Anda di halaman 1dari 46

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile?

Evidencia desde un estudio de caso


mauricio Olavarra gambi, Bernardo Navarrete Yez y Vernica Figueroa Huencho*

Resumen: El artculo analiza el proceso de formulacin de polticas pblicas en Chile, basado en el caso de la poltica de modernizacin de la gestin pblica (pmgp), en el periodo 1990-2006. El trabajo construye una matriz analtica que permite analizar las distintas etapas, as como caracterizar sus nfasis y estrategias de aprobacin. A partir de la evidencia recogida, mediante entrevistas aplicadas a 37 actores clave del proceso, anlisis de documentos oficiales e informacin de prensa, el artculo explica por qu la pmgp se instal en la agenda del gobierno, por qu fue retirada y luego se reinstal, por qu adopt los nfasis que tuvo y el papel que desempearon diferentes actores a lo largo del proceso. Palabras clave: polticas pblicas, gestin pblica, reforma del Estado, modernizacin.

Policy Formulation in Chile: Evidence from a Case Study


Abstract: Analyzing the public management modernization policy, from 1990 to 2006, the article identifies the model which might explain how policies are formulated in the country. This model has been identified from evidence collected through 37 interviews to key actors of the process, official documents, and media analysis. The model diverges from Kingdon

*mauricio Olavarra gambi es acadmico de la Universidad de Santiago de Chile. Correo electrnico: mauricio.olavarria@usach.cl. Tel: (56-2) 718 23 27. Bernardo Navarrete Yez es acadmico de la Universidad de Santiago de Chile. Correo electrnico: bernardo.navarrete@usach.cl. Tel: (56-2) 718 23 81. Ambos autores trabajan en la Universidad de Santiago de Chile. Av. Bernardo OHiggins 3363, Estacin Central, Santiago, Chile. Vernica Figueroa Huencho es acadmica del Instituto de Asuntos pblicos, Universidad de Chile. Santa Luca 240, Santiago Centro, Chile. Correo electrnico: vfiguero@uchile.cl. Tel: (56-2) 977 15 08. Este artculo ha sido posible gracias al aporte de la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica de Chile, proyecto Fondecyt 1080322. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias de los asistentes a los seminarios de septiembre de 2008, realizados en el Instituto de Asuntos pblicos de la Universidad de Chile, en el marco del proyecto de investigacin Fondecyt sealado. Agradecen tambin a dos rbitros annimos por sus muy sabios comentarios. Cualquier error u omisin es de exclusiva responsabilidad de los autores. Artculo recibido en marzo de 2009 y aceptado para su publicacin en marzo de 2010.
volumEn xvIII

nmEro 1

1 sEmEstrE dE 2011

PP. 109-154

Poltica y gobierno

109

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

and iadbs approaches, which are commonly used to explain the policy formulation process in Latin America. The article explains which might be the reasons of the divergence. Keywords: public policies, public management, reform of the state, modernization.

Introduccin mo se formulan las polticas pblicas en Chile? Qu aprendizaje revela el anlisis de la poltica de modernizacin de la gestin pblica (pmgp)? El anlisis de poltica pblica ha despertado un creciente inters entre autoridades y actores polticos, altos funcionarios pblicos, acadmicos, sociedad civil y ciudadanos, quienes recurrentemente enuncian la pregunta que abre este artculo. Aunque algunos trabajos han abordado la cuestin (vanse, por ejemplo, Boeninger, 2007; Stein et al., 2006; Aninat et al., 2006; medelln, 2004; gaetani, 2005) el desarrollo del tema es an incipiente, por lo que el examen emprico de un caso latinoamericano permitir aportar informacin real y concreta acerca de la manera en que se desarrolla el proceso, los actores que intervienen en l y la conjuncin de circunstancias que lleva al surgimiento de polticas pblicas en la regin. La poltica chilena de modernizacin de la gestin pblica es una intervencin que ha ido introduciendo cambios en los modos de gestionar el Estado. El anlisis se centra en los cuatro gobiernos que tuvo Chile entre 1990 y 20101 todos pertenecientes a la misma coalicin poltica, lo que permite disponer de un horizonte de tiempo suficientemente largo para apreciar momentos clave en el ciclo de esta poltica pblica, procesos que se desataron en torno a esos momentos clave y el nfasis que le imprimi cada una de las administraciones. Lo interesante de esta poltica es que no surge de expresas demandas ciudadanas, aunque sus resultados generan consecuencias sobre la efectividad del aparato administrativo del Estado y, finalmente, sobre la satisfaccin ciudadana por las intervenciones del Estado. De acuerdo con Barzelay et al. (2003, p. 20), las polticas de gestin pblica son un conjunto de reglas y rutinas institucionales que atraviesan la accin del gobierno, y que no slo se refieren a personas, organizaciones y procedimientos, sino tambin a la

Los gobiernos sealados corresponden a los encabezados por los presidentes patricio Aylwin Azcar (1990-1994), Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), Ricardo Lagos Escobar (2000-2006) y michelle Bachelet Jeria (2006-2010).
1

110

Poltica y gobierno

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

planificacin, ejecucin, auditora y revisin del gasto pblico. As, dado que las polticas de gestin pblica tienen que ver con la orientacin, motivacin y control del ncleo del sector pblico como un todo (Barzelay, 2001), su efecto en los resultados que alcanzan otras polticas pblicas es apreciable. por esto, cualquier reforma sobre ellas tiene importantes efectos sobre los diferentes sectores de actividad del gobierno y sobre otras reformas que se emprendan. De este modo, la comprensin de cmo surgi la pmgp ayuda a comprender tanto el funcionamiento del ncleo operativo del gobierno, de otras polticas pblicas, como el de reformas en otros sectores de actividad estatal. por aadidura, al tratarse de una poltica que normalmente no est en los primeros lugares de las demandas polticas, resulta interesante establecer cmo lleg a capturar la atencin de los actores de poder relevantes, el papel que han desempeado sus promotores en ciertas ocasiones, por qu ha escalado a los lugares prioritarios de la agenda en distintos momentos, por qu ha bajado y qu circunstancias generaron las coyunturas para las decisiones que la han ido poniendo en prctica. Los trabajos que han abordado la modernizacin de la gestin pblica chilena se han centrado en el anlisis de las cuestiones sustantivas del tema, dejando de lado el estudio de los hechos y circunstancias que dieron origen al surgimiento de esta poltica pblica y sus adiciones. En esta lnea, el trabajo de Waissbluth (2006) revisa el proceso de reforma del Estado en Chile de 1990 a 2005 y lo ocurrido en reas seleccionadas del sector pblico, el libro de minsegpres (2006) describe los esfuerzos emprendidos en diversas reas de la reforma del Estado; Armijo (2003) analiza las prcticas de evaluacin que se realizan en la administracin pblica chilena; Valds (2002) identifica problemas polticos en la gestin pblica y discute acerca de las bases del rgimen laboral de directivos pblicos y de las compras pblicas; meneses y guzmn (2002) analizan la situacin de la alta direccin pblica; Armijo (2002) analiza las bases conceptuales y resultados de la reforma administrativa y de la gestin pblica, y Dipres (1997) aborda experiencias de satisfaccin de usuarios en cuanto a los servicios pblicos chilenos. Aunque estos trabajos han alimentado el debate sobre mejoras en la efectividad de la gestin pblica, el anlisis del proceso de formulacin de esta poltica pblica es un rea todava escasamente abordada en los trabajos acadmicos. En el mbito latinoamericano resalta el estudio del BID (Stein et al., 2006), que pone especial nfasis en el funcionamiento de las instituciones
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

111

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

polticas en la formulacin de polticas pblicas y se orienta a identificar los factores determinantes de polticas pblicas de calidad. Asimismo, el trabajo de medelln (2004), con un enfoque similar al estudio del BID, analiza la relacin entre las fortalezas institucionales y las capacidades de los sistemas polticos para articular polticas pblicas que puedan cambiar positivamente la vida de las personas. En una lnea prxima, denominada por Barzelay y gallego (2006) como institucionalismo procesal, Barzelay y Schvetz (2006) analizan la construccin de capacidades estatales y la poltica de reforma de la gestin pblica, mediante el examen del programa Brasil en Accin, implementado en el primer gobierno de Fernando Henrique Cardoso. En la misma lnea, gaetani (2005) analiza el surgimiento de cuatro reformas administrativas de rango constitucional en Brasil a lo largo de seis dcadas, y explica por qu las reformas del servicio civil no han tenido xito y por qu todava no se ha establecido una estructura coherente del sector pblico. Aunque estos estudios han aportado antecedentes valiosos que han permitido avanzar en la comprensin del desenvolvimiento del proceso de formulacin de polticas pblicas en contextos institucionales, una cuestin que requiere profundizacin es qu hace que sobre ciertos temas y no otros surjan intervenciones de poltica pblica. En esta idea, el presente artculo analiza el proceso de formulacin y resurgimiento de una poltica pblica especfica, a travs de sus coyunturas, de los comportamientos y decisiones de actores clave, con base en informacin primaria provista por personas que tuvieron papeles relevantes en etapas del proceso. As, el artculo se enfoca en el anlisis de por qu la modernizacin de la gestin pblica se instala en la agenda del gobierno, por qu algunos temas y no otros se incorporan a la reforma y por qu se adoptan distintas estrategias de aprobacin en momentos diferentes. De este modo, este trabajo sigue la lnea de anlisis abierta por el institucionalismo procesal, una lnea de investigacin que busca generar explicaciones causales acerca de las reformas de la gestin pblica, con especial referencia a las interacciones y circunstancias en que se produjeron. Las secciones siguientes presentan, en primer trmino, la explicitacin de la nocin de modernizacin de la gestin pblica, la presentacin de la matriz de anlisis y del modelo analtico que se deriva de ella, una descripcin de la informacin y mtodo de anlisis usados, la presentacin de la evidencia, los hallazgos del trabajo y, finalmente, las conclusiones e implicaciones que fluyen del anlisis.
112 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

Conceptos y matriz analtica Como ya se ha dicho, la pmgp es una poltica que ha estado presente en los cuatro gobiernos chilenos entre 1990 y 2010, lo que permite tener un horizonte temporal suficiente para identificar y apreciar episodios crticos que dieron origen al surgimiento de sus principales componentes. A su vez, la pmgp es una poltica transversal de alta incidencia para el resultado final que alcanzan las polticas pblicas, para el xito o el fracaso de las reformas que en diversos mbitos se emprenden y, en ltimo trmino, para la efectividad del Estado y la satisfaccin de las demandas ciudadanas. La importancia del esfuerzo modernizador del aparato administrativo del Estado es bien recogida por Stein et al. (2006, p. 9) al sealar que una administracin pblica fuerte y tcnicamente competente puede contribuir a la calidad de las polticas pblicas al darles ms estabilidad, mejorar la calidad general de la implementacin y evitar que ciertos intereses especiales (que a menudo eligen ejercer su influencia durante la etapa de ejecucin de polticas) se apropien de los beneficios de las polticas pblicas. De este modo, el anlisis de la pmgp es, en cierto modo tambin el anlisis de cmo han ido surgiendo los determinantes que han permitido o impedido una mayor efectividad del Estado en su avance hacia el desarrollo y la satisfaccin de aspiraciones ciudadanas. la formulacin de polticas pblicas Stein et al. (2006) analizan el proceso de formulacin de polticas pblicas enfocndose en el desempeo de las instituciones polticas. para estos autores, las instituciones y los procesos no son neutrales ni meramente instrumentales: son el crisol en el cual las polticas se forjan, se moldean y adquieren su forma y significado verdaderos (p. 278). As, el proceso de formulacin de polticas puede entenderse como una sucesin de intercambios entre actores polticos que interactan en escenarios formales e informales (Stein et al., 2006, p. 11). Una lnea prxima es la del institucionalismo procesal, que busca comprender los tipos de procesos que dan origen a las polticas de reformas administrativas y, en ese plano, pone especial atencin a los flujos de interacciones y al contexto temporal en que ellas se desenvuelven (Barzelay y gallego, 2006). En este marco, los tipos de procesos que estos autores idenvolumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

113

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

tifican son: los procesos de formulacin de poltica pblica, los procesos organizacionales de toma de decisiones y los procesos de cambio organizacional. Segn Barzelay y gallego, en esta lnea de investigacin la principal referencia es el trabajo de John Kingdon (1995), que incluye un estudio emprico de la etapa legislativa, as como extensas generalizaciones analticas acerca del proceso de formulacin de polticas pblicas. Kingdon (1995) desarrolla una investigacin sobre polticas pblicas federales en Estados Unidos en las reas de transporte y salud, en la cual concluye que el surgimiento de una poltica pblica es el resultado de una convergencia de procesos: un problema es reconocido, hay una solucin disponible y el ambiente poltico es favorable para emprender una iniciativa. Aunque cada una de estas familias de procesos puede llevar al surgimiento de una iniciativa, su convergencia genera una oportunidad para que los promotores puedan apoyar problemas y propuestas favoritas, que sera la clave para entender el surgimiento de una poltica pblica. As, el modelo de Kingdon combina una apreciacin de la contingencia con una bsqueda de regularidades causales, por lo que sera apropiado para estudiar la formulacin de polticas sobre gestin pblica (Barzelay y gallego, 2006). La formulacin de polticas pblicas puede ser entendida, entonces, como un proceso que transcurre en un cierto contexto institucional, que distribuye competencias y posibilidades de actuacin a quienes se encuentran en l para que promuevan problemas y soluciones que ellos reivindican, atendidas las circunstancias polticas concretas del momento. la conceptualizacin en torno a la modernizacin de la gestin pblica Dos conceptos han sido reiteradamente empleados en los trabajos y exposiciones que abordan el tema: reforma del Estado y modernizacin de la gestin pblica. Ambos son conceptos en desarrollo y entre ellos hay indudables imbricaciones, lo que ha llevado a recurrentes ambigedades, intercambios terminolgicos y, en consecuencia, a cierta confusin respecto de los objetos a los que especficamente se refieren los trabajos y exposiciones. Esto hace necesario aclarar el sentido que dichos conceptos tendrn en este artculo. En la idea de clarificar el uso de ambos conceptos, la discusin en torno a las nociones de reforma y modernizacin arroja luces. Ambas nociones
114 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

hacen referencia a cambios, aunque el uso de una u otra estar condicionado por la velocidad, la naturaleza y los valores que implica el proceso de cambio (pollit y Bouckaert, 2004), la audiencia receptora del escrito y la presentacin (Bouckaert, 2002), o por el marco temporal en que estas nociones fueron usadas (Sahlin-Andersson, 2001). As, la reforma aludira a la introduccin de un proceso de cambios, orientados a un fin polticamente establecido, que implica dejar atrs un cierto estado de cosas, cuestin que demanda una actuacin intensa y profunda sobre uno o ms mbitos del Estado, y donde esta intensidad tambin caracteriza el funcionamiento administrativo del Estado (pollit y Bouckaert, 2004). La nocin de modernizacin, en cambio, se relaciona con una visin ms estrecha, que reduce las reformas a las acotadas agendas de los gobiernos, cuyos efectos en el Estado pueden estar o no aislados del contexto social, econmico o cultural ms amplio (garretn y Cceres, 2003). De este modo, la modernizacin constituira un mbito restringido de la reforma, pues se tratara de un rejuvenecimiento fsico, organizativo o tecnolgico que no supone, por s mismo, un cambio en las orientaciones del Estado o en las relaciones de poder dentro de l. En este contexto, el concepto de reforma del Estado hara, ms bien, referencia a cambios en la naturaleza, la conformacin o las caractersticas del Estado, relacionados, a su vez, con los cambios experimentados por la sociedad de la que forma parte. As, la reforma del Estado aludira a cambios polticamente intencionados en los fines perseguidos por el Estado o en su institucionalidad, en uno o ms sectores de actividad, con la finalidad de recoger nuevas realidades sociales o influir en ellas, dado el papel orientador de la sociedad que tiene el Estado. La modernizacin de la gestin publica, en cambio, aludira a un subconjunto de los cambios introducidos por los esfuerzos reformadores, pero restringidos a estructuras y procesos de organizaciones del sector pblico con la finalidad de alcanzar mayor efectividad en su funcionamiento. As, la modernizacin puede implicar rediseos de las estructuras de organismos pblicos, a fin de darles mayor flexibilidad y agilidad en la generacin de bienes y servicios destinados a los ciudadanos; modificaciones en los procedimientos que les permiten distribuir esos bienes y servicios; cambios en los modos de relacin de los organismos pblicos con sus usuarios, con el propsito de lograr mayor satisfaccin ciudadana por la accin del Estado; y cambios en los sistemas de reclutamiento, seleccin, promocin, incentivo y retiro del personal pblico.
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

115

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

matriz de anlisis de la PmGP 1990-2006 Cuatro momentos claves pueden distinguirse en la forma en que ha operado el proceso de formulacin de la pmgp en la realidad: el reconocimiento del problema, la formalizacin de la pmgp, la prdida de prioridad y el resurgimiento de esta poltica pblica. Todos estos momentos se analizan en detalle en la siguiente seccin. El modo en que se desenvolvieron estos momentos clave tiene implicaciones sobre la conceptualizacin del proceso de formulacin de polticas pblicas en Chile. Los esfuerzos de reforma y modernizacin de la gestin pblica chilena han recogido las experiencias y los desarrollos conceptuales que, desde finales de la dcada de 1980, se fueron generando en varios pases en torno a los cambios que se estimaban necesarios en la gestin pblica. mayoritariamente esas experiencias se inscriben en la corriente que se denomin nueva gestin pblica (ngp), la cual, por ende, influy fuertemente en la reforma chilena. As, de acuerdo con a Barzelay (1998), los servicios pblicos deben orientarse a obtener resultados valorados por los ciudadanos, cuestin que ser la medida de efectividad de la gestin pblica. Siguiendo la clasificacin de Snchez (1998, pp. 159-162) sobre las reformas administrativas, la pmgp puede ser entendida como una intervencin sobre el aparato administrativo del Estado orientado a lograr mayores grados de eficacia y eficiencia. Asimismo, de acuerdo con la clasificacin de Schneider y Heredia (2003, pp. 7-13) sobre modelos de reforma administrativa, las etapas de la pmgp chilena se caracterizaran como sigue: la etapa de la formalizacin correspondera a una reforma que parte de un diagnstico de ineficiencia de la administracin pblica, que se orienta a lograr mayores grados de efectividad, que implementa modelos de gestin de tipo gerencial y que busca flexibilidad y satisfaccin de los usuarios, para lo cual desarrolla un enfoque contractualista y de competencia entre las agencias; en tanto que la etapa de reinstalacin correspondera ms bien a un diagnstico de una situacin clientelar y de corrupcin, y para enfrentarla instaura un modelo de servicio civil bajo los principios de profesionalismo, meritocracia y honestidad, para lo cual implementa medidas como el ingreso mediante concurso pblico transparente a los cargos de alta direccin, promocin por mrito, supervisin basada en contratos de desempeo e incremento de remuneraciones. En resumen, la pmgp chilena podra caracterizarse como una reforma administrativa eficacista y eficientista, de tipo gerencial en su etapa de formalizacin y de servicio civil en su etapa de reinstalacin.
116 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

CuAdRo 1.

matriz analtica de la pmgp chilena, 1990-2006


Etapa de formalizacin no crisis Etapa de reinstalacin Crisis de gran magnitud muy bajo va legislativa Gestin corrupta servicio civil reforma extensiva Eficacista-eficientista transaccin poltica

Categoras analticas surgimiento del problema

Inters presidencial en el tema Alto Estrategia de aprobacin diagnstico modelo que se implementa tipo de intervencin uso de potestad administrativa Gestin ineficiente Gerencialista Planes piloto y reforma gradual Eficacista-eficientista Impulso tcnico-directivo

Fuente: Elaboracin propia con base en Snchez (1998), y Schneider y Heredia (2003).

Considerando los contextos en que surgen las etapas de formalizacin y de reinstalacin de la pmgp, se configura la matriz analtica de la pmgp chilena (cuadro 1). De acuerdo con la matriz, ambas etapas difieren tambin desde el punto de vista del involucramiento presidencial, el contexto en el que surgen y las estrategias de aprobacin e implementacin utilizadas. En la etapa de formalizacin el impulso que implementa la pmgp tiene lugar en un contexto de ausencia de crisis y viene desde el interior del gobierno, dado el alto inters presidencial en el tema, lo que lleva a privilegiar las facultades presidenciales para desplegar las iniciativas de manera gradual y con alto involucramiento de equipos tcnicos; mientras que en la etapa de reinstalacin, dado el escaso inters presidencial en el tema, el impulso viene desde afuera del gobierno, y ste aprovecha el contexto de crisis para plantear una transaccin poltica que debe aprobarse mediante una decisin legislativa, misma que da origen a una reforma extensiva. De este modo, la matriz sugiere que el rol del presidente como actor de poder es central para desencadenar el proceso de la poltica pblica y que, a falta de inters del presidente, sera necesario que otro actor de poder impulsara tal intervencin. El contexto de crisis, en este caso, podra
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

117

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

configurar la situacin en que un actor de poder distinto al presidente adquiere la capacidad para impulsar una intervencin como la pmgp. ms adelante luego de la seccin metodolgica se presenta la evidencia que permite contrastar el enunciado que contiene la matriz con la realidad del caso chileno. Mtodos y datos Este trabajo analiza la dinmica que se presenta en el proceso de formulacin de la poltica chilena de modernizacin de la gestin pblica, lo que lleva a caracterizarlo como un estudio de caso explicativo. Yin (1994, p. 1) argumenta que el estudio de caso es la estrategia preferida cuando la pregunta de investigacin indaga cmo o por qu, cuando el investigador tiene poco control sobre los eventos y cuando el foco de la investigacin es un fenmeno contemporneo de la vida real. A su vez, describe el caso de estudio explicativo como aquel en que el anlisis permite identificar la mejor explicacin entre explicaciones alternativas sobre un cierto conjunto de eventos, la que luego puede aplicarse a situaciones similares dentro del mismo fenmeno (Yin, 1994, p. 5). La expresin caso sigue la definicin que le otorgan Barzelay et al. (2003, p. 23), que hace referencia a experiencias en las cuales los eventos involucran formulacin de intervenciones que pueden llevar a cambios en las polticas de gestin pblica. En este contexto, la estrategia de anlisis utilizada aqu comienza diferenciando los conceptos de reforma del Estado y modernizacin de la gestin pblica. propone una matriz analtica que permite identificar los hechos estilizados que se originan con el surgimiento de la pmgp y, a partir de ello, identificar las claves analticas que explicaran por qu la modernizacin de la gestin lleg a ser un tema en la agenda del gobierno, por qu se reinstal, luego de un decaimiento, y quines fueron los actores que tuvieron papeles relevantes en ello. Como tcnica de recoleccin de datos se ha utilizado la entrevista en profundidad, pues permite captar tanto aspectos del contexto como de los procesos implicados en el objeto de estudio. Los datos en que se basa el anlisis provienen fundamentalmente de 37 entrevistas en profundidad aplicadas, entre mayo y septiembre de 2008, a actores relevantes en el proceso seguido por la pmgp. Cada uno de ellos desempe un papel relevante en al menos alguna etapa del proceso en el periodo analizado (1990-2006)
118 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

y, en algunos casos, en ms de un cargo. La identificacin de los entrevistados se realiz siguiendo los criterios de muestreo terico orientado a recoger informacin necesaria para establecer comparaciones de actores, eventos, actividades relevantes y categoras analticas y saturacin terica que evita recoger informacin que no agrega valor al examen de alguna categora analtica (Valles, 2007, p. 356). La lista con los funcionarios entrevistados se presenta en el anexo. El anlisis de las entrevistas se ha hecho de acuerdo con el mtodo de la grounded Theory. Se trata de un mtodo de trabajo para estudios cualitativos basado en la induccin analtica, que permite generar criterios de codificacin de los contenidos de las entrevistas y, a partir de esto, elaborar explicaciones acerca del caso en estudio. As, este mtodo combina el anlisis de contenido clsico con una inspeccin de los datos, agrupados en categoras analticas, orientada a descubrir propiedades que permitan el surgimiento de nuevas teoras (glaser y Straus, 1967, citados por Valles, 2007). Conforme a este mtodo, las entrevistas fueron ledas y reledas, las respuestas fueron agrupadas en categoras analticas, los temas y proposiciones tericas emergentes fueron codificados y reanalizados y, finalmente, las proposiciones fueron reexaminadas y contextualizadas en la idea de configurar el modelo explicativo que se propone respecto de la formulacin de la poltica de modernizacin de la gestin pblica. Con el objetivo de complementar y contextualizar desde el punto de vista del ambiente poltico vivido a lo largo del periodo la informacin provista por las entrevistas, se realiz un anlisis de las noticias sobre la modernizacin de la gestin pblica que aparecieron en los peridicos publicados en Santiago de 1990 a 2006. El anlisis de la prensa tambin ha permitido identificar aspectos de la discusin poltica acerca del tema, expresados a travs de los medios, cules fueron los actores a los que pblicamente se los vincul con el desarrollo de la poltica y cmo este tema se insert en la discusin poltica de cada momento. El trabajo incluy tambin una revisin de documentos elaborados por tcnicos de los rganos pblicos involucrados en la modernizacin de la gestin pblica, as como discursos y presentaciones pblicas de autoridades vinculadas con el desarrollo de esta poltica pblica. La finalidad de la revisin documental ha sido identificar conceptos clave en el proceso de construccin de la poltica pblica y, fundamentalmente, identificar propuestas alternativas que pudieran haber surgido en la etapa de formulacin.
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

119

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

Los hechos de la formulacin de la pMgp El reconocimiento del problema La modernizacin del aparato administrativo del Estado no estaba entre las prioridades de la renaciente democracia chilena en 1990. Las prioridades del gobierno eran consolidar y perfeccionar la democracia que estaba renaciendo, lo que se traduca en distender las relaciones cvico-militares, abordar el problema de las violaciones a los derechos humanos ocurridas durante el rgimen militar y enfrentar la deuda social, expresada en la existencia de cinco millones de pobres a finales de la dcada de 19802 (entrevista a ex presidente). En ese contexto de ausencia de un mandato poltico explcito de modernizar la gestin, surgieron casos de servicios que desarrollaron procesos de reforma administrativa que los llevaron a ser percibidos como organismos pblicos con alta efectividad.3 Los esfuerzos fueron ms bien aislados en un principio, pero luego se articularon algo ms en reuniones semanales en las que se compartan experiencias y se discutan los rumbos que deba tomar el proceso modernizador4 (entrevistas a directivos pblicos iniciadores del proceso). Los organismos pblicos recurrentemente sealados como aquellos que iniciaron el esfuerzo modernizador en la primera mitad de la dcada de 1990 son el Servicio de Impuestos Internos (SII), el Instituto de Normalizacin previsional (INp) y el Servicio del Registro Civil e Identificacin (SRCeI), a los que luego se sum el Fondo Nacional de Salud (Fonasa) (entrevistas a directivos pblicos iniciadores del proceso). A su vez, las
2 Segn datos de la encuesta Casen en 1987 45.1 por ciento de la poblacin en Chile era pobre. El punto fue retomado en el debate poltico del plebiscito de 1988, sobre la continuidad del general pinochet como cabeza del gobierno, y en la eleccin presidencial abierta y competitiva de 1989, como la deuda social que el rgimen autoritario dejaba a la reemergente democracia. 3 El siguiente testimonio de uno de nuestros entrevistados refleja la ausencia de mandato poltico explcito para acometer la modernizacin: [] fue una opcin personal que yo tom. Nadie me orden hacer la modernizacin. Nadie me instruy. En ese momento, el ministro con quien se relaciona el Servicio, ni siquiera verbal ni por escrito, me dio alguna instruccin. No hubo nadie que me dijera seora, la instruyo a que modernice el Servicio (entrevista a ex directiva pblica, pionera del proceso de modernizacin). 4 De acuerdo con el relato de Berta Belmar, las reuniones partieron con los directores del SRCeI, SII, INp y Tesorera general de la Repblica, luego se incorpor el Fonasa, y ms tarde otros servicios. Hacia 1993 eran alrededor de diez los directores de servicios pblicos que participaban en las tertulias.

120

Poltica y gobierno

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

variables crticas en las que se expres la modernizacin de la gestin en estos organismos fueron la capacidad de liderazgo y la visin de quienes estn a la cabeza de los servicios pblicos, el sentido y la definicin de la misin que logran imprimirle a la gestin de los servicios, la orientacin a satisfacer las necesidades de sus usuarios, la incorporacin de tecnologas que permita que el servicio pblico satisfaga las necesidades de sus usuarios de manera ms efectiva y la incorporacin de herramientas de gestin y planificacin estratgica que logran dar consistencia a la gestin de los servicios pblicos (Olavarra, 2010). Los directivos pblicos que dieron el impulso inicial al proceso recogieron los paradigmas y desarrollos tericos sobre la gestin pblica ms asociados con el gerencialismo y la corriente de la nueva gestin pblica, dada la formacin de la mayora de ellos. Esa corriente, que es global, influy en sectores acadmicos, poltico-acadmicos, tecnocrticos volcados hacia el sector pblico y la gestin estatal y, por extensin, en el modo en que se desarroll la pmgp en Chile (entrevista a ex directivo del minsegpres). Varios iniciadores haban desarrollado exitosas carreras gerenciales en grandes empresas privadas, otros eran destacados profesores universitarios en el mbito de la gestin estratgica, otros haban realizado posgrados en gestin en prestigiosas universidades extranjeras, todo lo cual configur un grupo de personas con alta motivacin y predisposicin a impulsar cambios en los organismos pblicos que dirigieron (entrevista a un acadmico y consultor). por otro lado, quienes se involucraron en este esfuerzo modernizador haban desarrollado una visin acerca de la reforma del Estado desarrollada durante el rgimen militar. para ellos, sta tuvo como consecuencia una considerable disminucin del tamao del Estado, sin que hubiese mejoras a sus capacidades de gestin (entrevista a un ex directivo del sii), por lo que el Estado qued desmantelado, con muy poca capacidad sobre la produccin de bienes pblicos (entrevista a un ex directivo de la Dipres) y con funciones pblicas desabastecidas, como por ejemplo las tareas de coordinacin (entrevista a ex directivo del minsegpres). As, para los impulsores de la pmgp, esta situacin fue generando paulatinamente la percepcin de que el Estado era bastante ineficiente y anticuado (entrevista a ex ministro del minsegpres), con un modelo de gestin incapaz de responder a los desafos que se tenan a principios de la dcada de 1990 y que, por lo tanto, era indispensable intervenir en la gestin pblica (entrevista a ex subsecretario). El corolario para este grupo era que haba una crisis de legitimidad del
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

121

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

Estado que amenazaba la posibilidad de consolidar la democracia y asegurar la gobernabilidad (entrevista a un ex ministro del minsegpres). Aunque hay fundadas opiniones que divergen de lo planteado por los entrevistados citados en el prrafo precedente,5 respecto de los resultados y consecuencias de la reforma del Estado implementada durante el rgimen militar; vista la cuestin en perspectiva, lo que resalta es que los promotores de la pmgp llegaron al convencimiento de que las capacidades del Estado estaban seriamente deterioradas, lo que constituy el fundamento de las reformas administrativas que emprendieron. En esta situacin, los primeros impulsores de la modernizacin de la gestin pblica captaron el mandato poltico implcito: el mejoramiento de la gestin pblica apoyara el fortalecimiento de la renaciente democracia; es decir, a la legitimidad de origen, basada en el voto popular, la modernizacin de la gestin pblica permitira agregar una legitimidad por el rendimiento (Olavarra, 2010). El impulso que dieron los iniciadores irradi la voluntad modernizadora, primero a otros servicios y, paralelamente, a las autoridades superiores del gobierno. Hacia 1993, eran diez los servicios que conformaban el grupo que se reuna a compartir experiencias y a discutir los cambios modernizadores que era necesario implementar (entrevista a ex directora del srcei). Segn un ex directivo de la Dipres, las autoridades polticas y la ciudadana percibieron que no bastaba con recuperar la democracia en los noventa, sino que haba que intervenir fuertemente sobre cmo lo haca el aparato estatal. La consecuencia de esta irradiacin modernizadora fue la declaracin del presidente Aylwin en su ltima cuenta del estado de la Nacin ante el Congreso pleno, el 21 de mayo de 1993,6 en la que expresa: es indudable
5 Entre esas fundadas opiniones se encuentran las de los economistas Larran y Vergara (2000). para ellos las reformas implementadas en el periodo 1973-1989 permitieron enfrentar los graves dficits fiscales del pas y transformarlos en supervits, ordenar las cuentas pblicas y definir claramente las responsabilidades respecto del presupuesto pblico y su ejecucin; reestructurar el sistema tributario y corregir los efectos inflacionarios en la recaudacin tributaria, eliminar los regmenes especiales, evitar la doble tributacin e incentivar el ahorro; en general, generar mayor eficiencia en la actividad estatal. 6 En su primer mensaje a la nacin, el 21 de mayo de 1990, el presidente Aylwin expresa su preocupacin por elevar el nivel de responsabilidad poltica y administrativa, de coordinacin interministerial en el desarrollo de las polticas pblicas, la necesidad de superar rigideces y avanzar hacia una gestin estatal gil y eficiente. Las reformas administrativas que eso pudiera implicar se haran, en todo caso, en la primera parte de su gobierno, con pleno respeto a la carrera fun-

122

Poltica y gobierno

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

que el aparato administrativo del Estado chileno requiere una modernizacin, para ponerlo ms a tono con las necesidades y urgencias del mundo contemporneo y hacerlo ms gil, capaz, responsable y eficiente [] [A] la administracin pblica chilena podr tildrsela de lenta, engorrosa, tramitadora a veces y aun, en muchos casos, ineficiente, pero no de falta de honradez [] [por ello] es necesario, sobre todo, agilizar la funcin pblica, dignificar, estimular el mrito y la iniciativa, agilizar los procedimientos y establecer parmetros estrictos de responsabilidad (Aylwin, 1993, pp. 20-21). Esta declaracin del presidente Aylwin es un hecho clave porque expresa el reconocimiento de un problema por parte de la ms alta autoridad, a partir de lo cual se hace necesaria la formulacin de una poltica pblica que lo aborde. Segn un ex directivo del minsegpres, el mensaje presidencial del 21 de mayo de 1993 signific un punto de inflexin [] es el origen de toda esta historia [] porque antes realmente no la hay. Otro de los entrevistados un senador seala que la intencin poltica expresada en el mensaje del presidente Aylwin es uno de los inicios para llegar a establecer una comisin frente al tema. Cmo llega el presidente Aylwin a expresar el reconocimiento de un problema en el estado de la gestin pblica a principios de la dcada de 1990? El anlisis de la evidencia sugiere que el impulso modernizador emprendido por los iniciadores, sin mandato poltico explcito, irradi no slo hacia otros servicios pblicos, que se plegaron al esfuerzo, demostrando que era posible y necesario, sino que tambin lleg hasta las autoridades polticas, quienes se convencieron de la necesidad de impulsar reformas en la gestin del aparato gubernamental. Uno de los entrevistados lo expresa del siguiente modo: los tres servicios que iniciaron esto, el INp, SII y el SRCeI, generaron un efecto en toda la administracin pblica porque se empez a ver que haba un cambio en la forma de atender, que haba una disminucin dramtica de los tiempos de espera, que empezaron a disminuir los reclamos en los diarios y que la gente comenz a hablar de los servicios; eso, a mi
cionaria y rechazando cualquier pretensin de reorganizacin global de la administracin pblica (Aylwin, 1992). Consistente con esta idea, se transforma a Odeplan y a la Secretara general de la presidencia en ministerios, se crean el Servicio Nacional de la mujer (Sernam), el Instituto Nacional de la Juventud, y se reorganiza el ministerio Secretara general de gobierno. Adicionalmente, en el mismo periodo, se modifica la Ley sobre Calificaciones del personal de la Administracin pblica; se introducen algunas normas, beneficios y mejoras de remuneraciones en algunos rganos pblicos, se fijan, modifican y sustituyen plantas de personal en un pequeo grupo de organismos estatales.
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

123

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

juicio, llev a que a partir de 1994, tomando estos ejemplos, se conceptualizara el proceso de modernizacin y se empezara a hablar del proceso de modernizacin de la gestin del Estado (entrevista a ex directivo del INp). la formalizacin de la PmGP El proceso de formulacin de la pmgp recorre un cierto trecho hasta expresarse en una poltica pblica cierta, lo que ocurre con el plan de modernizacin de la gestin pblica 1997-2000. Antes de eso surge el Comit Interministerial de modernizacin de la gestin pblica, que desarrolla actividades entre 1994 y 1997, conformado por los ministerios Secretara general de la presidencia, de Hacienda, del Trabajo, de Economa y Secretara general de gobierno, y que implementa un programa piloto basado en indicadores de desempeo, asociados con metas presupuestarias. La iniciativa de intervenir en la gestin pblica claramente toma fuerza en la segunda mitad de la dcada de 1990, lo cual se explica por dos hechos: uno, el reconocimiento del problema que haba explicitado el presidente Aylwin, en su ltimo mensaje ante el Congreso pleno; el otro, la propia figura del presidente Frei Ruiz-Tagle, quien, dada su formacin de ingeniero y su pasado empresarial, entenda y expresaba la necesidad de un aparato administrativo capaz de alcanzar mayores niveles de efectividad. De este modo, la incorporacin del tema a su programa de gobierno surge como una consecuencia lgica. Segn el relato de un entrevistado, un hecho importante fue la agenda de gobierno de Frei Ruiz-Tagle [] Ah hubo un grupo de trabajo para formar esa agenda y donde se pusieron los temas importantes, que son los temas de eficiencia, de probidad, de transparencia, la satisfaccin del usuario, que son los grandes temas que despus se fueron desarrollando (entrevista a asesora de la Dipres). Otro entrevistado expresa que lo ms crucial de este aspecto fue ms bien el perfil del programa del presidente Ruiz-Tagle, quien se mueve con la lgica del crecimiento con equidad y mueve el tema de la modernizacin [] l emprende una modernizacin estatal clave, que es la del sistema judicial (entrevista a ex directivo del minsegpres). As, la modernizacin de la gestin pblica es una iniciativa que alcanza una alta prioridad gubernamental y que tiene un claro empuje presidencial. Era algo que Frei Ruz-Tagle deca; entonces, en la medida en que se trataba de un tema del que se empezaba a hablar, los distintos jefes de servi124 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

cios se sentan con un paraguas mayor para proponer alguna iniciativa modernizadora (entrevista a ex directivo del sii). En ese contexto, en 1994 surge el Comit Interministerial de modernizacin de la gestin pblica como una iniciativa concreta que materializa los enunciados del programa de gobierno en el tema. Dada una demanda tcnica, poltica [y tambin] estratgica, en 1994 se conforma el Comit de modernizacin de la gestin pblica, por el diagnstico que se haba hecho en el gobierno del presidente Aylwin de que era necesario mejorar las condiciones y las capacidades de los servicios pblicos (entrevista a asesor del pRYmE). La misin que se le encomend al recin creado comit, bajo la coordinacin del minsegpres, fue impulsar y coordinar los esfuerzos modernizadores de los ministerios y servicios del Estado, y proponer polticas generales sobre la materia (minsegpres, 2006). El comit impuls el referido programa piloto, cuyos trabajos se canalizaron a travs de acciones emprendidas por la Direccin de presupuesto (Dipres) del ministerio de Hacienda y el minsegpres, bajo cuya dependencia se cre la Divisin de modernizacin del Estado (DmE). Esta distribucin de tareas gener dualidad en los emprendimientos. por un lado, la DmE orient sus desarrollos hacia el rediseo institucional, donde el nmero de ministerios apareca como un tema central (entrevista a asesor del pRYmE). por el otro, desde la Subdireccin de Racionalizacin Administrativa de la Dipres, con el liderazgo de mario marcel,7 se adopt un enfoque ms pragmtico, que consista en vincular la modernizacin con mejoras en la gestin de los servicios pblicos. Este enfoque buscaba, por medio de cambios graduales, promover e impulsar la modernizacin donde fuera posible, desarrollar experiencias piloto, construir indicadores de gestin y, sobre todo, mirar los temas de gestin pblica desde los servicios pblicos (marcel, 2006, p. 223). para finales de 1997 se haban desarrollado procesos de mejoras en la gestin en 70 servicios pblicos y se haban construido 300 indicadores de gestin.
mario marcel fue subdirector de Racionalizacin Administrativa de la Direccin de presupuesto (ministerio de Hacienda) durante el gobierno del presidente Frei Ruiz-Tagle. Desde esa posicin impuls el proceso de modernizacin de la gestin pblica. Luego, en el gobierno del presidente Ricardo Lagos, fue director de presupuestos y en los inicios del gobierno de michelle Bachelet presidi el Consejo Asesor presidencial para la Reforma de pensiones. En 2007 fue nombrado gerente del Sector de Capacidad Institucional del Banco Interamericano de Desarrollo. Es economista graduado de la Universidad de Chile y mster (phil) en economa por la Universidad de Cambridge.
7

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

125

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

Los pasos siguientes en la formulacin de la poltica pblica profundizaron la estrategia de microrreformas administrativas centradas en mejoras de la gestin pblica. Uno de los entrevistados lo expresa del siguiente modo: en algn momento dijimos, bueno, repensemos la estructura del Estado, pero al final lo que prim fue la estrategia de mejoras de gestin (entrevista a ex directivo del SII). Otro de los entrevistados seala que (al tercer ao de gobierno de Frei Ruiz-Tagle) se haba invertido mucho dinero, en comparacin con aos anteriores,8 [pero] los servicios no cambiaban y la percepcin de que el sector pblico era ineficiente se haca ms fuerte entre la ciudadana, y de alguna manera se validaba la tesis sostenida por la dictadura de que el Estado era ineficiente y plata que le metieran no iba a resolver ningn tema [] [entonces], lo que se detect fue que se necesitaba mejorar la gestin del gobierno, la gestin pblica. por qu digo eso? porque se comenz por la modernizacin del Estado (entrevista a ex directivo de la Dipres). por otro lado, la idea de reformar al Estado comienza a verse como impracticable para el tiempo que le quedaba al gobierno, lo que asienta la idea de concentrarse en mejoras de la gestin pblica. Un ex directivo de la Dipres lo expresa del siguiente modo: la modernizacin del Estado implica modernizar al sector de la administracin de justicia, la administracin de la defensa nacional, la administracin del aparato central del Estado, el sistema financiero: [] eso era inagotable [] Y en una primera reunin con los ministros que tuvimos nosotros (Dipres), cuando llevamos un plan, reaccionaron [] Jos Joaqun Brunner (ministro de la Segegob9) le dijo al resto de los ministros: bueno, aqu tenemos que definir algo importante: nosotros no podemos hacernos cargo, en tres aos, de prometer hacer la modernizacin del Estado. De lo que podemos hacernos cargo, de lo que nos presentan como paquete de posibles temas, es de modernizar la gestin del sector
El anlisis de las leyes de presupuesto de 1994 a 1997 revela que la partida correspondiente al ministerio Secretara general de la presidencia, que coordinaba el Comit Interministerial de modernizacin de la gestin pblica y del que dependa la Divisin de modernizacin, se increment sostenidamente durante el periodo. El presupuesto de 1995 de ese ministerio fue el doble del que tuvo el ao precedente, en 1996 se increment 74 por ciento respecto de 1995, y el de 1997 aument 32 por ciento en relacin con el ao anterior, todo en trminos nominales. La inflacin anual promedio en el periodo es de 7.1 por ciento (vase www.ine.cl). As, el presupuesto de 1997 del minsegpres casi quintuplica nominalmente al de 1994. 9 Segegob es el acrnimo para referirse al ministerio Secretara general de gobierno. Una de las tareas ms visibles de la Segegob es la poltica comunicacional del gobierno, por lo cual el ministro de esta cartera acta como vocero del gobierno.
8

126

Poltica y gobierno

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

pblico y quizs, para ser ms preciso, la gestin de la administracin central [] Eso fue un cambio sustantivo, porque se le cambi el nombre [] A partir de ese minuto empieza a aparecer enfocado en la gestin pblica y poco tiempo despus empezamos nosotros a firmarnos como Secretara Ejecutiva del Comit de gestin para la modernizacin del Sector pblico, ms que modernizacin del Estado. A partir de esa definicin se lanz el plan de modernizacin de la gestin pblica 1997-2000, lo que formalizaba una poltica pblica sobre la materia. En lo sustantivo el plan se enfoca en temas de gestin estratgica y control de gestin, agilizacin de procedimientos, incorporacin de tecnologas de informacin y orientacin al usuario.10 Desde un punto de vista estratgico, el plan privilegia formas administrativas de intervencin y gradualidad en la implementacin. El plan fue ms bien una declaracin de los mbitos que deban abordarse, pero sin un programa de actividades especfico ni una gran discusin sobre el tema. As la pmgp avanz en aquellos mbitos en que haba posibilidad de hacerlo, lo que le otorg el carcter de gradualidad que se le reconoce. Segn un ex ministro secretario general de la presidencia y fuerte impulsor del proceso, no hubo un gran debate honestamente, la verdad es que el grupo interesado en este tema era pequeo y la opcin fue trabajar tomando servicios pblicos estratgicos y tratar de modernizarlos, poniendo en cargos clave a algunos de los hombres que estaban dispuestos a hacerlo; no hubo un plan de transformacin global del aparato del Estado ni de las relaciones de poder entre los distintos poderes del Estado [] Haba ineficiencias graves [] [Haba] ms bien un enfoque de gestin [] Empujamos donde se poda, no ms. El ministro del Interior de la poca seala que cada sector iba avanzando en los aspectos que le parecan posibles y, fundamentalmente, sobre la base de iniciativas aisladas que permitieran mejorar ciertos mbitos [] no hubo un gran diseo de etapas [] [porque] hay un tema poltico de fondo que es muy complicado.11
Formalmente el plan se estructur en torno a seis grandes lneas de accin: gestin estratgica, transparencia y probidad de la gestin pblica, calidad de servicio y participacin ciudadana, recursos humanos, institucionalidad del Estado, y comunicaciones y extensin (minsegpres, 2006). 11 El examen de las iniciativas de ley que, en materia de modernizacin, se impulsaron durante el gobierno del presidente Frei Ruiz-Tagle confirma lo expresado por el entrevistado. Los temas que recurrentemente abordan esas iniciativas hacen referencia a modificaciones o sustitucin de plantas de personal, escalafones o distribucin de cargos de organismos pblicos
10

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

127

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

La conformacin de este plan estratgico se establece como consecuencia de la convergencia de dos voluntades: por un lado, un presidente interesado y motivado en el tema y, por otro, un grupo de tecnopolticos que, al igual que los directivos pblicos que dieron el impulso inicial, interpretaron el mandato poltico implcito, pero adems aprovecharon la motivacin y el apoyo presidencial, y desarrollaron una estrategia que les permitiera avanzar en la formulacin e implementacin gradual de la pmgp. Un entrevistado lo expresa de la siguiente manera: [] era clara la alianza entre la lite y los tcnicos [] ramos bien tecnopol, ramos una alianza tcnica poltica bien ntida y con roles diferenciados (entrevista a ex directivo de la Dipres). Otro entrevistado expresa que hubo una combinacin entre apoyo poltico y habilidades tcnico-polticas de los equipos asesores [para emprender la modernizacin] [] Esto fue el fruto de conversaciones, de dilogos, fundamentalmente con los asesores [] A veces son los asesores quienes estn mejor calificados que las autoridades, y son ellos los que influyen en la toma de decisiones (entrevista a asesor del pRYmE). El grupo tecnopoltico12 estuvo conformado por personeros que provenan de la Dipres y el minsegpres. La Dipres se concentr en el establecimiento de un sistema de control de gestin, en tanto que el minsegpres avanz en los aspectos de sensibilizacin, comunicacin y temas polticos del plan. Sobre el tema, un ex directivo de minsegpres seala que parte de la tarea de la Secretara de la presidencia era consultar, leer y entender lo que eran las mejores prcticas y lo que se discuta, pero siempre entendiendo que el cambio era cambio. por su parte, la Dipres concentr el diseo de los instrumentos que fueron dando forma a la pmgp y, con esto, obtuvo el liderazgo del proceso. Un integrante del pRYmE apunta que en el ministerio de Hacienda se construindividuales; establecen asignaciones, bonificaciones, incrementos de remuneraciones o concesin de beneficios a personal de determinados rganos estatales. 12 La expresin tecnopoltico es usada aqu en un sentido prximo al que le da Domnguez (1998 y 1997) a la expresin tecnopol. Domnguez identifica a los tecnopols como personas con alta formacin tcnica normalmente de posgrado en economa o reas afines, y que adems han desplegado capacidades polticas para gobernar ms efectivamente. As, los tecnopols seran personas con destacables capacidades tcnicas ubicadas en las altas esferas del poder, como Alejandro Foxley y Evelyn matthei en Chile, Fernando Henrique Cardoso en Brasil, Domingo Cavallo en Argentina y pedro Aspe en mxico. El sentido que se le da a la expresin tecnopoltico en este trabajo recoge la idea prima de Domnguez, pero la expande hacia aquellos con alta formacin tcnica ubicados en los niveles intermedios de las estructuras de poder.
128 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

y todo el sistema: el programa de mejoramiento de la gestin, [la idea] de ir generando una cierta gradualidad en los cambios e ir incorporando ciertas metas en el mejoramiento del servicio. [En la Dipres] estn bastante imbuidos en el tema de los pmg y lo que eso ha significado. Un ex directivo del minsegpres agrega que en distintas pocas se instalaron diferentes comisiones, pero el corazn de este trabajo ha sido siempre la Dipres, la que ha sido siempre el gran motor del proceso de modernizacin estatal, y ah se encuentran todas las referencias relevantes. Aunque en el grupo tecnopoltico hay varios actores que desempearon papeles relevantes, el liderazgo que se le reconoce a marcel en este proceso es extendido, y lo convierte en el principal promotor en el proceso de la pmgp dentro de este grupo. Los testimonios son coincidentes en este hecho. por ejemplo, un integrante del proyecto de modernizacin seala que el protagonismo fue de mario marcel, quien con el grupo de trabajo que arma en la Subdireccin de Racionalizacin de la Dipres emprende un esfuerzo muy importante para investigar y generar anlisis y propuestas metodolgicas en materia de mejoras a la gestin; por ejemplo, cmo hacer una planificacin estratgica o cmo elaborar indicadores. Segn un ex directivo minsegpres [] desde muy temprano Hacienda se entusiasma correctamente con la medicin de la gestin de las unidades administrativas, con los indicadores de desempeo [] [lo que] lleva a una eficientizacin de los programas en lugar de sencillamente terminarlos. Una ex directora del srcei agrega que a partir de esos trabajos se generaron los premios nacionales a la calidad y empezaron a hacerse los balances anuales por todos los servicios, se crea una cuenta de su gestin y se incorporan los programas de mejoramiento de la gestin, los famosos pmg; y al final de ese periodo, para el ao 2000, prcticamente 100 por ciento de los servicios pblicos haban incorporado indicadores de gestin. El anlisis de la pmgp chilena no muestra que haya habido alternativas contendientes en la formulacin del plan, sino ms bien que el plan surgi a partir del trabajo del grupo tecnopoltico, en el que predomin la Dipres. Segn un ministro del Interior no hubo nunca una confrontacin de ideas, de propuestas. para un ex ministro el nico enfrentamiento de visiones fue respecto a quin deba liderar el proceso de reforma dentro del Estado, si el equipo de reforma y modernizacin del sector pblico que estaba al interior de la Secretara general de la presidencia y que funcion bastante bien el tiempo que estuvo Claudio Orrego a cargo, en la poca de Frei Ruiz-Tagle o si eso deba ser una materia de la Direccin
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

129

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

de presupuesto; y se zanj al final del gobierno de Frei Ruiz-Tagle con mayor hegemona de la Dipres: se traslad el control del proceso a la Direccin de presupuesto. El apoyo presidencial fue decisivo en esta etapa, tanto para el surgimiento del plan, como para el papel predominante que alcanz la Dipres. Ello le dio el respaldo poltico que los promotores requeran para avanzar en las reformas administrativas que marcel y su equipo ideaban. Un testigo privilegiado del proceso, primero como ministro del minsegpres y luego como senador, explica que Frei Ruiz-Tagle apoya a la Dipres [], pero l tom iniciativas propias; Frei fue definitivamente un impulsor de la modernizacin. Luego agrega que las decisiones de ese presidente se demuestran en el hecho de que haya nombrado la Comisin Interministerial, creado la Auditora Interna del gobierno, apuntalado y apoyado el trabajo de la Dipres; esas cosas no se hacen sin el apoyo del presidente de la Repblica. No hay que olvidar que, a diferencia de los otros presidentes, Frei era ingeniero, entonces esta cuestin de la eficiencia le llegaba muy de cerca. La eficiencia del Estado y las obras pblicas eran los grandes caballos de batalla, modernizadores y desarrollistas, de Frei Ruiz-Tagle. Ciertamente l tena una visin global sobre este tema, y creo que se traspasaron al plano de las decisiones. Otro entrevistado acota que el presidente Frei RuizTagle estaba presente, l incentivaba los procesos de modernizacin y siempre nos daba reconocimientos; se hizo una feria de modernizacin y l mismo fue a inaugurarla, siempre estuvo presente en los actos importantes (entrevista a ex directivo del SII). La estrategia de sensibilizacin y de agregacin de voluntades en favor de la modernizacin consisti en visitas destinadas a conocer modelos de reforma y funcionamiento de la gestin pblica de pases que se consideraban ms adelantados en el tema13 y en el desarrollo de ferias y seminarios internacionales.14 Estas actividades generaron un ambiente propicio para agregar servicios pblicos al proceso de modernizacin, para lograr apoyos

13 Los entrevistados identifican con claridad una misin encabezada por mario marcel a Inglaterra y otra encabezada por Claudio Orrego, acompaado de una cuantiosa y plural delegacin, que viaj a Nueva Zelanda. Aparte de los viajes de estas delegaciones, los entrevistados expresan que tambin hubo visitas, aunque bastante menos numerosas, a Espaa, Alemania, gran Bretaa, Estados Unidos, Canad, Francia y Australia. 14 De acuerdo con el testimonio de un amplio nmero de entrevistados, las experiencias revisadas en esos seminarios eran las de aquellos pases reseados en el pie de pgina anterior.

130

Poltica y gobierno

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

en las autoridades an no muy comprometidas y para mostrar a los sectores polticos que algo se estaba haciendo. El mbito poltico, por otro lado, no mostr cercana ni inters directo en el tema, porque no era un tema que estaba en el centro de las demandas ciudadanas, que son las que movilizan votos. Adicionalmente, la modernizacin de la gestin pblica era vista como un tema de derecha, porque una poltica de mayor eficiencia se asociaba en un amplio segmento de la coalicin que respaldaba al gobierno del presidente Frei Ruiz-Tagle con despidos, conflicto y un riesgo de prdida de apoyo electoral de los trabajadores del sector pblico. Aun as, el ambiente poltico en general era favorable, pero nadie saba mucho de qu se estaba hablando (entrevista a ex ministro). Segn un ex ministro del minsegpres ste no era tema para ellos (los polticos), era un tema que estaba en el nivel de un grupo de gente dentro del gobierno. Un integrante del pryme agrega que el mundo poltico, tanto del gobierno como de la oposicin, era muy lejano a estos temas. Aunque en ese periodo se formaliz la pmgp y se dise la mayora de los instrumentos que todava una dcada despus constituyen el ncleo de la gestin pblica orientada a resultados y a la bsqueda de mayor efectividad, no pudo darse el paso superior. Segn Orrego (2007, p. 55), durante el gobierno del presidente Frei Ruiz-Tagle se inici un proceso de actualizacin de la gestin pblica con indicadores en cada una de las entidades, incorporacin de tecnologas y mejoramiento de la calidad, pero no hubo acuerdo ni espacio poltico para impulsar reformas ms duras y profundas en la modernizacin, como la Alta Direccin pblica, que era la piedra angular de ese modelo. Visto en perspectiva, la formalizacin de la pmgp es un proceso que se desarrolla ms bien asociado con la convergencia de, por un lado, una clara voluntad presidencial por el tema y, por otro, el emprendimiento de un grupo de tecnopolticos que desde la Dipres y la compaa del minsegpres generan instrumentos que permiten avanzar en la modernizacin, aun con el escepticismo y la lejana de los cuadros polticos. la declinacin de la PmGP En el inicio del gobierno del presidente Lagos, la pmgp pierde prioridad. El hecho ms notorio es que de estar el tema a cargo de un Comit Interministerial pasa a constituirse como el proyecto de Reforma y modernizacin del
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

131

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

Estado (pRYmE)15 del minsegpres. Segn un acadmico y consultor que ha participado activamente en el proceso, el tema no era de inters del gobierno; no es que estuviera en contra, sino que simplemente no estaba en su programa. Un ex ministro del minsegpres agrega que el presidente Lagos tena otras prioridades, [sta] no era una preocupacin prioritaria para l. El impulso estuvo, ms bien, orientado hacia la incorporacin de tecnologas de la informacin, pero en un contexto en que las reformas administrativas en los servicios carecan del impulso que haban tenido en la administracin anterior. El primer discurso ante el Congreso pleno del presidente Lagos, el 21 de mayo de 2000, estuvo marcado por las alocuciones a la incorporacin a la sociedad de la informacin. Un ex directivo del SII anota que el presidente Lagos en su primer discurso menciona 21 veces la palabra Internet [] [a partir de lo cual] se empiezan a dar los primeros esbozos de una estrategia de tecnologas de la informacin en el gobierno [] se habla de la importancia del uso de las tecnologas de la informacin en el sentido de atender mejor a la gente y de mejorar la gestin de los servicios pblicos, [aunque] todava no se llega a tener el concepto global de gobierno electrnico [] [De ah que luego] se emitiera el instructivo de gobierno electrnico. En ese contexto, el pryme se orient al anlisis de la estructura del gobierno16 y la incorporacin de tecnologas que permitieran una mayor vinculacin del Estado con los ciudadanos. Los trabajos del pRYmE apuntaron a transformaciones institucionales y al desarrollo de un Estado al servicio del ciudadano (entrevista a ex directora del srcei). En esa etapa, la dinmica de la relacin con la Dipres se acentu. Segn marcel (2006, p. 225), la administracin Lagos comenz con mucho menos perspectivas de contar con recursos pblicos de los que se haban obtenido en los aos noventa, lo
15 El Comit Interministerial de modernizacin de la gestin pblica fue creado a inicios del gobierno del presidente Frei Ruiz-Tagle y tuvo vigencia hasta el ao 2000. En 1997 fue creada la Divisin de modernizacin de la gestin pblica en el minsegpres, que pas a albergar a la Secretara Ejecutiva del Comit. A inicios del gobierno del presidente Lagos el pryme remplaz tanto al Comit Interministerial como a la Divisin. 16 El inicio del gobierno del presidente Lagos ensay una reduccin de los ministerios de hecho, nombrando biministros y un triministro, aunque eso comenz a desvanecerse luego. Los biministros fueron Carlos Cruz, quien estuvo a cargo de los ministerios de Obras pblicas, y Transportes y Telecomunicaciones; Claudio Orrego, a cargo de los ministerios de Vivienda y Urbanismos, y Bienes Nacionales; en tanto que el triministro fue Jos de gregorio, titular de los ministerios de Economa, Fomento y Reconstruccin, y de minera, as como de la Comisin Nacional de Energa.

132

Poltica y gobierno

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

que llev a que el ministerio de Hacienda tomara un papel ms activo en el proceso de modernizacin de la gestin pblica, mientras que la Secretara general de la presidencia se fue especializando y desarroll una visin propia de los temas de gobierno electrnico. Durante ese periodo, entonces, el cambio de gobierno conllev una notoria cada de la importancia de la pmgp. la reinstalacin de la PmGP La reinstalacin de la pmgp fue motivada por la crisis que se desat en el segundo semestre de 2002, como consecuencia de haber salido a la luz prcticas que fueron caracterizadas como casos de corrupcin en la discusin pblica. Esos casos fueron los llamados sobresueldos,17 el caso coimas,18 los casos mOp-gate, mOp-Ciade y mOp-Idecon,19 el caso bANCO
Se llam caso sobresueldos a la prctica de pagar a los ministros de Estado un suplemento mensual que se entregaba en efectivo, en un sobre cerrado. El fundamento que se esgrimi fue que las remuneraciones de estas autoridades eran bajas. Luego se argument que esos montos tenan la finalidad de cubrir gastos de representacin, aunque no deba presentarse rendicin de ellos. El caso se conoci por la mencin que el ministro de Obras pblicas, Carlos Cruz quien a la fecha era investigado por los casos mOp-gate, mOp-Ciade y mOp-Idecon hiciera sobre el tema en una entrevista que dio al diario El Mercurio (2002). Los medios de comunicacin asociaron esos pagos con ingresos extra por el ejercicio del cargo y, por ello, fueron popularmente denominados como sobresueldos (El Mercurio, 2007). 18 El caso coimas consisti en gestiones que hizo un grupo de diputados para que personal del ministerio de Transportes autorizara la instalacin de una planta de revisin tcnica de automviles. por esas gestiones, los diputados recibieron un pago por parte del dueo de la planta. por este caso cinco diputados fueron destituidos de su funcin parlamentaria, se proces al dueo de la planta y al subsecretario de Obras pblicas, quien luego de un largo juicio fue sobresedo. 19 Los casos mOp-gate, mOp-Ciade y mOp-Idecon fueron casos en los que el ministerio de Obras pblicas (mOp) pago por servicios cuya total realizacin no se acredit y que dieron origen a procesos en los tribunales de justicia. En el primero de los casos, la empresa gestin Ambiental y Territorial S.A. (gate), propiedad del ex Seremi de Transportes de la Regin metropolitana de Santiago (1990-1993), Hctor pea Vliz (militante socialista), fue acusada de fraude al fisco por 1 253 millones de pesos chilenos (1 753 968 dlares), por abultamiento en el valor de los contratos y triangulacin de dineros para el pago de sobresueldos para el personal del ministerio (La Tercera, 2008) y para financiar campaas electorales (peailillo, 2004, p. 6; Instituto Libertad, 2007). Los otros dos casos correspondieron a pagos que el mop hizo al Centro de Investigaciones Aplicadas para el Desarrollo de la Empresa (Ciade) y el Instituto de Economa (Idecon), ambas dependencias de la Universidad de Chile. La acusacin en estos dos casos seal que se producan triangulaciones para pagar sobresueldos a personal del mop.
17

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

133

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

cENTRAL20 y el caso cORFO-Inverlink.21 Aparte de provocar un amplio rechazo por parte de la ciudadana y de la lite poltica a estas prcticas, la situacin afect seriamente la legitimidad y estabilidad del gobierno del presidente Lagos, lo que oblig a emprender reformas institucionales para corregir la situacin. En el lenguaje de Kingdon (1995) se dira que la crisis gener una ventana de oportunidad para el surgimiento de una poltica pblica sobre el tema. La crisis que generaron los casos mencionados fue profunda. Los procesos judiciales pronto involucraron a funcionarios cercanos al presidente de la Repblica, lo que increment los costos polticos para el gobierno de manera considerable (Navia, 2004). Segn un entrevistado, el procesamiento podra haber llegado hasta el presidente. Otro de nuestros entrevistados seala que durante la crisis se hablaba de que Lagos no terminara su gobierno [] no llegara al fin de su periodo. Dada la profunda crisis, que amenazaba la estabilidad institucional del pas, se estableci una negociacin entre el gobierno y la oposicin, en la que los principales negociadores fueron el ministro del Interior de la poca, Jos miguel Insulza, y el diputado pablo Longueira,22 que era el presidente del partido mayoritario de la oposicin y, a su vez, el de mayor representa-

20 El caso del Banco Central hace referencia a la sustraccin de informacin reservada que hizo la Secretara desde el computador del presidente del Banco Central, la que transfiri a la empresa de inversiones financieras Inverlink. por el caso, hubo un proceso judicial y crcel para la Secretara y los mximos responsables de Inverlink. El presidente del Banco Central renunci a su cargo al poco tiempo de conocerse los hechos pblicamente. 21 En el caso Corfo-Inverlink, la empresa de inversiones atravesaba por una crisis de liquidez y para enfrentarla el presidente de la empresa, en connivencia con el jefe de Tesorera de la Corporacin de Fomento de la produccin (Corfo), tom instrumentos financieros de Corfo valuados en 107 millones de dlares y los ingres a las arcas de Inverlink. El caso deriv en procesos judiciales en los tribunales y crcel para los implicados. El mximo ejecutivo de Corfo yerno del presidente Lagos renunci a su cargo. 22 El diputado Longueira registraba uno de los ms altos niveles de rechazo en las encuestas de opinin, entre los personajes pblicos. En la medicin de diciembre de 2002 del cep, el diputado alcanzaba slo 23 por ciento de evaluacin positiva, 39 por ciento de rechazo y 49 por ciento de los entrevistados afirmaba que no votara por l ni para presidente, diputado, senador ni alcalde (cep, 2002). En ese contexto, la situacin le generaba una oportunidad para mostrarse como hombre de Estado, posibilitando una salida a la crisis y, con ello, una disminucin en su nivel de rechazo en las encuestas. Aunque Longueira logr ganar una de las senaduras en disputa por Santiago, de alta dificultad y significacin poltica, sus intentos por lanzar una candidatura presidencial para la eleccin de 2009 no prosperaron en su partido.

134

Poltica y gobierno

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

cin parlamentaria en el pas.23 Segn un investigador entrevistado, Longueira le tir un salvavidas a Lagos y se establece el famoso acuerdo LagosLongueira, por el cual el gobierno se ve obligado a hacer reformas. Otro investigador entrevistado seala que Longueira le ofrece a Lagos un pacto [] que inclua el financiamiento de la poltica [] pero a cambio de la Alta Direccin pblica. Un ex ministro entrevistado agrega que cuando se conoce el caso mop-gate [se origina] el acuerdo gobierno-oposicin para, por un lado, resolver el tema del financiamiento de la accin poltica y, por otro, mejorar el funcionamiento del Estado, instalando un sistema profesional de seleccin del personal directivo. La negociacin concluy con los Acuerdos poltico-Legislativos para la modernizacin del Estado, la Transparencia y la promocin del Crecimiento, conocidos popularmente como Las 49 medidas. Aunque el acuerdo inclua intervenciones en reas tan diversas como gestin pblica, de recursos humanos y financiera, descentralizacin, financiamiento de la poltica, institucionalidad y probidad, y promocin del crecimiento (minsegpres, 2006), las medidas de mayor significacin fueron aquellas referidas a la creacin del servicio civil y un sistema de seleccin del personal directivo de la administracin pblica, que se denomin de la Alta Direccin pblica, el Sistema de Compras pblicas y el financiamiento de la poltica. A diferencia de lo ocurrido durante el gobierno del presidente Frei Ruiz-Tagle, que privilegi formas administrativas para avanzar con la pmgp, estas reformas se expresaron en leyes dado el contexto de crisis en que surgieron, la atencin que capturaron en el sistema poltico y el extendido acuerdo poltico alcanzado. El contexto previo a la crisis no era propicio para introducir un sistema de seleccin meritocrtico de directivos por la visin dominante en las lites polticas acerca de que esos cargos deban ser cubiertos por personas de confianza poltica nombradas por las autoridades en ejercicio. Los grupos polticos tradicionalmente han visto a la administracin pblica como el botn de los vencedores (Wilson, 1889). En el relato de un directivo pblico el punto se refleja con crudeza en palabras del ministro de Hacienda del presidente Lagos: [] el ejemplo ms grfico que he visto fue cuando al ministro Eyzaguirre (de Hacienda), en 2002 o 2003, le escuch decir en un seminario con la sinceridad y brutalidad con que l habla: aqu se trata
23 La visin de pablo Longueira acerca de este caso y sus razones para entablar la negociacin pueden verse en Longueira (2003).

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

135

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

de lo siguiente: la estructura poltica funciona de una manera tal que un partido o una coalicin que busca hacerse del poder compite por un botn. El botn es una gama de posibilidades de empleo y de utilizacin del aparato pblico para proveer de cargos a una serie de personas que estn unidas por una vinculacin poltica. No obstante esta visin, la crisis gener la posibilidad de introducir reformas que colisionaban con los intereses de las dirigencias polticas. Una integrante del pryme argumenta que los cambios en el gobierno del presidente Lagos se debieron a la crisis de corrupcin de ese momento y eso fue lo que gatill la creacin del Servicio Civil y la Alta Direccin pblica. para un directivo pblico entrevistado, el presidente Lagos se vio en una crisis muy fuerte de legitimidad y necesitaba dar seales de perfeccionamiento, que esta crisis que haba evidenciado una serie de problemas de gestin al interior del Estado efectivamente se resolvera y producira un cambio estructural para que este tipo de situaciones no volvieran a ocurrir. En consecuencia, la Alta Direccin pblica habra sido impensable sin el caso mOp-gate (entrevista a ex ministro). En el resurgimiento de la pmgp chilena tres elementos aparecen con claridad. por un lado, una crisis que deja ver un problema y que captura la atencin de los influyentes, una ventana de oportunidad, en trminos de Kingdon. por otro lado, una solucin disponible, siguiendo el modelo de Kingdon. Y, en tercer lugar, una transaccin poltica que se abre a propsito de la crisis. Los temas de mayor significacin en los acuerdos de Las 49 medidas haban sido abordados en una serie de seminarios convocados por el Centro de Estudios pblicos (CEp), y trabajos sobre esos temas fueron publicados como libros en 2000 y 2002 (Valds, 2000, 2002), bajo la coordinacin de Salvador Valds.24 En la otra vereda, la Dipres haba estado trabajando en un sistema de seleccin por concurso pblico de los altos directivos pblicos desde la administracin Frei Ruiz-Tagle, pero sobre el cual no haba acuerdo ni espacio poltico (Orrego, 2007, p. 55) en la propia coalicin para haberlo lanzado. Las diferencias entre uno y otro eran que en
Salvador Valds coordin los trabajos sobre reforma del Estado que se desarrollaron en el Centro de Estudios pblicos (CEp) hacia los primeros aos de la dcada de 2000. En esa funcin escribi los captulos sustantivos y edit los libros del CEp Reforma del Estado, volumen I: Financiamiento de la actividad poltica y Reforma del Estado, volumen II: Direccin pblica y compras pblicas. Es doctor en Economa por el mit, profesor titular del Instituto de Economa de la pontificia Universidad Catlica de Chile y destacado consultor internacional.
24

136

Poltica y gobierno

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

el modelo del CEp la seleccin de altos directivos pblicos alcanzaba mayor autonoma del poder poltico, en tanto que el modelo del gobierno se mantena bajo el dominio presidencial (entrevista a directivo pblico). Dadas la situacin tan crtica para el gobierno y la asimetra de fortaleza poltica que ello planteaba, la posicin representada por Longueira preparada por el CEp muy rpidamente fue acogida por el gobierno, en el inters de superar la crisis poltica y de legitimidad en que se hallaba. La frmula que haba sido trabajada por el gobierno no fue ni siquiera expresada. Un testigo presencial de los hechos relata el episodio: [] habamos terminado nuestro estudio el ao anterior y no nos ponan atencin [] [Luego] la tercera vez que publicamos, lanzamos el libro Reforma del Estado. Vino a presentarlo Jos miguel Insulza y lo coment pablo Longueira. Longueira lo ley y eso cambi las cosas, porque al leerlo en ese momento era presidente de la udi25 dijo: es lo que necesitamos o si no este pas se va a la punta del cerro. Y a partir de este momento l se involucra con el tema, obtiene esta visin general, capta lo que se haba trabajado todos esos aos, y ms adelante cuando lo del mOp-gate explota Longueira decide, a principios de enero de 2003, ofrecer al presidente Lagos un pacto [] a cambio de una reforma al financiamiento poltico [] [y] de la Alta Direccin pblica, con la esperanza de que eso cambiara las cosas. As, el trabajo que hizo el cep fue clave para lograr las transformaciones que se hicieron en 2003 (entrevista a directivo pblico). El anlisis del caso muestra que la crisis originada por los hechos de corrupcin debilit al gobierno del presidente Lagos y que ste slo estuvo en condicin de aceptar un tipo de reforma que no era del inters de sus grupos polticos de apoyo. La evidencia ms bien sugiere que en el caso del resurgimiento de la pmgp chilena se produce una transaccin poltica, en un contexto de crisis institucional en el que quien est con mayor poder impone la solucin. As, el examen revela que los tres elementos crticos en el resurgimiento de la pmgp fueron la oportunidad que gener la crisis en que se encontraba el gobierno, la capacidad poltica que mostr el diputado Longueira para entender la debilidad del gobierno e imponerle una reforma que no satisfaca los intereses de los grupos polticos que respaldaban al presidente Lagos, as como la disponibilidad de la propuesta tcnica, que haba sido
25 La Unin Demcrata Independiente (UDI) es un partido de derecha, cuyos mximos dirigentes fueron activos dirigentes juveniles partidarios del rgimen del general pinochet.

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

137

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

elaborada por el CEp y que satisfaca las expectativas de la oposicin al gobierno. ms crudamente el episodio revela que, surgida la oportunidad, quien tiene el poder impone la solucin. La formulacin de la pMgp en perspectiva los hechos estilizados de la formulacin de la PmGP La evidencia recogida en este trabajo muestra que la estrategia de aprobacin que sigui la pmgp chilena se asocia con una percepcin del problema que se haba instalado en la presidencia y con el inters presidencial en el tema, en un primer momento, y, ms adelante, con la presencia de una crisis que afect la legitimidad del gobierno. En el caso de la formalizacin de la pmgp el presidente Frei Ruiz-Tagle tena un alto inters dadas su formacin y experiencia en gestin pblica en que se introdujeran prcticas que generaran una mayor eficiencia en la administracin pblica, y para conseguirlo empodera a un grupo de tcnicos que desarrollan los contenidos de la poltica, emprenden una estrategia de aprobacin que privilegia muy decididamente mecanismos administrativos como una manera de evitar la confrontacin y, con ello, una excesiva tramitacin y dilacin y la implementan de forma gradual. La estrategia de aprobacin, a su vez, es consistente con un contexto de ausencia de crisis y con el desinters que se observa en los cuadros polticos sobre el tema. El cambio de gobierno implic una fuerte cada de la pmgp en las prioridades gubernamentales. De este modo, la reinstalacin fue consecuencia de una presin exgena representada por la crisis de gran magnitud en la que cae el gobierno del presidente Lagosa causa de escandalosos casos de corrupcin y de una transaccin poltica que le permiti al gobierno superar la crisis a cambio de la aprobacin de los Acuerdos sobre Reforma del Estado, Transparencia, probidad y Crecimiento. La magnitud de la crisis y el tipo de materias que estaban involucradas determinaron que la aprobacin de las reformas se realizara mediante la promulgacin de leyes, lo cual activ el inters de los cuadros polticos en el tema. Aunque ambas etapas tienen estrategias de aprobacin distintas, aparecen elementos en comn, desde un punto de vista del proceso de formulacin: una percepcin de necesidad que se instala en actores polticos con capacidad de intervenir; un grupo de tcnicos empoderados, con altas cali138 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

ficaciones y motivados frente al tema y una coyuntura que genera la oportunidad para que polticos y tcnicos converjan en la formulacin de la poltica pblica. En el caso de la formalizacin de la pmgp, la coyuntura que genera la oportunidad est determinada por la asuncin de Frei Ruiz-Tagle a la presidencia, quien a su vez es el actor poltico con capacidad de intervenir que empodera al grupo de tcnicos establecidos en la Dipres, liderados por mario marcel. Esos tcnicos son los que desarrollan la intervencin y luego la implementan. En el caso de la reinstalacin, la coyuntura se genera por la crisis en que se ve envuelto el gobierno, el rol de actor con capacidad poltica lo desempea pablo Longueira el lder del partido mayoritario y que estaba en la oposicin al presidente Lagos, quien impone la propuesta trabajada por los tcnicos del Centro de Estudios pblicos. De este modo, el surgimiento de la poltica pblica en el mbito de la gestin parece estar ms asociada con un proceso de convergencia de tres factores: un actor poltico con poder suficiente para determinar una intervencin, un grupo de tcnicos capaces, motivados y empoderados por ese actor poderoso, y una coyuntura que hace, permite o genera la ocasin para que ambos se vinculen. La estrategia de aprobacin se relaciona con la presencia o ausencia de crisis. La presencia de crisis captura la atencin del sistema poltico, con lo que una vasta pluralidad de actores polticos se involucra en el tema, lo que exige reformas amplias, profundas y de gran significacin en el mbito en que se desenvuelve la poltica. Estas reformas, a su vez, deben aprobarse mediante la promulgacin de leyes y, con ello, se hacen necesarias la discusin y la aprobacin parlamentarias. por el otro lado, la ausencia de crisis se vincula con la falta de inters en el tema por parte de los cuadros polticos porque no forma parte de demandas populares y muy raramente genera votos, con excepcin de las crisis de corrupcin y con una estrategia que privilegia el uso de las potestades administrativas del presidente, con lo que se evitan discusiones y confrontaciones segn sus impulsores que pueden retrasar no slo la aprobacin, sino tambin la implementacin. El proceso puede apreciarse esquemticamente en la figura 1. Tanto la etapa de formulacin como las de declinacin y reinstalacin de la pmgp muestran el determinante papel que tuvo el presidente. En el caso de la formalizacin es l por su formacin y experiencia empresarial previa quien lo incluye en su programa de gobierno, le da prioridad en su agenda y empodera a un grupo de tcnicos que operacionalizan e implementan la poltica. En el caso de la declinacin y la reinstalacin, el tema
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

139

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

FIguRA 1. proceso

de formulacin de la pmgp chilena, 1990-2006

Percepcin de problema

Actor poltico con poder suficiente

no hay crisis

Estrategia de aprobacin

Potestad administrativa

Empoderamiento

Coyuntura

PmGP

tcnicos empoderados

Crisis

Estrategia de aprobacin

va legislativa

Fuente: Elaboracin propia.

estaba fuera del marco de intereses presidenciales, no es incluido en el programa de gobierno, se produce una degradacin de la estructura que dirige el tema de Comit Interministerial a pRYmE y el tema se reinstala debido a una crisis que obliga al presidente a aceptar una solucin que contrariaba las expectativas de sus grupos polticos de apoyo. La reinstalacin sugiere tambin que slo sera posible instalar un tema como el de la pmgp en la agenda gubernamental, cuando ste no forma parte de los intereses del gobierno, en una situacin de crisis que amenaza la estabilidad presidencial. As, la probabilidad de que una idea escale en la agenda y llegue a establecerse como poltica pblica parece estar ms asociada con la voluntad de actores de poder. discusin conceptual Al analizar la pmgp, este artculo intenta avanzar en la comprensin del proceso de formulacin de polticas pblicas en Chile, lo que ha implicado abordar preguntas subsidiarias acerca de por qu este tema se instala en la agenda,
140 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

por qu sube y baja en las prioridades de la agenda, el papel que desempean sus promotores y las circunstancias que llevan a su aprobacin. La percepcin de la gestin pblica como problema que requiere ser abordado a travs de un proceso de modernizacin se vincula con el impulso de un grupo de tcnicos que logran recoger apoyo al ms alto nivel poltico. En el inicio es la accin de un pequeo grupo de directivos pblicos que deciden sin mandato poltico expreso modernizar sus servicios, hacindolos ms efectivos y orientando la gestin a la satisfaccin de sus usuarios y, con ello, reforzar la renaciente democracia chilena. Esto motiv a otros organismos pblicos a emprender similares procesos, a las autoridades superiores a percibir las diferencias de efectividad lograda por los organismos que haban emprendido procesos de modernizacin y al presidente de la Repblica a reconocer formalmente el problema en la ms solemne instancia: el mensaje del estado del pas ante el Congreso pleno. La formalizacin de la poltica tard un largo tiempo en consolidarse. Luego del reconocimiento del problema, y en el periodo presidencial siguiente, el emprendimiento de un grupo de tcnicos, con claro apoyo presidencial, logra instalar el tema en la agenda, establecer los contenidos y definir tanto la estrategia de aprobacin como de implementacin. En este proceso convergen tres factores que hicieron posible la formulacin de la pmgp: una creciente percepcin entre directivos de organismos pblicos y autoridades del gobierno central vinculadas a temas de gestin y presupuesto acerca de la necesidad de modernizar la gestin del Estado influidos por la experiencia de los directivos pblicos pioneros, un grupo de tcnicos motivados, creativos y con capacidad de emprender que disean e implementan la poltica pblica, y un presidente para quien el tema era importante. El proceso que ha seguido la pmgp ilustra el caso del recorrido que desarrolla una idea abstracta en su inicio que la lleva, en un cierto momento, a materializarse en intervenciones concretas. Las ideas que originaron el enfoque posburocrtico y la nueva gestin pblica haban estado difundindose desde la dcada de 1980. Los directivos pblicos pioneros emprendieron la modernizacin de sus servicios basados en este marco conceptual y el resultado de sus microrreformas logr persuadir a las autoridades polticas de la necesidad de extender la modernizacin al resto del aparato administrativo del gobierno central. As, el ambiente propicio generado por la cadena de hechos que llev al reconocimiento del problema se uni a la ascensin de un actor motivado por impulsar el tema desde la prevolumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

141

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

sidencia de la Repblica, para lo cual congreg a un grupo de tcnicos capaces de concretar la poltica. El resurgimiento de la poltica se acerca al modo como Kingdon (1995) describe lo que l llama la corriente de problemas. Es la crisis de corrupcin que estalla en 2002 un evento catalizador la que captur la atencin de las lites polticas y llev al gobierno a aceptar introducir un criterio de seleccin de directivos de la administracin pblica que poda, incluso, contrariar los intereses de los grupos polticos que lo apoyaban. por qu la crisis de corrupcin surge como el evento catalizador para una reforma administrativa (y el resurgimiento de la pmgp)? La pmgp haba sido un tema importante en la agenda del gobierno anterior, durante el cual alcanz alta prioridad y visibilidad. Adems, durante el periodo 1994-2006 los temas relacionados con la efectividad y probidad de la gestin pblica fueron objeto de insistente crtica de la oposicin a los presidentes Frei Ruiz-Tagle y Lagos, con lo que tuvieron recurrente exposicin meditica (gutirrez, 2009).26 por otro lado, no obstante la visibilidad que alcanzaron los temas referidos a la gestin pblica, la pmgp no fue prioridad para el presidente Lagos no fue considerado en su programa de gobierno y colisionaba con las expectativas de sus grupos polticos de apoyo, lo que llev al gobierno a reducir el impulso que traa desde el gobierno anterior (de Comit Interministerial a pRYmE) y a no continuar con los trabajos sobre diseo de un sistema de seleccin de altos directivos pblicos. De este modo, a la proposicin de Kingdon (1995, p. 95) acerca de que entre menos visible es el mbito en que se desenvuelve la poltica, ms importantes son las crisis como eventos catalizadores para el (re)surgimiento de una poltica pblica, el anlisis de la pmgp chilena agrega que las crisis tambin son importantes para capturar la atencin de los polticos y moverlos a implementar una solucin cuando stos se muestran indiferentes, lejanos o contrarios al tema. Adicionalmente, la crisis configura un escenario en el que el resurgimiento de la pmgp aparece como una transaccin que satisface los intereses bsicos de los actores protagnicos; la oferta de cooperacin del diputado Longueira implicaba una conveniencia recproca para las partes: el gobierno
26 El trabajo de gutirrez (2009), que tambin forma parte de la investigacin Fondecyt 1080322, analiza la cobertura que la prensa escrita da a la pmgp entre 1992 y 2006. El trabajo muestra que la cobertura es constante, profusa, que adquiere especial relevancia en los casos de corrupcin y que es un campo recurrente de controversia entre el gobierno y la oposicin.

142

Poltica y gobierno

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

superaba su crisis y el diputado Longueira se alzaba como lder con visin de Estado que haba logrado limitar el uso de los cargos directivos de la administracin pblica con fines partidistas; pero en esa transaccin el gobierno no estaba en condiciones de cambiar el contenido de la oferta. Un hecho que sobresale en el anlisis de la pmgp es que la evidencia recogida sobre el proceso de construccin de esta poltica no permite identificar alternativas que se hayan confrontado en el proceso de formulacin. ms bien lo que se observa es que la poltica es formulada por grupos tcnicos que alcanzan alto respaldo poltico, lo que permite que el diseo pase a la etapa de implementacin. En el caso de la formalizacin de la pmgp, el proceso de construccin de los contenidos de la poltica se remonta al trabajo de los tcnicos de la Dipres, desde inicios del gobierno del presidente Frei Ruiz-Tagle, quien los apoya en razn de su confianza en ellos y por el inters del propio presidente en el tema. Ellos disean un conjunto de instrumentos que implican alterar los modos de gestin del gobierno central, los van aplicando poco a poco y preferentemente por vas administrativas, lo que les permite escapar del debate y las restricciones que implica el proceso de formulacin de la ley. En el caso del resurgimiento de la pmgp, la frmula de seleccin de los directivos pblicos que se construy en un centro de estudios ligado a la oposicin es la que el lder de sta acord con el presidente como parte de un conjunto de medidas orientadas a superar la severa crisis poltica en que se encontraba el gobierno y que amenazaba su continuidad. As, lo que la evidencia disponible acerca de la formulacin de la pmgp ms propiamente sugiere es que el papel que desempean los tcnicos con amplio respaldo poltico es lo que gua de manera determinante la solucin. La descripcin de los procesos que llevan tanto al reconocimiento del problema como a la formulacin y al resurgimiento permite ver que detrs de cada una de las etapas reseadas estn los emprendimientos de un grupo de tcnicos empoderados por un lder con recursos polticos suficientes. En el caso del reconocimiento del problema son un grupo de directivos pblicos los que, a travs de su accin y cohesin, logran persuadir a las autoridades superiores acerca de la necesidad de modernizar la gestin. En el caso de la formulacin, la coalicin es integrada por tcnicos del gobierno fuertemente respaldados por el presidente de la Repblica. En el caso de la reinstalacin la coalicin se integra con tcnicos convocados por un centro de estudios independiente del gobierno cuyas propuestas son recogidas por el lder del partido mayoritario (y de oposicin). Aquellas alianzas
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

143

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

son las que permiten que el problema sea reconocido, primero, y luego impulsar los cambios diseados por los tcnicos. El pegamento que mantiene unida a la coalicin en cada etapa es la creencia y la conviccin de que el Estado lo puede hacer mejor (Lima, 1997) y, a partir de ello, se haca necesario introducir reformas que permitieran generar mayor efectividad en la gestin del Estado. Asimismo, el trabajo de Kingdon (1995) sobre la construccin de la agenda, alternativas y polticas pblicas prev que en el proceso de formulacin surgen promotores que expresan opciones alternativas acerca de cmo abordar cierto problema. por qu estas opciones no aparecen en el caso de la pmgp chilena? La respuesta podra ser dual: por un lado, el desbalance de atribuciones a favor del presidente y, por otro, el desinters en los cuadros polticos y ciudadanos que provocan los temas referidos a la gestin pblica. Chile ha sido sealado con recurrencia como un caso de fuerte autoridad presidencial, en el que la autoridad legislativa del presidente es potencialmente dominante (mainwaring y Shugart, 2002), como uno de los casos de muy alto poder presidencial (Llanos y Nolte, 2006) o de un presidencialismo exagerado con presidentes moderados (Siavelis, 2001). El presidente en Chile tiene iniciativa de ley exclusiva en materias referentes a la divisin poltico-administrativa, administracin financiera y presupuestaria, deuda pblica, seguridad social, impuestos, asuntos laborales y de Fuerzas Armadas. Asimismo, el presidente tiene atribuciones que le permiten una fuerte influencia en la organizacin del trabajo legislativo a travs de la introduccin de temas urgentes en la discusin de los proyectos de ley. Tiene tambin la capacidad de veto que le permite, fundadamente, no promulgar los textos legales aprobados por el parlamento y reintroducir la discusin. A diferencia del caso chileno, en el caso estadounidense, por ejemplo a partir del cual Kingdon deduce su modelo, el Congreso tiene iniciativa de gasto, confirma la nominacin de secretarios de Estado y colaboradores ms relevantes, las comisiones legislativas tienen la atribucin de establecer la oportunidad en que un determinado tema ser visto y discutido. De este modo, los esfuerzos de modernizacin de la gestin pblica frecuentemente han sido canalizados mediante programas de gasto incluidos en la respectiva ley de presupuesto o mediante proyectos de ley de reestructuracin de determinadas agencias pblicas, lo cual afecta al presupuesto; ambas cuestiones son iniciativas de estricta atribucin presidencial.
144 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

por otro lado, desde el reconocimiento del problema que hace el presidente Aylwin hasta que estallan los escndalos de corrupcin, la pmgp no fue un tema de atencin para los polticos. Varios de los entrevistados lo reflejan con claridad. Un integrante del pryme seala que la modernizacin del Estado nunca ha estado en la agenda poltica seriamente, ha estado en tanto ha habido crisis, porque en el mundo poltico ha habido cierta incapacidad para comprender que el Estado no se ha modernizado. Un ex ministro y anteriormente diputado agrega que entre los parlamentarios haba inters en el tema, entre los que tenemos formacin tcnica en las reas de gestin, los economistas, los administradores pblicos que estamos metidos en poltica hemos impulsado desde todos los sectores, pero el resto no percibe el tema con claridad. Segn un ministro secretario general de la presidencia durante la poca de la formalizacin de la poltica, los polticos no se dieron cuenta [de los diseos y avance de la pmgp] [] ste no era asunto importante para diputados y senadores [] era un tema del gobierno y de un grupo de gente dentro del gobierno. Adicionalmente, como ya ha sido mencionado, para buena parte de la coalicin de gobierno este asunto era visto como un tema de derecha, que implicaba afectar su relacin clientelar con los sindicatos de funcionarios del sector pblico. Un ex ministro del minsegpres refleja el estado de la discusin poltica en torno a la formalizacin e implementacin de la pmgp:
En realidad en el pas no hubo una discusin en realidad en este pas se discute poco y la verdad es que hay discursos, hay bastante material, pero yo no recuerdo problemas; recuerdo problemas puntuales asociados con el cambio como tal, pero no recuerdo que haya sido un tema de discusin general.

Todo esto ayudara a entender el escaso inters de los cuadros polticos y el papel tan determinante del presidente en el proceso de formulacin de la pmgp chilena. Vista en perspectiva, la evidencia recogida en este trabajo muestra que el reconocimiento de la necesidad de intervenir en la gestin pblica es la consecuencia de los emprendimientos de un grupo de directivos intermedios (tcnicos) que persuaden a las altas autoridades polticas; que en el proceso de formulacin de la pmgp chilena la formalizacin se produce por la convergencia de factores como la presencia de un grupo de tcnicos empoderados, apoyo presidencial y desinters en el tema de los cuadros polticos; y la reinstalacin surge como consecuencia de una
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

145

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

crisis en que la cooperacin aparece como la alternativa que maximiza el inters de las partes. Desde un punto de vista conceptual se observa que tras cada etapa hay una coalicin que promueve reformas en la gestin del Estado, aunque esta coalicin sea distinta en cada fase. As, la pmgp surge ms propiamente desde lo que Kingdon (1995) llama la corriente de problemas, en la que la convergencia de tcnicos y polticos con poder suficiente impulsan una propuesta, que deducen desde el marco conceptual de la nueva gestin pblica y que encuentra dos coyunturas favorables: la eleccin de Frei Ruiz-Tagle a la presidencia de la Repblica y la crisis surgida en el segundo semestre de 2002, cuya solucin permite la instalacin del sistema de la Alta Direccin pblica. Conclusiones e implicaciones Desde el punto de vista sustantivo, la pmgp chilena puede entenderse como una reforma administrativa eficacista y eficientista, de tipo gerencial, en su etapa de formalizacin, y de servicio civil, en su etapa de reinstalacin. La etapa gerencialista se orient a modificar los modos de gestin, en tanto que la etapa de servicio civil se orient a establecer concursos pblicos transparentes que proveyeran a la administracin del Estado de directivos altamente calificados. El proceso de formulacin transcurri a lo largo de una secuencia de hechos no necesariamente lineales. El hecho primario es la instalacin de una percepcin de problema en el modo de gestionar el aparato del Estado. A la instalacin de esta percepcin contribuyeron muy decisivamente los directivos pblicos que reformaron, sin mandato poltico explcito, los servicios que dirigan, creando con ello la sensacin de que era posible y necesario lograr mayor efectividad en la gestin pblica y la percepcin, que perme hasta al presidente de la Repblica de que algo haba que hacer. A partir de ese hecho primario se produce una triple convergencia de factores que cataliza la posibilidad de surgimiento de la poltica pblica: actores polticos con poder suficiente para producir la reforma, tcnicos empoderados y una coyuntura que hace posible avanzar. En el caso de la formalizacin, la coyuntura es la llegada a la presidencia de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, quien por su formacin y experiencia empresarial perciba la importancia de la gestin, incorpor el tema a su programa de gobierno e impuls planes piloto de mejoramiento de la gestin, primero, y un plan
146 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

estratgico, despus. En el caso de la reinstalacin, es la crisis de corrupcin que se desata a finales de 2002 la que permite al lder del partido mayoritario, y de oposicin, tomar conciencia de que algo haba que hacer, por lo que busca imponer al gobierno una fuerte limitacin al uso de los cargos directivos con fines partidistas y, de paso, satisfacer sus intereses de potenciar su liderazgo y alzarse como un poltico con visin de Estado. Asimismo, en ambas coyunturas aparece un lder poltico con capacidad poltica para provocar reformas. En el caso de la formalizacin es el presidente Frei Ruiz-Tagle y en el caso de la reinstalacin es el diputado pablo Longueira. Converge tambin a esa coyuntura, en ambos casos, la presencia de tcnicos empoderados que desarrollan los contenidos de la pmgp en las dos etapas. En el caso de la formalizacin es la Subdireccin de Racionalizacin Administrativa de la Dipres, liderada por mario marcel y empoderada por el presidente Frei Ruiz-Tagle, la que desarrolla los contenidos sustantivos de la reforma gerencial. En el caso de la instalacin del Sistema de Alta Direccin pblica es el grupo de trabajo del cep, liderado por Salvador Valds y empoderado por el diputado pablo Longueira, quien define la sustancia del sistema. La coyuntura, a su vez, determina la estrategia de aprobacin. La coyuntura de no crisis es funcional a la falta de inters de los cuadros polticos en el tema y al uso de la potestad administrativa presidencial. La crisis de corrupcin, por otro lado, captur la atencin de los cuadros polticos, revel que la instalacin de la Alta Direccin pblica deba hacerse por la va legal, por lo cual la estrategia de aprobacin debi ser la discusin parlamentaria. As, lo que el anlisis de la formulacin de la pmgp revela es que una intervencin de poltica pblica surgir cuando haya un actor poltico motivado por el tema y con poder poltico suficiente para movilizar estructuras y equipos tcnicos para la construccin de la propuesta. Asimismo, el anlisis indica que en contextos de normalidad y ausencia de crisis la aprobacin depender de la voluntad del actor de poder en este caso el presidente de la Repblica, quien usar la potestad administrativa presidencial. En contextos de crisis, la reforma surgir de una negociacin poltica y, en tal caso, la estrategia de aprobacin ser por la va legislativa. Asimismo, dado que el presidente es el actor que concentra las mayores cuotas de poder del sistema poltico chileno, su voluntad y su motivacin por el tema han sido determinantes para impulsar o declinar el proceso de la pmgp. Cuando se presenta este ltimo caso es la crisis la que propicia la reinstalacin de la modernizacin de la gestin pblica. Pg
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

147

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

Referencias bibliogrficas Aninat, Cristbal, John Landregan, patricio Navia y Joaqun Vial (2006), political Institutions, policy making process and policy Outcomes in Chile, Research Network Working paper R 521. Washington DC: Inter American Development Bank. Armijo, marianela (2002), modernizacin administrativa y de la gestin pblica en Chile, en Luciano Tomassini y marianela Armijo, Reforma y modernizacin del Estado: Experiencias y desafos, Santiago, Instituto de Asuntos pblicos de la Universidad de Chile-LOm Ediciones. ______ (2003), La evaluacin de la gestin pblica en Chile, en Nuria Cunill y Sonia Ospina, Evaluacin de resultados para una gestin pblica moderna y democrtica: Experiencias latinoamericanas, Caracas, CLAD, AECImAp-FIIAp. Aylwin, patricio (1992), Discurso en el inicio de la Legislatura Ordinaria del Congreso Nacional, en patricio Aylwin, La transicin chilena: Discursos escogidos, Santiago, Editorial Andrs Bello. ______ (1993), Mensaje presidencial del 21 de mayo de 1993, Valparaso, Congreso Nacional de la Repblica de Chile. Barzelay, michael (1998), Atravesando la burocracia, mxico, Fondo de Cultura Econmica. ______ (2001), La nueva gerencia pblica: Un ensayo bibliogrfico para estudiosos latinoamericanos (y otros), Revista del clad, Reforma y Democracia, 19, pp. 1-35, Caracas, CLAD. Barzelay, michael y Evgeniya Schvetz (2006), Innovating governmentWide public management practices to Implement Development policy: The Case of Brazil in Action, International Public Management Journal, 9(1), pp. 47-74. Barzelay, michael y Raquel gallego (2006), From New Institutionalism to Institutional processualism: Advancing Knowledge about public management policy Change, Governance, 19(4), pp. 531-557. Barzelay, michael, Francisco gaetani, Juan Carlos Cortzar y guillermo Cejudo (2003), Research on public management policy Change in the Latin America Region: A Conceptual Framework and methodological guide, International Public Management Review, 4(1), Cambridge, Kennedy School of government, International public management Network. Birkland, Thomas (2001), An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Nueva York, m. E. Sharpe.
148 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

Boeninger, Edgardo (2007), Polticas pblicas en democracia: Institucionalidad y experiencia chilena, Santiago, Uqbar Editores-cieplan. Bouckaert, geert (2002), modernising the Rechtsstaat: paradoxes of the management Agenda, en Karl-peter Sommermann y Jan Ziekow (eds.), Perspectiven der Verwaltungsforschung, Berln, Duncker & Humblot. Centro de Estudios pblicos (CEp) (2002), Estudio nacional de opinin pblica, 44, Santiago, CEp, diciembre. Dipres (1997), Calidad de servicio y atencin al usuario en el sector pblico: Experiencias internacionales y su relevancia para Chile, Santiago, Direccin de presupuesto, ministerio de Hacienda-Dolmen Ediciones. Domnguez, Jorge (ed.) (1997), Technopols: Freeing Politics and Markets in Latin America in the 1990s, pennsylvania, The pennsylvania State University press. ______ (1998), Democratic Politics in Latin America and the Caribbean, Baltimore, The Johns Hopkins University press. El Mercurio (2002), Ex ministro Cruz y caso mop-gate: Creo que se quiere llegar al presidente (reportaje), en Cuerpo de Reportajes, 17 de noviembre. ______ (2007), La cronologa de los sobresueldos (crnica), en Cuerpo Nacional, 23 de julio. gaetani, Francisco (2005), public management Constitutional Reform in modern Brazil 1930-1998, tesis doctoral en Ciencia poltica, Londres, London School of Economics and political Science. garretn, manuel Antonio y g. Cceres (2003), From the Disarticulation of the State to the modernization of public management in Chile: Administrative Reform without a State project, en Ben Ross Schneider y Blanca Heredia (eds.), Reinventing Leviathan, The Politics of Administrative Reform in Developing Countries, miami, University of miami, North South Center press. gutirrez Villegas, Claudia (2009), modernizacin de la gestin pblica y matriz sociopoltica en Chile: Una mirada desde la prensa escrita, marzo 1992-marzo 2006, Universidad de Chile, Instituto de Asuntos pblicos, mimeo. Instituto Libertad (2007), Informe especial: Itinerario de la corrupcin 19902006, XVIII(166), enero. Kingdon, John W. (1995), Agendas, Alternatives, and Public Policy, 2a. ed., Nueva York, Harper Collins. Larran, Felipe y Rodrigo Vergara (eds.) (2000), La transformacin econmica de Chile, Santiago, Centro de Estudios pblicos.
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

149

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

La Tercera (2008), Chevesich cierra investigacin en caso mOp-gate, 28 de octubre, en: http://www.latercera.cl/contenido/23_67537_9.shtml. Lima, marcos (1997), Sobre la naturaleza de los cambios en el management pblico, en Direccin de presupuesto, ministerio de Hacienda, Calidad de Servicio y Atencin al Usuario en el Sector Pblico, Santiago, Dolmen Ediciones. Llanos, mariana y Detlef Nolte (2006), Los Congresos en Amrica Latina: Legislaturas reactivas, potencialmente activas, Revista Poltica, 47(2), Santiago, Universidad de Chile, Instituto de Asuntos pblicos, pp. 29-54. Longueira montes, pablo (2003), Mi testimonio de fe: el servicio pblico, el sentido del dolor, Santiago, Chile, Ed. grijalbo. mainwaring, Scout y matthew Shugart (2002), presidencialismo y democracia en Amrica Latina: Revisin de los trminos del debate, en S. mainwaring y m. Shugart (comps.), Presidencialismo y democracia en Amrica Latina, Buenos Aires, paids. marcel, mario (2006), Reflexiones acerca del proceso de modernizacin del Estado en Chile y desafos futuros, Revista del CLAD Reforma y Democracia, 34, febrero, pp. 217-232. medelln Torres, pedro (2004), La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para el estudio de las polticas pblicas en pases con fragilidad institucional, documento nm. 93, Serie polticas Sociales, Santiago, CEpAL, Divisin de Desarrollo Social. meneses, Francisco y Nelson guzmn (2002), Sistemas de alta direccin pblica, en Luciano Tomassini y marianela Armijo, Reforma y modernizacin del Estado: Experiencias y desafos, Santiago, Universidad de Chile, Instituto de Asuntos pblicos-LOm Ediciones. minsegpres (2006), La reforma del Estado en Chile 2000-2006, Santiago, ministerio Secretara general de la presidencia, agosto. Navia, patricio (2004), modernizacin del Estado y financiamiento de la poltica: Una crisis que se transform en oportunidad, en Carolina Stefoni (ed.), Chile 2003-2004: Los nuevos escenarios (inter)nacionales, Santiago, FLACSO. Olavarra gambi, mauricio (2010), Efectividad en la gestin de servicios pblicos chilenos, Convergencia. Revista de Ciencias Sociales, 52, Toluca, Universidad Autnoma del Estado de mxico. Orrego, Claudio (2007), modernizacin del Estado y gestin local, en Institucionalidad para el desarrollo: Los nuevos desafos, Santiago, Centro de Estudios pblicos y Expansiva, pp. 55-60.
150 Poltica y gobierno
volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

peailillo, miguel ngel (2004), Implementacin de polticas de probidad y de transparencia en circunstancias adversas: La crisis como oportunidad, un anlisis del caso chileno, IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin pblica, 2-5 de noviembre, madrid. pollit, Christopher y geert Bouckaert (2004), Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University press. Sahlin-Andersson, Kerstin (2001), National, International and Transnational Constructions of New public management, en Tom Christensen y per Lgreid (eds.), New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice, Aldershot, Ashgate. Snchez, Juan Jos (1998), Administracin pblica y reforma del Estado en Mxico, mxico, Instituto Nacional de Administracin pblica. Schneider, Ben Ross y Blanca Heredia (eds.) (2003), Reinventing Leviathan: The Politics of Administrative Reform in Developing Countries, miami, University of miami, North-South Center press. Siavelis, peter (2001), Chile: Las relaciones entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo despus de pinochet, en Jorge Lanzaro (ed.), Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina, Buenos Aires, CLACSO. Stein, Ernesto, mariano Tommasi, Koldo Echebarra, Eduardo Lora y mark payne (coords.) (2006), La poltica de las polticas pblicas, Washington D.C., BID-planeta. Valds prieto, Salvador (ed.) (2000), Reforma del Estado, volumen I: Financiamiento poltico, Santiago, Centro de Estudios pblicos. ______ (ed.) (2002), Reforma del Estado, volumen II: Direccin pblica y compras pblicas, Santiago, Centro de Estudios pblicos. Valles, miguel S. (2007), Tcnicas cualitativas de investigacin social: Reflexin metodolgica y prctica profesional, 4a. reimpresin, madrid, Editorial Sntesis. Waissbluth, mario (2006), La reforma del Estado en Chile 1990-2005: De la confrontacin al consenso, Boletn Electrnico de esade, Barcelona. Yin, Robert K. (1994), Case Study Research: Design and Methods, California, Sage. Wilson, Woodrow (1889), The State, Boston, D.C. Heath.

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

151

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

Anexo. Nmina de entrevistados (as)


Nombre Armijo, marianela Relacin con la pMgp Asesora del ministerio de Hacienda. Coordinadora del sistema de Informacin de Experiencias de Gestin Pblica del Proyecto de modernizacin de la Gestin Pblica desde sus inicios (2001-2003)

Aylwin, Azcar Patricio Presidente de la repblica (1990-1994) Arntz, mara Eliana Belmar, Berta Boeninger Kausel, Edgardo Caas, Enrique miembro del Consejo Consultivo Proyecto reforma y modernizacin del Estado (PrYmE, 2001-) directora del registro Civil e Identificacin (1990-1997) ministro del minsegpres (1990-1994) senador (1998-2006) Asesor presidencial / segpres (gobierno de Frei ruiz-tagle)

de la Puente Pea, ral Presidente de la Asociacin nacional de Empleados Fiscales (Anef) del solar, Felipe dockendorf, Eduardo Egaa, rodrigo Etcheverry, Celhay Javier secretario ejecutivo del Consejo transparencia y Probidad (2006-) ministro de la segpres (2004-2006) director ejecutivo del PrYmE (2000-2002) y subsecretario de la segpres (2003-2004) director de servicios de Impuestos Internos (1990-2002) ministro de obras Pblicas y de transportes y telecomunicaciones (2002-2004) Presidente del Banco del Estado (2004-2006) Consejo de Auditora Interna General de Gobierno (gobierno de Frei ruiz-tagle) subdirector del servicio de Impuestos Internos (1991-1995) director del servicio nacional de Aduanas (1995-2000) subdirector del PrYmE (2000-2002) divisin modernizacin Gestin Pblica ministro de defensa nacional (2000-2002) ministro de la segpres (2002-2003) miembro del tribunal Constitucional superintendente de IsAPrEs (1996-2000) superintendente de AFP (2000-2003) superintendente de valores y seguros (2003-2006) ministro de Economa Fomento y reconstruccin (2003-2006) subdirector de racionalizacin de la dipres (1996-2000)

Fanta Ivanovic, Enrique

Fernndez Baeza, mario Ferreiro, Alejandro

Figueroa Gonzlez, ramn


152 Poltica y gobierno

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile? Evidencia desde un estudio de caso

Anexo. Nmina de entrevistados (as) (continuacin)


Nombre Relacin con la pMgp Figueroa serrano, Carlos ministro del Interior (1994-1998) Flisfisch, ngel Frei toledo, Jorge lahera, Eugenio marfn, manuel director Ejecutivo del PrYmE, jefe de la divisin modernizacin (2002-2003) Asesor en polticas pblicas (gobierno de ricardo lagos, 2003-2006) Asesor en polticas pblicas (gobierno de ricardo lagos, 2003-2006) subsecretario de Hacienda (1994-1999), ministro de Hacienda (2000)

martnez Busch, Jorge Almirante, comandante en jefe de la Armada (1994-1998) senador (1998-2006) martner Fanta, Gonzalo moraga, rodrigo norambuena Hernndez, Jorge oyarce, Hctor oyarzo, Cesar Palma, Andrs subsecretario de desarrollo regional y Administrativo (1990-1994) subdirector de Coordinacin Interministerial (2000-2002) subsecretario del minsegpres (2002-2003) Presidente del Consejo de Auditora Interna General de Gobierno (gobierno de Frei ruiz-tagle) director del Instituto de normalizacin Previsional (InP, 1994-2001) Asesor del Comit Interministerial (1995-2000) del PrYmE (2000-2002) director del Fondo nacional de salud (Fonasa, 1994-1996) diputado (1990-2002) director del Programa Chile Barrio (2002) ministro del mIdEPlAn (2003-2004) Asesor del Comit Interministerial (1995-2000) y del PrYmE (2000-2002) subsecretario de la segpres (1995-1996) Asesora de la segpres (1990-) directora del servicio de registro Civil e Identificacin (1997-2003) directora Ejecutiva del PrYmE, Jefa de la divisin modernizacin (2003-2008)

rosembluth, Jorge rubio, Gladys seplveda, mara Alejandra

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Poltica y gobierno

153

mauricio olavarra Gambi, Bernardo navarrete Yez, vernica Figueroa Huencho

Anexo. Nmina de entrevistados (as) (continuacin)


Nombre solari, ricardo tllez, luis valds, salvador valladares, Julio vallespn, Patricio Relacin con la pMgp subsecretario del minsegpres (1990-1994) ministro del trabajo y Previsin social (2000-2005) secretario Ejecutivo Consejo de Auditora interna General de Gobierno (gobierno de Frei ruiz-tagle) Investigador del Centro de Estudios Pblicos (CEP) subdirector de racionalizacin de la dipres (2006-) director regional metropolitano Conama (1999) director de Chile Barrio (2001-2002) Intendente de la regin de los lagos (2001-2002) miembro del Consejo Consultivo del PrYmE (2001-2002) diputado (2006- ) Investigador de la universidad de Chile (dpto. de Ingeniera Industrial), consultor del Comit Interministerial director de Presupuesto (1973-1975) Presidente ejecutivo de Codelco (1994-1996) y (2000-2006) ministro de la segpres (1996-1998)

Waisbluth, mario

villarz, Juan

Fuente: Elaboracin propia.

154

Poltica y gobierno

volumEn xvIII

nmEro 1

I sEmEstrE dE 2011

Anda mungkin juga menyukai