o contrrio. A letra B certa. Vimos que Maria das Graas Rua define polticas pblicas como outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. A letra C errada. Ela tambm foi tirada da Maria das graas Rua (o texto est na leitura sugerida), que afirma que:
Cabe indagar, ento, o que a poltica. Uma definio bastante simples oferecida por Schmitter: poltica a resoluo pacfica de conflitos. Entretanto, este conceito demasiado amplo, restringe pouco. E' possvel delimitar um pouco mais e estabelecer que a poltica consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos.

Portanto, a alternativa errada porque traz a definio de poltica, e no de poltica pblica. A letra D errada porque no dimenso INTERNA do Estado, mas sim a sua atuao junto sociedade. A letra E errada. Segundo os modelos de Dye, a descrio da Teoria dos Grupos. J o modelo institucional entende que as atividades polticas geralmente giram em torno de instituies governamentais especficas, como o Congresso, a Presidncia, os Tribunais, etc. Essas instituies oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as polticas pblicas Gabarito: B.

7. (ESAF/EPPGG/2008) O processo das polticas pblicas mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rpidas mudanas do contexto scio-poltico nacional e internacional, que favoreceu uma concepo mais gil da atividade governamental, na qual a

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ao baseada no planejamento deslocou-se para a ideia de poltica pblica. Todos os componentes abaixo so comuns s definies correntes de poltica pblica, exceto: a) Ideolgico: toda poltica requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a reforar a convico dos diversos atores quanto ao acerto das aes governamentais e sua orientao para o bem de todos. b) Decisrio: qualquer poltica envolve um conjunto sequencial de decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades. c) Comportamental: toda poltica pode envolver ao ou inao, mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no somente uma deciso singular. d) Causal: toda poltica um produto de aes e, por sua vez, provoca efeitos sobre o sistema poltico e social. e) Institucional: as polticas so elaboradas ou decididas por autoridades formal e legalmente constitudas no mbito da sua competncia e so coletivamente vinculantes.

Essa questo tambm foi tirada do texto do Saravia, que afirma que nas definies dos dicionrios de cincia poltica encontram-se os seguintes componentes comuns na definio de poltica pblica: 1. Institucional: a poltica elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituda no mbito da sua competncia e coletivamente vinculante; 2. Decisrio: a poltica um conjunto-sequncia de decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades; 3. Comportamental: implica ao ou inao, fazer ou no fazer nada; mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no apenas uma deciso singular; 4. Causal: so os produtos de aes que tm efeitos no sistema poltico e social. Podemos perceber que o componente que no est presente o ideolgico. Gabarito: A.

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8. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educao de determinado municpio idealizou um programa indito de democratizao da gesto escolar. Organizada em gerncias, a secretaria assumiu a responsabilidade pela implantao e conduo dos projetos e programas de democratizao da gesto escolar. Ressalta-se que as propostas no tiveram suporte de pesquisas ou percepes da sociedade, ou grupos especficos desta. Assinale a opo que identifica o modelo gerencial adotado na situao hipottica acima. (A) Modelo institucional: as instituies governamentais so os responsveis oficiais pelo estabelecimento, pela implantao e pela gesto de polticas. (B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma srie de atividades polticas, de identificao de problemas e formulao, legitimao, implementao e avaliao de polticas. (C) Modelo de elite: as polticas pblicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior intensidade as preferncias e os valores das elites. (D) Modelo incremental: v a poltica pblica como uma continuao das atividades do governo anterior com apenas algumas modificaes incrementais. (E) Modelo sistmico: encara as polticas pblicas como respostas de um sistema poltico para as foras e vozes oriundas de um sistema social.

Pelo enunciado, percebemos a importncia da instituio secretaria executiva. Vimos que o modelo institucional aquele em que as atividades polticas geralmente giram em torno de instituies governamentais especficas, como o Congresso, a Presidncia, os Tribunais, etc. Essas instituies oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as polticas pblicas. Gabarito: A.

9.

(FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi,

(A) uma poltica efetivamente democrtica se apia em polticas redistributivas, pois so essas que permitem uma mudana nos padres de distribuio da riqueza de uma sociedade.

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(B) as polticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua fora poltica. (C) as polticas redistributivas sempre alcanam grande nvel de consenso poltico porque seu objetivo a reduo das desigualdades sociais. (D) o objetivo de toda poltica distributiva a organizao da atividade econmica, de maneira a assegurar a proteo dos cidados contra os abusos do poder econmico. (E) o baixo nvel de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatrias explica o motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vm tentando reduzir o intervencionismo no mercado e na sociedade civil.

A letra A certa. As polticas redistributivas so aquelas que buscam proporcionar maior equidade na sociedade, se utilizando da redistribuio da renda. A letra B errada. Lowi traz uma classificao das polticas numa categoria funcional. Assim, os quatro tipos de polticas so funcionais. A letra C errada, as polticas redistributivas se caracterizam pelo conflito. A letra D errada, a definio das polticas regulatrias. A letra E errada. As polticas regulatrias podem ter conflito ou no, dependendo da forma como atuam. No tem nada a ver com a reduo do intervencionismo estatal. Gabarito: A.

10. (FCC/SGP-SP/2009) Com relao abordagem das arenas de polticas, considere: I. A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes, refere-se criao e modelao de novas instituies, determinao dos processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os atores polticos. II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas so decisivas para a configurao do processo poltico. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas so incorporados pelo processo poltico de deciso e de implementao.
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III. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo, dependem da configurao concreta das polticas. IV. Polticas redistributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito poltico, visto que no acarretam custos pelo menos diretamente perceptveis para outros grupos. V. Polticas distributivas so orientadas para o conflito, pois o objetivo o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre camadas sociais e naes. Est correto o que se afirma APENAS em (A) I, II e III. (B) III, IV e V. (C) III e IV. (D) II, III e V. (E) I e V.

A questo foi copiada do texto de Klaus Frey, que est na leitura sugerida. As polticas estruturadoras so as polticas constitutivas. A primeira afirmao verdadeira, segundo o autor:
A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes (polity) refere-se criao e modelao de novas instituies, modificao do sistema de governo ou do sistema eleitoral, determinao e configurao dos processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os atores polticos.

A segunda afirmao tambm verdadeira. Ainda segundo o autor:


A concepo da policy arena foi originalmente introduzida no debate cientfico por Lowi (1972). Ela parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas tm um efeito antecipativo para o processo poltico de deciso e de implementao. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configurao do processo poltico.

A terceira afirmao verdadeira. Segundo o texto:


Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 49

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equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica das polticas.

A quarta e a quinta afirmao so falsas, elas inverteram os conceitos. Segundo o autor:


Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos - pelo menos diretamente percebveis - para outros grupos. Essas policy arenas so caracterizadas por consenso e indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de conflitos.

Gabarito: A.

11. (ESAF/EPPGG/2008) De acordo com a classificao cannica das polticas pblicas, so caractersticas das polticas distributivas, exceto: a) alianas especficas entre lideranas no antagnicas. b) questes no adversrias, com baixo potencial de conflito. c) questes passveis de soluo mediante a alocao de recursos pblicos sempre divisveis. d) lideranas consolidadas pela contnua expanso do pblico beneficiado pelos recursos alocados. e) lideranas que se constituem base da sua capacidade de responder a demandas discretas.

Segundo Luis Villanueva, as polticas distributivas so arenas relativamente pacficas, que se caracterizam por questes no rivais, susceptveis de serem tratadas por recursos pblicos sempre divisveis. Nela, so feitos acordos particulares de apoio recproco entre demandantes no antagnicos. As lideranas se afirmam por sua capacidade de gesto para responder a

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS demandas soltas, mas so lideranas efmeras, que duram apenas enquanto as necessidades so satisfeitas. A resposta da questo a letra D. As lideranas consolidadas pela contnua expanso do pblico beneficiado uma caracterstica das polticas redistributivas. Nestas, as lideranas tendem a ser permanentes e contam com associaes civis e polticas poderosas para a defesa de seus interesses vitais. Gabarito: D.

12. (ESAF/EPPGG/2008) Os estudos de polticas pblicas indicam que a partir dos interesses dos atores polticos as estruturas de poder, correlaes de fora ou arenas de polticas pblicas se originam, se estabilizam ou se transformam. Assinale a nica caracterstica comum entre as polticas regulatrias e redistributivas. a) Arena formada por interesses exclusivos, contrapostos e conflituosos em torno de uma mesma questo. b) Arena de conflito e negociao, que obriga os atores a coalizes ou transaes de concesso recproca. c) Conflitos que emergem ou desaparecem segundo as questes em disputa e os grupos potencialmente prejudicados ou beneficiados. d) Lideranas consolidadas e permanentes, que contam com poderosas associaes civis e polticas para a defesa de seus interesses. e) Sanes de alta intensidade: aplicam-se direta e imediatamente contra os que resistem aos seus imperativos.

Ainda segundo Luis Villanueva, a poltica regulatria uma arena de conflito e negociao entre grupos de poder, que o pluralismo explica muito bem. Trata-se de uma arena relativamente turbulenta, de interesses exclusivos e contrapostos de grupo, que se movem em torno de uma mesma questo e que se vem obrigados a formar coalizes e/ou realizar acordos de recproca concesso, uma vez que a eventual soluo no pode favorecer de igual maneira as partes envolvidas: existem afetados e beneficiados em razo de uma lei geral que regula determinado campo de ao. Aqui, a liderana se baseia na capacidade de somar foras que comportam e defendem os mesmos interesses, assim como efetuar acordos vantajosos para o grupo. Contudo, tambm uma liderana passageira, ainda que menos efmera que

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS nas polticas distributivas, pois os conflitos de interesses aparecem e desaparecem conforme as questes em disputa. J a poltica redistributiva, a mais audaciosa e radical, que aborda questes polmicas das relaes de propriedade, poder e prestgio social estabelecidas, tende a ser a arena mais tensa e conflituosa, semelhante tradicional luta de classes do marxismo. Os acordos so impossveis ou com resultados pouco significativos, j que o desfecho destas questes radicais afetar inevitavelmente a numerosos setores da populao em pontos cruciais de sua sobrevivncia social. Portanto, as letras A e B trazem caractersticas das polticas regulatrias. As letras C e D falam de caractersticas das polticas redistributivas. A letra E que traz uma caracterstica comum s duas. Segundo Villanueva, num texto posterior, Lowi trouxe uma nova perspectiva, segundo a qual o tipo de poltica ser determinado pelo tipo de coao que o governo poderia razoavelmente empregar no tratamento das questes. A coao pode ser horizontal, para denotar sua extenso e alcance: se abrange apenas as condutas, ou se chega tambm a envolver o contexto da ao. A coero vertical denota sua intensidade e fora: se comporta sanes imediatas e diretas ou apenas remotas. Nesta nova perspectiva, as polticas distributivas e regulatrias coincidem no fato de que as suas sanes abrangem os comportamentos individuais, mas diferem pelo fato de as sanes serem remotas nas distributivas e imediatas nas regulatrias. Em oposio, as polticas constituintes e redistributivas coincidem no fato de que suas sanes possveis se estendem para abranger os contextos de conduta, mas diferem na fora de suas sanes, que so respectivamente remotas e imediatas. Assim, as polticas regulatrias e redistributivas coincidem em que ambas implicam sanes diretas e imediatas contra eventuais resistentes, mas diferem no fato de as primeiras somente abrangerem comportamentos individuais, enquanto as segundas envolvem o contexto em que se desenvolve a ao, ao modificarem o contexto econmico e social. Gabarito: E.

13. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanas radicais numa poltica social, o governador recm-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatrio do gestor responsvel pela rea com a seguinte concluso: (..) impossvel

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS tomar essa deciso sem levar em considerao poltica em questo, pois a alocao de recursos Deste modo, as decises que o Sr. precisa tomar e limitadas pelo comprometimento de recursos recente por seus antecessores. (A) historicista. (B) sistmica. (C) conservadora. (D) racionalista. (E) incrementalista. o horizonte histrico da um processo contnuo. hoje esto condicionadas que ocorreu no passado

Essa uma argumentao baseada em abordagem do tipo

Podemos observar que o assessor utiliza a lgica incrementalista, de que no possvel fazer mudanas drsticas porque o passado condiciona o futuro. Gabarito: E.

14. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de anlise de polticas pblicas, assinale a opo INCORRETA. A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racionalcompreensivo) preconiza uma anlise detalhada e abrangente das alternativas de poltica pblica, garantindo mais agilidade e eficcia ao processo decisrio, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores. B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade tcnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos. C) Uma das crticas ao modelo incremental diz respeito a seu vis conservador, que tende a dificultar a adoo de polticas inovadoras. D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisrios: um relativo a questes estruturantes e outro relativo a questes de carter ordinrio.

A letra A errada. Como o modelo racional faz uma anlise detalhada e abrangente, no mais gil, pelo contrrio, mais lento. Alm disso, ele

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS desconsidera potenciais conflitos de interesse, j que quer tomar a deciso mais racional, sem se preocupar com os atores e seus interesses. A letra B certa. O modelo incremental critica o racional por no levar em considerao os interesses e tambm porque nunca possvel ter todas as informaes necessrias para tomar a deciso mais racional. A letra C certa. Como a ideia mudar aos poucos, ele adota o conservadorismo. A letra D certa. O modelo mixed-scanning junto o racional e o incremental, diferenciando dois tipos de decises: para as estruturantes, usa o racional; para as ordinrias, usa o incremental. Questo Gabarito: A.

15. (ESAF/MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de decises tem, entre vrios outros, o seguinte pressuposto: a) Existncia de informaes e livre acesso a elas, bem como anlise de todas as possibilidades de ao nos seus aspectos positivos e negativos. b) Anlise dos aspectos culturais individualmente ou enquanto grupo. e de personalidade do decisor,

c) Proposta de consecuo simultnea de diversas linhas de ao at que uma delas se consolide como a mais eficiente. d) nfase nas organizaes e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as decises, e a fragmentao das instituies nos diversos segmentos. e) nfase nas organizaes e nos seus aspectos formais: as normas, como so formuladas, quem toma as decises e os diversos nveis das normas existentes.

A letra A correta porque no modelo racional parte-se do princpio de que o homem econmico fosse capaz de realizar as melhores escolhas, utilizando como critrio de avaliao a lgica da maximizao de valor. A letra B errada porque aspectos pessoais e culturais no entram em cena, j que a escolha deve ser a mais racional, que se preocupa apenas com a melhor resposta. A letra C errada porque o modelo racional no baseado na tentativa e erro, mas sim na anlise detalhada das alternativas.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra D errada porque a nfase no nos aspectos culturais e pessoais. A letra E errada, j que os aspectos formais no entram no modelo racional. Gabarito: A.

5.1 QUESTO DISCURSIVA


Tomando como base a tipologia clssica dos modelos de polticas pblicas, responda os itens a seguir: 1 Defina polticas pblicas distributivas, redistributivas e regulatrias; 2 Cite uma poltica publica de cada um dos tipos de polticas pblicas mencionados no item 1 e justifique as escolhas; 3 Compare os trs tipos de polticas em termos de conflitos polticos em relao alocao de recursos. (mnimo de 45 linhas)

Vamos ver um modelo de resposta:

A tipologia clssica das polticas pblicas prope uma classificao com quatro modelos: distributivas, redistributivas e regulatrias. Essa diferenciao considera as expectativas dos atores e suas reaes frente poltica pblica, se de apoio, rejeio, consenso, conflito. A partir da vo ser formadas as arenas, em que os atores se dividem em grupos de interesses. As polticas distributivas desconsideram as limitaes de recursos. So aes pontuais, individualizadas e sem um carter universal, sendo utilizadas mais como clientelismo do que como uma interveno governamental voltada para mudar determinada realidade social. O seu financiamento ocorre por meio do oramento pblico, por sociedade, mas os benefcios so destinados a grupos especficos.

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Um exemplo de poltica distributiva foi a distribuio lotes e a regularizao de invaso de terras pblicas durante o governo de Joaquim Roriz no Distrito Federal, durante a dcada de 1990. Constituiu-se numa prtica claramente clientelista que beneficiou grupos especficos, no estando inserida num programa maior voltado para a resoluo dos problemas habitacionais da populao do estado. As polticas redistributivas, por outro lado, possuem um carter universalista. Uma vez que levam em considerao as limitaes de recursos, caracterizam-se como um jogo de soma-zero, em que o benefcio de alguns compensado pela perda de outros. O objetivo dessas polticas normalmente a redistribuio da renda, sendo financiadas pelas classes sociais mais altas, enquanto que os beneficirios so os extratos de baixa renda. A reforma agrria um exemplo de poltica redistributiva. So facilmente identificados os grupos que sofrero perdas, uma vez que tero a propriedade de suas terras retirada em benefcio da sua transferncia para grupos mais carentes. Estes beneficirios no so grupos restritos, sendo escolhidos segundo critrios impessoais e mais amplos. As polticas regulatrias so constitudas por meio de regras e definem o funcionamento e o marco legal de um determinado setor, atividade ou mercado. Os ganhos e as perdas no so conhecidos de antemo, podendo atingir de forma equilibrada os diversos grupos da sociedade ou gerar efeitos a grupos especficos e individualizados. Um exemplo de poltica regulatria o Plano Diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento do Municpio. Seu objetivo orientar a atuao do poder pblico e da iniciativa privada na ocupao do territrio e na oferta dos servios pblicos essenciais, visando assegurar melhores condies de vida para a populao. As diferenas entre esses tipos de polticas iro ter efeitos sobre a forma como se d o conflito entre os atores. As polticas distributivas apresentam baixo grau de conflito. No claramente identificado um grupo que esteja perdendo, pois o

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS seu financiamento feito de forma difusa. J as polticas redistributivas, que tem como objetivo a redistribuio da renda e resultam em perdas para determinados estratos, so marcadas por mais disputas. Haver atores tentando bloquear sua implementao, enquanto outros pressionaro por mais direitos. Nas polticas regulatrias o conflito ir depender da sua configurao, se elas iro impor perdas ou no.

5.2 LISTA DAS QUESTES


1. (ESAF/EPPGG/2008) Apesar das divergncias existentes, os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas caractersticas essenciais das polticas pblicas. De acordo com esse consenso, no um elemento caracterstico das polticas pblicas: a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, aes realizadas por instituies com competncia para tal. b) decises ou formas de alocao de recursos. c) um ou vrios pblicos-alvo. d) apoio dos agentes pblicos e dos atores sociais concepo que orienta as decises quanto s prioridades da agenda governamental. e) definio obrigatria de metas ou objetivos selecionados em funo de normas e valores. a serem atingidos,

2. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Sobre polticas pblicas, analise: I. As polticas pblicas so produtos resultantes da atividade poltica. II. As polticas pblicas compreendem o conjunto das decises e aes relativas a alocao imperativa de valores. III. As polticas pblicas so decises e aes revestidas de autoridade soberana do poder pblico. IV. Uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos,

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS expressando em maior ou menor grau, uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. V. Um dos critrios utilizados para identificar os atores em uma poltica pblica estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na poltica em questo. Esto corretas apenas as afirmativas: A) I, II, III, IV, V B) I, II, III C) I, III, IV D) I, II, V E) II, III, IV

3. (FCC/SGP-SP/2009) Polticas pblicas so (A) apenas aquelas decises e aes que se revestem de autoridade poltica soberana. (B) apenas aquelas decises que so consideradas legtimas por parte dos cidados soberanos. (C) apenas as aes coletivas que afetam os interesses da maioria da populao de um Estado soberano. (D) as aes coletivas ou individuais que atingem todos os cidados de um Estado soberano. (E) as aes que obrigam indistintamente todos os cidados de um Estado soberano.

4. (FCC/SGP-SP/2009) Uma poltica pblica (A) no configura decises ou aes que envolvem o consentimento de uma comunidade poltica soberana. (B) uma questo meramente tcnica. (C) nem sempre depende de decises e aes que se revestem de autoridade poltica. (D) geralmente envolve mais do que uma deciso poltica e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (E) corresponde a uma escolha das autoridades polticas, aps ouvir os empresrios.

5. (FCC/SGP-SP/2009) Com relao s trs dimenses clssicas da policy analysis, considere: I. A dimenso institucional da politics tem em vista os processos polticos de carter conflituoso, dizendo respeito imposio de objetivos e decises que afetam a distribuio de poder numa comunidade. II. Nos casos de polticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como o caso da poltica ambiental, tende a inverter-se a relao de causalidade esperada entre polity, politics e policy. III. No caso de polticas setoriais consolidadas com estruturas de deciso relativamente estveis, espera-se que a policy seja a varivel independente. IV. Quanto mais conflituosa a dimenso da politics, maior a autonomia da policy community na definio dos rumos de determinada poltica pblica. V. A prtica comum da policy analysis de considerar a polity como varivel independente e a policy como varivel dependente tem-se mostrado inadequada para os casos de pases em desenvolvimento. Est correto o que se afirma APENAS em (A) I, II e V. (B) I, III e IV. (C) II, III, IV e V. (D) II, IV e V. (E) III e IV.

6. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relao s polticas pblicas, seu processo de formulao e seu desenvolvimento, assinale a opo correta. (A) As polticas pblicas, no processo de construo do Estado moderno, so instrumentos de materializao da interveno da sociedade no Estado, expressando as dimenses de poder, estabelecendo os limites, o contedo e os mecanismos dessa interveno.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (B) A produo de polticas pblicas resultado de um processo decisrio baseado nas relaes de poder e na alocao imperativa de valores, a princpio, para benefcio da sociedade. (C) Pode-se considerar que as polticas pblicas so o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e se destinam soluo pacfica dos conflitos quanto a bens e recursos pblicos. (D) A construo das polticas pblicas tem como alicerces o regime poltico nacional, a poltica estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma dimenso interna do Estado. (E) A poltica pblica, sob a gide do modelo institucional, tem como pressuposto basilar a compreenso de que a interao entre os grupos o aspecto mais importante da poltica.

7. (ESAF/EPPGG/2008) O processo das polticas pblicas mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rpidas mudanas do contexto scio-poltico nacional e internacional, que favoreceu uma concepo mais gil da atividade governamental, na qual a ao baseada no planejamento deslocou-se para a ideia de poltica pblica. Todos os componentes abaixo so comuns s definies correntes de poltica pblica, exceto: a) Ideolgico: toda poltica requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a reforar a convico dos diversos atores quanto ao acerto das aes governamentais e sua orientao para o bem de todos. b) Decisrio: qualquer poltica envolve um conjunto sequencial de decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades. c) Comportamental: toda poltica pode envolver ao ou inao, mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no somente uma deciso singular. d) Causal: toda poltica um produto de aes e, por sua vez, provoca efeitos sobre o sistema poltico e social. e) Institucional: as polticas so elaboradas ou decididas por autoridades formal e legalmente constitudas no mbito da sua competncia e so coletivamente vinculantes.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 8. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educao de determinado municpio idealizou um programa indito de democratizao da gesto escolar. Organizada em gerncias, a secretaria assumiu a responsabilidade pela implantao e conduo dos projetos e programas de democratizao da gesto escolar. Ressalta-se que as propostas no tiveram suporte de pesquisas ou percepes da sociedade, ou grupos especficos desta. Assinale a opo que identifica o modelo gerencial adotado na situao hipottica acima. (A) Modelo institucional: as instituies governamentais so os responsveis oficiais pelo estabelecimento, pela implantao e pela gesto de polticas. (B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma srie de atividades polticas, de identificao de problemas e formulao, legitimao, implementao e avaliao de polticas. (C) Modelo de elite: as polticas pblicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior intensidade as preferncias e os valores das elites. (D) Modelo incremental: v a poltica pblica como uma continuao das atividades do governo anterior com apenas algumas modificaes incrementais. (E) Modelo sistmico: encara as polticas pblicas como respostas de um sistema poltico para as foras e vozes oriundas de um sistema social.

9. (FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi, (A) uma poltica efetivamente democrtica se apia em polticas redistributivas, pois so essas que permitem uma mudana nos padres de distribuio da riqueza de uma sociedade. (B) as polticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua fora poltica. (C) as polticas redistributivas sempre alcanam grande nvel de consenso poltico porque seu objetivo a reduo das desigualdades sociais. (D) o objetivo de toda poltica distributiva a organizao da atividade econmica, de maneira a assegurar a proteo dos cidados contra os abusos do poder econmico.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (E) o baixo nvel de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatrias explica o motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vm tentando reduzir o intervencionismo no mercado e na sociedade civil.

10. (FCC/SGP-SP/2009) Com relao abordagem das arenas de polticas, considere: I. A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes, refere-se criao e modelao de novas instituies, determinao dos processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os atores polticos. II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas so decisivas para a configurao do processo poltico. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas so incorporados pelo processo poltico de deciso e de implementao. III. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo, dependem da configurao concreta das polticas. IV. Polticas redistributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito poltico, visto que no acarretam custos pelo menos diretamente perceptveis para outros grupos. V. Polticas distributivas so orientadas para o conflito, pois o objetivo o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre camadas sociais e naes. Est correto o que se afirma APENAS em (A) I, II e III. (B) III, IV e V. (C) III e IV. (D) II, III e V. (E) I e V.

11. (ESAF/EPPGG/2008) De acordo com a classificao cannica das polticas pblicas, so caractersticas das polticas distributivas, exceto: a) alianas especficas entre lideranas no antagnicas.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS b) questes no adversrias, com baixo potencial de conflito. c) questes passveis de soluo mediante a alocao de recursos pblicos sempre divisveis. d) lideranas consolidadas pela contnua expanso do pblico beneficiado pelos recursos alocados. e) lideranas que se constituem base da sua capacidade de responder a demandas discretas.

12. (ESAF/EPPGG/2008) Os estudos de polticas pblicas indicam que a partir dos interesses dos atores polticos as estruturas de poder, correlaes de fora ou arenas de polticas pblicas se originam, se estabilizam ou se transformam. Assinale a nica caracterstica comum entre as polticas regulatrias e redistributivas. a) Arena formada por interesses exclusivos, contrapostos e conflituosos em torno de uma mesma questo. b) Arena de conflito e negociao, que obriga os atores a coalizes ou transaes de concesso recproca. c) Conflitos que emergem ou desaparecem segundo as questes em disputa e os grupos potencialmente prejudicados ou beneficiados. d) Lideranas consolidadas e permanentes, que contam com poderosas associaes civis e polticas para a defesa de seus interesses. e) Sanes de alta intensidade: aplicam-se direta e imediatamente contra os que resistem aos seus imperativos.

13. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanas radicais numa poltica social, o governador recm-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatrio do gestor responsvel pela rea com a seguinte concluso: (..) impossvel tomar essa deciso sem levar em considerao o horizonte histrico da poltica em questo, pois a alocao de recursos um processo contnuo. Deste modo, as decises que o Sr. precisa tomar hoje esto condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu no passado recente por seus antecessores. Essa uma argumentao baseada em abordagem do tipo (A) historicista.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (B) sistmica. (C) conservadora. (D) racionalista. (E) incrementalista.

14. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de anlise de polticas pblicas, assinale a opo INCORRETA. A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma anlise detalhada e abrangente das alternativas de poltica pblica, garantindo mais agilidade e eficcia ao processo decisrio, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores. B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade tcnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos. C) Uma das crticas ao modelo incremental diz respeito a seu vis conservador, que tende a dificultar a adoo de polticas inovadoras. D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisrios: um relativo a questes estruturantes e outro relativo a questes de carter ordinrio.

15. (ESAF/MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de decises tem, entre vrios outros, o seguinte pressuposto: a) Existncia de informaes e livre acesso a elas, bem como anlise de todas as possibilidades de ao nos seus aspectos positivos e negativos. b) Anlise dos aspectos culturais individualmente ou enquanto grupo. e de personalidade do decisor,

c) Proposta de consecuo simultnea de diversas linhas de ao at que uma delas se consolide como a mais eficiente. d) nfase nas organizaes e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as decises, e a fragmentao das instituies nos diversos segmentos. e) nfase nas organizaes e nos seus aspectos formais: as normas, como so formuladas, quem toma as decises e os diversos nveis das normas existentes.

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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Questo Discursiva Tomando como base a tipologia clssica dos modelos de polticas pblicas, responda os itens a seguir: 1 Defina polticas pblicas distributivas, redistributivas e regulatrias; 2 Cite uma poltica publica de cada um dos tipos de polticas pblicas mencionados no item 1 e justifique as escolhas; 3 Compare os trs tipos de polticas em termos de conflitos polticos em relao alocao de recursos. (mnimo de 45 linhas)

5.3 GABARITO
1. D 2. A 3. A 4. D 5. A 6. B 7. A 8. A 9. A 10. A 11. D 12. E 13. E 14. A 15. A

6 Leitura Sugerida
Polticas pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas pblicas no Brasil, de Klaus Frey, disponvel em: http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158

7 Bibliografia
AGUIAR, Alessandra T. e RUA, Maria das Graas. A poltica industrial no Brasil, 1985-1992: polticos, burocratas e interesses organizados no processo de policy-making. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Polticas Pblicas: coletnea. Braslia: ENAP, 2006. BOBBIO, Norberto. Dicionrio de Poltica. 13 Ed. Braslia Editora Unb, 2007.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS BRAVO, Maria Ins Souza e PEREIRA, Potyara A. P. (orgs.). Poltica Social e Democracia. So Paulo: Cortez, 2002. DYE, Thomas. Mapeamento dos modelos de anlise de polticas pblicas. In: HEIDEMANN, Francisco G. e SALM, Jos Francisco. Polticas pblicas e desenvolvimento. Braslia: Editora Unb, 2009. LOBATO, Lenaura. Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Polticas Pblicas: Coltnea. Braslia: ENAP, 2006. OUTHWAITE, William; BOTTOMORE, Tom. Dicionrio do Pensamento Social do Sculo XX. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1996. PARADA, Eugenio Lahera. Poltica y polticas pblicas. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Polticas Pblicas: Coletnea. Braslia: ENAP, 2006. RUA, Maria das Graas. Anlise de polticas pblicas: conceitos bsicos. In: Rua, Maria das Graas e Carvalho, Maria Izabel Vallado (orgs.). O estudo da poltica: tpicos selecionados. Braslia: Paralelo 15, 1998. SARAIVA, Enrique. Introduo teoria da poltica pblica. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Polticas Pblicas: Coltnea. Braslia: ENAP, 2006. SUBIRATS, Joan. El papel de la burocracia en el proceso de determinacin e implementacin de ls polticas publicas. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Polticas Pblicas: coletnea. Braslia: ENAP, 2006.

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