1 Olin Wright: Clase, crisis y Estado Las transformaciones histricas del proceso de acumulacin se cerraban en el estancamiento econmico de los

aos setenta y de las nuevas contradicciones que dichas transformaciones suscitaran, desplazndose de la intervensin y la planificacin en el seno mismo de la produccin a la politizacin del proceso de acumulacin. La discusin socialista giraba entorno a la relacin del Estado capitalista y la lucha de clases y qu posibilidades tena la izquierda, frente a stas nuevas contradicciones, de usar el aparato Estado capitalista como estrategia revolucionaria. En todas las preguntas el tema subyacente era el papel de la burocracia y cmo deba ser entendida la relacin entre lucha de clases y estructura interna del Estado. La cuestin, dir Olin Wright, tratar de ser resuelta a travs del anlisis comparativo entre dos tericos cuyas obras giran entorno a la estructura terica de marx, pero que arriban a conclusiones muy dismiles: Weber y Lenin. En 1917, dos ensayos se cuestionaban la naturaleza del Estado, la burocracia y la poltica: Parlamento y gobierno, del alemn y liberal, Weber y El Estado y la revolucin, del ruso y revolucionario, Lenin. Ambos ensayos tenan puntos de encuentro, aunque llegaban a conclusiones diversas cada uno de ellos. Ambos haban sido marcados por la obra de Karl Marx y sus ideas no gozaban del favor alguno dentro de los crculos dominantes en sus respectivos pases: el ensayo de Lenin y su intento de construir el socialismo tras la revolucin bolchevique y Weber, en el fugaz intento de crear una democracia que fuera viable para la Repblica de Weimar. Ambos se preguntaban acerca de si era posible el controlar el aparato Estado; si resultara posible para las masas gobernar; cul era la relacin de las instituciones representativas con la burocracia estatal en la sociedad capitalista y que poda hacerse respecto a la apropiacin de poder por parte de los burcratas. Weber observaba en 1917, cmo la poltica alemana era conducida de forma irresponsable e incompetente. Weber se convenci de que cualquier poltica alemana independientemente de sus metas, estaba condenada al fracaso, despus de examinar la poltica alemana en los aos posteriores a Bismarck. Necesariamente deban cambiar las condiciones, la impotencia del Parlamento deba dejar de ser una debilidad en el gobierno. La impronta de un Parlamento fuerte era vital para la poltica alemana y en esto giraban una serie de proposiciones que involucraban la naturaleza de la poltica alemana y de la burocracia alemana como el problema del liderzgo poltico en la sociedad moderna. Weber vio en la tendencia a la racionalizacion una fuerza irresistible propulsada por la logica del capitalismo a ser cada vez mas productivo y eficinte; vio en ella un peligro para la supervivencia de los valores liberales y si alguna opcion existia frente a la petrificacion d la dinamica social por obra de la racionalizacion de la burocratizacion, esta vendria de la mano de grandes lideres carismaticos a quienes confio la tarea de revolucionar periodicamente la sociedad , definiendo valores nuevos y objetivos. e hizo de la dialectica del carisma y la burocracia, la clave del desenvolvimiento historico. .

2 Abog por el establecimiento de una democracia plebiscitaria. La democracia plebiscitaria era una versin de la dominacin carismtica que derivaba su legitimidad del consenso de los gobernados electoralmente expresada y en la que el lder plebiscitario ejecia el control de la maquinaria gubernamental y del partido. "Con el desarrollo del capitalismo y la creciente complejidad de la sociedad, la necesidad de administracin racional aumenta cualitativa y cuantitativamente. El resultado es que tanto las organizaciones privadas como las pblicas tienden a burocratizarse" Weber alude a que esto sucede as porque el progreso de la organizacin burocrtica est estructurado sobre su superioridad tcnica sobre cualquier otra forma de organizacin: 1) personal que se debe a sus deberes objetivos de sus cargos, 2) jerarqua administrativa rigurosa, 3) competencias rigurosamente fijadas, 4) un contrato sobre la base de la libre seleccin, 5) calificacin profesional que fundamente su nombramiento por medio de pruebas o diploma que certifique su calificacin, 6) retribubles con sueldos fijos, 7) que ejerzan el cargo como nica o principal profesin, 8) carrera con perspectiva de ascenso y avances por aos en ejercicio del cargo segn juicio de los superiores, 9) trabajan con separacin de los medios administrativos y sin apropiacin del cargo y 10) el sometimiento a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa. Las formas burocrticas de organizacin caracterizan crecientemente a las organizaciones como la Iglesia, los partidos polticos y otras organizaciones, en las que la eficacia racional es importante para lograr los fines propuestos pues a medida que aumenta el tamao de la organizacin, ms complicadas son las tareas. El futuro pertenece a la burocratizacin. "Al crecer la burocracia, el poder de los burcratas tiende a aumentar tanto respecto a las organizaciones no burocrticas como con respecto a los elementos burocrticos de las burocracias" El podero alcanzado por una burocracia bien desarrollada siempre es muy grande. Los dirigentes polticos se habrn de encontrar frente al funcionario especializado en la empresa administrativa por caractersticas que la burocratizacin interconecta (eficacia prctica, carcter crecientemente indispensable de las organizaciones burocrticas, conocimiento tcnico especializado controlado por los burcratas y los secretos administrativos: el control burocrtico de los archivos, la informacin y los procedimientos). Dado este crecimiento de la burocracia, resultara problemtico para un poder independiente cualquiera ser capaz de controlar la burocracia estatal. Esta organizacin burocrtica tiene en su cima un elemento que no es puramente burocrtico ya que posee una cualidad poltica intrnseca: debe ocuparse de los fines alternativos a los cuales la burocracia sirve y no simplemente de los medios necesarios para conseguir tales fines. Con el creciente poder de la burocracia estatal, arguye Weber existe la posibilidad como peligro de que stas posiciones sean ocupadas por los burcratas mismos y tendramos un sistema administrativo carente de supervisin. Cmo podramos controlar

3 la prepotencia de los burcratas? La forma: seleccionando a quienes ocupen los cargos polticoadministrativos superiores especialmente si van a ser seleccionados entre los bastidores de la poltica.

"Si la cspide administrativa de la burocracia estatal se halla en manos de burcratas, aparecern fuertes tendencias hacia: a) la irresponsabilidad y la ineficacia de la direccin poltica de la burocracia, especialmente en tiempos de crisis; y b) la maximizacin de la influencia que entre bastidores tienen los grandes capitalistas sobre el funcionamiento de la burocracia estatal." Hacer poltica siempre es una lucha, lucha por los fines y el poder necesarios para lograrlos, dir Weber, por eso el liderazgo poltico responsable consiste en saber negociar compromisos sacrificando lo menos importante a lo ms importante, en saber reclutar aliados y formar coaliciones en la batalla poltica. Es necesario que los funcionarios claves reciban entrenamiento en las artes de la poltica y que existan mecanismos que los hagan responsables de la calidad poltica de su administracin. Aunque los burcratas estn capacitados en las artes de la administracin y ejecucin racional de los programas, son casi inevitablemente incompetentes en las artes de la poltica ya que el orgullo del funcionario reside en su propia imparcialidad, pasando por encima sus propias preferencias y opiniones en pos de ejecutar escrupulosamente la prescipcin o instruccin particular que le exigen. Los burcratas de carrera carecen de capacidad para ejercer un liderazgo poltico real ya que la burocracia ha fracado por completo all donde se les ha confiado cuestiones polticas. Dejar el control de la cspide de la burocracia en manos de burcratas dar lugar a que la direccin de la burocracia sea ineficaz y polticamente irresponsable que podra tener consecuencias desvastadoras en tiempos de crisis. Ineficacia e irresponsabilidad no son los nicos costes de una incontrolada dominacin burocrtica. Esta tiende ms a maximizar la influencia encubierta de los grandes intereses capitalistas en la administracin del Estado ya que los grandes capitalistas del presente como los del pasado han preferido siempre el control monocrtico a un control colegiado o Parlamento, en la vida poltica, en la de los partidos y en la otros grupos de inters considerndola como una forma ms fcil de ganar sus intereses. Dichos intereses han de soportar restricciones menores cuanto menos controlada est la burocracia. La nica salida, dir Weber estar en el reemplazo de burcratas por polticos profesionales en las altas esferas administrativas polticas y para que esto fuera posible era menester tener un Parlamento fuerte. "Un Paramento activo, ... por la va de la seleccin no slo demaggicas sino por sus cualidades autnticamente polticas de jefe. Y un Parlamento activo es aqul que, colaborando, controla de modo ininterrumpido la administracin"

4 Weber no es tan ingenuo como para pensar que slo los polticos pueden aportar salidas morales, o que sean ms morales que los burcratas profesionales. En ambos casos se tratan de intereses particulares pero los polticos pueden convertirse en lderes eficaces porque operan en un contexto institucional que desarrolla las dotes polticas, selecciona las posiciones de liderazgo a aquellos que han demostrado poseer tales dotes con mayor xito y les responsabiliza la calidad poltica de sus acciones. "... en la complejidad industrial moderna, la nica institucin que puede realizar tareas de reclutamiento, capacitacin y responsabilizacin polticas es un Parlamento poderoso" Un Parlamento fuerte: ofrece los medios para controlar eficazmente el poder ilimitado de las burocracias, produce lderes polticos talentosos necesarios para dirigir responsablemente la actividad burocrtica y suministra los mecanismos adecuados para obligar a esos lderes a rendir cuentas. Un Parlamento fuerte tiene el poder de pedir cuentas de sus acciones a los ocupantes de las posiciones administrativas superiores. Esta interrelacin entre partidos, dirigentes responsables electos y comits parlamentarios de investigacin, crea una estructura poltica que asegura un mnimo de responsabilidad poltica. A) Supervisin administrativa: El control parlamentario brota de los comites parlamentarios en la investigacin y supervisin de las actividades de los diferentes organismos burocraticos. B) Creacin de liderazgo: La investigacin parlamentaria y el trabajo en comite es una de las cualidades del trabajo del poltico: el trabajo de dicha asamblea en Comisiones, la convierten en un rgano de seleccin de polticos que no sean meros demagogos sino trabajadores objetivos. Careos sistemticos que no pueden ser sustitudos de los expertos frente a una comisin parlamentaria. Derecho de encuesta que constituye una vara que slo ha de emplearse como medio auxiliar ocasional y que constituye la sola existencia que obliga a los jefes administrativos a dar respuesta . C) Responsabilidad poltica: Unas instituciones parlamentarias fuertes contienen mecanismos de responsabilidad incorporados a sus propias estructuras. Cuando las posiciones administrativas superiores son ocupadas por burcratas mediante acuerdos no hay forma de hacerles pblicamente responsables ya que los polticos son responsables frente al pblico: "El poltico que llega a ocupar una posicin de poder, y ante todo el jefe de partido, se halla expuesto a la crtica pblica de los enemigos y los competidores" La responsabilidad poltica slo oda alcanzarse cuando las posiciones partidarias superiores eran ocupadas mediante luchas parlamentarias abiertas, las cuales hacan a instituciones parlamentarias fuertes que tienen incorporados en su seno, mecanismos de responsabilidad de sus propias estructuras. Las responsabilidad mnima se caracterizaba por la exposicin pblica del partido y del jefe del partido. Un Parlamento fuerte estaba constitudo en el poder para exigir el rendimiento de cuentas a los aocupantes de administraciones superiores.

5 En una democracia activa, la democracia de masas, el control burocrtico de la burocracia encontraba sus trabas en el estamento de funcionarios permanentes en los cargos, en la reduccin al mnimo de su poder segn la influencia de la Opinin Pblica, en la eleccin revocable sin tener en cuenta ninguna aptitud profesional especializada. Las democracias de masas como democracias directas en donde sus instituciones representativas son libres de entablar negociaciones polticas y de compromisos, Weber no las considera que puedan existir en una sociedad basta y compleja y que aparte, seran tcnicamente imposibles. Pone como ejemplo de democracia directa el gobierno de los soviets: para un mandato imperativo revocable por el principio del sorteo y el rendimientos de cuentas, se consulta a sus bases. Estos dice Weber, hace que el control de la burocracia sea limitado. Las votaciones masivas sobre las desiciones polticas y eleccin de los dirigentes, obstruiran la elaboracin de leyes. El referendunm no conoce compromisos. El referendumn es una forma cesarista de liderazgo en donde el jefe poltico consigue la f poltica por medio de las masas, poca diferenciacin con un monarca y dominacin burocrtica que se volvera incontrolable. En una democracia parlamentaria activa es inevitable la tendencia al cesarismo en todo Estado de masas, pero las instituciones parlamentarias tienen que tener la capacidad de controlar a la burocracia. En Lenin la pregunta central gira entorno a cmo se puede lograr que el Estado capitalista sirva a los intereses de la clase obrera? Es el Estado un ente neutral el cual pueda capturar la clase obrera para sus fines? Para Lenin el Estado capitalista no puede ser neutral ya que sirve a la burguesa y por esto tiene que ser destrudo totalmente y ser remplazado por el Estado comunista, radicalmente diferente del Estado capitalista el cual es incompatible con la dictadura del proletariado, quien instaurar un gobierno del soviet. El Estado capitalista es un rgano de dominacin de la clase obrera y por eso debe ser destrudo. En Lenin todo Estado implica represin y en el Estado capitalista la burguesa domina al proletariado. En el Estado socialista, fase intermedia antes del devenir el Estado comuista, el proletariado dominar a la burguesa. Para Lenin, la repblica democrtica es la mejor envoltura con la cual puede revestirse el capitalismo porque sus instituciones han sido estructuradas para garantizar su orden al mistificar la vida poltica a travs del Parlamento, que asegura la dominacin de la clase capitalista por encima del proletariado, ya que ste rgano est dominado por la clase burguesa. La burocracia y el Ejecutivo son controlados por la clase capitalista quienes instauraron una democracia para las minoras ya que la mayora de la poblacin queda al margen de toda participacin en la vida poltica-social. La burocracia es una estructura bsica a travs de la cual domina la clase capitalista y las masas slo pueden decidir una vez cada cierto nmero de aos, qu miembros de la clase dominante han de oprimir. As, la burocracia se convierte en un entidad funcional al capitalismo por tener la estructura del aparato militar que se perfecciona y se afianza, ejerciendo su violencia contra el proletariado; la expansin y centralizacin del aparato burocrtico; los partidos polticos ya que el Estado figura como un botn de los partidos polticos; en las etapas posteriores al capitalismo, el aparato burocratizado ha extendido la represin contra el proletariado.

6 Los burcratas dependen de la burguesa ya que la naturaleza restringida de la democracia burguesa garantiza que el partido obrero jams llegue al poder, o pudiendo nunca controlar a los grandes funcionarios y en donde la pequea burguesa es atrada al lado de la gran burguesa y sometida a ella. La separacin entre la burguesa y el pueblo ya que la organizacin burocrtica hace imposible la participacin de las masas e impide que la clase proletaria se convierta en clase dominante al negarle a los trabajadores la posibilidad de acceso a sus instituciones, las cuales ejercer la violencia contra los trabajadores Lenin: El Estado y la revolucin El Estado y la revolucin fue redactado por Lenin en agosto y septiembre de 1917. Lenin haba estudiado las condiciones de la toma del poder por el proletariado en Qu hacer? pero no hubo aclarado la cuestin del ejercicio del poder, de qu forma precisa haba de utilizar el proletariado este instrumento de coercin que es el estado. La concepcin marxista del estado aparece formulado en el Manifiesto comunista donde se lee que el "ejecutivo del Estado moderno no es sino un comit para arreglar los asuntos comunes de toda la burguesa" Esta idea del Estado es central en Marx en donde el "poder nacional del capital sobre los trabajadores como una fuerza pblica organizada para la esclavizacin social, un artefacto del despotismo de clases" (la guerra civil en Francia). Del mismo modo, Engels define al Estado en la sociedad civil capitalista como un instrumento de opresin al servicio de la clase dominante, la clase social que conserva la propiedad y el control de los medios de produccin: "El Estado moderno, independientemente de cul sea su forma, es esencialmente un aparato capitalista, el estado de los capitalistas, la personificacin ideal del capital nacional total" En El Estado y la revolucin, Lenin desarrolla esta concepcin de Marx y Engels, enmascarndola en contexto histrico que es el imperialismo, como un estadio superior del capitalismo. Siguiendo las ideas engelsianas expresadas en El origen de la familia, de la propiedad privada y del Estado, Lenin estudia los orgenes del poder estatal afirmando que la necesidad de una fuerza superior aparece en una sociedad dividida en clases, y por lo mismo, irreconciliablemente antagnicas, pero no para arbitrar la lucha de clases sino para asegurar el dominio de una clase sobre la otra. En el Estado capitalista, el dominio se ejerce a travs de dos aparatos esenciales: el ejrcito y la burocracia, la cual se compone de funcionarios que gozan de una situacion privilegiada y que estn separados de la clase trabajadora. En cuanto al ejrcito, el cuerpo que se compone de hombres armados, su funcin es la de impedir por medio de la violencia, que la lucha de clases se transforme en una guerra civil abierta. Adems de stos aparatos coercitivos, el Estado capitalista desarrolla unas formas de dominio que son estrictamente ideolgicas. El capitalismo se enmascara bajo una capa de libertades formales y abstractas. Incluso el sufragio universal es un instrumento de dominio de la burguesa, y quien cree en l es porque considera al Estado como un elemento independiente y conciliador de los antagonismos de clases.

7 Lenin formula la teora de la desaparicin del Estado. Una vez conquistado el poder por el proletariado, el Estado en s no desaparecer, sio que ser la encarnacin que dar paso a un Estado uevo, encarnacin del nnuevo poder proletario, instrumento esencial de coercin a lo largo de una fase de transicin a la plena sociedad sin clases. Esta fase de transicin es la disctadura del proletariado y su objetivo es el de aplastar a los adversarios y liquidar las resistencias de los antiguos explotadores, en la marcha hacia una socciedad sin clases, en la que el Estado ya no tendr razn de ser. "La lucha por arrancar a las masas trabajadoras de la influencia de la burguesa en general y de la burguesa imperialista en particular, es imposible sin una lucha contra los prejuicios oportunistas relativos al Estado" El Estado, dice Engels, no es en modo alguno un poder impuesto desde afuera a la sociedad; ni es tampoco 'la realidad de la idea moral, 'la imagen y la realidad de la razon' como afirma Hegel. El Estado es ms bien, un producto de la sociedad al llegar a un a determinada fase de desarrollo; es la confesin de que esta sociedad se ha enredado consigo misma en una contradiccin insoluble, se ha dividido en antagonismos irreconciliables ... y para que estos antagoismos, estas clases con intereses econmicos en pugna, no se devoren a s mismas y no devoren a la sociedad en una lucha estril, hzose necesario un poder situado por encima de la sociedad, slo en apariencia, por encima de la sociedad de clases y llamado a amortiguar el conflicto, a mantenerlo dentro de los lmites del orden. ... este poder que brota de la sociedad pero que se coloca por encima de ella y se divorcia cada vez ms, es el Estado. El Estado es el producto y la manifestacin del carcter irreconciliable de las contradicciones de clases y surge en el momento y en el grado en que las contradicciones de clase no pueden conciliarse. Segn Marx, el Estado es un rgano de dominacin de clase, de opresin de una clase por otra, es la creacin de un orden que legaliza y afianza esta opresin. en la opinin de los polticos pequeoburgueses, el orden es precisamente la conciliacin de las clases y no la opresin de una clase sobre otra. El Estado es el rgano de dominacin de una determinada clase, la cual no puede conciliarse con su antpoda (con la contrapuesta a ella), esto es algo que la democracia pequeoburguesa jams podr comprender "... el Estado se caracteriza por la agrupacin de sus sbditos segn divisiones territoriales... la instauracin de un poder pblico, ya no coincida con la poblacin organizada espontneamente como fuerza armada. Este poder pblico hcese necesario porque desde la divisi de la sociedad en clases ya no es posible la organizacin armada espontnea de la poblacin como exista en la poca de las tribus y los clanes. Este poder pblico no est formado

8 slamente por hombres armados, sino tambin por aditamentos materiales, las crceles e instituciones coercitivas ..." A travs de esta fuerza que brota de la sociedad pero que termina ubicndose por encima de ella por intermedio de las fuerzas armadas pblicas, las crceles y otros destacamentos coercitivos, el Estado adopta su poder de clase y de dominacin de una clase sobre otra. El ejrcito permanente y la polica son los instrumentos fundamentales de la fuerza del poder del Estado. Por qu ha surgido necesariamente estos destacamentos de hombres armados (polcia y fuerzas armadas) situados por encima de la sociedad y divorciados de ella?. Para mantener el orden de la sociedad de clases enemigas e irreconciliables. este pode pblico se fortalece a medida que los antagonismos de clase se agudizan dentro del Estado y cubren la defensa de sus intereses rapaces con su defensa de la patria. El Estado, arma de explotacin de la clase oprimida La situacin privilegiada de los funcionarios como rganos del poder del Estado (burocracia) . La pregunta que se hace Lenin es qu coloca a estos individuos por encima de la socieda? Su respuesta se halla fundamentada en que para mantener un poder pblico aparte, situado por encima de la sociedad, son necesarios los impuestos y las deudas del Estado. "Los funcionarios, pertrechados en el poder pblico y con derecho a cobrar impuestos, estn situados como rganos por encima de la sociedad", dice Engels. Qu los coloca por encima de la sociedad? ... el Estado naci de la necesidad de tener a raya los antagonismos de clase ... naci en medio del conflicto de estas clases, el Estado lo es, por regla, de la clase dominante, que con ayuda dl se convierte tambin en la clase polticamente dominante, adquiriendo as nuevos mecanismos para la represin y explotacin de la clase oprimida...el moderno Estado representativo es instrumento de explotacin del trabajo asalariado por el capital ... hay perodos en que las clases en pugna se equilibran hasta el punto en que el poder del Estado adquiere momentneamente, como aparente mediador una cierta independencia de ambas. "El Estado no ha existido eternamente. Han existido sociedades que se las arreglaron sin l que no tuvieron la menor nocin de Estado ni de poder estatal. Al llegar a una determinada fase de desarrollo que estaba necesariamente ligada a la divisin de clases, esta divisin hizo que el Estado se convirtiese en una necesidad. ... Las clases desaparecern de un modo tan inevitable como surgieron un da. La sociedad, reorganizando de un modo nuevo la producci sobre la base de una asociacin libre e igual de productores, enviar toda la mquina del Estado al lugar que entonces le ha de corresponder: al museo de antigedades, junto con la rueca y el bronce" La repblica democrtica es la mejor envoltura poltica de la cual puede revestirse el capitalismo, y por lo tanto el capital en donde el sufragio universal es un modo de dominacin

9 burguesa. Los demcratas pequeosburgueses inculcan la falsa idea de que el sufragio universal es en el estado actual, un medio capaz de expresar realmente la voluntad de la mayora . La extincin del Estado y la revolucin violenta Dice Engels que "el proletariado toma en sus manos el poder del Estado y comienza por convertir los medios de produccin en propiedad del Estado. Pero con este mismo acto se destruye a s mismo como proletariado y destruye toda diferencia y todo antagonismo de clases, y ... al Estado como tal. La sociedad hasta el presente, movida por los antagonismos de clase, ha necesitado del Estado, ... de una organizacin de la correspondiente clase explotadora para manntener las condiciones exteriores de produccin y particularmente para mantener por la fuerza a la clase explotada en las condiciones de opresin (la esclavitud, la servidumbre, el vasallaje y el trabajo asalariado), determinadas por el modo de produccin existente. El Estado era el representante oficial de toda la sociedad, su sntesis en un cuerpo visible; pero lo era slo como Estado de la clase que en su poca representaba toda la sociedad: en la Antigedad era el Estado de los ciudadanos esclavistas; en la Edad Media, el de la nobleza feudal; en nuestros tiempos .... El primer acto en que el Estado se manifiesta efectivamente como el representante de toda la sociedad: la toma de posesin de los medios de produccin en nombre de la sociedad ... Engels dice que al tomar el poder del Estado , el proletariado destruye, con ello mismo, el Estado como tal. Engels habla aqu de la destruccin del estado de la burguesa por la revolucin proletaria. el Estado burgus o se extingue sino que es destrudo por el proletariado en la revolucin. El que se extingue despus de la revolucin es el Estado o semi estado proletario. El Estado es una fuerza especial de represin ... y de ella se deduce que la fuerza especial de represin del proletariado por la burguesa, de millones de trabajadores por un puado de ricachos, debe sustiturse por una fuerza especial de represin de la burguesa por el proletariado, ya que una pequea minora reprime a la mayora de los trabajadores. Debe sustiturse esta ecuacin por una fuerza mayoritaria de represin, la dictadura del proletariado, que destruir al Estado como tal en el acto de toma de posesin de los medios de produccin en nombre de la sociedad y consagrara la democracia ms completa, la cual ella misma tambin se extinguira. Hasta la repblica burguesa ms democrtica como moderno estado representativo, es instrumento de explotacin del trabajo asalariado por el capital. La sustitucin del Estado burgus por el Estado proletario es imposible sin una revolucin violenta que llevara a la extincin del Estado, borrando rpidamente esta palabra y sustituyndola por comunidad. Toda la teora de Marx es la aplicacin de la teora del desarrollo, ms profunda y ms rica del capitalismo moderno: el estado futuro de la sociedad comunista precede del Estado capitalista y hasta para el Estado comunista es necesario hasta un Estado bajo el comunismo. Marx se refiere precisamente a la extincin del Estado. El comunismo procede del capitalismo, se desarrolla histricamente del capitalismo, es el resultado de la accin de una fuerza social engendrada por el

10 capitalismo: "La sociedad actual es la sociedad capitalista, que existe en todos los pases civilizados, ms el Estado actual cambia con las fronteras de cada pas ... El Estado actual es por lo tanto una ficcin ... ... los diversos Estados de los diversos pases civilizados tiene algo en comn: que reposan sobre el terreno de la sociedad burguesa moderna en el sentido capitalista, tienen por lo tanto ciertas caractersticas esenciales comunes. es en este sentido que el Estado actual se exitinguir dando paso al comunismo." La transicin del capitalismo al comunismo Histricamente, tiene que haber una fase o etapa especial de transicin del capitalismo al comunismo. Este perodo de transicin ser la dictadura del proletariado; el proletariado debe derrocar a la burguesa, conquistar el poder poltico e instaurar su dictadura revolucionaria. La transicin de la sociedad capitalista a la sociedad comunista es imposible sin un perodo poltico de transicin, en el cual se producira la transformacin del proletariado en clase dominante y conquistar con su fuerza la democracia plena. Cmo se transforma la democracia en la transicin del capitalismo al comunismo? Los escalvos asalariados viven en la penuria y en la miseria espiritual heredada por la explotaci capitalista de sus condiciones materiales; no estn para la poltica y la mayora de la poblacin queda al margen de toda participacin. La democracia significa democracia para los ricos (detalles de derecho al sufragio: requisito de residencia, exclusin de la mujer, etc) en las tcnicas de las instituciones representativas y en los obstculos que se ponen al derecho de reunin ya que los edificios pblicos no son para los pobres. Este conjunto de restricciones excluyen a los pobres de la poltica, de su participacin activa en la democracia. Pero la democracia capitalista profundamente mentirosa e hipcrita por eso la dictadura del proletariado, es decir la organizacin de la vanguardia de los oprimidos en clase dominante para aplastar a los opresores, no puede coducir tan slo a la simple ampliacin de la democracia. Se convertir a su vez en un democratismo para los pobres, ya que impodr una serie de restricciones a las libertades de los opresores. Se debe reprimir a estos para liberar a los explotados, la humanidad esclavizada por la brutalidad del trabajo asalariado y las condiciones de explotacin que l impone. Hay que vencer por la fuerza su resistencia. Engels deca que mientras el proletariado necesite todava al Estado, no necesitar en inters la libertad sino para someter a sus adversarios, y tan pronto como pueda hablarse de libertad, el Estado dejara de existir. Democracia para la mayora del pueblo y represin por la fuerza, es decir , exclusin de la democracia para los explotadores: he aqu la modificacin que sufrira la democracia en su transcisin al comunismo. Slo en la sociedad comunista, cuando se haya roto ya definitivamente la resistencia de los capitalistas, cuando no haya clases (es decir cuando no haya diferencias entre los miembros de la sociedad por su reacin hacia los medios sociales de produccin) slo entonces desaparecer el Estado y podr hablarse de libertad ... y se har posible una democracia completa que

11 verdaderamente no implique ninguna restriccin ... entonces, y slo entonces, la democracia comenzar a extinguirse por la sencilla razn de que los hombres liberados de la esclavitud capitalista, de los absurdos y vilezas de esta explotacin, se habituarn poco a poco a la observacin de las reglas elementales de la convivencia en donde la fuerza de la costumbre ejercer su influenncia. En la transicicin del capitalismo al comunismo, la represin todava es necesaria pero ya es la represin de una minora de explotadores por la mayora de explotados en donde esta mquina concebida para la represin de una clase sobre otra, el Estado , comenzar a desaparecer hasta quedar conncluda en una organizacin de las masas armadas. Slo el comunismo suprime en absoluto la necesidad del Estado ya que no hay nadie a quien reprimir, nadie en el sentido de clase.

La primera fase de la sociedad comunista La sociedad socialista se ver obligada a administrar ya que en todo trabajo social, siguiendo a Marx, de toda la sociedad habr que descontar un fondo de reserva, otro fondo para la produccin, para reponer las mquinas gastadas, etc y un fondo para los hospitales, las escuelas, los asilos para ancianos, etc. Esta sociedad comunista que acaba de salir de las entraas del capitalismo al mundo de Dios, lleva en todos sus aspectos el sello de la sociedad antiga. Es lo que Marx llama la primera fase o fase inferior de la sociedad comunista en donde los medios de produccin han dejado de ser propiedad de unos pocos para ser propiedad de toda la sociedad. Cada miembro de la sociedad, al ejecutar cierta parte del trabajo socialmente necesario, obtiene de la sociedad un certificado acreditativo de haber realizado tal o cual cantidad de trabajo. Por este trabajo recibe en los almacenes sociales de artculos de consumo la cantidad correspondiente de productos . Esto funcionara como un derecho todava burgus, que como todo derecho presupone la desigualdad. Todo derecho presupone la aplicacin de un rasero igual a hombres distintos, a hombres que en realidad no son idnticos. El derecho es una infraccin de la igualdad y una injusticia en donde cada cual, despus de hecha las deducciones precisas, obtiene si ejecuta una parte de trabajo social igual que otro, la misma parte de produccin social sin embargo, los hombres no son todos iguales. Algunos son ms fuertes y otros son ms dbiles para evitar todo esto, el derecho debe ser desigual. Por lo tanto, en la primera fase del comunismo, el derecho no puede proporcionar justicia ni igualdad, subsisten las diferencias pero no ser ya posible la explotacin del hombre por el hombre, puesto que no ser posible apoderarse de los ttulos de propiedad privada, de los medios de produccin, de las fbricas, de las mquinas de la tierra, etc. En la primera fase de la sociedad comunista (a la que suele darse el nombre de socialismo) el derecho burgus no se suprime completamente, sino parcialmente, slo en la medida de la transformacin econmica ya alcanzada. El socialismo convierte a los medios de produccin privados, en medios de explotacin de recursos por toda la comunidad. Es en este sentido que desaparece el derecho burgus.

12 Sin embargo, este derecho persiste como regulador de la distribucin de los productos y de la distribucin del trabajo entre los miembros de la sociedad ya que el que no trabaja, no come. Este es un principio socialista sin embargo, o es todava comunismo, ni suprime el derecho burgus. Persiste entonces el Estado quien velar por la propiedad comn sobre los medios de produccin, velando por la igualdad del trabajo y por la igualdad en la distribucin de los productos La fase superior de la sociedad comunista "En la fase superior de la sociedad comunista cuando haya desaparecido la subordinacin esclavizadora de los individuos a la divisin del trabajo y con ella, el contraste entre el trabajo intelectual y el trabajo manual, cuando el trabajo no sea solamente un medio de vida, sino la primera necesidad de la vida; cuando con el desarrollo mltiple de los individuos crezcan tabin las fuerzas productivas ... slo entonces podr rebasarse totalmente el estrecho horizote del derecho burgus ... De cada uno sus capacidades a cada uno segn sus necesidades". Mientras existe el Estado, no existe libertad. Cuando haya libertad, no habr Estado. El Estado podr extinguirse por completo cuando la sociedad ponga en regla de cada uno, segn sus necesidades; es decir cuando los hombres estn ya habituados a guardar las reglas de la convivencia y cuando su trabajo sea tan productivo que trabajen voluntariamente segn sus capacidades. Mientras se llega a la fase superior del comunismo, los socialistas exigen el ms riguroso control por parte de la sociedad y por parte del Estado sobre la medida del trabajo y la medida del consumo, pero este control no debe llevarse a cabo por burcratas sino por el Estado de los obreros armados, el consorcio del Estado de los soviets de diputados obreros y soldados. La diferencia cientfica entre socialismo y comunismo es que el socialismo es la primera fase o la fase inferior de la sociedad comunista. En tanto que los medios de produccin se convierten en propiedad comn, puede hablarse de comunismo pero no es el comunismo completo porque an persiste el derecho burgus. En su primera fase, el comunismo o puede presentar todava una madurez econmica completa, o puede aparecer todava completamente libre de las tradiciones o huellas del capitalismo. La subsistencia del estrecho horizonte del derecho burgus, pues el derecho no es nada sin un aparato capaz de obligar a respetar las normas de aqul. Se deduce que bajo el comunismo no slo subsiste durante un cierto tiempo el derecho burgus sino que subsiste el Estado burgus pero sin burguesa. la democracia tiene una enorme importancia en la lucha de la clase obrera contra los capitalistas por su liberacin. La democracia no es un lmite insuperable sino solamente una de las etapas en el camino del feudalismo al capitalismo y del capitalismo al comunismo. Democracia significa igualdad, encierra la lucha del proletariado por la igualdad y la consigna de la igualdad, si sta se interpreta exactamente, en el sentido de la destruccin de las clases. Pero democracia significa solamente igualdad formal inmediatamente despus de realizada la igualdad de todos los miembros de la sociedad con respecto a la posesin de los medios de produccin, es decir la igualdad del salario y la igualdad del trabajo, se habr de pasar de la igualdad

13 formal a la igualdad real o de hecho, la aplicacin de la regal: de cada uno segn sus capacidades, a cada uno segn sus necesidades. Un movimiento genuinamente de masas en el que toma parte primero la mayora de la poblacin, y luego la poblacin entera. La democracia es una forma de Estado, una de las variedades del Estado y como todo Estado, representa la aplicacin organizada y sistemtica de la violencia sobre los hombres. La democracia significa el reconocimiento formal de la igualdad entre los ciudadanos, el derecho igual de todos de determinar el rgimen de Estado y a gobernar el Estado. Y esto se halla relacionado con que al llegar a cierto estado de desarrollo de la democracia, esta cohesiona al proletariado con la clase revolucionaria frente a la clase capitalista, y le da la posibilidad de destruir, de hacer aicos la mquina del Estado burgus, el ejrcito permanente, la polica, la burocracia, y de sustituirla por una mquina ms democrtica, pero an estatal, bajo la forma de las masas obreras armadas, como paso a la participacin del pueblo en milicias; ... esta fase de democratismo se sale ya del marco de la sociedad burguesa y es la transformacin socialista. Si todos intervienen en la direccin del Estado, el capitalismo no podr ya sostenerse. y es que el desarrollo del capitalismo crea las premisas para que todos puedan intervenir en la direccin del Estado: instruccin general, formacin y educacin de la disciplina de millones de obreros por el grande y complejo aparato socializado del correo, de los ferrocarriles, de las grandes fbricas, de las grandes empresas comerciales, de los bancos, etc , ... trabajan subordinados a los capitalistas y trabajarn mejor maana subordinados a los obreros armados. Registro y control: he aqu lo principal . Todos los ciudadanos se convierten en empleados a sueldo del Estado, que no es otra cosa que los obreros armados. todos los ciudadanos pasan a ser empleados de un slo consorcio de todo el pueblo, del Estado ... se trata de que trabajen por igual, de que guarden bien la medida de su trabajo y que ganen su salario. El control de todo esto: inspeccin y anotacin, tareas accesibles a cualquiera que sepa leer y escribir y para las cuales basta conocer las cuatro reglas aritmticas y con extender reibos correspondientes. Toda la sociedad ser una sla oficina con trabajo igual y salario igual "y las funciones pblicas perdern su carcter poltico y se convertirn en funciones puramente administrativas" Cuando todos hayan aprendido a dirigir y dirijan en realidad por su cuenta la produccin social, a llevar por su cuenta el registro y el control de los haraganes, de los seoritos y de toda esa ralea guardiana de las tradiciones del capitalismo (burocracia), el escapar a este control y registro hecho por el pueblo ser imposible ... " ... que la necesidad de observar las reglas nada complicadas y fundamentales de toda convivencia humana se convertir muy pronto en una costumbre " y quedarn abiertas las puertas para pasar de la primera fase de la sociedad comunista a la fase superior y a la vez a la extincin del Estado.

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Oszlak: Notas crticas para una teora de la burocracia estatal

Los mitos y lugares comunes acerca del fenmeno burocrtico y el papel del Estado han evocado una imagen rutinizada acerca de la ineficiencia, la complicacin de procedimientos, la injerencia injustificada en reas reservadas a la actividad privada, el exceso de personal, la corrupcin y el patronazgo poltico as como tambin los condoriendos que proceden a los programas de racionalizacin o reorganizacin del Estado al ofrecer diagnsticos que destacan la hipertrofia del sector pblico y el manejo patolgico de sus finanzas, la evolucin de la dotacin del personal, del nmero de unidades o de los dficits presupuestarios de las empresas. Las soluciones de prescindibilidad del personal, diseo de esquemas organizativos ms racionales, devolucin de las empresas al sector privado nunca apuntan a desentraar las causas profundas de esos fenmenos, limitndose a pretender desviar sus tendencias ms evidentes. El estudio de la burocracia estatal reconoce su origen en investigaciones llevadas a cabo predominantemente en mbitos no pblicos, marcos conceptuales que fueron generados a la luz de la experiencia y el examen de organizaciones privadas. La burocracia estatal es analticamente distinguible de otras organizaciones ya que su naturaleza y papel varan de acuerdo con el contexto social y el momento histrico determinados. Una formulacin de una teora de la burocracia estatal requiere especificar los rasgos distintivos especficos que la diferencian de otras unidades contextuales e histricas que adjetivan su especificidad sustantiva. Qu hace diferente a la burocracia estatal de otros sujetos sociales y que las hace diferentes entre s? Est pendiente un examen crtico de los fundamentos epitemolgicos y valorativos que subyacen a los diversos enfoques desde los cuales se ha abordado el estudio de las organizaciones estatales Cul es el locus, la ubicacin asignada a la burocracia por las diferentes corrientes tericas y cules son las preocupaciones sustantivas que orientan los estudios inscriptos en tales corrientes? Qu cuestiones tericas plantean?

1. El modelo del enfoque histrico-estructural El trmino burocracia remite a la sociedad francesa del siglo XVIII: el surgimiento de un nuevo grupo de funcionarios para los cuales la tarea de gobernar se haba convertido en un fin en s mismo. Se consideraba que la apelacin al inters pblico constitua un medio para legitimar la

15 existencia de oficinas, empleados, secretarios, inspectores e intendentes con lo cual sealaba un rasgo de la burocracia: su capacidad de generar intereses propios. Marx retomara esta temtica al plantear la existencia de intereses particulares en la sociedad civil y que en el proceso de satisfacer demandas asociadas a tales intereses, la burocracia desarrolla los suyos propios no necesariamente compatibles con un idealizado inters general. En la concepcin hegeliana, la burocracia forma parte de una estructura tripartita siriviendo de nexo entre la sociedad civil y el Estado, adquiriendo sentido de reconciliar los intereses de la sociedad representado en las corporaciones con los del Estado. Su existencia surga de la necidad general de conciliar el inters general del Estado con los intereses particulares de las corporaciones. Marx observaba el carcter dialctico y conflictivo de las interacciones burocraciacorporaciones-Estado. Una existencia real del Estado en tanto corporacin real de intereses generales implicara la desaparicin de las corporaciones y consecuentemente de su espritu, la burocracia, por consiguiente la existencia de la burocracia, dependera de su contraparte material, las corporaciones. En tanto que la burocracia encarna y asume intereses corporativos, los propios y aquellos pertenecientes a las diferentes esferas de inters particular, el inters general del Estado se resume a su propio inters que requiere de intereses permanentes corporativos representados por una universalidad imaginaria. En 1852, Marx analiza la vinculacin entre la burocracia y la burguesa francesa bajo Luis Bonaparte trazando una secuencia histrica a travs de la cual, el aparato estatal, rgano originariamente de la monarqua absoluta llega a transformarse en una mquina consolidada y autnoma frente a la sociedad burguesa. Esto es un producto de los intereses materiales y polticos contradictorios de la burguesa que acaban creando un inmenso aparato parasitario que se vuelve contra ella, amenazando con destruir las condiciones de todo poder parlamentario y por lo tanto el poder de la propia burguesa. La burocracia no constituye una acotacin de la burguesa como clase dominante sino un factor social diferenciado y complejo, vinculado a ella a travs de intereses cambiantes y contradictorios. Su posicin en la estructura poltica puede variar consecuentemente de acuerdo con el grado de desarrollo de las fuerzas productivas, entre otros factores. Marx observaba que la diferenciacin y ampliacin del aparato estatal es un resultado de la divisin social del trabajo, proceso que genera nuevos grupos de inters y crea un nuevo material para la administracin del Estado. La legitimacin de esos intereses comunes requiere su contraposicin a la sociedad como inters general con lo cual la burocracia, sustrae a la sociedad civil mbitos y materias de actuacin que acrecientan su indispensabilidad y poder, en donde algunas de estas nuevas funciones cumplen como requisito el de satisfacer el inters general. Como garante de la reproduccin de la sociedad capitalista, la burocracia desarrrolla actividades reguladoras y represivas que contradicen la funcin social que legitima su existencia. Marx apuntaba a un doble problema, terico y emprico a la vez, que se segua repitiendo en los fenmenos burocrticos: el impacto de la organizacin burocrtica sobre la estructura de poder de la sociedad moderna y su funcin social, es decir, su capacidad y posibilidad de servir a objetivos

16 de inters general. La capacidad poda traducirse en poder mientras que la posibilidad en productividad. Max Weber consideraba a la burocracia como la forma de organizacin racional ms compatible con el modo de produccin capitalista mientras que Lenin sostena que, en una sociedad socialista, la extincin de Estado llevaba aparejada la liquidacin del aparato burocrtico. Ambos colocaban su objeto de estudio dentro del marco histrico-estructural en el que la dinmica propia del aparato burocrtico se entrecruzaba con otros procesos globales a nivel Estado y sociedad civil. Para Weber la burocracia constituye el aparato administrativo de mxima afinidad con el tipo racional-legal de dominacin, por su ntima vinculacin entre los procesos de burocratizacin y racionalizacin dado a nivel de organizar colectivamente el esfuerzo humano. La burocracia se concibe como estructura que hace posible la maximizacin de los niveles de productividad alcanzables mediante el trabajo organizado, dentro de una sociedad permeada u organizada de acuerdo a principios racionales. Weber define un tipo ideal de organizacin cuya funcin y penetracin comn descubre esferas de la actividad de la sociedad moderna. La organizacin burocrtica visualiza como tipo especial de organizacin identificable en su estructuracin, al ejrcito, los partidos polticos, la Iglesia, los sindicatos y las grandes empresas privadas, hacindose referencia a un estilo particular de asociacin e interaccin entre individuos y recursos combinados para el logro de objetivos especficos. La crtica en aos recientes a Weber es que no intent desarrollar ningn contenido sustantivo sobre la burocracia y que se limit a ciertas determinaciones generales de su organizacin, diferencindola de otros tipos en razn de atributos formales. La dinmica social pareca no verse afectada por su existencia: los regmenes polticos, las relaciones sociales o los modos de produccin podan examinarse sin referencia al fenmeno burocrtico, que simplemente describa un tipo particular de organizacin. Una considerable cantidad de literatura se dedic a detectar toda suerte de incongruencias entre necesidades y valores de las sociedades subdesarrolladas, los atributos de sus aparatos estatales y las caractersticas del tipo ideal weberiano. La concepcin de Weber se hallaba fuertemente influda por una positiva valoracin de la racionalidad y la eficiencia en el diseo organizacional pero sus escritos revelan una marcada ambivalencia respecto al creciente proceso de burocratzacin y racionalizacin de la organizacin y la tensin entre carisma y rutina. Esta oposicin puede observarse como una manifestacin entre la contradiccin existente entre pasin y razn. La racionalidad establece compuertas al desborde de la pasin y tiende as a identificarse con una creciente burocratizacin, al crear las condiciones para el surgimiento del omnipresente Leviatn, que se constituye en una amenaza seria a las libertades individuales y a las instituciones democrticas. Esta otra lectura de Weber recuerda que los anlisis intraorganizacionales requieren de una precisa contextualizacin sustantiva e histrica que permita determinar si los presupuestos del tipo ideal weberiano resultan pertinentes o por el contrario, son inadecuados para interpretar realidades sociales diferentes de las que inspiraron el modelo burocrtico.

17 2. El modelo de la corriente Administrativo-organizacional Contemporneamente a los escritos de Weber, se afianza especialmente en los EEUU, lo que se di en llamar la tradicin gerencial o managerial tradition, la cual tuvo como exponenente a Taylor. No puede negarse la importante influencia que sta corriente tuvo sobre las investigaciones y el actual conocimiento de la burocracia. El rasgo ms fundamental y pertinente de sta corriente es que los lmites organizacionales se esfuman pasando a tener importancia ms radical el comportamiento humano frente al desempeo en tareas bajo condiciones de divisin social del trabajo sin embargo, comparte con otros enfoques la racionalidad y la productividad, proponindose como meta disear el mejor (ms racional) modo de organizar el esfuerzo humano para el logro de fines organizacionales. Esta escuela pone en relevamiento que las soluciones tcnicas, cientficamennte fundadas, pueden resolver los conflictos claves al evitar el permanente e intil antagonismo entre trabajadores y empresarios: la maximizacin de la eficiencia a travs del esfuerzo combinado de directivos y fuerza de trabajo permitira maximizar la prosperidad de empleados y obreros pero para ello se requiere desarrollar leyes que expliquen comportamientos modales en el desempeo de tareas, en el modo de producir cambios de actitudes y ajustes de comportamientos adecuados al objetivo de maximizacin aludidos. Desarollos posteriores fueron modificando la concepcin taylorista sobre la organizacin y las crticas que se le hicieron apuntaron a que dejaba de lado la preocupacin por la eficiencia como criterio fundamental de la accin organizacional. Por otra parte, los nuevos aspectos (motivacin de liderazgo, conflicto, toma de decisiones) no son considerados aisladamente sino que se van interrelacionando e integrando al conocimiento existente hasta conformar lo que hoy denominamos teora de la organizacin . Desplaza el centro de atencin de los problemas administrativos desde el nivel individual y grupal al de la estructura organizacional global. A comienzos de la poca de los aos '30, en el desarrollo de una nueva faceta dentro del inters de los administrativistas fue el lado humano de la organizacin . Se plante la bsqueda de aquellas condiciones que pudieran mejorar la interaccin humana con y dentro de organizaciones, provocando respuestas individuales ms favorables a las demandas organizacionales: realizacin de las aspiraciones individuales, salud mental, necesidad de integracin con la organizacin, sentido personal, actualizacin permanente en donde, a travs de estos modos, se socializaba al trabajador dentro de los fines de la organizacin crendole un clima de pertenencia y de por s de arraigo como un grupo primario. La incorporacin de la dimensin humana tuvo otras consecuencias en conceptos centrales como organizacin que empezaron a definibles en trminos de seres humanos y esto represent un serio viraje dentro de las cuestiones administrativas, que consideraban a las organizaciones como desperzonalizadas, con una existencia independiente, formadas por relaciones estructurales entre diversas unidades funcionales. Se redescubran las categoras weberianas y se elev a primer trmino el plano del estudio de la toma de desiciones; las mismas empezaron a ser variables dependientes de restricciones contextuales que dirigi su atencin a problemas como tecnologa, escasez, interdependencia, retricciones sociales, fsicas y biolgicas que creaban

18 incertidumbre, alteraban el equilibrio interno, forzando a las organizaciones a procurar estabilidad y asegurar su supervivencia, ejercitando su capacidad adaptativa. El concepto productividad dej de considerarse como maximizacin, introducindose las nociones de optimizacin y satisfaccin bajo condiciones de racionalidad acotada. Se reconoca la vulnerabilidad de la organizacin frente a su contexto y la limitada posibilidad de accin racional. La supervivencia de la organizacin, vista como subsistema social remplaz a la maximizacin del producto. Qued estructurado el matrimonio entre el anlisis sistmico y el estructural-funcionalismo. Desarrollos ms recientes trataron de revelar la vida interna de las organizaciones tratando de explicar los procesos que tienen lugar en la llamada caja negra o procesos de conversin y controlar factores desestabilizadores de una fluda transformacin de insumos en productos. La base se hallaba en aumentar la racionalidad de los procesos decisorios y disminuir el conflicto en la interaccin intraorganizacional, siendo el conflicto considerado como indicador de patologa y la integracin efectiva indicador de la salud organizacional. En el campo administrativo-organizacional el inters por el producto de las organizaciones o las consecuencias de la accin organizacional es parte de su mayor visibilidad, debido a los presupuestos normativos de los que partieron los primitivos estudios en este campo, trasladando el nfasis del producto a los insumos (recursos tcnicos y humanos, restricciones y demandas contextuales) que permiten o dificultan el cumplimiento de los fines de la organizacin, cerrando la brecha entre elementos que condicionan externamente a la organizacin y los productos que justifican su existencia. 3. El modelo de la burocracia y su contexto La diferencia entre los estudios sobre burocracia encarados desde una perspectiva de una ciencia poltica reside en el referente entre una y otra. Los estudios administrativos-organizacionales o A-O concentran su inters en la estructura y procesos internos a la organizacin y a partir de all intentan rastrear las restricciones contextuales que operan sobre la misma organizacin, mientras que los enfoques politilgicos toman como referente a la sociedad global, observando las consecuencias de la burocracia inserta dentro de ese contexto, y examinando el tipo de interacciones que tiene lugar dentro de ese contexto, evaluando los impactos resultantes en trminos de variaciones en el poder relativo y en la productividad de la burocracia. Los estudios politolgicos fallan al no poder especificar un anlisis acerca de la dinmica interna de la burocracia. El contexto aparece ntidamente como todo lo dems que no ocupa el inters del investigador y es por esto que es uno de los conceptos ms aprhensibles desde el punto de vista analtico. Debido a su carcter poco residual, de unidad de organizacin pas a ser analizado como unidad de desicin. Al restringirse las posibilidades de eleccin racional pueden producirse consecuencias disfuncionales. La supervivencia y desarrollo de la organizacin dependen entonces de la eficacia de los diferentes mecanismos que sta utilice a fin de superar sus restricciones contextuales y el contexto relevantes se subsume al subconjunto de variables externas a la

19 organizacion que, al crearles frentes de incertidumbre acotan la racionalidad de sus desiciones y disminuyen su probabilidad de subsistencia o su capacidad de adaptacin. Se podra llegar a cuestionar la existencia misma de la organizacin en la medida en que su eficacia adaptativa interfiriera con el logro de los objetivos definidos en funcin de los intereses fijados ms trascententalmente sociales. En los '50, la CAG se identificaba con la Administracin comparada y la Administracin para el desarrollo, de gran predicamento entre los reformadores administrativos del Tercer Mundo. No negaban la posibilidad de la ciencia administrativa sino que cuestionaba su deduccin a partir de principios inmutables. Una masiva recoleccin de datos sobre diferentes sistemas administrativos permitira producir un conjunto de proposiciones cuyo criterio de verificacin y relevancia cientfica dependera del grado en que consiguieran mapear conceptualmente caractersticas y atributos fundamentales de aquellos sistemas. Se conclua que el nico modo de contrarrestar los efectos disfuncionales del poder burocrtico consistira en superimponer valores modernos sobre los tradicionales y promover el desarrollo poltico, es decir desarrollando instituciones que regularan y contrabalancearan ese creciente poder de la burocracia. Sin embrago, la continuada aceptacin de estas proposiciones por los crculos tecnocrticos del Tercer Mundo revelaron la miopa intelectual que impregnaba en esta concepcin acerca del control de la burocracias dentro del Tercer Mundo. 4. EL modelo del paradigma emergente La prctica de la reforma administrativa se funde crecientemente en modelos analticos y prescripciones caracterizados por una perspectiva globalista e integradora. Estos modelos han tendido a homogenizar la problemtica de la burocracia estatal entorno a una concepcin comn desde un punto valorativo: un staw man, entidad inexistente para luego descubrir rasgos objetables. Los criterios de seleccin estn infludos por la experiencia poltico-administrativa concreta y un modelo de situacin desable. A partir de la concepcin hegeliana de la organizacin social, la burocracia es visualizada como nexo entre la sociedad civil y el Estado; una instancia de mediacin que adquiere significado a partir de la oposicin inters general del Estado y los intereses particulares de los diferentes sectores de la sociedad civil, en donde la burocracia se convierte en una instancia de negociacin de intereses conflictivos y sus adjudicaciones autoritarias constituyen, en este modelos, las expresiones decantadas de los intereses de los valores sociales prevalecientes. Justificada as, la burocracia y su funcionamiento dependen de su capacidad extractiva y productiva manifestada a travs de la obtencin y combinacin de recursos que satisfagan los requerimientos de su intervensin social, o sea el acceso a recursos derivados de la legitimidad de su existencia como materializador institucional del Estado que permite a la burocracia contratar fuerza de trabajo y adquirir o construir bienes, obtener servicios y elevar la capacidad operativa, necesarios para sostener las condiciones de su existencia. La reproduccin del aparato burocrtico depende de la produccin de un conjunto de bienes, servicios, regulaciones y smbolos que atiendan a demandas del contexto social, agregadas y

20 articuladas a travs de mecanismos institucionalizados de representacin de intereses. Estos intereses se hayan sujetos a restricciones de tipo a) normativos que incluye a todos aquellos factores como pautas valorativas, objetivos primordiales, metas y sanciones vinculados al deber ser, al marco global de las normas, polticas y orientaciones de la accin que condicionan las posibilidades de la burocracia a nivel operativo y a sus unidades funcionales; b) estructurales que hace referencia a mltiples combinaciones de recursos, institucionalizados a travs de sistemas y procedimientos formales traducibles en jerarquas, escalafonamientos, sistemas de informacin, evaluacin y control, que permiten establecer interdependencias funcionales, jerrquicas y presupuestarias para ajustar a la burocracia a los principios de la racionalidad tcnica; c) comportamentales que tienen ver con comportamientos y/o actitudes que resultan socialmente aceptables y predecibles y que al ser internalizadas a nivel individual, fijan parmetros adicionales a la actividad burocrtica. Estos tres tipos de restricciones vinculados entre s constituyen pautas formal-racionales para el inters general de la sociedad, en tanto aparecen como principios supremos que guan la actividad del aparato estatal. El inters general es traducible en normas que lo explicitan, en estructuras que lo viabilizan y en comportamientos que lo concretan: la relacin entre los tres niveles es unvoca ya que las normas originan estructuras y las estructuras subordinan comportamientos. As, el inters general de la sociedad se traduce en un sistema normativo que regula la accin de los actores e instituciones estatales y que toda desviacin o inobservancia de esas pautas se reputa patolgica y requiere acciones correctivas ya que una desviacin significa alterar el curso nomal de la secuencia normativo-estructural-comportamental. Del lado de los insumos presupone que todos los individuos, grupos y sectores que conforman la sociedad civil, tienen similar acceso y capacidad de presin sobre el Estado, a travs del proceso democrtico en el que las instituciones actan como articuladores y filtros de las demandas sociales. Del lado de los productos, en la medida en que estos retroalimenten positivamente tales demandas sociales, se mantendr el sistema en equilibrio. Si no lo hace por ineficacia o por ineficiencia habr de actuar a fin de corregir el desequilibrio resultante y se restituya la legitimidad y su supervivencia institucional. Estrategias de viabilidad de la reforma administrativa En qu puntos del proceso administrativo introducir cambios? La despersonalizacin de la organizacin administrativa llevaba a la subordinacin de la conducta individual a la funcionalidad de los arreglos estructurales. La ilusin tecnocrtica se desvaneci ante la insuficiencia de sus presupuestos Las corrientes conductictas que hicieron incapi en la necesidad de concientizacin, en la infusin de valores y el perfeccionamiento tcnico a travs de la capacitacin, destacando el papel

21 innovador del funcionario en tanto agente de proceso de desarrollo organizacional autosostenido. La formacin de liderazgo, la reduccin del conflicto interpersonal, el mejoramiento de la dedicacin y la motivacin dirigidas a los cambios en las pautas de conductas burocrticas. Esto implicaba la cogestin o el participacionismo en el marco normativo de la unidad burocrtica. Las estructuras y pautas de comportamiento deben adaptarse permanetemente para respetar el contenido y asegurar las normas impuestas desde afuera y para que esto sea as deben existir dentro del aparato estatal mecanismos de articulacin que permitan recoger y representar los intereses de los diferentes sectores de la sociedad que al ser complementado con los intereses normativos del Estado, quede traducido como el inters general de la sociedad y que en este proceso de implementacin de concrecin material de objetivos particulares, se recurra a las combinaciones estructurales (instituciones) y se impongan las pautas de comportaminto que se ajusten mejor a los requerimientos del marco normativo. La vital importancia del desarrollar instituciones polticas que produzcan contrapesos para limitar el poder burocrtico y que a su vez permitan la mejor articulacin de los intereses, vitando la proliferacin institucional y el desplazamiento de objetivos. La reforma administrativa debe tender a la organizacin y funcionamiento internos del aparato estatal necesarios para observar las normas y concretar los objetivos. El ncleo fundamental del problema de la reforma administrativa es que al intentar diferenciar poltica de administracin y la efectiva subordinacin del aparato de implementacin al aparato normativo del Estado, se induce a infinitos aparatos adaptativos de conducta que intentan resolver las frecuentes contradicciones entre los criterios de la racionalidad tcnica y la racionalidad poltica que guan las desiciones burocrticas. La racionalidad tcnica procura respetar el marco normativo formal, mientras que la racionalidad politica debe aceptar la inherente conflictividad de los diferentes roles que la burocracia desempea. Los comportamientos adaptativos son condicin necesaria de la existencia de y reproduccion de un aparato estatal y entretejido con la sociedad civil, que no es mero ejecutor de los intereses materiales de los sectores dominantes pero tampoco es slo expresin del inters general de la sociedad y que en su pretensin de conciliar estos intereses antognicos extiende su propio mbito del inters particular. La burocracia constituye a la vez un resumen de las contradicciones de la sociedad civil y una contradiccion en s misma. Especificidad sustantiva Cul es es el punto de partida para construir una teora de la burocracia estatal que reconozca su especificidad sustantiva e histrica? Sesgo privatista

22 La enorme gravitacin de las modas acadmicas, inspiradas por la experiencia y necesidad de la empresa pivada. No parece haber diferencias entre las politicas de reclutamiento entre un hospital pblico y uno privado o entre la estructura jerrquica de una facultad estatal y una privada. La racionalidad se convierte en la categoria referencial implcita y la productividad organizacional especialmente en su manifestacin econmica. El objetivo central de una teora de la burocracia estatal es hallar los medios ms eficaces de adaptacin de unidades organizacionales a las amenazas y restricciones de su contexto operativo. No se trata de que la organizacion estatal persiga fines de lucro, lo que puede estar en juego es su propia existencia, ya que se la ha considerado colectivamente como un ente monolitico al conjunto de las entidades estatales (burocracia estatal como un actor social) o se las ha estudiado aislada, analizando su relacin con el contexto. Para ello un primer factor a tener en cuenta es la extraordinaria heterogeneidad de los elementos constiutivos de la burocracia estatal que podramos concebirla como un conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, cuyo carcter pblico derivado de objetivos formales de inters general que persiguen y de la autoridad legtma del Estado que invocan sus actos, permite distinguirlas como un sistema diferenciado. La fijacion de limites entre el dominio de lo publico y lo privado ha tendido a ser establecida presuponiendo que sus vinculaciones se establecen a travs de puentes constituidos por diversos mecanismos de representacion de intereses. Las mltiples modalidades de interpenetracin entre actores civiles y estatales que van desde los consejos de organismos estatales hasta el control directo por el Estado de diversos aspectos de la poltica privada. La existencia de estas zonas grises constituye un importante elemento para analizar las relaciones de determinacion entre ambos dominios. El condicionamiento historico del proceso de formacion del aparato institucional Estado y la burocracia en su carcter de intervencin social son el resultado de un proceso histrico constituido por complejas interrelaciones entre la sociedad civil y el Estado. El ambito de competencia y accin de la burocracia estatal puede concebirse como una instancia de arena de conflicto politico donde se materializan procesos historicos a travs de complejas articulaciones en donde se tornan imprecisos los lmites entre el Estado y la sociedad civil y aumentan la heterogeneidad de la burocracia.

Roles de la burocracia estatal Las muchas inerpretaciones de la necesidad de intevensin del aparato estatal sobre las causas del pemanente expansin del mbito privado han adjudicado a la burocracia estatal el rol de materializar el inters general encarnado en la existencia del Estado. La burocracia no es un simple instrumento de quienes ejerecen el poder del Estado ya que los monopolios de informacin, la capacidad de influencia e instancias de desicin adquieren relativa autonoma y que puden traducir la voluntad general en cuanto sta sirva a sus propios intereses. Se convierte en un subgrupo de presin y en traductor del inters general en donde a

23 travs de sus actos tiende a satisfacer su inters propio , desempeando un rol sectorial. Es la actividad del Estado materializado en sus instituciones las que refuerzan la dominacin como el carcter capitalista del Estado en donde la burocracia se halla sesgada hacia la satisfaccin de las clases economicamente dominantes en donde privilegian sus intereses . La actividad de la burocracia se engarza dinmica y cambiantemente con necesidades, reinvindicaciones y demandas de actores sociales civiles y estatales, quienes procuran satisfacerlas movilizando recursos, perfeccionando organizaciones corporativas promoviendo alianzas y aceptando o neutralizando enfrentamientos con actores movidos por intereses antagnicos. Las instituciones estatales no slo son actores polticos sino que convocan a otros actores (individuos, grupos, sectores, organizaciones) aliados o enfrentados en torno a la promocin de intereses contradictorios.

Productividad y conflicto de roles Cuando se piensa e productividad e improductividad de la burocracia se limitan habitualmente a incluir el desempeo o tareas de funciones que caen dentro de su rol infraestructural. Al apuntar a la consecusion de objetivos conflictivos, dichas actividades caen tieden a violar criterios convencionales de racionalidad productiva. La burocracia siempre es productiva ya que el mal desempeo de cierto tipo de actividadese estaria compensado por el buen desempeo de otras.

Oszlak: Polticas pblicas y regmenes polticos Las polticas estatales son un conjunto de toma de postura y de desicin del Estado frente a cuestiones socialmente problematizadas . En el proceso de implementacin de las polticas estatales puede verse a la dinmica intra-burocrtica en la cual se generan sucesivas tomas de posicin del Estado en consideracin con sus vnculaciones con actores sociales. La burocracia estatal como arena de conflicto poltico responde a patrones de diferenciacin, integracin e interdependencia en las cuales las diversas relaciones entre las agencias estatales pone en relieve los diferentes condicionamientos que impone la naturaleza del rgimen que est en el poder.

Poltica y administracin La implementacin de polticas pblicas es la esfera propia de la administracin pblica o del Ejecutivo, ms precisamente. Wilson en 1887 haba dicho que aunque la poltica fijase las metas de la administracin, debe abstenerse de manipular sus oficinas. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Esta dicotoma entre poltica-administracin fue rechazada posteriormente

24 en la poca de los '40 y los '50 pero sigue vigente hoy en da bajo otras etiquetas, sobre todo en aquellas que concierne entre roles de administrativos y polticos y la formulacin o implementacin de polticas pblicas. Peters en '78 haba dicho que la separacin entre poltica-administracin persiste porque permite al administrador inmiscurse en la poltica sin que deba dar cuenta de sus acciones, en donde la ciudadana y los polticos veran sus acciones como el resultado de la aplicacin de criterios racionales, legales o tcnicos a cuestiones de polticas pblicas. El saber popular ha descrito a las polticas pblicas como la expresin decantadas del inters general de la sociedad. As, la implementacin de polticas pblicas concierne al mbito de la burocracia estatal en donde la dicotoma potica-administracin est determinando una concepcin determinada del orden y del conflicto social. Inteleccin (o racionalidad tcnica) e interaccin (racionalidad poltica) Hasta donde se presta la burocracia estatal como organizacin compleja a un diseo planificado y racional?. La polmica puede ser respondida por dos alternativas tericas: la incrementalista o de la inteleccin, que supone que la accin puede ser subordinada a la razn, eleigindose los medios ms racionales para la consecusin de los fines; mientras que los optimalistas o interaccionistas suponen que la accin es el resultado de partes y que la prosecusin del inters individual de cada parte realiza el fin colectivo que las vincula. En sta visin de la interaccin, el mercado funciona como el mejor asignador de recursos, de modo que el inters de las partes y el inters general queda amparado, no siendo necesario el conocimiento de la racionalidad medios-fines ya que el mercado funciona como optimizador de las necesidades individuales y particulares y englobando a su vez los fines colectivos. El control de la interaccin que se ejerce anticipadamente, asigna a los actores posiciones y recursos que los guan a travs de un ejercicio intelectual del planificador. Racionalidad tcnica En la visin de la inteleccin, los objetivos son debidamente cristalizados, conocindose las causas y los efectos entre determinados instrumentos de accin y determinados resultados. El plan que se pretende ensamblar hacia la consecusin de detrminados objetivos, orienta la accin social en criterios de racionalidad tcnicos. La inteleccin es un mecanismo de control social que permite regular ptimamente la asignacin de valores en la sociedad en base a los criterios de la eleccin racional (todo hombre persigue sus intereses individuales eligiendo aquellos que son evaluados a travs de la lgica costo-beneficio).

Racionalidad poltica

25 El modelo de la interaccin parte del intercambio que tiene lugar en el mercado de la negociacin como principal mecanismo de transaccin poltica. As, la negociacin es el mutuo ajuste entre demandas de individuos o de grupos en competencia en donde, cada tomador es libre de perseguir sus propios fines. El poder de cada parte es aproximadamente similar y le permite ejercer un veto sobre las cuestiones polticas de desicin colectiva fundanda en el consenso. La incertidumbre de los resultados de la accin y los costos y riesgos que implica la negociacin involucrados, disminuyen la importancia de aquellos objetivos formulados antes de la etapa de implementacin. Frente al conflicto y la incetridumbre, las polticas pblicas corresponden a situaciones socialmente disputadas respecto de las cuales los actores diferentes, individuos, grupos, sectores u organizaciones asumen posiciones conflictivas. En una poltica pblica, es provable que sus objetivos formulados inicialmente deban ser restructurados y la implementacin no deber ser entendida como un proceso que tiene lugar despus e independientemente del diseo de una poltica. La burocracia como arena poltica Formular e implementar polticas es la esencia de la actividad del Estado. Las polticas podrn convertirse en tareas permanentes de las burocracias pblicas pero tambin podran reducirse a programas de accin de limitada duracin. La formulacin de una poltica es una operacin abstracta que implica definir el sentido que deber tener la accin. Responde a elementos normativos y prescriptivos y en la concrecin de una poltica, intervienen una cadena de actores cuyo comportamiento va desagregando y materializando la poltica. La relacin Estado-sociedad se concreta a travs de las sucesivas tomas de posicin (o polticas) de diferentes actores sociales y estatales frente a cuestiones problemticas que plantea el propio desarrollo social. El Estado es una instancia de articulacin y dominacin de la sociedad que refleja sus contradicciones a travs de la toma de postura de sus instituciones. Es en el mbito institucional del Estado como arena de conflicto donde pugnan por prevalecer los diferentes intereses contapuestos y se derimen cuestiones socialmentes problematizadas. Es en este mbito institucional en donde el Estado es definido como el resumen de la sociedad civil, rechazando el carcter monoltico del Estado, en donde las permanentes luchas intraburocrticas son expresin de los enfrentamientos sociales en donde la alternancia de diferentes regmenes con proyectos polticos dismiles son apoyados por alianzas sociales diferentes, los cuales actan sobre una estructura burocrtica pre-existente al alterar la relacin de fuerzas en la Sociedad en consonancia con sus concepcin poltica y con la necesidad de consolidad sus bases sociales existentes hacia el interior del aparato estatal. Estos regmenes actan sobre derechos adquiridos e influencian polticas hacia el interior de la burocracia, reacomodando el nuevo rgimen de gobierno a la dinmica intra-burocrtica, la cual tiene relacin con los procesos de implementacin de polticas pblicas.

26 La diferenciacin hace a la complejidad creciente, a la creacin de mbitos de actividades relativamente autnomos y a la especializacin funcional mientras que la integracin contrarresta una tendencia mediante mecanismos como la coordinacin de funciones, el ordenamiento jerrquico del proceso desisorio y el manejo centralizado de recursos. La planificacin es un tpico instrumento de la integracin ya que coordinar actividades y asignar racionalmente los recursos en funcin de los objetivos es su meta. En el modelo de inteleccin es mucho ms fcil plantearse supuestos tericos sobre el comportamiento de dichos agentes mientras que en el modelo de interaccin, a medida que se expande la frontera de las polticas, las burocracias estatales no pueden exigir la cooperacin que requieren para el logro de ciertos objetivos. Esta debe depender del mutuo sentido de situacin entre grupos privados, ciudadanos individuales y autoridades gubernamentales. Dicho modelo describe ms fcilmente el proceso de implementacin de polticas pblicas aplicadas a sociedades democrtico-liberales en donde funcionan mecanismos tradicionales de representacin poltica (paridos polticos, sindicatos, organizaciones empresariales, etc) Las tres formas de la interdependencia estn relacionadas con tres modalidades bsicas de la interaccin : a) aquellas interacciones derivadas de la necesidad de procurar bienes materiales y financieros necesarios para el funcionamiento de una unidada, estn relacionadas directamente con la modalidad de interdependencia jerrquica que es aquella que posee la capacidad de decidir y lograr que otros ejecuten rdene orientadas al cumplimiento de ciertos fines. La vinculacin entre individuos que dan y reciben rdenes constituye una jerarqua y una red de relaciones resultantes; b) aquellas interacciones destinadas a producir y recibir informacin y conocimientos tcnicos asociados a la actividad tcnica especializada, que justifica la existencia de cada unidad se relacionan directamente con la llamada interdependencia funcional que depende de los insumos de informacin que le proporcionan determinadas unidades y a la vez suministra informacin a otras. Las unidades intervienen en cuanto a criterios tcnicos-normativos; c) aquellas interacciones dirigidas a impartir y acatar directivas emanadas de una autoridad central competente con el fin de asegurar el cumplimiento de ciertos objetivos comunes a las partes involucradas estn directamente relacionadas con la interdependencia material o presupuestaria en la cual, toda organizacin compleja cuenta con unidades diferenciadas y dotadas de recursos con variable capacidad para generarlos, transferirlos y disponerlos. Aquellas unidades que obtienen bienes materiales y financieros de una fuente comn y compiten entre si por su obtensin. Los diferentes niveles de interdependencia se ven condicionados por las caractersticas del rgimen poltico bajo el cual la burocracia funciona. Estas dos dimensiones, tipo de rgimen e interdependencia, recortan espacios analticos en los que es posible reconocer diferentes estilos de gestin estatal que afectan a la implementacin de polticas pblicas.

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Brown y Erie: Poder y adminstracion; paradigmas alternativos para el analisis de la autonomia burocratica

Las burocracias pblicas tienen una marcada ambivalencia: por un lado son un instrumento eficiente y racional para el logro de objetivos sociales; por el otro lado, cobran fuerza poltica autnoma como un Leviatn social. A fines del siglo XIX, la marcada y masiva expansin del Estado en las sociedades industriales avanzadas focaliz su peso en la burocracia como instrumento de poltica econmica y social en donde el mercado fue sustituyendo al mercado como mejor asignador de recursos. As, la administracin pblica se convirti en la arena de conflicto central en donde el poder burocrtico como asignador de recursos sociales y como acciones de burcratas individualistas inclinados a minimizar recursos presupuestarios, cuestionando valores como la libertad, abuso del funcionario en cuanto al cumplimiento de las leyes o de hacerlas cumplir, demostraban cmo las organizaciones manejaban sus dependencias contextuales para obtener recursos y por lo tanto la gran expansin del poder burocrtico. El modelo de desplazamiento de objetivos asegura la supervivencia institucional pero falla al omitir toda consideracin histrica de los cambios en la estructura y funcionamiento de organizaciones pblicas y en el contexto econmico-social. Las burocracias pblicas funcionan por medios del modelo de desplazamiento de objetivos o por el modelo de conflicto social cuya fuentes de poder les da cierto grado de autonoma institucional en donde el poder burocrtico esta compuesto por agencias y/o programas con mayor presupuesto que otras; en la adqusicin de recursos suficientes para obtener y expandir actividades organizacionales. Un poder burocrtico est compuesto por dos o ms actores organizacionales y en relacin a la capacidad que tiene A de hacer que B haga algo que de otro modo no hara (capacidad de ejercer influencia o poder) en donde B no tiene la misma capacidad sobre A. Es una relacin asimtrica que implica cierto grado de autonoma institucional. Estas relaciones de poder crean una dependencia unilateral o bilateral. Las abiertas o unilaterales el conflicto entre actores se da porque A y B tiene cursos de accin transparentes pero conflictivos en donde A ejerce influencia sobre un recurso que B valora y el cual consigue imponer su mandato; en las contextuales o bidimensional, A puede fijar la agenda de B en cuanto a accin y procurar su proceso decisorio.

28 El poder responde a factores sistmicos de dependencia del comportamiento de grupos y la prctica de instituciones estructurales y culturalmente pautados. El poder es el control por medio de instituciones que gobiernan las relaciones e interacciones corrientes dentro de un sistema social, en donde las luchas por el poder dentro de la trama de interacciones polticas y sociales se hallan representadas en dos modelos de poder: modelo de desplazamiento de objetivos cuyo poder es abierto o contextual y el modelo del conflicto social cuyo poder es estructural. El poder burocrtico tiene dos fuentes de financiamiento: a) en la autoridad como legtima pretensin del desempeo de un conjunto de actividades o como la capacidad de resolver problemas y b) el dinero como forma de financiamiento de las actividades organizadas. El poder burocrtico encuentra su fuente de poder en las desiciones legales que formulan un mbito de competencia definido y en las alianzas con grupos sociales y econmicos. Ambito de desarrollo de desiciones legales: desiciones polticas que legalmente les conceden autonoma. limitan el contro externo sobre sus decisiones proporcionan autoridad legal para las actividdes necesarias para la organizacin. Ambito de competencia definido monopolio del conocimiento experto (burocracia racional-legal) conocimiento como forma de poder para la toma de desiciones demandas claves de la sociedad como centralidad y potencial fuente de poder necesidad de planificacin que exige la aplicacin del conocimiento experto funcin social del conocimiento

Vnculos que se mantienen con grupos de intereses econmicos y sociales vinculacin entre unidades administrativas y grupos de inters por clientelas administrativas relacin simbitica entre agencias administrativas y grupos de inters como determinantes de la autonoma de las organizaciones frente a los funcionarios ocupantes de los cargos pblicos electivos desburocratizacin de la unidad administrativa cautiva de cierta clientela relacin de intercambio entre organizaciones pblicas y grupos clientelsticos.

MODELO DE DESPLAZAMIENTO DE OBJETIVOS (poder burocrtico) Destinado a la satisfaccin de intereses

29 enfrenta una cantidad de demandas de clientelas especficas, comits legislativos y pblico en general burocracias como instrumentos para el logro de objetivos sociales y polticos reaccin al imperativo de sobrevivir desarrollo interno que marca la capacidad de organizacin de sobrevivir

Consecuencias Dinmicas de la certidumbre en donde se presiona para que se dicten disposiciones que protejan la misin organizacional y expandan el control de su personal Dinmicas de la expansin en donde el bienestar material , el poder, el status e incluso la identidad del individuo se vinculan a su posicin organizacional y en donde los individuos compiten por los recursos y posiciones organizacionales. Expansin de las responsabilidades de la organizacin. Manipulacin de los funcionamientos de los lazos clientelsticos por medio del conocimiento inmediato o por intermedio de Agencias que prestan apoyo amistos a funcionarios. Discrecionalidad presupuestaria como elemento de los funcionarios para fijar agendas. Este modelo se centra en la dinmica interna de las organizaciones y no toma en cuenta el contexto organizacional Por qu ciertas agencias se ven ms constreidas que otras y unas tienen ms poder que otras? una organizacin puede ser importante porque mantiene lazos con ciertas clases sociales o grupos de inters PERSPECTIVA DEL MODELO DE CONFLICTO SOCIAL Este modelo responde a un patrn de relaciones estructurales dentro de una sociedad como resultado de : un complejo de fuerzas histricas que definen el rango de accin alternativo disponible para diversos actores. diferente acceso y control sobre los recursos econmicos sociedades industriales de Occidente enraizadas en la institucin de la propiedad privada entre aquellos que controlan instituciones dentro de la sociedad y los que no controlan intereses estructurales ( de clase) El poder burocrtico de las Agencias institucionales que estructuran los intereses de clases dentro de la estructura de la sociedad capitalista y de clases refleja el conflicto real en las sociedades de avanzada a travs de tres tipos de estructuracin de intereses de clases: intereses estructurantes de clases dominantes que son aquellos que se benefician con el orden econmico-socia existente. Utilizarn su poder para preservar la estructura social vigente y

30 ocasionalmente abogarn por cambios para mejorar las situaciones de descontento generadas por los intereses desafiantes o reprimidos, quienes requerirn una redistribucin del poder. Quiern controlar el poder del Estado y las polticas pblicas. El Estado no debe ser visto como mero instrumento de los intereses dominantes sino como caracterizado por una autonoma relativa, pero sus intereses pueden ser promovidos a travs de l (Estado) intereses estructurales de clases desafiantes como clases que comienzan a emerger o grupos creados como resultados de cambios tecnolgicos o econmicos. intereses estructurales de clases reprimidos que son aquellos que no tienen poder econmico significativo. Utilizan al Estado para reparar inequidades y sus demandas se traducen en programas institucionales de las Agencias burocrticas de los intereses estructurales dominantes que apoyan estas demandas como forma de control social a fin de reforzar su hegemona

Thwaites Rey: Tecncratas y punteros

Los dilemas del cmo conducir una estructura burocrtica heredada se hallan presentes en toda transicin gubernamental. El nuevo gobierno es una sustancia de accin que ser considerado como bueno, regular o malo en donde el fracaso de las polticas pblicas que emprendan se hallar atravesado por la desconfianza acerca de la lealtad de quienes encontrar como funcionarios de carrera, de los proyectos polticos que hacen aguas o por el interrogante de si el gobierno facultado por el Estado podr dirigir la economa? En donde reside el poder para ejecutar polticas pblicas? Las polticas pblicas son definibles como metas y objetivos sociales validables democrticamente y como la tensin entre la Sociedad y el Estado, mercado y Estado y poltica y economa. La ms clsica de todas las dicotomas es la que se establece entre poltica y administracin. Las oficinas pblicas se encargan de la adinistracin cotidiana y en ellas se haya situado una capacidad tcnica y un entrenamiento especfico. El Estado es el mbito de tareas que tiene que ser cumplido rutinariamentes mientras que la Administracin es el mbito de la burocracia. Con la Poltica se pone en juego diferentes intereses sobre el rumbo social del gobierno portador de metas sociales relevantes, la seleccin de una conduccin poltica, la creacin de liderazgos, las modalidades de acceso a cargos pblicos, el funcionamiento de partidos polticos y sistemas electorales. La Administracin pone en juego la existencia de una burocracia, capacitada en el manejo de las Agencias pblicas, con un desempeo funcional de las oficinas administrativas que demuestra muchas veces el funcionamiento del gobierno como eficaz y eficiente.

31 Wilson declaraba en 1887 que la Administracin era el lugar del orden y la regularidad y que haba que despolitizar la administracin para otorgarle eficiencia. As mismo, afirmaba que la Poltica era el lugar del desorden, la competencia y la ausencia de estructura de direccin. Weber, en 1917 declaraba una separacin entre poltica y administracin pero que necesariamente no las llevaba a oponerse entre s sino al cumplimiento de funciones precisas y complementarias. La Administracin burocrtica es imprescindible para el desarrollo de sociedades complejas modernas en las cuales la divisin del trabajo social se halla muy desarrollado. De ste modo, la seleccin de liderazgos polticos responsables capaces de fijarle a la administracin lneas claras de accin era el deber de la poltica y de los polticos; fiscalizar las metas propuestas y en contra del peligro de la autonomizacin del aparato burocrtico que pondra en peligro las libertades individuales y humanas. Tambin dara la poltica mayor claridad a las rutinas burocrticas y podra ejercerse como un control al desvo de la burocratizacin. Aberbach y Rockman sostienen que los burcratas estn orientados por los hechos y siguen las reglas de la racionalidad administrativa o tcnica-cientfica. Se consideran guardianes del Estado contra los nocivos interes particularistas de los polticos mientras que los polticos profesan cuestiones vitales en una funcin destinada a la satisfaccin de alianzas sociales y coaliciones polticas, guiados preferentemente por la racionalidad poltica. Respecto al liderazgo poltico como dimensin de poder, involucra tanto al actor burocracia como al actor poltico. En la burocracia como actor, el liderazgo poltico se ejerce en los altos funcionarios que median entre los intereses establecidos y ususalmente se apartan del status quo; son estabilizadores del sistema y tienen un conocimiento minucioso de los programas proveyendo las soluciones para que los polticos escojan entre ellas la ms adecuada. Tienen conocimiento acerca de la implementacin de las polticas pblicas porque manejan la informacin correspondiente. Generalmente se ve a la burocracia como el reino de la ineficiencia y de la corrupcin y se los data de que poseen actitudes conspirativas contra el poder poltico segn afecte o no sus intereses, ya que su interes primordial es la permanencia de su status social. En contraposicin al liderazgo poltico que ejercen los burcratas, est el liderazgo que ejercen los polticos como impulsos direccionales fuertes alimentados por sus perspectivas partidarias e ideolgicas, imparten energa al proceso de gobierno, generando cambios polticos En aos recientes funcionarios dotados por su talento gerencial, con calificaciones tcnica previas, fueron designados como polticamente correctos y tcnicamente capaces para encabezar los procesos de Roformas del Estado en casi toda Amrcia Latina. El Estado argentino hacia los '90 encabez la llamada 1 Reforma del Estado centrada en las privatizaciones de los bienes pblicos del Estado. Las reformas de primera generacin dieron a la luz a estructuras estatales sin poder propio, en donde la autonoma en funcin del poder social se dieron en mayor o en menor grado y revelaron los lazos polticos de quienes estaban al frente de determinados organismos con el poder central, subordinando los criterios impuestos desde el Ejecutivo por sobre los estratos burocrticos, y transfiriendo bienes del Estado al sector privado. As, se redujeron funciones del Estado dentro del mbito de lo pblico. El ajuste de personal,

32 estructuras y funciones signadas por reducciones presupuestarias en todos los organismos del Estado. Organismos internacionales como el BID o el FMI propiciaron fuertes endeudamientos, ajustes estructurales, privatizaciones que fueron y son asumidas desde el Ejecutivo, los disennos y diagsticos propios hacia el interior de los gobiernos y dispusieron a sus expertos en saberes especializados que configuraron sus propios intereses e incidieron sobre las polticas estatales (consultoras) y modelos y teoras economicas congruentes con las dominantes a nivel mundial, fueron pautas impuestas en casi toda Amrica latina. En '91, Cavallo y su postura anti-estatista se imponen en el Ministerio de Economa y el Estado argentino adopta los criterios de una empresa capitalista. La postura anti-estatista contrariamente, necesit de un Ejecutivo fuerte y de consultoras y modelos propiciados por el BID y el FMI. En otros Ministerios se contrat al personal sin ser sometido a concurso con salarios ms altos que los de planta permanente para atraer al desperstigiado sector pblico a expertos tcincos. La reduccin del aparato estatal se hizo inminente en la profesionalidad del ajuste, que se focaliz en la reduccin de los gastos del Estado y en la reduccin del personal que trabajaba para el Estado. Este personal puesto en los ministerios no logra una seleccin meritocrtica al estilo weberiano ( por sus mrios personales) sino que se basa en la necesidad de contar con personal de confianza. Los polticos-gerentes a diferencia de los tecncratas, cumplieron el papel mediador entre las exigencias de los votantes y las condiciones impuestas por la estructura de poder dominantes, con sus discusiones de tipo idelogico y su estructura de trabajo militante . Hubo una concepcin elitista del poder en cuanto a las negociaciones y los contactos reservados que administrados para el staus quo en donde la actividad poltica funcion como una renta como cualquier otra, imponindose una modalidad gerencial en poltica frente a una poltica que ya no moviliza a las masas para cambios sustantivos. Los dirigentes de la sociedad tuvieron una amplia exposicin meditica y la supervivencia de tendencias marcadas por el personalismo y el clientelismo demostraron que la vieja poltica tena elementos sustanciosos que podan ser resueltos en favor de las reformas iniciadas. El nombramiento en puestos claves de la administracin pblica devel ms la preferencias de la lealtad antes que la capacitacin tcnica. El puntero sigue manejando una pequea o mediana estructura de poder partidario o territorial, ocupando determinados cargos dentro de la estructura estatal, mientras que la misma sigue demostrando que an persisten en ella criterios partidocrticos, patrimonialistas y clientelares. Esta estructura tambin demuestra la incapacidad del hacer frente a la demanda social. Frente a estas maniobras de la poltica surge el tcnico de mercado poltico que se encargar de limpiar la poltica de clientelismos, favoritismos y/o prevendas y cuyo radio de accin es limitado. Obtiene su legitimidad de su interferencia con el mercado. Es el poltico del neoliberalismo, con su tecnocracia como lugar de saber calificado y en frecuencia con la comunidad internacional de negocios y tendencias globalizadoras. Estos nuevos tecncratas de la poltica son elegidos por el tecnocratismo de mercado, quien los elige sin importarle sus valores y creencias sino su calificacin, experiencia y saber tcnico. Estos nuevos polticos del neo-liberalismo, los

33 tecncratas del mercado poltico son educados para la comprensin responsable del actuar como mediador entre la voluntad del mercado y la voluntad de la ciudadana; responden a reglas de juego que no deben ser perturbadas, renunciando a toda pretensin de cambio de staus quo, el cual se alnea con los sectores dominantes quienes colocan a sus tecncratas globalizados en lugares decisivos del Estado . Las alianzas politicas con interese dominantes que dejan el manejo de reas poco centrales a los polticos junto con el desprestigio de la poltica en relacin con la insatisfaccin de la gente. La burocracia se especializa porque es gente concreta que desempea tareas; no viven al margen de la sociedad y se hallan atravesados por los conflictos sociales. Para la burocracia del estado es imprescindible la capacitacin tcnica en donde el tecnocratismo funciona como poltica hegemnica en donde la razn tcnica es neutral y no poltica, acomodando a grupos econmicos. La lgica punteril son segmentos especializados en la direccin en donde las luchas facciosas o de apetencias personales se hallan distantes de las necesidades de la gente comn. El deber ser de la POLITICA est relacionada a mecanismos que aseguren la transparencia y la ampliacin de la participacin ciudadana en donde la poltica sea un lugar central de las metas sociales mayoritarias; con una conduccin poltica coherente y con funcionarios dispuestos a trabajr por los cambios en la satisfaccin de las demandas de la sociedad y con capacitacin tcnica y compenetracin poltica en un proyecto que suponga mayoras populares.

Camou: Los Consejeros del Prncipe En las sociedades complejas, las cuestiones tcnicas conllevan a cuestiones polticas y las cuestiones polticas implican la resolucin en cuestiones tcnicas. Camou dice que el la punta d y extremo de un mismo ovillo y por eso mismo su dificultad para establecer una causalidad lineal que va de los intereses de los actores a las desiciones pblicas. En estas sociedades compeljas existen los expertisses, que mientras configuran sus propios intereses inciden sobre las polticas pblicas, disciplinando a los actores econmicos y al Estado en diferentes teoras y enfoques econmicos. Estos expertisses de las sociedades compejas son los consejeros o escrivas modernos, encargados de crear, distribuir y aplicar ideas en la resolucin de los problemas sociales y polticos. Es el saber de expertos en contraposicin al saber popular, siendo la mayora irracional en donde el conocimiento se basa en un saber concreto y no en un saber por nmeros. Es el dominio del rey-filsofo, el gobierno de la repblica en donde los folsofos, los tecncratas y los cientficos poseen la recta razn, pero el intelectual se halla por fuera, como un antagonista del poder con su tica de la conviccin que pretende hacer poltica contra la poltica en donde el dominio tcnico se orienta hacia la solucin de problemas concretamente polticos. Coser habla de la burocratizacin de la vida social en donde la produccin de ideas se parece a la produccin de otros bienes materiales e intervienen especialistas tcnicos y poltica, entretejiendo redes de asuntos o issues network a travs de las Agencias de gobierno, centros de investigacin, fundaciones privadas, multinacionales como empresas patrocinadoras de proyectos

34 que dejan poco espacio a la figura del intelectual independiente. Este entrelazamiento entre especialistas tcnicos y poltica da lugar a la discusin entre saberes y poltica surgida en la segunda pos guerra mundial en los pases centrales con el auge del modelo desarrollista, en la dcada del '50'60, y que girar entorno a las diferentes estructuras burocrticas gubernamenntales y su creciente profesionalizacin. Para esta poca, empiezan a organizarse las ciencias sociales acadmicas en Amrica latina en un proceso de elaboracin de polticas econmicas. Esta creciente profesionalizacin de las estructuras burocrticas producen cambios significativos en las polticas econmicas, incidiendo institucionalmente en la dinmica de las ideas. Estos saberes especializados como conjunto de personas especializadas en la creacin, distribucin y aplicacin del saber engloban la racionalidad tcnica y la racionalidad poltica de la cual habla Weber. Es un saber epistemolgico, sociolgico en cuanto a que los intelectuales son una categora social cuya socializacin y produccin profesional se realiza tanto en mbitos privados como en mbitos pblicos, y politolgico en cuanto a la eleaboracin de polticas pblicas. Los cientistas sociales producen y discuten ideas, la dinmica de los hechos sociales y el rol de la idea en la explicacin del cambio social. Los economistas proponen modelos anliticos que explican el cambio social a travs de la motivacin de los individuos que se orientan hacia la satisfaccin del inters personal. Economistas y cientistas sociales como Keynes, Hayek y Friedman cobran relevancia introducen e introducen el papel explicativos de las ideas y los saberes especilizados en el proceso de elaboracin de polticas como estudios empricos. Estos estudios eran tradicionalmente cuestiones de lites, de grupos que visiblemente eran responsables directos de la toma de decisiones y conformaron un tringulo de poder (militares, economistas y polticos) en donde los intelectuales fueron dejados de lado y definidos como todos aquellos que crean, aplican y distribuyen cultura. El mundo simblico del hombre se subordin a estos ncleos duros, cuestiones de lites centradas en la economa y en la poltica. En la relacin conocimiento-poltica, los polticos sealaban las metas como fines y objetivos y los tcnicos aplican el conocimiento dilucidando diferentes medios para concretar los fines. Esta frmula preanunciada por Weber responde a los modernos tecncratas o tecnopolticos dentro de la dinmica institucional quienes dan fundamento tcnico a las desiciones en el procesos de produccin, circulacin y reproduccin junto con la aplicacin de conocimientos, redefiniendo el papel del intelectual, en donde el conocimiento deja de ser un mbito exclusivo de su dominancia en la elaboracin de polticas pblicas. Esto es producto del cambio social y de la adaptacin de la sociedad a ese cambio social. La poltica se apoya cada vez ms en el saber tcnico como experto en los procesos de desicin e interaccin sociales, y cobran relevancia los anlisis basados en el autointers y/o condicionamiento estructurales en donde los intereses materiales dominan la vida de las personas. (econmicos, polticos, culturales, etc) que operan como restricciones y oportunidades a las desiciones de los agentes; esto se encuentra reflejado en la dinmica ideacional de la poltica y en instituciones como el Parlamento, los Ministerios, los Partidos Polticos, los Sindicatos y los MMCC, en una guerra de las ideas iniciada hacia los '70 en retroceso del paradigma econmico de la eleccin racional que d por supuesto el acceso inmediato a los intereses de los actores.

35 El anlisis de las ideas en las polticas y los cursos de accin encarados desde los gobiernos como elaboraciones conceptuales de alcance medio en los sistemas generales de creencias y las creencias particulares de los individuos como saberes acotados institucionalmente y materializados en libros o en informes, especifican modelos de realidad econmica que informan reglas y normas sociales que operan en contextos especficos de accin. La produccin de un neo-institucionalismo en el cual las ideas se corporativizan y se impone como gua el papel de las ideas y las ideas como rol de mediacin de intereses en conflicto en donde la ideologa econmica tambin puede decidir los clculos polticos al influir sobre las interpretaciones de quines son los actores Hacia los '80, y sosteniendo que las lites gobernantes de Amrica latina no fueron nunca un bloque monotico ms o menos homogneo de polticas econmicas, enfocaron su visin hacia ideas e intercambios de visiones y problemas a enfrentar bajo la jida de los organismos internacionales como el BID o el FMI, la Reserva Federal con idea de lo que tena que hacerse: el ajuste estructural como una diagnstico hacia el interior de los gobiernos promovido poe un grupo de especialistas y tnicos incorporados a la funcin pblica en un denso entramado de relaciones profesionales y polticas que incluyeron a grupo de tnicos y especialistas locales como transnacionales promotores de ideas y factor motorizante del proyecto de ajuste. El tipo de rgimen, autoritarismo o democracia como capacidades institucionales del Estado y los liderazgos poticos autonomizados de grupos de poder en los cuales hoy por hoy no es posible establecer cuestiones tcnicas y cuestiones polticas de distribucin tajante en el mbito de formulacin de las polticas pblicas; grupos de inters y actores que llevaron e impulsaron diferentes soluciones a problemas econmicos puntules; toda cuestin tcnica conlleva en las sociedades complejas cuestiones de poltica como dos puntas de un mismo ovillo; diferentes necesidades de diferentes personas con fines en conflicto y que debern discernirse cules fines de los que estn en conflicto debern ser sacrificados o darles preferencias. En Amrica latina, la red de expertos, la incorporacin sistemtica de profesionales salidos de las universidades a la burocracia pblicas demuestra la complejizacin que demanda la incorporacin de especialistas en donde se traslucen la autonoma de las consultoras de carcter privados o semi-pblico. La red de expertos con intereses propios que se configuran y que inciden sobre las polticas estatales de disciplinamiento de los actores econmicos y del Estado, en asuntos encomendados a tcnicos sin distincin partidaria pero con antecedentes profesionales que se incorporan al sector pblico. Son los tecnopolticos cuya funcin es la produccin de visiones y creencias congruentes asistiendo a la gobernabilidad hegemnica como paradigma. Estas consultoras econmicas especializadas y fundaciones polticas en un proceso ineludible de elaboracin de polticas pblicas producen una amalgama de la lite letrada como parte sustantiva de una nueva lite emergente de dirigentes. Son los nuevos pensadores del prncipe, los expertisses tiene vinculacin con las consultoras econmicas especializadas y con las fundaciones polticas, son polticos, empresarios, acadmicos, inversores extranjeros, funcionarios de organismos internacionales o multinacionales. Esta elite letrada que establece redes institucionales, son formadores de hegemona pero estos expertisses no son los individuos particulares sino los grupos, las asociaciones, las

36 corporaciones organizadas quienes tienen una presencia mayor que la de los ciudadanos comunes y es esta distorsin que los grupos tecnocrticos introducen en la democracia tergiversando las preferencias populares.

Aucoin: Reforma administrativa en la gestin pblica

La reforma en la gestin pblica en las dos ltimas dcadas ha sido la necesidad gubernamental de responder a la crisis fiscal fruto de los cambios econmicos en el sistema internacional y de la creciente demanda de servicios y regulaciones que reciben los sistemas polticos nacionales El control presupuestarios, la reduccin de servicios pblicos, privatizar operaciones gubernamentales, desregular actividades de empresas privadas fue el diseo de los sistemas de gobierno o gobernance en donde prima la primaca del gobierno por sobre la burocracia o Teora de la eleccin pblica, y de Gestin o Escuela de Pensamiento Gerencial, proveniente del sector privado y en donde priman los intereses gerenciales por sobre los de la burocracia. Ambos estilos de pensamiento no distan de ser recreaciones del neoconservadorismo dentro de la poltica de gobierno. Ambas tendencias del propsito de administrar los asuntos pblicos y gobernarlos a travs de la Eleccin Pblica o la Gestin Gerencial, significan un retorno a los fundamentos del gobierno representativo y de la administracin pblica por un lado y por el otro, difieren en cuanto a lo que se considera administracin pblica. Las ideas como paradigmas tienen una dimensin intelectual y una dimensin indeolgica que prescriben caminos para el cambio de direccin deseada. Las ideas, que pueden ser comunicadas por polticos. son mecanismos para reafirmar la primaca de los polticos electos sobre la burocracia en materia de presupuesto y polticas pblicas. As, las finanzas y las polticas pblicas junto con el presupuesto se transforman en una arena poltica. La Teora de la Eleccin PblicaI confronta el gobierno con una burocracia por los recursos fundamentales del Estado: las finanzas pblicas y la pregunta es por qu los burcratas tienen la capacidad de seguir sus propios interes o percepciones acerca de lo que es el inters general en sus relaciones con los representantes electos?. Las burocracias del Estado como administradoras del mismo, han asumido demasiado poder y los representantes electos tienen capacidades mnimas para dirgir y enfrentarse a la burocracia. Esta burocracia es maximizadora del presupuesto y gobiernan a travs de los representantes electos. Atravs de un nuevo diseo institucional permitira o dara capacidad a los polticos para controlar los instrumentos de gobierno y tendran autoridad sobre los aparatos del Estado, las finanzas pblica y las oficinas del Ejecutivo. El Gerencialismo propone edificar estructuras gerenciales que desburocratizen la gestin de gobierno ya que las burocracias estn demasiado hinchadas de poder. El Gerencialismo critica a la burocracia como sistema organizativo y como mecanismo de gestin y propone la gestin privada por sobre la gestin pblica en cuanto a que sta posee un sistema de recursos organizativos, de

37 forma econmica que son ms eficientes en la obtencin de sus objetivos organizacionales. Esta propuesta devenida de polticos neo-conservadores ve a los burcratas del sector pblico como administradores inferiores respecto a los provenientes del sector privado. As, la competencia sector pblico-sector privado se instala dentro de la dimensin Administracin del Estado y la competencia por el poder. El ascenso de la Escuela Gerencial y la reafirmacin de la dimensin poltica del gobierno representativo, han puesto el foco en una reforma administrativa de la gestin pblica. Sus esfuerzos se centran y se derivan de los dos paradigmas anteriores. La Teora de la Eleccin Pblica asume que los lderes polticos representativos han perdido demasiado poder en favor de las estructuras burocrticas, las cuales slo deberan asistirles en el manejo administrativo del gobierno y no en el control ejecutivo del mismo. El poder de los representantes debe ser reforzado, especialmente el de las estructuras ejecutivas, frente al poder de la burocracia. Esta corriente reclama centralizacin, coordinacin y control. La centralizacin es un rasgo que ha aparecido dentro de la llamada reforma administrativa ya que las autoridades ejecutivas (ministros y presidentes, etc.) han buscado un liderazgo que les permita mantener el poder y el control directo como gestores de sus organizaciones, ya que el liderazgo personal por ende poltico, es reconocido como un elemento fundamental para la dominacin efectiva del proceso estratgico de decisin, necesaria para poder imponer directivas normativas a la burocracia. Esta pretende reforzar el poder del Ejecutivo en dos direcciones. Una estrategia ha sido la de reforzar el poder de los jefes de gobierno frente a otros miembros del ejecutivo como la restructuracin de los Gabinetes por los Ministros no siempre exitosa y que tiene a la reduccin de las capacidades de los Ministros para demarcarse en las lneas estratgicas marcadas desde la cpula Ejecutiva. Otra estrategia para reforzar las autoridades ejecutivas consiste en potenciar la capacidad de control de los ministros sobre sus burocracias departamentales, consiguiendo que ellos mismos sean los jefes burocrticos de sus compartimientos departamentales o ministerios. Que el Ministro sea el gestor de las polticas y de la administracin. Estas dos dimensiones intentan reducir la dependencia de los ministros respecto de altos funcionarios y por ende de la burocracia departamental. La coordinacin est ampliamente ligada con la concentracin de poder asociada a la centralizacin. Aumentar la coordinacin entre el entramado ejecutivo y la burocracia. La coordinacin significa que el departamentalismo y la interdependencia entre rganos dentro de los mismos departamentos o ministerios, junto con la fragmentacin de las polticas y la desectucturacin del proceso de elaboracin del presupuesto, amenazados por diversos mecanismos corporativos de asesores cercanos al gobierno, conlleva a la dispersin del poder y es por eso que las restricciones presupuestarias han requerido una mayor coordinacin y por ende un mayor control. El uso del mecanismos del superburcrata que trabaja para el Ejecutivo o para los Ministerios ha sido una forma de contrarrestar esta tendencia. El control tiende a ser focalizado en las concentracin del poder en las estructuras ejecutivas de los gobiernos y ha sido destinado a controlar y manipular a las burocracias, y as implementar las polticas como estaban previstas. El control se focalizar entonces entorno a la burocracia y su

38 capacidad de manejo en la implementacin de las polticas. Entre diversas formas de control burocrtico, se halla la politizacin de los cargos que sirven al Ejecutivo asentados en cargos de confianza destinados a reforzar su poder tanto en puestos de responsabilidad como en puestos de base. Esto es, la promocin de funcionarios pblicos de adhesin partidista o que haban mostrado simpatas por las polticas o por los enfoques polticos. La expansin del nmero de funcionarios adeptos al gobierno ha sido evidente para controlar a las burocracias. Sin embargo, estos procesos slo desenmascaran la creciente desconfianza permanente hacia las burocracias enquistadas en los gobiernos. En relacin a ste fenmeno se han introducido iniciativas para reducir el tamao de las burocracias gubernamentales pero tamben se ha reducido el poder y la autonoma de los funcionarios a travs de la reduccin de la compeljidad de los aparatos departamentales ministeriales y otros entes administrativos y por ende asociados a programas de privatizacin de servicios o desregulacin de otros o la contratacin a sectores privados en calidad de cnones de los bienes pblicos. La emergencia de la Escuela de Pensamiento Gerencialista ha relanzado unos princios organizativos que pretentenden reforzar las capacidades de los gestores para actuar y para clarificar sus misiones y objetivos, siendo responsables tanto ante sus clientes como usuarios como ante sus subordinados y consideran que la desconcentracin del poder es esencial para una buena administracin, ya que representa la anttesis del ideal burocrtico. Proponen una descentralizacin extensiva, la desregulacin y la delegacin. El principio de descentralizacin es crucial para la desconcentracin del poder, ponindose el nfasis en los gestores como mviles de iniciativas para conseguir que se realicen las cosas y que se obtengan resultados. Supone que los gestores ubicados en puestos perifricos decidan qu es lo que debe hacerse. Estos gestores podrn gestionar operaciones y controlar al personal administrativo y los sistemas, no significando eliminar la centralizacin sino que sta se dedique a actuar en los aspectos ms fundamentales evitando que se sobrecargue con mltiples metas y objetivos. La descentralizacin es fundamentalm en especial en los casos de grandes burocracias gubrenamentales. Los intentos para establecer una aproximacin descentralizada se han sustentado sobre la dispersin de la autoridad y de la responsabilidad por polticas y el gasto hacia niveles perifricos. El objetivo ha sido detectar rigideces institucionales consideradas como inherentes a la gestin pblica y que la expansin del control central no ha podido controlar efectivamente las complejidades y el volumen de la gestin gubernamental. La descentralizacin de la autoridad ha supuesto dotar de poderes a gerentes en escalafones inferiores, dispersando la autoridad hacia los tcnicos de base pero ella slo es efectiva si los niveles de la organizacin se reducen. Se necesitan gestores con poder que estn en contacto directo y en permanente comunicacin con sus superiores y la posibilidad de que los gestores superiores puedan acceder con efectividad a los casos excepcionales respecto de las rutinas diarias. As que los niveles de gestin deben ser disminudos. Uno de los puntos esenciales del Paradigma Gerencial es que los gerentes operativos tienen que tener autoridad sobre los recursos y el personal para conseguir sus misiones. El personal de la

39 estructura central deber ser reducido para poder asegurar la no interferencia en la gestin operativa. Los gestores operativos han de ser responsable por sus acciones y no escudarse detrs de normativas. Deben de ser capaces de gestionar segn sus criterios y no mediante un libro de instrucciones. La desregulacin administrativa encaja perfectamente con la descentralizacin de la autoridad ya que reafirma la supremaca de los gestores operativos, quienes podrn delegar en aquel personal que est en mejor situacin para desarrollar las tareas correspondientes. Una de las crticas a los gobiernos respecto a su diseo institucional ha sido la de recargarse de funciones en sus organizaciones con inconsistentes objetivos. Es necesario desarrollas organizaciones que persigan claramente metas coherentes y definidas. La necesidad de mantener relacionadas la autoridad, la responsabilidad y la estructura de control con sus recursos, productos y resultados es bsica en el diseo organizativo y que el ncleo corporativo pueda hacer los ajustes necesarios. La clave del xito reside en que el ncleo corporativo, presidente, el primer ministro o el gabinete, sea capaz de especificar las misiones primarias de las organizaciones operativas, entonces el mecanismo de la delegacin puede clarificar las misiones operativas y despojarse de todos aquellos objetivos que no sean centrales para la implementacin de las misiones. Aparte de usar el mecanismo de la privatizacin de servicios gubernamentales, mecanismo que tiende a permitir a la agencia contratante deshacerse de todo aquello no esencial para la implementacin de sus objetivos, la delegacin de la autoridad puede observarse en las recientes reformas en la organizacin de las empresas estatales que no ha supuesto privatizarlas sino restructurarlas. La idea de la delegacin es que las organizaciones sean gestionadas de modo que estn cerca de sus consumidores o de las demandas de sus ciudadanos-clientes. Paradigmas y paradojas Los dos paradigmas, de Gobierno y de Gestin, junto con sus principios fundamentales introducen tensiones e incluso contradicciones. Las relaciones que se establecen entre polticos y burcratas emergen en formas de paradojas y en las diferentes formas en que el problema burocrtico es diagnosticado y las soluciones prescritas: las diferentes aproximaciones a la dicotoma polticas-administracin; y las diferentes maneras de recomponer el rompecabezas representatividad-responsabilidad. El problema burocrtico La Teora de la Eleccin Pblica visualiza a los burcratas como un problema que juega en contra de la gobernabilidad. En un sistema representativo de gobierno, los polticos han de intentar domar a la burocracia a travs de la concentracin del poder en sus manos, disponiendo de asesores polticos, de cargos de confianza en puestos operativos son elementos de ayuda para el control de la burocracia.

40 El Paradigma Gerencial por su lado entiende que el problema de las burocracias se debe a su excesivo control alrededor de ellas. El problema no es sobre las burocracias sino en el diseo de burocracias excesivamente cargadas de sistemas de control formal en la cspide de la organizacin, guiada por reglas y normaras y no por resultados, en donde se dispara las consecuencias en la inaccin, el letargo que producen la separacin entre la autoridad y aquellos que deben actuar directamente. Hace falta que los burcratas sean liberados de este tipo de estructura burocrtica. Los burcratas estn atrapados entre la espada y la pared y son al mismo tiempo causa y solucin de un mismo problema. O se involucran en la resolucin de los problemas de un modo tico o se desmoralizan de las cuestiones colectivas particularizando inmoralmentes sus interes personales. Dicotoma poltica-administracin La Teora de la Eleccin Pblica subraya el papel de las autoridades polticas como representantes electos del gobierno. Esta teora en ningn caso adite la dicotoma entre poltica y administracin que genera esferas de responsabiidad separadas para polticos y burcratas. La teora concibe a la poltica del proceso de toma de decisiones como dominante tanto en el mbito de la administracin como en el mbito de la poltica. Los polticos, aquellos de autoridad, pasan a ser gestores y las personas nombradas por ellos deben actuar como gerentes de los poticos, sean nombrados por cuestiones polticas o sean funcionarios de carrera. No estn en sus puestos para ser expertos independientes. El Paradigma Gerencial observa la dicotoma poltica-administracin como una amenaza. Desde este paradigma, los polticos con responsabilidades ejecutivas, los gerentes superiores, deben contenerse para que los gestores operativos puedan disfrutar de la autonoma necesaria para la implementacin de polticas. Las polticas estn delimitadas por unos pocos valores centrales, gozando los gestores operativos de autonoma para decidir respecto a cualquiera de sus aspectos. Los dos paradigmas parten de concepciones totalmente radicales acerca de la poltica. La Teora de la Eleccin Pblica concibe a la poltica como una gestin exhaustiva o sea que la poltica se halla presente en la formulacin y en la implementacin de las polticas, mientras que el Paradigma Gerencial, concibe a la poltica como la base para una determinacin de valores, las misiones y por lo tanto, de las polticas de una organizacin, asumiendo que los valores pueden realizarse sin la intervensin de aquellas personas que los han formulado y que podrn constiturse como guas de accin suceptibles de ser comunicadas a travs de la lnea de mando sin distorsiones Representatividad-responsabilidad

La Teora de la Eleccin Pblica ha estado preocupada por los mecanismos que permiten a los ciudadanos ostentar una mayor influencia sobre la determinacin de las polticas pblicas, sirviendo para promover la primaca de los gobernantes electos en las desiciones pblicas. La principal preocupacin se halla centrada en que los intereses generales de las poticas pblicas se

41 vean reflejados en lo que se decida. Se percibe como una necesidad de eliminar la llamada captura de rganos burocrticos por parte de grupos que persiguen intereses particulares de modo que los representantes sean capaces de representar el inters general. Esto requiere que se deshagan de todas aquellas relaciones simbiticas entre los burcratas y los grupos de inters. Por el lado del Paradigma Gerencial, se d una prioridad a la capacidad de respuesta y de responsabilidad a los burcratas frente al pblico usuario y se les recomienda a los gerentes que estn cerca del pblico para poder reconocer el valor de las ideas y de las sugerencias que emanan de los propios clientes. Las consultas y las comunicaciones con el exterior son fundamentales para la gestion gerencial. Los gestores deben aplicar el sentido comn en su trato con los clientes y el cumplimiento ciego de las normas no es una buena frmula para fomentar la responsabilidad. En el caso de las organizaciones gubernamentales, los clientes vienen determinados por las polticas pblicas, y frecuentemente, por la poltica y las relaciones con la administracin en forma de derechos constitucionalmente establecidos y legalizados. Los gestores pblicos no tienen la discrecionalidad suficiente como para decidir qu clientes debern ser dejados de lado en favor de la efectividad de una poltica, por lo tanto, los burcratas son calificados de insensibles a las necesidades de sus clientes. Clientes y polticos pueden reclamar a los burcratas que se adecen a sus propsitos y en este caso, los perdedores en esta lucha no pueden ser otros que los burcratas. Principios y Pndulos Mientras que la Teora de la Eleccin Pblica aboga por la centralizacin, la coordinacin y el contro, la Teora Gerencial se posiciona por la descentralizacin, la desregulacin y la delegacin. La organizacin de la accin del gobierno se mueve en un continunm definido por los tres factores centrales del diseo institucional: centralizacin-decentralizacin; coordinacin-desregulacin y control-delegacin Estos dos conjuntos de principios se mueven en un movimiento del tipo pendular que se deducen de los dos paradigmas Centralizacin-descentralizacin Una organizacin puede moverse en las dos direcciones simultneamente segn la capacidad del ncleo para definir que funciones deben ser centralizadas y cuales descentralizadas y al mismo tiempo mantener la continuidad en estas desiciones. Burcratas e incluso polticos han de evaluar las seales que les permitan trabajar en un contexto centralizados o en otro descentralizado. Coordinacin-Desregulacin La coordinacin-desregulacin es un continunm difcil dentro de la administracin pblica ya que las interdependencias entre polticas pblicas no pueden ser eliminadas. Los gobiernos se hallan atrapados en el hecho de que muchas de sus polticas se encuentran interconectadas. La

42 propia naturaleza de los bienes pblicos provoca una interdependencia en la actividad estatal (Departamentos y Agencias que estn bajo la supervisin de Ministerios) La lgica de la desregulacin tiene todava que enfrentarse al problema de la responsabilidad y debe asumir que los gestores estn en mejores condiciones para asegurar la eficiencia, la economa y la efectividad de una poltica pblica y por lo tanto liberarlos de las trabas ocasionadas por las normas.

Control-Delegacin En muchos sistemas polticos se ha asisitido a un incremento variable del grado de politizacin, destinado al control de la burocracia y a la introduccin de nuevas propuestas para la delegacin de la autoridad a otro tipo de entes. Los gobiernos se han asegurado el control de la burocracia ya que han dispuesto de funcionarios comprometidos en puestos claves. Aparece un inters creciente por la delegacin de la autoridad. Se incrementa la flexibilidad de los gestores para conseguir resultados y se los hace ms responsables. Las consecuencias negativas asociadas al departamentalismo supone un alejamiento de los objetivos y una incremento de la autonoma que caracteriza a los entes semi-independientes. El control es eficaz cuando existe la voluntad poltica de sobrepasar las consecuencias disfuncionales de la fragmentacin. Potenciar aunque sea en una grado mnimo, los intentos de coordinar en los niveles ms bajos de la organizacin, donde las redes interorganizativas operan mediante ajuste mutuo y no a travs de la intervencin directa de los niveles superiores.

Aberbach y Rockman: Roles ejecutivos y polticos. Revisin de la imagen IV

Quines mandan? Es una pregunta que relaciona a los empleados pblicos de mayor jerarqua con los polticos. Los empleados pblicos poseen conocimientos valiosos acerca del funcionamiento del gobierno. La desatencin de los polticos a los detalles y a las operaciones polticas dejan a estos empleados pblicos, la tareas que en realidad desempea el gobierno en contraposicin con las que simblicamente deberan desempear. Los autores desarrollan cuatro imgenes de rol que marcan las relaciones entre polticos y burcratas en donde el foco se sita en la imagen IV, hibrido puro que se encuentra entre el burcrata y el poltico. Cuatro tipo ideales reflejados en cuatro imgenes que describen las relaciones entre estos dos actores.

Imagen I

43 La primera imagen muestra una marcada bifurcacin entre la esfera de la poltica y el rol del poltico y la esfera de la administracin y el rol del burcrata. La tpica concepcin weberiana en la cual la poltica deba signar los objetivos de las poltica mientras que los burocratas atenderan cules seran los mejores medios para alcanzar esos fines u objetivos centrales. Imagen II La segunda imagen se centraba en la idea de que los burcratas se orientaban hacia hechos concretos mientras que los polticos perseguan slo sus intereses personales. Los empleados pblicos seguan impasibles sus directivas mientras que los polticos, promovidos por la intencin de la eleccin deban atender los intereses y demandas del electorados, coaliciones polticas convenientes y grupos sociales . La evidencia emprica demostraba que los empleados pblicos de mayor antigedad se hallaban comprometidos con la mediacin de los intereses dentro del mundo de las organizaciones. Imagen III La idea de que polticos y burocratas se comprometan en la creacin de polticas en donde los empleados pblicos de mayor jerarqua median entre los intereses existentes, domina la imagen III y slo en cierta medida se apartan del status quo. Los burcratas imparten equilibrio al sistema mientras que los polticos imparten energa. Los burcratas que conocan en detalle los programas y las ideas polticas pertinentes a menudo servan a los polticos las soluciones en bandeja Imagen IV El hbrido puro asociaba las caractersiticas de los burcratas y de los polticos y los conflua en una. Los burcratas dejaron de ser una pieza en un engranaje para convertirse en actores interiorizados dentro de la poltica y se poda concluir que los polticos, gradualmente le estaban cediendo paso a los burcratas. La existencia de ciertos actores burocrticos que se interesaban de modo inusual en los asuntos polticos, una tendencia de los burcratas jerrquicos a desempearse en roles polticos. Se pona el acento en una nueva raza de ejecutivo que combinaba los atributos tradicionales de la experiencia en administracin y temas burocrticos con las conexiones claras al mundo de las metas y la direccin poltica o de la poltica gubernamental; la direccin del gobierno no poda delegarse principalmente en organizaciones burocrticas relativamente autnomas distanciadas de la direccin poltica central si se pretenda responder polticamente y con polticas a dicha direccin. era necesario contar con funcionarios con un pie dentro de la poltica y el otro en la administracin. Organismos centrales que estaran organizados en torno a la jefatura de gobierno con el objetivo de coordinar y a veces contrarrestar las funciones del Ejecutivo.

44 Los clientes naturales para estos organismos centrales eran las dirigencias polticas del gobierno y uno de los riesgos que corran los burcratas del organismo central era tender a identificarse con las polticas de gobierno a las que servan perdiendo su respetada posicin neutral siendo evidente la identificacin de cierto tipo de empleados pblicos como pertenencientes a una clase poltica. Las dificultades que generalmente se le presentan a los empleados pblicos jerrquicos para tener acceso a las ms altas esfers se compensan hasta cierto punto con su habilidad para ingresar en la poltica a travs de la rama legislativa. El tipo de burcrata que estamos describiendo son pensadores de campo general ya que la administracin pblica sirve de trampoln para lanzarse a la posicin de lite poltica. este fenmeno es evidente y para algunos burcratas, la posibilidad de intercambiar roles constituye un incentivo. Los burcratas estadounidenses estn muy interiorizados en temas polticos. La nocin original del hbrido puro como combinaciones burocrtico-polticas tiene tendencia a la seleccin del personal para funciones tendientes a aumentar la centralizacin del gobierno y que slo durasen mientras el gobierno est en el poder. El aumento de intelectuales abocados a la aplicacin de las polticas y de organizaciones dedicadas a la ciencias social: los llamados tanques pensantes o think tanks, se exparcieron por casi todas las democracias industrializadas, y a pesar que son en gran parte autnomos, han establecido redes de conexin entre las instituciones y los encargados de formular polticas. Los partidos poticos de Alemania, por medio de sus fundaciones sirven para proponer nuevas poticas a sus parlamentarios. Los tanques pensantes son una herramienta para pasar de la formulacin de la poltica (polticos) a la implementacin de la misma (burcrata) y la funcin que desempean es la de proporcionar al personal este caudal politico-burocrtico El personal profesional de las organizaciones muestra una tendencia notable a revisar los antecedentes de sus probables sucesores y, de este modo, poder controlar las tecnologas de las operaciones organizativas. Los profesionales de la organizacin son un factor crucial para que las organizaciones funcionen y la habilidad para hacer que la lite burocrtica parezca indispensable para la sociedad es un factor clave para ganar espacio. Muchos de estos funcionarios que dan con el perfil del hbrido puro dependen del liderazgo carismtico. Una tarea principal proporcionaba una direccin racional sobre un perfil gubernamental en expansin. Las formas que adopten los vnculos tcnico-polticos estarn altamente influenciadas por las estructuras administrativas y polticas que existan en ese momento.

Terry M. Moe: Teora Positiva de la Burocracia Pblica El gobierno moderno es burocrtico por lo tanto una teora de gobiero debe ser una teora de la burocracia. La burocracia es un tema complejo, los legisladores votan pero por ejemplo qu hace

45 la burocracia? Qu aspectos de la burocracia exigen una atencin y un anlisis comparable? Estudiaremos todo lo referente al comportamiento y organizacin burocrticos. La Teora de la Eleccin Pblica intenta hacer una revolucin en la Teora de la Burocracia . El punto de inflexin se di con el ascenso de la nueva economa de la organizacin en la dcada de los '80. La Teora Poltica Positiva, cuyo enfoque estuvo dado hacia el gobierno y estructurada en base al las Teoras de la Eleccin Racional, puso rpidamente su ojo en establecer una Teora de la Burocracia Pblica y el tema del control poltico. Tomaremos en cuenta no slo cmo se comportan los burcratas sino cmo las caractersticas organizativas son el resultado de la poltica. Cmo ha evolucionado una Teora Positiva de la Burocracia Pblica y qu problemas en general deben ser superados si se pretende comprender bien a la burocracia. Teoras iniciales de la burocracia La Eleccin Pblica dej su primer rastro en la Teora de la Burocracia a mediados de los '60 con autores como Tullock y Downs, quienes intentaron mostrar a la burocracia como poderosos actores racionales motivados en gran parte por el inters personal en donde las estrategias, conflictos, oportunismo y formacin de coaliciones saltaron a la escena en un actor aparentemente calificado como autmata y pasivo, y argumentaron una Teora Racional de la Burocracia. Tullock construye su modelo en el supuesto de que los burcratas estn motivados en el progreso de su carrera profesional, mientras que Downs cosntruye cinco tipos ideales y los cruza entre s para dar caractersticas tpicas de los burcratas y el funcionamiento de la burocracia. As, el comportamiento de la burocracia entendido en satisfaccin o promocin de intereses personales (racional), captura poca rendicin de cuentas, promueve el crecimiento excesivo, la ineficiencia que conspiran contra un gobierno efectivo. Con estas corrientes, la Teora de la Eleccin Pblica, por ende del buen gobierno tuvo su entrada triunfante en el mundo de la Teora Burocrtica. Mientras que Tullock y Downs se preocupan explicar el comportamiento de la burocracia, Ostrom pone nfasis en el diseo institucional argumentando que la centralizacin, la jerarqua y la consolidacin, prescripciones centrales en la administracin pblica son malas mientras que la fragmentacin, la decentralizacin y los sistemas de frenos y contrapesos son buenos. La tradicin Niskanen (o Teora del Control Burocrtico) Niskanen ha citado una teora de mayor influencia sobre el comportamiento de la burocracia dentro del enfoque de la eleccin pblica.. Su atencin se centra en las agencias pblicas y sus presupuestos. Asume que los burcratas son maximizadores del presupuesto, dotndolos por primera vez de una funcin de utilidad y barre con las complejidades presupuestarias al construir su modelo centrado en dos actores, el burcrata y el legislador que lo auspicia en donde la relacin es de monopolio bilateral con un burcrata que tiene dos ventajas principales: su posicin como nico oferente que le da el ser el nico asgnador de recursos de informacin ante el legislador acerca de

46 los verdaderos costos de produccin de un proyecto (poltica pblica) por lo tanto tiene poder sobre la agenda del legislador. El burcrata sabe cuanto vale para el legislador los proyectos porque conoce los costos reales de los mismos al tener el manejo de la informacin, y puede presentar esta informacin como un dato para modificar su oferta presupuestaria. Esto le permitira al burcrata forzar a la legislatura a que acepte un presupuesto sobredimensionado y de este modo, el costo real del presupuesto y la diferencia del costos sobredimensionado, le permitira al burcrata hacerse de un plus el cual manejara como le diera la gana. Como resultado, el gobierno termina siendo demasiado grande e ineficiente por la especulacin burocrtica. Los burcratas del modelo de Niskanen dominan en dos dimensiones: en la informacin y en la agenda legislativa. El control de la agenda no depende de la informacin sino de la capacidad de rechazar o no el presupuesto presentado. El nivel ms aceptable de mantenimiento del poder de agenda es seguir manteniendo un staus quo en cuanto a presupuesto o una equivalente en cuanto al existente (con poco sobredimesionamiento) , pero Niskanen sigue pensando que los legisladores se debaten entre aceptar el presupuesto presentado antes que no tener presupuesto y es en este indicador de conducta del legislador, en donde radica el poder del burcrata. Otro tema es por qu los burcratas tienen poder de agenda? El modelo de Nikanen ve a los burcratas como actores estratgicos mientras que la Legislatura acta como un actor pasivo y sin poder cuanto en verdad la Legislatura tiene el poder y autoridad por sobre la burocracia y por lo tanto puede reestructurar las negociaciones, dicindole al burcrata qu tiene que hacer. La Legislatura es el principal, mientras que el burcrata es el agente. La Legislatura puede establecer un esquema complejo que contenga distintas combinaciones de presupuesto y produccin para poder elegir entre ellas, ejerciendo actividades de monitoreo y control para obtener mayor informacin e imponer sanciones cuando cree que ha sido engaada. Son los legisladores quines establecen la agenda de los burcratas y no al revs y esta observancia lleva a una visin mucho ms moderada del poder del burcrata que la que le asignaba la tradicin Niskanen (Teora del Control de la Burocracia sobre el Legislativo y la Agenda) y el estilo de contro de agenda como tmelo o djelo dej de tener espacio como control de poder de la burocracia. El foco empez a ponerse en el presupuesto, en el burcrata como informante y en la Legislatura como ente de control y como actor principal que establece las reglas. Habamos visto ya en Weber que la especializacin burocrtica constitua un profundo dilema para el gobierno ya que por un lado era necesaria para que las polticas fueran llevadas a cabo eficientemente, razn por la cual los polticos delegaba autoridad sobre las polticas pero por el otro, poda llegar a constiturse en un arma poderosa y ponerse en contra de sus superiores. La informacin asimtrica inherente a la burocracia constituye un peligro al poder de control de los polticos quienes deben usar su autoridad para remediarlo. As, la Legislatura podra disminuir el poder de la burocracia inviertiendo en monitoreo y control (ex ante) ya que las sanciones generan incertidumbre y viendo cules mecanismos ex post funcionan correctamente.

47 La Escuela de Chicago y la captura por los grupos de inters La racionalidad poltica inevitablemente promueve la captura de las agencias reguladoras a manos de los grupos que supuestamente deben ser regulados. Las agencias reguladoras son suceptibles de ser capturadas por aquellos grupos a los cuales supuestamente deben regular. Los intereses de los negocios especializados tienen mucho que ganar si las reglas son diseadas a su favor en donde los grupos grandes tiene ms poder. Los grupos de inters estn directamente vinculados al desarrollo de polticas pblicas y a su asociacin con la burocracia, en donde las instituciones como canalizadoras de demandas sociales eran dejadas de lado. En las batallas reales sobre las estructuras o sobre polticas, los grupos que cuentan son aquellos que estn organizados y que son capaces de ejercer influencia. Control Legislativo y dominio por parte del Congreso La ciencia poltica en los '80 fue barrida por el neo-institucionalismo, enraizado en el problema del estudio de las votaciones ya que las instituciones estructuran el voto y ponen orden en el caos. El neo-institucionalismo estuvo basado en la teora de la Eleccin Social. El centro del inters estuvo en la Legislatura cuyos miembros votan y son elegidos segn los votos de los electores. Las polticas votadas por los legisladores son abstracciones vacas hasta que son implementadas y esta implementacin puede variar dependiendo de quien controle a la burocracia pero los legisladores podan controlar a la burocracia en favor de sus propios interesescmo desarrollar una teora de control legislativo? El control lleva a cuestiones ms profundas, cuestiones de informacin, de autoridad, de castigos y recompensas y de monitoreo, que la eleccin social no poda manejar. Surgi una tera que pona como actor principal Congreso, una comisin que usa su poder de agenda para estructurar la poltica legislativa en su recinto. Busca implementar fielmente sus polticas por parte de la burocracia y es capaz de esgrimir una serie de arsenal de mecanismos de control, desde pedidos de informes, control de presupuesto, citaciones y amenazas de nueva legislacin, no haciendo otra cosa que el burcrata acate . Domina el Congreso pero la toria del control por parte del Congreso fue muy sensible al cambio ya que si las agencias podan anticipar las sanciones y las evitaban a travs de un mecanismo constante de acatamiento, no era necesario una vigilancia activa y las mayora de las veces no habra sanciones ni monitoreos. El control o la amenaza resultara exitosa pero el problema est en que los legisladores estn ms preocupados en conseguir su eleccin y por lo tanto tienen poco inters en convertirse en fiscalizadores de los burcratas, ya que su incentivo est en la satisfaccin del grupo de votantes. De esta forma slo responderan al monitoreo cuando se hallase una discontinuidad en las funciones de la burocracia y en cuanto la opinin pblica les hiciera saber sus demandas. Los burcratas teniendo en cuenta las sanciones por parte del Congreso, tendern acatar las normativas desde el principio.

48 Control ex ante Los legisladores y presidentes tienen la facultad de ejercer un contro ex ante, al establecer objetivos, estructuras y sistemas de personal que promuevan el cumplimiento por parte de la agencia burocrtica desde el comienzo, a travs de desiciones estratgicas en su organizacin. La legislatura puede disear a la burocracia para que esta acte de acuerdo a su voluntad. Explicar cmo la burocracia es el resultado de la poltica y por qu adopta determinada forma organizacional. Por qu el Congreso delega autoridad en una agencia en vez de pasar leyes ejecutables judicialmente? Cmo puede el Congreso usar la estructura burocrtica para canalizar su comportamiento hacia fines legislativos? Un modelo basado en los incentivos y la incertidumbre que enfrentan los legisladores poda ser la respuesta. Los legisladores buscan obtener el crdito por los beneficios que los programas de las agencias brindan a sus electores y evitar ser culpados de sus costos. La delegacin permite disfrazar la responsabilidad, pasando los temas no resueltos hacia la agencia, cuando los costos estn concentrados y los beneficios son difusos. Los grupos que discuten sobre temas polticos importantes estn organizados e informados sobre lo que los legisladores estn haciendo. Sobre estas bases, los legisladores disean estructuras para asistir a algunos grupos y perjudicar a otros. El Congreso delega en condiciones de conflicto e incertidumbre. McNollgast ve a las relaciones entre Concreso y burocracia como un problema de principalagente, en la cual la coalicin representativa dentro de la legislatura busca minimizar las desviaciones burocrticas. Sostiene monitorear, recompensar y sancionar a las agencias son procedimientos costosos y en la mayora de los casos no funcionan bien (controles ex post altamente problemticos) por eso el Congreso pone gran nfasis en el control ex ante , el cual funciona mucho mejor. Este control es la clave para entender cmo la burocracia se comporta como lo hace ya que puede disear procedimientos administrativos para evitar el desplazamiento burocrtico, forzando a las agencias a tener en cuenta ciertos elementos provenientes de la ciudadana, dndoles acceso y derechos a la participaci en forma selectiva, pudiendo influir en los balances de poder de los grupos. Los legisladores se aseguran de que los cambios en el tiempo de los intereses y los poderes relativos, sean reflejados o tenidos en cuenta en las polticas y los procedimientos de las agencias. En Terry Moe, el factor desciudado, la incertidumbre poltica es inherente a la poltica democrtica y aquellos que hoy en da tienen el poder, slo lo tienen por la temporalidad de la funcin pblica y no son dueos de las agencias y programas que crean y en consecuencia no pueden comprometer a las autoridades futuras a mantenerlos. En esto se basa la incetidumbre, sobre si respetarn o no los acuerdos del pasado. La mejor manera de asegurarse el control sobre los acuerdos es por medio de procedimientos de desicin, reglas de servicio civil, formas independientes de organizacin que fijen un sesgo para protegerlos de los cambios en el poder de los grupos y de la autoridad pblica. La coalicin legislativa de hoy quiere asegurarse que la legislatura de maana no pueda controlar a la burocracia. Los controles ex ante surgen para promover el dominio del Congreso actual al aumentar la impotencia del Congreso de maana.

49 El trabajo de Horn pone el nfasis en el intercambio entre los legisladores y sus votantes en donde ambos formulan acuerdos para satisfacer beneficios personales: uno la eleccin y el otro la concrecin de polticas sin embargo en el medio se hallan los costos de las transacciones, ya que el desvo burocrtico genera un costo de transaccin que inhiben los acuerdos polticos, en donde la incertidumbre poltica es uno de los costos de la transaccin de los acuerdos. Si los legisladores no pueden comprometer la continuidad de los programas o polticas, los votantes revocarn su apoyo. El tema clave en Horn es el compromiso. El punto de vista de Moe es que incluye en el anlisis a otros actores de relevancia: los presidentes y su poder de veto. Los presidentes tienen importante impacto dentro de la estructura o rgimen de gobierno. Los presidentes persiguen el inters de la sociedad y buscan ejercer un control sobre la burocracia por s mismos. Los persidentes responden aadiendo estructuras propias. Otro impacto son los grupos de inters como actores estratgicos y sus clculos y demandas se traducen en la estructura gubernamental. El rol distintivo de los grupos de inters y su incidencia en la incertidumbre poltica y el rol de los polticos que crean agencias burocrticas y programas para satisfacer a estos actores polticos. Otro dato a tener en cuenta es el tipo de sistema institucional: si es parlamentarista o presidencialista. En una democracia con separacin de poderes todo est reglamentado con pautas muy formales de seguimiento mientras que en un sistema parlamentario al estio Westminster, tiene poco valor como protector de los intereses o solucin a los problemas de compromiso. Otro tema es el de los principales mltiples que ejercitan el control en forma conjunta (presidentes, jueces y legisladores) en donde los presidentes pueden vetar la legislacin, los tribunales de justicia pueden obligar a las agencias burocrticas a cumplir sus obligaciones y los legisladores puede cajonear los proyectos. Los presidentes pueden usar su poder de veto para disminuir el poder del Congreso y aumentar el suyo propio, pero los tribunales intervendran respaldando al Congreso en el mejor de los casos mientras que en el peor de los casos, los tribunales de justicia tambin podran socavar la autoridad del Congreso pero no hay mucha literatura respecto a este rol dentro de la justicia sino como defensora del Congreso frente a los abusos presidenciales. Un poder judicial independiente resolvera el problema de la incertidumbre poltica porque se podra pensar que respaldara los acuerdos fijados de la influencia que pudiera existir maana. El veto legislativo y el activismo judicial son valores que deben ser preservados ya que ambos limitan el excesivo control presidencial. La burocracia es un sujeto interesante para la teora porque el legislativo le delega autoridad y a su vez ejerce un control sobre ella. Los presidentes son relevantes porque pueden vetar la legislacin. Los tribunales de justicia entran en juego porque ellos pueden proteger los acuerdos legislativos. Todo est visto en perspectiva legislativa y la burocracia es tratada poco menos que como medio para estos actores con fines ms importantes, y no como institucin que valga explicar intensamente por derecho propio.