Felipe

CONVERGNCIA PARTIDRIA E BASE PARLAMENTAR: O COMPORTAMENTO DOS PARTIDOS NA ALMG ENTRE 1995 E 2005
CONVERGNCIA PARTIDRIA E BASE PARLAMENTAR: O COMPORTAMENTO DOS PARTIDOS NA ASSEMBLIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS ENTRE 1995 E 20051
FELIPE NUNES*
*Mestrando em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais e Pesquisador do Centro de Estudos Legislativos do Departamento de Cincia Poltica da UFMG (CEL-DCP)
Resumo
Este artigo analisa o comportamento dos partidos no interior da Assemblia Legislativa de Minas Gerais na relao com o governador do Estado. O principal argumento que a dinmica de funcionamento da Casa segue o padro encontrado na Cmara dos Deputados, ou seja, centralizao decisria com alta coeso partidria e expressivos graus de apoio agenda do Executivo. Mais interessante observar que a oposio, em votaes nominais custosas, no se comporta como esperado. Palavras-chave: Partidos, relao poltica, Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais
Abstract
This paper explores the parties behavior inside of the Minas Gerais Legislative. The main argument is that the pattern observed in this Legislative is very similar if compared
Cad. Esc. Legisl., Belo Horizonte, v. 10, n 15, p. 83-130, jan./dez. 2008
Este artigo um dos resultados da monografia exigida como requisito parcial para concluso do meu curso de graduao em Cincias Sociais pela UFMG no ano de 2006. Um agradecimento especial devido a Carlos Ranulfo, Ftima Anastasia, Magna Incio, Guilherme Alberto Rodrigues e Thiago Silame, que contriburam significativamente para o aprimoramento deste trabalho. Erros e omisses, contudo, so de minha inteira responsabilidade.
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CADERNOS DA ESCOLA DO LEGISLATIVO
with that found on the Brazilian National Congress. It means, decision centralization, high levels of party cohesion and significant grades of Executive agenda support. Keywords: Parties, political relation, Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais
Introduo
O objetivo deste trabalho analisar o comportamento dos partidos polticos no nvel subnacional de governo, sobretudo no que se refere a seu relacionamento com o Executivo. Particularmente, o foco desta anlise est voltado a explorar o grau de apoio obtido pelos governadores nas votaes dos projetos de sua autoria no interior do Legislativo. Devido caracterstica federalista do sistema poltico brasileiro, entender a lgica de funcionamento dos governos subnacionais se torna uma tarefa de primeira importncia para se compreender o sistema como um todo. De acordo com a literatura, eleies nacionais, sejam elas para o Executivo ou para o Legislativo, esto bastante relacionadas com as eleies estaduais seja para influenciar o resultado final destas, seja para ser influenciadas por elas (SAMUELS, 2000; POWELL JR., 2000; et al) ; donde pode-se concluir que preciso manterse atento ao que se passa nessa esfera da poltica brasileira. Abrcio (2002) foi um dos primeiros analistas polticos brasileiros a se debruar sobre a poltica estadual psredemocratizao. Ao analisar o perodo de Governo estadual de 1982 a 1994 em 15 Estados brasileiros, o autor afirma que a esfera estadual de governo caracterizada por um ultrapresidencialismo, j que est marcada por dois traos singulares: (1) o governador o agente principal no processo de governo; e (2) os mecanismos de controle do poder pblico so pouco efetivos. Para Abrcio (2002), o Executivo estadual mantm sua centralidade no processo de governo inibindo os checks and balances caractersticos de sistemas presidencialistas,
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cooptando seus potenciais fiscalizadores: o Legislativo e o Judicirio. Para o autor, a formao de uma maioria governista slida nas Assemblias foi a arma fundamental utilizada pelos governos estaduais para controlar o processo decisrio (ABRCIO, 2002). Se a isso se acrescenta o fato de que as assemblias legislativas funcionam com baixo grau de especializao e profissionalizao, configura-se um cenrio em que o poder dos governadores se impe sem contestao. Anastasia (2001), ao analisar as reformas institucionais realizadas no interior da estrutura da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALMG), afirma que em relao a maioria das demais casas legislativas do Brasil, a ALMG tem-se apresentado como uma das mais desenvolvidas institucionalmente. Esse grau de desenvolvimento institucional foi alcanado, segundo a autora, pelas mudanas que o Legislativo mineiro sofreu a partir do final da dcada de 1980. Esse processo de inovao institucional sinalizou claramente a passagem de um perfil de organizao legislativo exclusivamente voltado para a viabilizao de polticas distributivistas para outro, que gera ganhos de especializao e polticas pblicas mais consistentes, alm de possibilitar a incorporao institucional dos cidados arena parlamentar. nesse debate que o presente trabalho se insere: se, por um lado, as observaes empricas realizadas at 1994 apontam para um padro de relacionamento entre os Poderes no nvel estadual que favorece a predominncia do Executivo e, por outro, observa-se no interior do Legislativo mineiro mudanas significativas no sentido de emponder-lo para o processo de tomada de deciso; surge a oportunidade de confrontar essas duas concluses, na tentativa de explorar quais os resultados observados no padro de relacionamento entre os Poderes no mbito do Estado de Minas Gerais aps 1994. O objeto escolhido, a ALMG, gera a oportunidade de checar o ultrapresidencialismo sob um contexto em que o Legislativo, relativamente ao Executivo, no to frgil quanto descreve Abrcio (2002).
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Ademais, so escassos os estudos sistemticos sobre o comportamento dos partidos polticos nas assemblias legislativas, o que permite a formulao de algumas perguntas que nortearo o desenvolvimento deste trabalho: como se comportam os partidos polticos nas votaes de projetos de autoria do governador? Qual o tamanho e a consistncia do apoio dado pelos deputados estaduais aos projetos do Executivo? Mais ainda, tal tamanho e consistncia variam? Parte-se do pressuposto de que uma casa legislativa com partidos estruturando a tomada de deciso gera ganhos de governabilidade (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999; SANTOS, 2001). O campo de incertezas reduzido quando partidos caracterizados por bancadas coesas compem coalizes de governo. A possibilidade de previso dos resultados muito maior, j que os governadores podem fazer os clculos para obteno da maioria necessria para aprovar sua agenda. Uma taxa de convergncia reduzida, por exemplo, pode transformar uma coalizo majoritria em minoritria. Este trabalho conecta duas dimenses cruciais: coeso partidria e apoio legislativo. Nesse sentido, buscar-se- entender como a coeso dos partidos mineiros abala o nvel de apoio legislativo obtido pelo governador s propostas de sua autoria. Trabalha-se com a hiptese de que o alto grau de desenvolvimento institucional no suficiente para modificar a lgica do ultrapresidencialismo estadual. O trabalho est organizado em trs sees. Na primeira, contrape-se a literatura que analisa o funcionamento do governo nacional com aquela centrada no nvel estadual, explorando as especificidades e as semelhanas de ambas. Na segunda e terceira sees, passa-se anlise mais sistemtica da Assemblia Legislativa de Minas Gerais (ALMG). Na segunda seo, discute-se: (a) o Regimento Interno da Casa no que se refere relao entre os dois Poderes, particularmente no que concerne s votaes nominais e aos tipos de projetos que tramitam na Assemblia; e (b) a dinmica partidria da Casa na 13, na 14 e na 15 Legislaturas.
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A terceira seo utilizada para testar as hipteses aventadas pela anlise (c) da taxa de convergncia dos partidos nas votaes nominais de projetos de autoria dos governadores mineiros entre os anos de 1994 e 2005; e (d) do grau de apoio dos partidos s proposies de autoria do governador, assim como sua taxa de sucesso no mesmo perodo. Por fim, so apresentadas as consideraes finais do trabalho e a direo para que tais concluses apontam.
Coeso partidria e apoio legislativo

Algumas importantes linhas de investigao vm sendo desenvolvidas no Brasil acerca do comportamento parlamentar, sobretudo no que se refere aos deputados federais. Tais linhas seguem pressupostos e predies de quatro importantes enfoques analticos que, para explicar o funcionamento do sistema poltico brasileiro, destacam concentrao e disperso de poder, por um lado, e alta ou baixa capacidade de decidir e implementar polticas, por outro. Um primeiro enfoque sustenta que o sistema poltico brasileiro seria caracterizado por um desenho institucional de baixa eficcia quanto deciso e implementao de polticas pblicas (PALERMO, 2000). Para tal corrente, o sistema poltico brasileiro seria marcado pela disperso do poder decisrio e apresentaria problemas de governabilidade. O cerne da questo, segundo esse ponto de vista, que diversos fatores institucionais reforam-se mutuamente para dispersar ainda mais o poder em um sistema fragmentado (MAINWARING, 1993) e gerar crises de governabilidade. Um segundo enfoque trabalha com a noo de que prevalece uma pauta conflitiva na interao dos Poderes, com base exatamente nos mesmos traos institucionais e da morfologia partidria identificadas no tipo anterior. No entanto, para superar os riscos extremos de paralisia decisria, o presidente se vale das prerrogativas de que desfruta. O elemento central dessa perspectiva a utilizao excludente, por parte da Presidncia, dos expressivos poderes legislativos, administrativos e distributivos de que dispe. Esse enfoque combina concentrao de poder decisrio e tendncia
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ingovernabilidade. Uma terceira abordagem conjuga, em sua anlise, concentrao de poder decisrio e governabilidade. Para esses autores, a pauta de discusses entre o Legislativo e o Executivo no conflitiva. A cooperao entre os dois Poderes se d, ento, devido concentrao do poder decisrio nas mos do Executivo e organizao legislativa que concentra poderes nas mos dos lderes partidrios. Sendo assim, o Congresso est longe de constituir-se em um obstculo ao do Executivo. Por fim, h um ltimo e mais recente enfoque que acredita que o sistema poltico brasileiro caracteriza-se pela combinao entre disperso e concentrao de poder que resulta em governabilidade (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999; ANASTASIA e MELO, 2002). Para esse enfoque, os poderes pr-ativos, a montagem do gabinete de coalizo e a forma como se d o trmite dos projetos do Executivo no Legislativo so instrumentos importantes para a aprovao da agenda presidencial. Essas diferentes abordagens esto em dilogo direto com a literatura norte-americana, que estuda comportamento legislativo sob trs enfoques, os chamados modelos distributivo, informacional e partidrio. O argumento dos defensores do modelo distributivo que congressistas guiados pela lgica eleitoral a busca da reeleio estaro interessados, quase que exclusivamente, em aprovar polticas de cunho particularista. As coalizes legislativas so vistas como instveis, dependendo, principalmente, da distribuio de preferncias dos atores em operao. As comisses so, portanto, o locus apropriado para que os interesses da constituency do deputado sejam atendidos. Em outras palavras, os deputados buscaro fazer parte das comisses relacionadas ao temas de interesse de seus eleitores, o que aumentaria suas chances de, se realizado um bom trabalho, alcanar a reeleio (MAYHEW, 1974, 2005; FENNO, 1978; FIORINA, 1977; et al). J que cada congressista tenta levar o mximo possvel de polticas para seus redutos, tal modelo preconiza que a relao entre eles conflituosa. Para Weingast & Shepsle (1981) tal dilema no existe. O fato de que um parlamentar
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participa de uma comisso por certo tempo leva-o a fazer acordos longitudinais, ou seja, existe a possibilidade de que ele e seus pares negociem e troquem apoio. Nesse contexto, observam-se ganhos para todos os deputados em um ambiente em que os custos de transao so reduzidos e os ganhos de troca so possibilitados. O problema de tal argumento est na incerteza quanto ao apoio dos outros parlamentares quando suas demandas j estiverem sido satisfeitas. Weingast & Shepsle (1981) reagem crtica, afirmando que as comisses so as instituies capazes de estabilizar tais acordos. Na verso distributivista, as comisses estruturam e permitem a ocorrncia estvel das trocas de apoio necessrias aprovao de polticas distributivistas (LIMONGI, 1994). Diferentemente da perspectiva distributivista, o modelo informacional privilegia os ganhos de informao que so possibilitados pela organizao das comisses no interior do Legislativo (KREHBIEL, 2005). O espao interativo possibilitado pelas comisses as gabaritam como locus de deliberao, discusso e aprendizado, tendo como resultado um maior e melhor quantum de informaes para subsidiar as aes do Legislativo. De acordo com o modelo informacional, o Legislativo, e no apenas o deputado, que ganha com o adensamento das comisses. Interessa ao Legislativo, como instituio, que as decises tomadas sejam mais informadas e, por isso, a maioria concorda em delegar poderes para que as comisses gerem incentivos especializao temtica dos deputados. A propsito, segundo Krehbiel (1991), o resultado observado uma legislao mais prxima do ponto ideal do legislador mediano, j que mais informaes reduzem os nveis de incertezas quanto s conseqncias esperadas. Ainda que bastante diversas, as verses distributivista e informacional guardam um ponto essencial em comum: o reconhecimento da centralidade das comisses como eixos estruturadores da atividade legislativa. Os tericos da verso partidria, terceira abordagem trabalhada neste texto, rejeitam a dicotomia que preconiza a diferenciao da organizao legislativa ou por comisses ou
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por partidos. De acordo com seus proponentes, o sistema de comisses deve ser entendido tomando por referncia os partidos polticos. Esses autores vem as comisses como uma forma de organizao legislativa que depende dos partidos. Ou seja, segundo o modelo partidrio, os partidos agem por intermdio das comisses. O poder dos partidos no interior do Congresso estaria baseado em sua capacidade de controlar a agenda decisria, isto , de determinar quando e o que ser objeto de apreciao pelo Plenrio e pelas comisses (COX & MCCUBBINS, 1993, 2005; ROHDE, 1991; BINDER, 1997). Nesse sentido, no se pode afirmar que apenas as comisses teriam poder de agenda, desconsiderando a influncia tanto das lideranas como do speaker. Na verdade, sustentam os defensores dessa perspectiva, o poder partidrio est no controle que seus lderes tm de poderes de agenda negativos poderes de veto , que inviabilizam a tramitao de matrias que poderiam vir a comprometer a coeso do partido majoritrio. O partido majoritrio o responsvel pela agenda legislativa. Ele coordena o processo decisrio e fornece os meios para que a cooperao se d. Tudo isso porque ele o detentor dos principais cargos e est nas principais posies do Congresso. H certa controvrsia acerca da aplicao direta de tais abordagens para o entendimento do comportamento legislativo e da relao entre os Poderes no Brasil. Mas no h como negar que tais enfoques deram suporte para muitos trabalhos que foram desenvolvidos luz da experincia brasileira. Particularmente, utilizando-se da discusso sobre as trs perspectivas, Anastasia (2003) estuda a teia de interaes desenvolvidas entre principals e agentes na ALMG e seus impactos sobre a organizao, o comportamento e a produo legislativa. Seu argumento que as inovaes institucionais em curso na ALMG afetam as relaes entre agentes e principals e incidem positivamente sobre os graus de responsiveness e accountability do Legislativo mineiro perante os cidados. Segundo apresenta a autora, a ALMG obteve, como resultado de mudanas institucionais que possibilitaram maior proximidade entre
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representantes e representados, ganhos significativos no quantum e no qualis de informao das diversas reas envolvidas no processo legislativo. Resta saber se tal tendncia capaz de modificar a dinmica do ultrapresidencialismo. Ou melhor, seria possvel afirmar que os benefcios advindos do fortalecimento da relao vertical (Legislativo-cidados) melhorariam o funcionamento dos checks and balances entre os dois Poderes no nvel estadual? Um ponto de congruncia de parte da literatura neoinstitucionalista da escolha racional que aplica os modelos analticos apresentados acima para o caso brasileiro a compreenso de que o Poder Legislativo muito menos ativo que o Poder Executivo no perodo ps-882. Essa assertiva baseiase nos estudos de Figueiredo e Limongi (1999) que demonstram que, entre 1989 e 1998, apenas 14% das leis aprovadas foram de autoria do Legislativo. Segundo os autores, tal dado resultado da manuteno, na Constituio de 1988, dos poderes legislativos do Executivo, alm da centralizao da organizao legislativa nas mos dos lderes partidrios, de modo a garantir a esse Poder o controle da agenda legislativa do Pas. No que diz respeito s motivaes subjacentes atuao dos parlamentares, algumas anlises acerca do tema convergem para o reconhecimento de que, devido aos incentivos paroquiais gerados principalmente pelo sistema eleitoral de lista aberta para a Cmara dos Deputados, os candidatos a cadeiras parlamentares teriam como melhor estratgia de campanha o cultivo do voto personalizado, em detrimento de estratgias que enfatizassem a sigla e o programa dos partidos. Por outro lado, a consecuo eficaz de estratgias centradas no voto personalizado levaria os candidatos a tentar capturar estreitas clientelas eleitorais, de base geogrfica ou setorial, dentro de seus respectivos Estados. Por fim, os deputados assim eleitos deveriam, em sua atuao legislativa, patrocinar leis que canalizassem benefcios para suas clientelas eleitorais a fim de maximizar as suas chances de reeleio (AMES, 1995; CAREY e SHUGART; 1995; MAINWARING, 1993).
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Uma boa referncia para se compreender a relao entre o Executivo e o Legislativo levando-se em conta o grau de atividade na apresentao e aprovao de projetos de lei nos dois perodos democrticos recentes est em PESSANHA, Charles. Relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil: 19461994. 1997 Tese de Doutorado.
Ames (2003) contesta a tese de que o presidencialismo brasileiro funcione muito bem. Crtico do trabalho de Figueiredo e Limongi (1999), ele afirma que mesmo o Executivo tendo prerrogativas legislativas que fazem dele um forte candidato aprovao de sua agenda, deve-se levar em conta que o Congresso obstrucionista e tem como foco objetivos paroquiais, bloqueando a pauta do Executivo at que suas demandas localizadas sejam atendidas. Desse ponto de vista, a produo legislativa seria muito pequena e pouco relevante, j que o desenho institucional brasileiro privilegiaria o imobilismo decisrio. Para Ames, a tese de um Congresso cooperativo e disciplinado peca ao no computar as iniciativas que o Poder Executivo deixa de encaminhar por j prever a derrota; por considerar exclusivamente as votaes nominais, deixando de fora as negociaes e as barganhas que so realizadas fora do Plenrio, no momento anterior ao da votao; e ao no perceber que o comportamento parlamentar definido por muitas variveis e no pode ser explicado apenas pela indicao do lder. Seu argumento o de que o que melhor caracteriza o arranjo institucional brasileiro o excessivo nmero de veto players, que surgem devido ao desenho descentralizador dos sistemas eleitoral e partidrio, do sistema federalista de organizao e do fisiologismo tradicional brasileiro. Contudo, o principal problema na anlise de Ames que ele aponta a existncia de diversas conexes eleitorais na Cmara dos Deputados (1. concentrado e dominante; 2. concentrado e no-dominante; 3. fragmentado e dominante; e 4. fragmentado e no-dominante), mas, estranhamente, todas elas levam a um mesmo tipo de comportamento parlamentar, o distributivista (CARVALHO, 2003). Melo (2006)3 mostra ainda que, alm de no associar a existncia de incentivos eleitorais distintos a comportamentos legislativos diferenciados, Ames no demonstra a prevalncia do paroquialismo: suas evidncias, alm de frgeis, so restritas aos processos oramentrios da Legislatura 1987-1991, antes, portanto, das mudanas processadas aps o escndalo dos sete anes e que limitariam drasticamente a margem de manobra dos deputados individualmente.
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Para melhores detalhes dessa crtica ver MELO, C. R. F. As instituies Polticas Brasileiras funcionam? Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 25, p. 247-250, jun. 2006.
Em contraposio viso apresentada acima, Figueiredo e Limongi (1999) sustentam que no possvel afirmar que a produo legislativa do Congresso seja localista. Em seu trabalho as concluses apontam para uma diviso poltica do trabalho legislativo: o Congresso se ocupa, majoritariamente, de leis de cunho social; e o Executivo, preponderantemente, da produo na rea econmica e administrativa. Nesse mesmo sentido, Lemos (2001) afirma que, dos 817 projetos de lei apresentados por deputados e senadores entre 1989 e 1994 (relativos s reas de sade e educao), 60% visavam transferncia difusa de recursos ou regulao difusa de determinadas atividades. Ou seja, observa-se que os deputados atuam de forma a produzir benefcios difusos e nacionais. Lemos explica a pouca existncia de leis de cunho clientelista no bojo da produo da Cmara pela incapacidade institucional dos legisladores de iniciar legislao oramentria e tributria. Amorim Neto e Santos (2002) avanam na anlise da produo legislativa e chegam a resultados prximos aos dos dois autores anteriores, alm de incluir em seu estudo os decretos legislativos da Cmara dos Deputados e as resolues do Senado Federal. Segundo os autores, o esperado paroquialismo dos polticos brasileiros no se manifesta em sua produo de leis, mas se desenvolve por meio da aprovao de decretos. Podemos afirmar que os incentivos eleitorais paroquiais se manifestam na produo legislativa dos deputados federais atravs da distribuio de direitos para explorar servios de rdio e televiso (AMORIM NETO e SANTOS, 2002)4. Em um dos mais importantes e recentes trabalhos que debatem essa temtica, Carvalho (2003) procura apontar insuficincias em ambas abordagens e defende que a melhor maneira de compreender o Congresso brasileiro utilizando-se dos dois modelos: o distributivista e o partidrio. Ele identifica diferentes comportamentos dos partidos e dos parlamentares com base na tipologia desenvolvida por Ames. A crtica a Barry Ames feita quando o autor afirma que tantos padres de votao existentes no poderiam gerar apenas uma forma de comportamento na Cmara dos Deputados. No que se refere
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Ver mais sobre o tema em Amorim Neto, Octavio; Santos, Fabiano. O segredo ineficiente revisto: o que propem e o que aprovam os deputados brasileiros. Dados, Rio de Janeiro, v. 46, n. 4, 2003; ou em Ricci, Paolo. O contedo da produo legislativa brasileira: leis nacionais ou polticas paroquiais?. Dados, Rio de Janeiro, v. 46, n. 4, 2003.
Em trabalho recente, Incio (2006) apresenta evidncias que atestam a importncia da contigidade ideolgica das coalizes de governo sob o comportamento dos partidos. Neste trabalho, tal dimenso no ser explorada, mas, sem dvida, deve ser incorporada s novas agendas de pesquisa. 6 Caracterizo o sistema poltico estadual como presidencialista, j que ele apresenta todas as condies estabelecidas por Sartori (1996). 7 Uma contribuio do argumento de Abrcio a resposta a como o governador obtm maioria Legislativa?. Como no o tema central deste trabalho, deixar-se- para explor-lo mais adiante.
anlise de Figueiredo e Limongi, Carvalho procura refutar o argumento de que a estrutura centralizada dos trabalhos legislativos seria suficiente para neutralizar todos os incentivos oriundos da arena eleitoral (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Tais incentivos, segundo o autor, operariam relacionados aos diversos tipos de conexo eleitoral possveis. Sendo assim, interesses diversos, e at opostos, orientariam a ao dos parlamentares no Legislativo; alguns mais paroquialistas, os eleitos com votao concentrada e dominante; outros mais universalistas, com votao tipicamente fragmentada e nodominante ou eleitos pelas capitais. Dessa forma, o autor acredita que o comportamento parlamentar resultado tanto do efeito descentralizador da legislao eleitoral quanto da posio dos partidos no espectro ideolgico, bem como do relacionamento construdo entre Legislativo e Executivo5. Mas o que pode ser dito da dinmica do presidencialismo estadual brasileiro6? Nesse sentido, Abrcio volta a ser referncia. Para o autor, a esfera estadual tem sido marcada por uma lgica ultrapresidencial de governo. Existiria uma espcie de pacto homologatrio entre governadores e deputados estaduais, por meio do qual os legisladores aprovariam, sem maiores discusses, as iniciativas do Executivo em troca da distribuio de recursos paroquiais7. Com todos esses traos, resta aos deputados o governismo. Frente fora do Executivo e fraqueza dos partidos no nvel estadual, os deputados se vem compelidos a apoiar o governo. Nota-se uma aproximao das literaturas nacional e estadual que analisam os Legislativos: o trao centralizador parece marcar o sistema poltico brasileiro como um todo. Presidentes e governadores so os capites das naus para as quais foram eleitos. Eles comandam e coordenam seus governos, mesmo que usando recursos diferentes em alguns casos. Porm, para os casos estaduais, tal tendncia foi empiricamente mostrada usando dados do segundo perodo democrtico brasileiro, at meados de 1994. Essencialmente por isso, fezse necessrio trabalhar com algumas dessas hipteses no perodo que se estende de 1995 a 2005.
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A Assemblia Legislativa de Minas Gerais (1995-2005) Regimento Interno8

Em um trabalho de referncia para os estudos legislativos, sobretudo brasileiros, Figueiredo e Limongi (1999) mostram a importncia das regras regimentais e constitucionais na formatao da relao entre os Poderes no sistema presidencialista. As principais prerrogativas legislativas do Executivo nacional no ps-88 so: (1) poder de editar medidas provisrias; (2) poder de veto total e parcial; (3) solicitao de urgncia na tramitao dos projetos; e (4) exclusividade na legislao oramentria. Alm dos poderes constitucionais, a centralizao dos trabalhos legislativos tambm contribui para a formatao de uma relao desequilibrada entre os Poderes para o lado do Executivo. Segundo os autores: o Regimento Interno da Cmara dos Deputados consagrou um formato decisrio centralizado que se harmoniza com esse papel preponderante do Executivo. Se no plano constitucional foram mantidos os mecanismos que garantem a primazia do Executivo na funo legislativa, no que diz respeito organizao interna de sua principal casa legislativa, a Cmara dos Deputados, o regimento reservou, e a prtica vem reforando, papel crucial a um grupo restrito, o colgio de lderes, na conduo do processo legislativo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Foi por meio da anlise do Regimento e da Constituio que os autores chegaram sustentao de que a lgica de funcionamento dos trabalhos na Cmara dos Deputados segue o modelo partidrio. No caso da ALMG, preciso esclarecer alguns pontos do Regimento Interno (RI), que, como acontece na Cmara dos Deputados, tem um impacto direto sobre o comportamento dos deputados na Assemblia, bem como sobre a relao entre o governador e os partidos polticos. Antes, porm, vale destacar que poucas mudanas efetivas se deram no Regimento Interno da Casa nos anos 90, sendo que o conjunto mais significativo se deu em 1997, quando a Assemblia estava sob a Presidncia do PSDB.
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A Constituio Estadual no ser analisada neste trabalho porque as informaes contidas no Regimento da Assemblia j so suficientes para os propsitos ora procurados. No entanto, pretende-se continuar tal pesquisa em outros Estados brasileiros e incluir a anlise das Constituies nessa pesquisa.
Segundo o artigo 66 do RI, uma bancada o agrupamento organizado de, no mnimo, cinco deputados de uma mesma representao partidria. preciso ateno para essa definio, dada a importncia que o lder de bancada tem na estrutura da ALMG, j que tal norma limita o raio de ao dos pequenos partidos. A outra possibilidade de se obter um cargo de liderana a reunio dos partidos com um nmero de parlamentares menor do que cinco em blocos, de modo que possam alcanar o patamar mnimo exigido pelo RI. Dentre outras atribuies regimentais, o artigo 67 do RI da ALMG estabelece que ao lder cabe: (a) inscrever membros da bancada ou do bloco parlamentar para discutirem matria constante na pauta e falar na terceira parte da reunio; (b) indicar candidatos da bancada ou do bloco parlamentar para concorrerem aos cargos da Mesa da Assemblia; (c) indicar Mesa da Assemblia membros da bancada ou do bloco parlamentar para comporem as comisses e, nos termos do art. 117, propor substituio (grifos prprios). Grifo esta terceira atribuio para ressaltar que um dos instrumentos que do ao lder da bancada ou do bloco poder de coibir os parlamentares no sentido da aprovao ou rejeio de algum projeto a capacidade de indicar e retirar o parlamentar de uma determinada comisso. Geralmente os deputados buscam as comisses que lhes traro maiores chances de alcanar aquele que, para Douglas Arnold (1990), seria o primeiro objetivo dos parlamentares: a reeleio9. Caso o deputado se mostre muito indisciplinado, o lder pode no o indicar para uma comisso de seu interesse, ou retirlo depois de feita a indicao, podendo prejudicar, assim, um dos principais objetivos do parlamentar10. O Regimento Interno da ALMG tambm traz informaes sobre os projetos que podem e/ou que devem passar por votaes nominais para serem aprovados, alm de informaes sobre suas tramitaes especficas. O primeiro caso do Projeto de Lei Ordinria (PL). Como consta no RI, assim que recebido, o PL ser numerado, enviado a publicao e distribudo s Lideranas para conhecimento e s comisses competentes para, nos termos dos artigos 102 e 103, ser objeto
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No Brasil, a reeleio propriamente dita no o primeiro objetivo dos parlamentares. Dessa forma, parte-se do pressuposto de que os deputados buscam sucesso eleitoral, seja em direo ao Executivo, a outras esferas de poder, ou a cargos noeletivos. 10 Para uma discusso mais aprofundada do tema ver ARNOLD, Douglas. The Logic of Congressional Action. New york, Yale Press, 1990.
de parecer ou de deliberao. Note que os lderes recebem cpia dos projetos, o que lhes garante vantagens estratgicas sobre os demais membros. Assim que enviado Mesa da Assemblia, o parecer ser publicado, incluindo-se o projeto na ordem do dia em 1 turno. No decorrer da discusso, poderse-o apresentar emendas, que, publicadas, sero encaminhadas, com o projeto, comisso competente para receberem parecer. Encaminhado Mesa da Assemblia, ser o parecer publicado ou distribudo, e o projeto includo na ordem do dia para votao. O presidente poder permitir o recebimento antecipado de emendas, na hiptese de designao de relator em Plenrio, para que este sobre elas se pronuncie, sem prejuzo da apresentao de emendas no decorrer da discusso. Aprovado em 1 turno, o projeto ser despachado comisso competente, a fim de receber parecer para o 2 turno. Quando houver emendas aprovadas, o parecer conter a redao do vencido. No 2 turno, o projeto se sujeita aos prazos e s formalidades do 1 turno, no se admitindo emenda que contenha matria prejudicada ou rejeitada. A emenda contendo matria nova s ser admitida, no 2 turno, por Acordo de Lideranas e desde que pertinente proposio. A emenda, no 2 turno, votada independentemente de parecer de comisso, podendo ser despachada pelo presidente comisso competente, de ofcio ou a requerimento do Colgio de Lderes, ou ainda a requerimento de deputado, aprovado pelo Plenrio, ressalvado o disposto no inciso III do artigo 297. Concluda a votao, o projeto remetido Comisso de Redao. No caso dos PLs, considerar-se- rejeitado o projeto que receber, quanto ao mrito, parecer contrrio de todas as comisses a que tiver sido distribudo, salvo se houver recurso de deputado, nos termos do art. 104 (Regimento Interno, 1997). H tambm o Projeto de Lei Complementar (PLC), que aprovado se obtiver voto favorvel da maioria dos membros da Assemblia Legislativa, aplicando as normas de tramitao do projeto de lei ordinria, salvo quanto aos prazos regimentais, que sero contados em dobro. Consideram-se leis complementares, entre outras matrias previstas na Constituio do Estado: I o Cdigo de Finanas Pblicas e o Cdigo
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Tributrio; II a Lei de Organizao e Diviso Judicirias; III o Estatuto dos Servidores Pblicos Civis e o Estatuto dos Servidores Pblicos Militares; IV as leis orgnicas do Ministrio Pblico, do Tribunal de Contas, da Advocacia do Estado, da Defensoria Pblica, da Polcia Civil e da Polcia Militar (Regimento Interno, 1997). Por fim, temos a Proposta de Emenda Constituio (PEC). A Constituio do Estado pode ser emendada por proposta: (a) de, no mnimo, 1/3 (um tero) dos membros da Assemblia Legislativa; (b) do governador do Estado; ou (c) de, no mnimo, 100 (cem) cmaras municipais, manifestada pela maioria dos membros de cada uma delas. A proposta poder ser aprovada se obtiver 3/5 (trs quintos) dos votos dos membros da Assemblia Legislativa, aplicando as normas de tramitao do projeto de lei ordinria, com as seguintes ressalvas: I os prazos regimentais sero contados em dobro; II indispensvel a emisso de parecer sobre emenda de 2 turno; III entre um e outro turno, haver um interstcio de 3 (trs) dias. A emenda proposta ser tambm subscrita por 1/ 3 (um tero) dos membros da Assemblia Legislativa. A PEC a medida que exige maior quorum tanto para a tramitao quanto para a aprovao , o que permite a uma minoria superior a 1/3 exercer o poder de veto. O que completa o turno regimental de toda tramitao de primeiro, segundo ou turno nico a votao. Em relao a esta, vale chamar ateno para a determinao do Regimento sobre sua colocao na pauta. Segundo o artigo 249, a proposio ser votada separadamente das emendas. Dessa forma, o emendamento passa a ter um custo poltico mais alto, j que preciso compor uma srie de maiorias. Tal custo, em grande parte das vezes, no pode ser pago pela oposio o que facilita a aprovao da agenda do governador. Vale lembrar que as emendas sero votadas em grupos, conforme tenham parecer favorvel ou contrrio de todas as comisses que as tenham examinado, permitido o destaque. Por fim, fundamental analisar como se do os processos de votao. Segundo o artigo 258 do Regimento da
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Assemblia de Minas, so trs os processos de votao: simblico, nominal e por escrutnio secreto. O processo simblico adotado para todas as votaes o procedimentopadro, desde que no haja determinao constitucional em contrrio. S quando um requerimento aprovado solicitando a adoo de outro processo de votao que o procedimentopadro modificado. Tal requerimento tem que ser apresentado at o anncio da fase de votao da proposio. A alternativa possvel para que haja votao nominal o pedido de verificao de votao. O requerimento de verificao de votao privativo do processo simblico, podendo ser repetido uma vez. Isso faz com que a maioria das votaes no Plenrio da ALMG se d de forma simblica. As votaes nominais so adotadas nos casos em que se exige quorum de maioria absoluta, de 2/3 (dois teros) ou de 3/5 (trs quintos), ressalvadas as hipteses de escrutnio secreto; ou quando o Plenrio assim deliberar. Ao longo dos 10 anos analisados neste trabalho, houve pouco menos de 200 votaes nominais de projetos de autoria do governador, sendo que a maioria absoluta delas se deu devido obrigatoriedade da adoo de tal procedimento de votao. As evidncias do Regimento Interno da ALMG apontam semelhanas no processo de organizao dos trabalhos legislativos entre tal Casa e a Cmara dos Deputados. Resta analisar se os resultados obtidos tambm so semelhantes.
Representao partidria
Entre 1995 e 2005 a Assemblia Legislativa de Minas Gerais contou com 17 partidos com representao partidria os chamados partidos parlamentares , sendo que, seguindo o padro da esfera federal, PSDB, PMDB, PT, PFL11, PP, PL e PTB se afiguram como os principais na arena legislativa, contendo o maior nmero de parlamentares. Na 13 Legislatura (1995-1998), o PSDB apresenta um crescimento tpico de um partido governista. Ao longo dos quatro anos, o partido do governador Azeredo recebe seis deputados e sai da terceira para a primeira posio em nmero
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O PFL mudou de nome em 2007, passando a se chamar Democratas (DEM). Preferiu-se manter o nome original da sigla, j que analiso um perodo anterior ao da mudana.
de parlamentares na ALMG. Mesmo com essa alta taxa de migrantes para o PSDB, o partido s controla 20,8% das cadeiras na Assemblia, o que o fora, em um sistema presidencialista estadual, a compor o governo com outros partidos para ter sua agenda aprovada. O PMDB, que havia ocupado o cargo de governador nos quatro anos anteriores, tambm v crescer o tamanho de sua bancada, que passa de 12 para 14 parlamentares. O PP o partido que mais perde deputados entre os anos de 1995 e 1998. O Partido Progressista, que d posse a 11 parlamentares, termina a legislatura com apenas sete deputados estaduais. O PT, principal partido de oposio ao governo, mantm, durante os quatro anos da legislatura, o mesmo nmero de deputados (8), que corresponde a 10,4% das cadeiras legislativas. Tal percentual inviabiliza o veto do PT aos projetos do Executivo, inclusive em proposies que exigem maioria qualificada. O PT teria que controlar, pelo menos, 25 cadeiras na ALMG para poder exercer tal papel. No pleito de 1998, o candidato a reeleio, Eduardo Azeredo (PSDB), perde a disputa para o ex-presidente Itamar Franco (PMDB). Em um governo muito conturbado e marcado por diversas crises entre o governador e seus aliados, o PMDB no segue a tendncia do PSDB na ltima legislatura e deixa a 14 Legislatura com um nmero de deputados menor em relao ao incio do ano de 1999: o partido inicia seu mandato no governo de Minas com 11 cadeiras (14,3%), mas termina com apenas 10 (13%). O PSDB mantm a maior bancada na ALMG, mesmo no fazendo parte oficialmente da base aliada do governador12, e controla, durante todo o perodo, mais de 15% das cadeiras, chegando, em seu auge, aos 18,2% (14 cadeiras). O PT mantm sob seu controle uma mdia de 8% das cadeiras, variando entre 7% e 9%. O PDT obteve um percentual de cadeiras relativamente alto no governo Itamar, pois controlou cerca de 10% das cadeiras da ALMG nos quatro anos da 14 Legislatura. O PL foi a nica agremiao a crescer significativamente no perodo, dobrando sua bancada. Esse processo provavelmente guarda relao com a perspectiva de um bom desempenho do partido na eleio presi-
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O PSDB, durante os anos de 1999, 2000, 2001 e 2002, no recebe nenhuma secretaria do governador Itamar Franco, o que, em um regime presidencialista multipartidrio, pode representar a composio formal da base governista.
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Tabela 1 Distribuio percentual de cadeiras legislativas da ALMG por partido poltico Minas Gerais, 1995 a 2006
1998 Total n % % 9,09 11,69 10,4 10,4 10,39 11,7 12,34 13 0 0 13 3,9 5 0 0 2 0 0 0 1 0 0 1,3 0 0 1,299 0 100 0 1 0 0 0 1,3 3,9 2,6 0 3,571 6,494 1,299 0 0 0 2,6 0 0 1,3 0 0 3,571 2 2,6 3 3 0 2 0 0 1 0 0 6,49 5 7,792 14 18,2 8 0,325 0 0 0 0 3,9 3,9 0 2,6 0 0 1,3 0 0 0,974 0 0 0 0 0 0 4 6,49 7 4 0 0 0 0 1 0 0 14,94 8 10,4 9 11,7 10 0 0 1,3 2,922 1,3 1,299 11,7 12,66 0 1,3 1,299 0 2,6 2,597 1,3 1,299 0 0 0 100 0 0 0 0 0 0 0 1 1,3 1 1,3 1 1,3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 7,79 6 7,79 6 7,79 2 0,649 2 2,6 2 2,6 4 5,19 3 1 1,3 1 1,3 1 1,3 1 0 0 0 0 0 0 0 0 6 7,79 7 9,09 7 9,09 7 9,09 8,766 3 3,9 3 3,9 2 2,6 3 5 6,49 4 5,19 5 6,49 10 0 1 1,3 0 0 0 0 0 0 1 1,3 1 1,3 1 1,3 0 0 0 6 7,79 6 7,79 6 7,79 7 9,09 8,117 5 6,49 5 6,49 5 13 7 9,09 6 6,49 2 0 3 5,19 2 9,74 8 10,4 8 10,4 8 10,4 8 10,4 10,39 5 6,49 5 6,49 5 5 6,49 5 6,49 5 6,49 6 7,79 6,818 5 6,49 5 6,49 6 1999 n % 14 LEGISLATURA 2000 2001 2002 n % n % n % Total % 2003 n % Total % 7,79 6 7,79 7,143 6,49 6 7,79 6,818 2,6 0 3,9 2,6 5,519 9 11,7 11,69 0 0,974 9,091 5,19 5 6,49 4,545 9,09 8 10,4 8,117 5,19 0 0 0 0 0 1,3 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 1,3 0 1,3 77 100 77 100 77 100 77 100 2,273 0 1,299 0 0 1,299 0 0,325 100 15 LEGISLATURA 2004 2005 2006 n % n % n %
1995 n % 13 10,4 8 10,4 8 13 0 0 2,6 1,3 13 0 1,3 0 2,6 1,3 0 0 0 0 0 0 1 2 0 1 0 9 1 1 0 0 9 8 10,4 7
13 LEGISLATURA 1996 1997 n % n %
PP
11 14,3 10
PDT
7 9,09 7
9,09 8
PT
8 10,4 8
10,4 8
7,79 6 7,79 7 9,09 8,442 15 19,5 15 19,5 16 20,8 16 20,8 20,13
PTB 0 0 3,9 1,3 13 0 1,3 1,3 2,6 1,3 0 0 0 0 0 0 1 2 0 1 0 10 1 2 0 0
10
13
11,7 10
PMDB
12 15,6 12 15,6 13 16,9 14 18,2 16,56 11 14,3 13 16,9 12 15,6 10
PST
PSC
PL
3,9
10,4 4
PPS
1,3
PFL
10
13
10
SP*
PMN
1,3
PSB
1,3
PSD
2,6
PV
1,3
PSDB
10
13
12 15,6 13 16,9 16 20,8 16,56 14 18,2 14 18,2 13 16,9 12 15,6 17,21 15 19,5 16 20,8 15 19,5 18 23,4 20,78
101
PCdoB PcdoB
PSN
PHS
Total
77 100 77 100 77 100 77 100
77 100 77 100 77 100 77 100
*SP Sem partido FONTE: elaborao prpria, com base em dados do TRE-MG e da publicao da ALMG Composio da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais 1947-2002.
dencial de 2002, uma vez que foi configurada sua coligao com o PT. Em 2002, Acio Neves (PSDB) vence o pleito para governador em uma disputa em que seus principais oponentes eram os candidatos do PMDB e do PT. A exemplo do ocorrido no perodo Azeredo, o PSDB controla cerca de 20% das cadeiras (15 a 18) no Legislativo mineiro. No entanto, o dado interessante o aumento significativo na principal bancada de oposio. O PT cresce nesse perodo, passa o PMDB em nmero de parlamentares e se torna a segunda maior bancada do Estado. Em 2003 e 2004, o PT conta com 15 deputados, o que equivale a 19,5% das cadeiras; j em 2005 e 2006, o PT recebe um membro e se torna a segunda maior bancada estadual, com 16 parlamentares. Certamente, esse crescimento do PT encontra-se associado ao bom desempenho de Lula no primeiro turno da eleio para presidente da Repblica. Tal como aconteceu na Cmara dos Deputados, a bancada petista estadual seguiu a onda e conseguiu eleger um nmero maior de parlamentares. Outro dado que merece destaque diz respeito ao PL. Coligado com o PT nacional, o PL o partido que mais perde deputados ao longo desses quatro anos. O Partido Liberal, que comea a 15 Legislatura com 14 membros (18,2%), termina 2006 com apenas dois parlamentares (2,6%). Em suma, pode-se observar que nenhum dos trs governadores mineiros conseguiu se eleger com maioria absoluta de cadeiras na Assemblia, necessitando, dessa forma, de montar um governo de coalizo com outros partidos com representao parlamentar. Do outro lado, tambm evidente o pouco poder que o nico partido dotado de um perfil oposicionista13, o PT, obteve ao longo do perodo. Mesmo com seu desempenho nas eleies de 2002, o partido nunca conseguiu se aproximar de 1/3 dos votos na ALMG, o que lhe conferiria poder de veto sobre algumas iniciativas do Executivo. Por fim, vale ressaltar as evidncias em torno do alto grau de trocas partidrias no interior do Legislativo mineiro, que segue a tendncia nacional e pode estar associada necessidade, por
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Chamo o PT de partido com perfil oposicionista, j que disputou com o PSDB, tanto no nvel federal quanto no estadual, o cargo majoritrio nas ltimas eleies.
parte dos deputados estaduais, de ir ao encontro dos recursos polticos dominados pelo governador14. O PSDB e o PT so os dois partidos que crescem ao longo de todo o perodo analisado. O PSDB cresce enquanto governo e se estabiliza como o principal partido da Assemblia. O PT, por sua vez, se avoluma sob o efeito da onda petista no plano federal isto , s de 2002 em diante e se configura como o segundo principal partido em Minas. O resultado combinado dos crescimentos e regularidades a reproduo, no Estado, da polarizao nacional entre PSDB e PT. Trs partidos PMDB, PTB e PFL perdem peso parlamentar. O PL, vale ressaltar, apresenta uma trajetria singular, com um pico de crescimento seguido por um profundo vale.
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Tal hiptese deve ser desenvolvida em uma pesquisa mais acurada sobre o tema. Sugere-se a leitura de Melo (2004) para se aprofundar no tema.
Coeso partidria15
Existem diversos tipos de votao no Legislativo, como j mencionado. Os mtodos que registram o voto dos parlamentares so os mais importantes para a cincia poltica, pois a partir deles que se torna possvel estabelecer conexes entre os parlamentares e os seus votos, dimensionar o grau de disciplina das bancadas e a taxa de apoio dos partidos aos projetos do governo. Na Cmara dos Deputados brasileira no h registro dos votos individuais nas votaes secretas e nas votaes simblicas. Nestas ltimas, o presidente solicita que os deputados favorveis proposio em votao permaneam como se encontram. Todavia, um nmero significativo de proposies parlamentares decidido por processo que registra o voto de cada deputado: a votao nominal. Para votar, eles utilizam atualmente o sistema eletrnico, acionando, em cada votao, os botes para registrar seu voto: sim, no ou absteno. Na Assemblia, as votaes simblica e secreta tambm no so registradas, mas as demais votaes nominais o so e seguem o mesmo processo da Cmara dos Deputados. por meio dessas votaes que se pode responder qual o padro de
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Neste texto, coeso e convergncia sero usados como sinnimos.
coeso e disciplina das bancadas encontrado na ALMG entre 1995 e 2005. Para os dados levantados, no ser possvel trabalhar com a dimenso da disciplina. Este indicador auferido utilizando a indicao das lideranas partidrias e o voto individual de cada um dos atores envolvidos. Infelizmente, a ALMG no registra, juntamente com os votos nominais, como cada um dos lderes indicou a votao. Dessa maneira, trabalhou-se com outro indicador, o ndice de Rice. Tal ndice mostrar o grau de coeso de um partido para cada votao realizada nominalmente em Plenrio. Como trabalha-se apenas com projetos de autoria do governador, parto do pressuposto de que este Poder quer ver seus projetos aprovados na Assemblia, e, portanto, vai necessitar do apoio dos deputados. Observando o grau de coeso, pode-se identificar (ou no) se o comportamento no Plenrio partidrio ou segue regras ad hoc de composio de coalizes. Uma primeira deciso fundamental nos estudos sobre disciplina partidria diz respeito s votaes que sero includas na anlise. H um consenso na literatura de que apenas as votaes que dividem minimamente o Plenrio devem ser consideradas. Limongi e Figueiredo (1995, 518) eliminam as votaes em que ao menos 90% dos deputados votam da mesma maneira. Mainwaring e Prez-Lian (1998) excluem as votaes em que o lado minoritrio no obteve ao menos 25% dos votos. Essa discusso importante para que no se sobrestimem nem se subestimem as taxas de disciplina mdia. Porm, neste estudo, no se seguir nenhuma das duas sugestes expostas acima. Considerar-se-o todas as votaes nominais ocorridas entre 1995 e 2005 sobre projetos de autoria do governador. Isso se d devido a razes muito simples: (1) o nmero de votaes nominais na Assemblia muito pequeno, mesmo em um perodo de 10 anos apenas 190; (2) se o fenmeno do governismo impera nas Assemblias, como sugere Abrcio (2002), o saldo da discrdia entre os lados majoritrio e minoritrio muito grande e est expresso, justamente, nessas votaes consensuais, que Limongi e Figueiredo excluem. Eliminar tais procedimentos subestimaria a coeso e inviabilizaria a observao do fenmeno
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supracitado; e (3) como pode-se observar, alm do pequeno nmero de votaes ocorridas nesses 10 anos analisados, o fato interessante que, dessas, 76,85% s ocorreram por causa de exigncia regimental, fato que s refora a importncia de se incluir na anlise todas as votaes para que se observe o comportamento dos parlamentares em projetos que exigem quorum qualificado e no em disputas que tenham como objetivo elevar os custos da ao16. Tabela 2 Nmero de votaes nominais em decorrncia de projetos do governador Minas Gerais, 1995 a 2005
VOTAES 1995 1996 1997 1998 Nmero Nmero Nmero 19 11 42 5 8 19 33 13 19 13 8 VOTAES 1999 2000 2001 2002 VOTAES 2003 2004 2005 2006 13 70 14 40 15 80
16
TOTAL
190
FONTE: elaborao prpria, com base no banco de dados de votaes nominais da ALMG 1995-2005.
A Tabela 2 apresenta o quadro final das votaes consideradas neste trabalho. Como pode-se observar, o perodo em que mais ocorreram votaes nominais foi na 15 Legislatura (80), seguido da 13 (70) e da 14 (40). O ano em que o Plenrio da ALMG mais votou proposies foi o primeiro do governo Acio Neves (PSDB), totalizando 42. Outra deciso importante que deve ser tomada quanto ao procedimento de mensurao a ser utilizado. Para o clculo de alguns ndices, basta conhecer o resultado final da votao dos partidos; para o clculo de outros, porm, necessrio conhecer como cada deputado votou individualmente. Dentre os indicadores construdos com base no resultado final das votaes, os mais empregados pela literatura so o ndice de Rice17 e o ndice de unidade partidria18. Dentre os ndices para cujo
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Ao prosseguir a pesquisa, pretendese fazer outras comparaes utilizando esses dados. A primeira delas, por exemplo, ser comparar o sucesso do governador e a coeso dos partidos considerando votaes unnimes e no-unnimes. 17 O ndice de Rice calculado subtraindose o percentual majoritrio do lado minoritrio de um determinado partido em uma determinada votao (NICOLAU, 2000). 18 O ndice de unidade partidria calculado dividindo-se o total de votos do lado majoritriodeumavotaopelo total de votantes (ou membros) da bancada (NICOLAU, 2000).

19 O ndice de lealdade calculado dividindose o nmero de vezes que o deputado votou com o partido pelo nmero de vezes que ele compareceu para votar (podem-se considerar tambm as faltas como voto contrrio ao partido) (NICOLAU, 2000). 20 O ndice de fidelidade posio do lder do partido calculado, para cada votao, dividindo-se o total de deputados de cada partido que votaram conforme a indicao do lder pelo total de deputados desse partido que compareceram para votar (ou sobre o total da bancada) (NICOLAU, 2000). 21 Como j mostrado, devido intensa troca de legendas, houve significativas alteraes no nmero de deputados de cada partido ao longo das legislaturas. Por isso, foi fundamental um controle cuidadoso para evitar que esse fator afetasse os resultados da pesquisa. 22 Vale lembrar que tal diferena pode ser atribuda incluso de todas as votaes, o que pode elevar a mdia de coeso.
clculo imprescindvel conhecer o voto de cada parlamentar, destacam-se o ndice de lealdade19 e o ndice de fidelidade posio do lder partidrio20. Na ALMG, os lderes podem encaminhar votao para a bancada, indicando sim, no, ou liberando seus deputados. Contudo, no h registros desses encaminhamentos, o que inviabiliza a utilizao dos dois ltimos ndices. Neste estudo, vale ressaltar, a coeso dos partidos ser medida pelo ndice de Rice. Para efeito do clculo, sero considerados, como usual na literatura, apenas os deputados presentes na votao21. Passa-se ento anlise dos dados. Adianto que a viso tradicional de que os partidos brasileiros so pouco disciplinados, jogada por terra por Figueiredo e Limongi (1999), tambm no encontra sustentao nos dados do Legislativo mineiro. Nas votaes analisadas, o ndice de Rice mdio considerando todos os partidos com representao parlamentar foi de 96,01% na 13 Legislatura, 96,67% na 14 Legislatura, e nada menos do que 99,14% na 15. Observa-se uma tendncia de aumento do ndice ao longo das trs legislaturas, e valores significativamente superiores s mdias encontradas para a Cmara dos Deputados, que gira em torno dos 89,5% entre 1995 e 1998, como mostram os dados de Nicolau (2000)22. Logo, em uma votao qualquer, pode-se esperar que cerca de 98% dos membros de qualquer dos partidos votar da mesma forma. A Assemblia mineira, seguindo o padro nacional, est muito longe de apresentar um comportamento errtico. Segundo a taxa mdia de disciplina apresentada, os partidos podem ser divididos em trs grupos. O primeiro composto por partidos com 100% de coeso. Aqui preciso considerar a incidncia de pequenas bancadas na ALMG. De uma forma geral, so estas bancadas, com uma representao que varia entre um e cinco deputados, as que apresentam tais ndices. O segundo grupo integrado por partidos cujas taxas variam entre 95% e 99%. E no terceiro e ltimo grupo aparecem os partidos com taxas abaixo dos 95%. De toda forma, comparativamente aos resultados encontrados para a Cmara, a taxa de coeso consideravelmente alta. Mas se os
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Tabela 3 ndice de Rice mdio por partido Minas Gerais, 1995 a 2005
13 LEGISLATURA 1995 1996 1997 PcdoB PCdoB PDT PFL PL PMDB 94,23 100 74,76 76,87 86,46 79,22 98,61 96,67 PMN PP PPS PSB PSC PSD PSDB 95,83 100 91,74 PSN PST PT PTB PV 100 100 94,12 61,54 88,91 94,34 100 95,09 96,58 96,5 100 91,67 100 90,74 100 96,77 100 96,88 100 90 100 100 100 100 100 92,22 100 98,05 100 100 96,89 80,46 90,91 97,16 100 100 100 100 100 100 88,18 91,67 100 100 94,96 92,13 98,56 100 100 100 97,5 98,57 98,61 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 91,67 100 87,5 94,79 100 100 100 100 100 94,07 100 93,94 93,94 95,49 100 100 94,44 100 98,61 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 93,62 94,97 98,53 100 97,83 100 100 99,52 99,06 98,89 100 100 100 100 100 100 93,75 95,83 100 97,4 97,58 100 100 99,19 97,22 100 90,95 94,87 95,76 69,63 88,89 92,5 100 87,75 96,26 100 100 98,75 93,52 100 79,51 91,67 91,17 100 92,86 100 100 98,21 97,62 100 94,3 97,31 100 100 100 100 1998 Total 1999 2000 2001 2002 Total 2003 2004 2005 Total 14 LEGISLATURA 15 LEGISLATURA
97,37 99,12
96,43 97,02 96,67
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valores esto acima do padro brasileiro, suas variaes dentro das legislaturas e entre elas merecem ateno especial. Observam-se, ento, os dados referentes aos principais partidos em cada uma das legislaturas. No governo Azeredo (PSDB), seu partido apresenta o melhor desempenho em termos de coeso dentre os grandes. A taxa de convergncia mdia do PSDB alcana os 96,89%. Da mesma forma, o PT tambm tem uma alta taxa de convergncia (96,88%). No que diz respeito a essa legislatura (13), o PMDB o partido que tem o menor ndice de Rice (86,46%). Como pode ser visto na Tabela 3, o padro para os pequenos partidos no governo Itamar Franco (PMDB) mantido. So eles os detentores das maiores mdias de convergncia na Casa. Por outro lado, o partido do governador no alcana patamares parecidos com o do PSDB poca do governo Azeredo. O PMDB fica na faixa do terceiro grupo, com uma taxa de convergncia mdia de 93,62%, o que provavelmente sinaliza problemas entre o governador e seu partido. Vale ressaltar que o PMDB o partido que apresenta a pior taxa de coeso em um determinado ano dentre os 10 analisados neste trabalho. Em 1997, o partido tem uma mdia de coeso de apenas 74,76%. O PSDB e o PFL, que no compuseram oficialmente a base aliada do governador entre 1995 e 1998, so os partidos com as menores taxas de convergncia mdia, 92,13% e 87,75%, respectivamente. A diminuio da coeso particularmente significativa no caso do PFL, apontando para as dificuldades do partido no exerccio da oposio. O PT, que foi durante um bom tempo aliado do governador, apresenta um comportamento muito coeso, cerca de 98%. Dentre os partidos com bancada significativamente relevante, foi o PP aquele que teve a maior convergncia mdia durante todo o perodo (98,61%). Durante o governo Acio Neves (PSDB) so registradas as maiores mdias de coeso de todo o decnio aqui analisado. O partido do governador, por exemplo, volta a expor uma taxa
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mdia total de convergncia elevada (99,52%). O PDT, que sempre apresentou taxas mdias de coeso de certa forma elevadas, a agremiao com a menor mdia entre 2003 e 2005, 97,31%. Com quase o mesmo percentual mdio de convergncia, PL, PPS e PT so os partidos abaixo do PSDB em relao ao Rice. O PMDB, terceira maior bancada do Estado, apresenta tambm um baixo ndice de convergncia mdia se comparado com as outras representaes partidrias da Casa, apenas 97,83%. De novo, vale enfatizar que, mais do que um atributo sistmico (alta ou baixa coeso de todos os partidos), o que chama ateno no caso estadual a variao. Para analisar melhor essa afirmao vale observar a evoluo da taxa mdia de convergncia partidria ao longo das trs legislaturas aqui analisadas. Acredita-se que a variao encontrada pode ser entendida ponderando-se trs fatores: a posio do partido diante do governador, a posio do partido no espectro ideolgico; e o tamanho da bancada23. Em relao ao tamanho, as evidncias so explcitas: os pequenos partidos tm comportamento mais coeso em relao aos grandes. Tal relao remete s dificuldades de coordenao que os partidos maiores tm que lidar. Quando se associa posio no espectro ideolgico com posio de governo, a relao parece tomar trs formas: entre os partidos mais direita, estar na situao parece aumentar a coeso, e estar na oposio parece diminula. Para os partidos de centro a mesma regra vale24. J para os partidos mais esquerda do espectro, a posio em relao ao governo parece no fazer efeito sobre o grau de coeso25. Por fim, os resultados aqui apresentados mostram como se comportam os parlamentares diante da agenda que lhes foi apresentada, sendo esta definida mediante um processo decisrio altamente centralizado, controlado pelos lderes e pelo governador. Seguindo a tendncia nacional, os partidos na Assemblia tambm parecem apresentar um grau relativamente alto de concordncia quando da realizao de votaes nominais. Diante disso, rejeita-se a hiptese de que os partidos polticos no so estruturados no interior do Legislativo mineiro.
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23
Essa uma suposio que pretendo desenvolver em trabalhos futuros. 24 Acredita-se que o comportamento do PMDB destoa um pouco da regra devido influncia do tamanho da bancada. Durante todo o perodo, o partido figurou dentre os maiores da Casa. 25 Essas hipteses s podero ser testadas quando os dados sobre o grau de apoio dos partidos aos governos e a taxa de sucesso destes j estiverem analisados e indicarem quais os partidos esto na oposio e quais se comportaram como situao.
O apoio dos partidos aos governos Azeredo, Itamar e Acio

Existem muitos estudos de Cincia Poltica sobre disciplina e coeso partidria, mas so escassos os trabalhos sobre o grau de apoio dos partidos s proposies do Executivo, tanto no nvel Federal quanto na esfera subnacional (AMORIM NETO, 2000; FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Dessa forma, a empreitada que aqui se desenvolve tenta descrever os padres partidrios encontrados, sempre tendo como variveis intervenientes as legislaturas e os respectivos governos. A literatura que trata da relao do Executivo com os partidos no Legislativo no mbito nacional concentra-se em dois aspectos: (1) no nmero de ministrios controlados pelos partidos e (2) na base de sustentao do Executivo, sobretudo na existncia de maioria parlamentar. No entanto, ao trazer esse debate para o nvel estadual, acredito ser fundamental investigar qual a contribuio efetiva dos partidos no Legislativo para a aprovao dos projetos de iniciativa do Executivo. Nesta seo, tenho como objetivo analisar a extenso do apoio dos partidos na Assemblia Legislativa de Minas Gerais s iniciativas de interesse dos governadores mineiros entre os anos de 1995 e 2005. Para tanto, segui, com pequenas adaptaes, os passos metodolgicos de Nicolau (2000) na construo do ndice de apoio ao governo. Como bem explicita o autor: sua operacionalizao muito simples: o total de parlamentares de um partido que acompanharam com seus votos a indicao do lder do governo dividido pelo total de deputados que compem a bancada. Por exemplo, em uma bancada de 120 deputados, em que 72 votaram como o indicado pelo lder governamental, o ndice de apoio ao governo seria de 60% (72/120) (NICOLAU, 2000). O ndice de apoio ao governo criado para este trabalho sofreu algumas adaptaes: como no h registros da indicao dos lderes s suas bancadas nas votaes que ocorreram na ALMG, optei por utilizar apenas as votaes que se deram em decorrncia de projetos de iniciativa do governador, salvo as
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votaes de emendas, substitutivos e requerimentos feitos pelo Plenrio da Casa26. Dessa forma, estou partindo do pressuposto de que o governador quer ver aprovados os seus projetos enviados ALMG. Vale ponderar que plausvel que o Executivo lance bales de ensaio como estratgia para mensurar o apoio dos partidos a determinados projetos e obrigar a oposio a barganhar com ele a aprovao da agenda, mas quase impossvel pensar que nos 10 anos aqui analisados os trs governadores tenham tornado essa estratgia um objetivo. Certamente, mais do que identificar posies na ALMG, o governador quer ver sua agenda aprovada mesmo que tal estratgia esteja disponvel e seja usada durante o jogo27. Sendo assim, em vez de considerar o nmero de deputados que votou como indicou o lder, utilizei o nmero de deputados que votou sim durante a votao nominal. O sim foi utilizado para expressar apoio na aprovao da agenda do governador. Volto a dizer que, para o caso da construo desse ndice, utilizei toda a bancada e no apenas os presentes votao. A razo muito simples: como os resultados das votaes dependem de quorum especficos, quando os interesses do governo esto em jogo, mobilizar os deputados para comparecer s sesses uma tarefa fundamental. Trabalhar somente com os deputados presentes s sesses seria, portanto, desconsiderar esse fator. No caso do apoio partidrio ao governo, analisam-se 91 votaes ao longo dos 10 anos que interessam anlise28, sendo que 96% delas dizem respeito a PLCs e PECs projetos que exigem quorum qualificado. Em relao a essa ltima informao, quero ressaltar que a Assemblia mineira no costuma passar por processos de votao nominal, pelo contrrio, o governador v sua agenda aprovada, sobretudo, via votao simblica na Casa. Por isso, a anlise das votaes nominais pode trazer informaes novas sobre o comportamento parlamentar. A impresso at agora de que os partidos so governistas, mas esse grupo de votaes custosas29 pode revelar um quadro diferente. Antes de passar taxa de apoio dos partidos ao governo, vale a pena observar em que medida o governo foi bemsucedido nas votaes de seu interesse. A Tabela 4 mostra que
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26
Ou seja, dentre as 190 votaes ocorridas entre 1995 e 2005, nesta seo sero analisadas apenas 91, que so aquelas votaes do projeto original do governador.
27
Para uma discusso mais acurada desse tema, ver Diniz (2005).
28
Esse baixo nmero de votaes em relao ao total de votaes utilizadas para ao calculo do ndice de Rice se d devido falta de informaes sobre a indicao de votao dos lderes partidrios na ALMG. Retiraram-se as votaes em emendas, substitutivos e requerimentos em que no estava expressa a direo do voto do governo. 29 Chamo tais votaes de custosas por deterem trs caractersticas bsicas: necessitam de quorum qualifi-
Tabela 4 Taxa de sucesso dos governadores Minas Gerais, 1995 a 2005

LEGISLATURA ANO VITRIAS DERROTAS 1995 1996 13 6 4 2 0 TOTAL 8 4 SUCESSO MDIA 75% 100% 33,3% 14,3% 20% 100% 100% 100% 73,7% 77,8% 100% 80% 55,7%
1997 6 12 18 1998 1 6 7 T 17 (45,9)% 20 (54,1)% 37 (100)% 1999 2000 1 4 3 3 4 0 0 0 4 (26,6)% 5 2 0 7 (18,0)% 5 4 3 3 15 (100)% 21 9 9 39 (100)%
14
2001 2002
15
T 11 (73,3)% 2003 16 2004 7 2005 9 T 32 (82,0)%
83,8%
cado; tratam de matria densa e delicada para muitos dos pblicos atentos, e o nico momento do jogo poltico na ALMG em que os deputados tm que se posicionar. Principalmente em relao ltima caracterstica, tal posicionamento envolve custos de transao que dependem do assunto da matria em votao que o legislador no quer pagar.
(1) o sucesso dos governadores nas votaes nominais s no alto no governo Azeredo; e (2) ao longo do perodo, a tendncia de aumento da taxa de sucesso. No total, Azeredo perde 20 votaes e obtm somente 17 vitrias. Sua taxa mdia de sucesso na legislatura inteira de apenas 55,7%. O governador Itamar Franco (PMDB) tem um retrospecto melhor, sua taxa mdia de sucesso muito maior do que a de Azeredo (80%) e, no geral, ele consegue vitria em 73,3% das votaes. Acio Neves (PSDB), confirmando a tendncia anunciada acima, tem uma taxa de sucesso, no perodo, de 83,8%. Em relao a vitrias e derrotas, Acio consegue vencer em 82% das votaes e s perde em 18% delas. A hiptese inicial de que os governadores conseguem aprovar sua agenda sem grandes custos e que obtm um sucesso legislativo relativamente alto (ABRCIO, 2002).
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Observe que os dados no parecem apontar necessariamente no sentido desse pacto no que se refere s votaes nominais custosas. H alguns anos em que os governadores tm derrotas significativas, que reduzem suas taxas de sucesso a patamares menores do que 50%. Mesmo que, no geral, a ALMG aprove a agenda do Executivo, no caso especfico das votaes custosas, a relao parece ser um tanto diferente. A explicao parece estar no desenho institucional arquitetado pelo Legislativo mineiro. Com a ampliao dos espaos de relacionamento entre cidados e parlamentares, as possibilidades de que os cidados reconstruam a cadeia causal entre demandas e polticas e estas a resultados se tornou mais vivel. Sendo assim, os legisladores tm mais incentivos para se comportar de forma mais responsiva e responsvel. Nessas votaes, em que o deputado tem que tomar alguma posio, eles tendem a cumprir melhor o seu papel de fiscalizadores e no apenas homologam as decises do governador porque, conseqentemente, so mais controlados pelos cidados. Isso remete a outra discusso, que se d no plano nacional, mas que talvez ajude a entender a relao dos Poderes no presidencialismo estadual. Cox & Morgernstern afirmam que a relao entre Executivo e Legislativo na Amrica Latina tem a forma tpica de um ntido veto game bilateral, em que o presidente se move primeiro, propondo as legislaes mais importantes, j tendo em vista que o Congresso ter chances de reagir durante a tramitao dos projetos. Nas palavras dos prprios autores, embora as Assemblias latinoamericanas sejam primeiramente reativas, isto no significa que elas sejam necessariamente impotentes ou inteis30 (COX & MORGENSTERN, 2002). Veja que o mesmo caso da Assemblia Legislativa mineira. Os dados de sucesso nas votaes de interesse do governador apontam que, mesmo que o Executivo tenha o poder de agir primeiro (de iniciar legislao), o Legislativo no opera como um poder impotente ou intil. Acrescente-se a isso o fato de a ALMG ter sido a primeira casa legislativa subnacional a implantar inovaes institucionais que aumentaram a sua capacidade de exercer os checks and balances.
113
30
Traduo prpria.
31
Tal observao pode ser encontrada em Santos (2001).
Pereira (2001) tambm apresenta uma problematizao interessante sobre essa relao. Ele vai afirmar que o Executivo tende a predominar [sobre o Legislativo], mas os custos de sua vitria so diferentes. O autor recoloca, ento, a questo anteriormente problematizada por Carey e Shugart (1998): os legisladores so cooptados ou delegam autoridade ao Executivo? (Pereira, 2001). Esses autores chegam a afirmar que, embora o Executivo seja preponderante, o Legislativo no cede o controle sobre as polticas para o presidente. Pereira, porm, no pretende responder ao problema sugerido, mas aponta na direo de que um dos fatores intervenientes na variabilidade observada [nos diversos Estados brasileiros] seria o recurso a diferentes arranjos de delegao. O que chama ateno nesse trabalho a constatao de um padro de desequilbrio na relao entre os dois Poderes, apesar das significativas diferenas de prerrogativas institucionais dos governadores nos diversos Estados brasileiros31. Isto , o Executivo mais poderoso que o Legislativo, sobretudo se se analisam as prerrogativas institucionais disponveis para cada um. Ao mesmo tempo, isso no prova da usurpao por parte do governador dos poderes do Legislativo. A relao parece ser de delegao mesmo; ento a ALMG deixa que o Executivo opere, mas pode control-lo nos momentos mais importantes, a saber, nas votaes custosas: dos projetos de PLC e de PEC. Se este trabalho analisasse o resultado de todas as votaes da Assemblia, incluindo as simblicas, certamente as vitrias do governador, se comparadas s derrotas, seriam arrasadoras. Contudo, como as votaes nominais se do majoritariamente sobre projetos que exigem maiorias qualificadas, momentos em que o Executivo mais precisa da sua base aliada, os dados mostram que os legisladores podem derrotar os interesses do governador em favor dos seus prprios (ou de seus eleitores) mesmo que em geral a tendncia observada ainda seja a da vitria governista. Levando-se em conta que o Legislativo no usurpado, sobretudo quando se trata de matrias que exigem maiorias qualificadas, passar-se- anlise do ndice de apoio dos partidos s votaes de interesse dos governadores para que se
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Tabela 5 ndice de apoio ao governo Minas Gerais, 1995 a 2005

13 LEGISLATURA(1995/1998) 14 LEGISLATURA(1999/2002) 15 LEGISLATURA(2003/2005*)1995 1996 1997 1998 T1 1999 2000 2001 2002 T2 2003 2004 2005 2006 T3 PCdoB 84,2 100 77,8 87,3 PDT PFL PL PMN PP PPS PSB PSD PSDB PSC PSN PST PT PTB PV SP* 55,4 57,1 30,6 41,1 46 42,5 81,3 66,7 62,5 63,2 68,4 30 28 40 20 56 40 20 43,3 80 20 20 40 75 66,7 66,7 59,6 62,1 60 0 60,4 45,4 11,3 81,3 66,7 56,7 58,1 42,9 69,2 72,2 25 45 75 75 75 75 0 75 75 0 64,4 55,6 23,6 58 68,9 61,9 50 32,2 76,3 67,5 49,4 57,1 62,6 79,2 83,3 52,8 85,7 75,2 44 75 45,5 75 12,5 25 75 50 40 75 25 50 14,3 47,3
PMDB 57,3 66,7 30,8 21,4
60
66,7 33,3 50
63 55,6 -
47,2 30,6 40,8 61,1 42,9 63,5 50 18,8 33
53,3 66,7 55,3
83,3 66,7 66,3 73,7 61,1 33,3 53,2 0 80 6,7
62,5 91,7 88,9 65,8 55,3
37,5 19,4
60
63,9
45,9
79,2 55,6 64,3 68,5 25,7
69,2 63,9 58,5 65,6 66,7 66,7 57,1
3,6
64,4 31,1
69,4 68,9
40,6 43,8 11,1 37,5 50
24,8 48,6
72,2 71,4 66,8 64,6 77,8 66,7 64,9
56,3 38,9 46,1 69,8 52,8 38,9 71,4 49,5
40,7
50
67,3 59,9 38,8 45,2
63,2 54,2 52,6
58,5
66,2 53,3
45,4
possa identificar de que forma cada uma das bancadas contribuiu para a aprovao da agenda do Executivo. Para efeitos metodolgicos, considerar-se- que os partidos podem se posicionar de duas maneiras no nvel subnacional: situao (se 50% ou mais da bancada apia o governador), ou oposio (se menos de 50% da bancada apia o governador)32. A Tabela 5 apresenta o ndice de apoio dos partidos s votaes de interesse dos trs governos analisados. No perodo Azeredo (PSDB), apenas o PSDB e o PL se comportaram como situao durante todo o perodo. Do outro lado, h tambm aqueles partidos que em momento nenhum se comportaram como situacionistas, so eles: PP, PT e PSB. Os demais partidos com representao parlamentar na ALMG ora se apresentavam como situacionistas, ora como oposicionistas com uma leve
115
32
Tambm se poderia classificar as bancadas como independentes, contudo, para este estudo, tal classificao no acrescentaria nada na relao entre os Poderes.
predominncia para a situao. Considerando-se a mdia de apoio total, pode-se classificar o Plenrio da Assemblia da seguinte forma: PL, PSDB, PPS, PFL e PTB seriam os partidos que mais tenderam a apoiar o governo; e PV, PMN, PDT, PMDB, PP, PSD, PT e PSB so os partidos que mais tenderam ao oposicionismo. Todavia, ao deixar-se de olhar para o todo e focar-se nos dados desagregados por ano, observar-se- que o governismo a regra durante todo o primeiro binio do governo do PSDB. S em 1997 e 1998 que os partidos comeam a deixar de comportar-se dessa forma o que reflete negativamente na mdia de apoio geral dos partidos. Essa mudana de comportamento comum em sistemas presidencialistas, j que a aproximao da eleio para o governo do Estado lana o olhar dos parlamentares para o futuro, e no mais para a sua relao com o atual governo. No que se refere ao governo Itamar (PMDB), os resultados surpreendem dada a quantidade de crises reportadas pela mdia entre o governador e sua base aliada. Diferentemente do observado no governo anterior, o perodo Itamar marcado por um alto apoio partidrio nas votaes de seu interesse. Apenas o primeiro ano de seu governo apresenta um baixo ndice. Em 1999 apenas PSC e PP se comportaram como da base aliada do governador. Nos anos seguintes, o padro foi o governismo. Somente o PMN e o PST se mostraram contrrios s proposies apresentadas pelo Executivo. O restante tem o padro identificado por Abrcio (2002) mas talvez no pela mesma razo. Chamo ateno para o expressivo apoio mdio do PT (66,8%) em relao ao partido do governador, o PMDB (60,4%). Interessante tambm observar que at o PSDB e o PFL, que no participaram da coalizo de governo em nenhum momento da administrao Itamar Franco (PMDB), comportaram-se, em mdia, como partidos governistas, j que o ndice mdio de apoio desses partidos foi, respectivamente, de 58,5% e 59,6%. Por fim, cabe analisar os dados para o governo Acio Neves (PSDB). Este , sem dvida, o governo que melhor consegue se relacionar com o Legislativo. Prova disso que
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todos os partidos se comportaram como governistas em algum momento dos trs anos em anlise. E, o mais interessante, at o partido que tem polarizado a disputa pelo governo do Estado com o PSDB, o PT, comportou-se como governo no perodo Acio Neves (PSDB). Na mdia geral, o PT (66,2%) tem um comportamento governista mais forte do que o prprio PSDB (58,5%) e o PFL (59,9%), antigos parceiros nos governos federal e estadual. O fato de o PT ter-se comportado como governo no surpreende absolutamente, j que o partido pode ter tido um posicionamento mais responsvel diante do governador nessa ltima legislatura. Porm, no acredito que haja uma explicao suficiente para o fato de o PT ter apoiado mais o governador Acio Neves do que PSDB e PFL. Tal achado s estimula mais a realizao de novas pesquisas no sentido de desvendar tais questes. O PMDB e o PL so os dois partidos que, em geral, apresentam mdia de apoio ao governo abaixo daquilo que se classifica como situao. Mais uma vez o fenmeno do governismo se expressa nos Estados. Em suma, o que os dados mostraram foi que Azeredo tem o apoio dos partidos, mesmo que, em geral, esse apoio seja baixo e que isso lhe custe algumas derrotas. Itamar consegue um sucesso elevado e um apoio partidrio amplo. Com Acio, a explicao parece estar no fenmeno do governismo. Totalmente presente, tal comportamento faz com que os chamados partidos de oposio, como o PT, abdiquem de fazer simplesmente oposio ao governador para passar a fazer uma oposio chamada de responsvel e apoiar, em geral, o governador como j aventado anteriormente. Como esperava-se, os governadores, mesmo nas votaes custosas, tm apoio partidrio. Porm, falta explicar o porqu das derrotas. Continuo afirmando que o Legislativo pode vencer o governador, sobretudo quando os interesses em jogo so conflitantes. Na prxima seo, mostrar-se- alguns dados onde se compara o apoio dos partidos ao governador com o vnculo poltico formal que esses tinham com o Executivo. Tentar-se- mostrar evidncias para afirmar que o comportamento real dos partidos, no condiz, necessariamente, com a posio destes diante do governo.
117
Da relao entre coeso, apoio e sucesso

Alguns autores (MAINWARING, 1993; LINZ, 1990) que trataram das escolhas institucionais das novas democracias consideram a combinao de presidencialismo com representao proporcional a pior escolha possvel. Para eles, os maiores riscos dessa alternativa derivariam de dois fatores. O primeiro a possibilidade de ocorrncia de governos divididos (o Legislativo controlado por um partido e o Executivo por outro), sobretudo nas situaes em que os partidos que controlam os Poderes so de plos opostos no espectro ideolgico. O segundo fator a possibilidade de criao de governos com uma base de sustentao parlamentar reduzida, o que dificultaria a aprovao de medidas propostas pelo Executivo. O que tais autores esquecem que o presidencialismo pode ter feies parlamentaristas e constituir governos de coalizo. Alguns autores que estudam o funcionamento do presidencialismo brasileiro (ABRANCHES, 1988; AMORIM NETO, 1998; INCIO, 2006) tm chamado a ateno para a importncia das coalizes na criao da governabilidade. Especificamente com relao ao Executivo, nos planos nacional e estadual, as coalizes entre os partidos acontecem em trs momentos: (1) coligaes para o primeiro turno das eleies; (2) acordos para que os candidatos derrotados apiem os candidatos que disputaro o segundo turno das eleies; (3) distribuio de cargos no Executivo (ministrios, secretarias, cargos de escales inferiores) com o propsito de garantir uma base de sustentao parlamentar. Em um sistema representativo no qual no h indisciplina nas votaes parlamentares e o comparecimento s votaes pleno, basta conhecer o nmero de deputados da base governista para saber o resultado de uma votao de interesse do governo. Esse pressuposto, no entanto, no parece se concretizar no caso particular da Assemblia Legislativa de Minas Gerais. Por mais que o comportamento no seja to errtico, ainda h dissidncias significativas nas coalizes estaduais que afetam o resultado poltico da relao entre o Executivo e o Legislativo. Nesta seo, o objetivo fazer uma leitura
118
Tabela 6 Coligao, coalizo, ndice de Rice, e ndice de apoio ao governo Minas Gerais, 1995 a 2005
ITAMAR FRANCO (PMDB)
Eduardo Azeredo (PSDB)

Acio Neves (PSDB) Coligao PSDB PFL TOTAL Coalizo PP PPS Sem partido PTB PSB PDT PL PMDB TOTAL Demais PT
59,6 17,2 26 58,5 Coligao Rice Bancada Apoio
Coligao Rice Bancada Apoio 16,6 12,3 2,9 31,8

PPS 94,8 3,6 66,3
Rice Bancada Apoio 99,5 98,8 100 99,1 100 98,9 100 97,3 99,2 97,8 99,1 6,9 3,9 3 6,5 1,7 6,5 11,3 11,7 51,5 19,9 27,3 63,2 54,2 45,4 53,3 52,6 67,3 38,8 45,2 Rice Bancada Apoio 66,2 7,4 59,9 19,9 58,5
PSDB 52,8 75,2 49,5 47,3

Coalizo PSN PT PSB PDT PTB PP PSD TOTAL Demais PFL PSDB TOTAL 92,1 87,8 8,8 45,1 95 6,5 53,2 98,6 6,8 55,3 97 8,1 64,9 98,2 10,4 63,2 100 3,6 65,8 97,5 8,4 66,8 98,1 1,3 57,1 Rice Bancada Apoio TOTAL 28,9 PMN 100 1,3 11,3 PL 97,4 7,8 58,1 PSC 100 0,3 80 PST 100 1 6,7
96,9
68,5
PMDB
93,6
14,9
60,4
PTB
96,5
PL
100
TOTAL 1,3 1,3 11,7 2,6 0,6 16,6 1,3 9,7 12,7 57,8 10,4 10,4 24,8 62,6 46 63,5 44 18,8 33 40,8
Rice Bancada Apoio
Coalizo
Rice Bancada Apoio
PV
88,9
PMN
100
PP
95,5
PSD
100
PSB
100
PMDB
86,5
PPS
100
PDT
91,2
PFL
95,8
TOTAL
119
Demais
Rice Bancada Apoio
Rice Bancada Apoio
PC do B PCdoB TOTAL
100 -
1,3 21,2
87,3 -
PT
96,9
TOTAL
multivariada do complexo jogo que envolve a situao e a oposio em relao aos partidos e aos governadores, especialmente: a relao entre o sucesso nas votaes, a coeso dos partidos e o apoio dado ao governador. Ao longo do perodo 1995-2005, os governadores mineiros enfrentaram, pelo menos, trs problemas bsicos: (1) sair das eleies com o maior nmero de cadeiras possvel conquistadas pelos partidos de sua coligao eleitoral; (2) constituir uma coalizo governativa que lhe garanta maioria qualificada na Assemblia; (3) assegurar apoio mximo dos partidos da coalizo para os projetos de seu interesse o que envolve garantir que os lderes partidrios em coalizo controlem suas bancadas no sentido de apoiar o governador. O primeiro desses problemas no parece vir sendo enfrentado de forma satisfatria. A principal estratgia para tanto tem sido a montagem de uma coligao para disputar o prximo pleito. Como mostram os dados da Tabela 6, nem a coligao eleitoral nem o partido do governador sozinho tm conseguido eleger a maioria necessria para implantar as reformas necessrias. A coligao eleitoral de Azeredo sai das eleies com apenas 31,8% das cadeiras; a composio arquitetada por Itamar nas eleies de 1998 s lhe garante 28,9% dos assentos na Assemblia; e a coligao Acio elege para a ALMG apenas 27,3% dos deputados. Esses dados deixam claras as necessidades de se enfrentar o segundo desafio: montar uma coalizo governativa majoritria no Estado.
33
O impacto da composio do gabinete sobre o comportamento dos partidos um trabalho que pretendo desenvolver em um futuro bem prximo.
O Executivo trabalha no sentido de montar uma coalizo de governo que garanta a aprovao de sua agenda; portanto, tenta compor com um mnimo de partidos capaz de lhe conferir vitrias na Assemblia. A estratgia adotada para vencer tal barreira pode ser a de compor gabinetes multipartidrios, garantindo aos partidos acesso a recursos polticos importantssimos33. Como mostra a Tabela 6, os trs governadores conseguiram, formalmente, garantir essa maioria: Azeredo soma (contando a coligao eleitoral mais a coalizo de governo separadas aqui apenas para efeitos tericos e metodolgicos) 89,6% das cadeiras; Itamar agrupou
120
74% dos assentos; e Acio reuniu 78,8% dos parlamentares. Esses dados, no entanto, tm uma peculiaridade especial: contar formalmente com partidos, no garante necessariamente contar com seu apoio efetivo em Minas Gerais. A coeso uma varivel interveniente que deve ser observada. E mais, reunir cerca de 80% das cadeiras no garantia de sucesso, haja vista os resultados j mostrados neste trabalho. Azeredo o governador que montou a maior coalizo na ALMG e, mesmo assim, nas votaes custosas, ele obteve um sucesso um tanto pequeno. preciso, ainda, observar se os partidos realmente se mostram coerentes: constituem a base aliada e votam a favor do governador ou ficam de fora do governo e contrariam as vontades do Executivo. O que os dados parecem mostrar que os partidos da base aliada formal costurada pelo governador tendem a no cooperar efetivamente com o chefe do Executivo nas votaes custosas. Entre 1995 e 1998, Eduardo Azeredo (PSDB), por exemplo, contava com o apoio formal do PMDB. No entanto, tal partido s contribuiu com o Executivo em 44% das votaes custosas aparentando um comportamento oposicionista. No governo Itamar Franco (PMDB), o PL fez parte da coligao eleitoral do governador e, mesmo assim, s contribuiu em 58,1% das votaes ndice menor do que o apresentado pelo PFL, que no fazia parte da base aliada do governador. Tambm no governo Acio h exemplos desse tipo. O PMDB s contribuiu em 45,2% das votaes, uma mdia muito baixa para um partido aliado. Por outro lado, excetuando-se o governo Azeredo, as oposies no se comportaram como tal. O PT, por exemplo, no governo Acio Neves (PSDB), apresentou uma taxa de apoio maior at do que a mostrada pelo PSDB. E o PFL, no governo Itamar, deu um apoio muito prximo ao apresentado pelo prprio partido do governador. bvio que o sucesso dos governos tem uma relao direta com todos os fatores supracitados. A menor taxa de apoio dos partidos da base compensada pela tendncia governista dos partidos fora da coalizo governativa quando se
121
trata, essencialmente, de votaes nominais custosas. Ao mesmo tempo, os partidos mais prximos do governador asseguraram grande parte do seu apoio.
Consideraes finais
O intuito deste trabalho foi fazer um estudo do comportamento legislativo dos partidos polticos na Assemblia Legislativa de Minas Gerais entre os anos de 1995 e 2005, respectivamente nas 13, 14 e 15 Legislaturas. Mais especificamente, analisou-se o grau de coeso e apoio partidrio na Casa. Ademais, foram mapeadas a composio partidria e o sucesso dos governadores nas votaes nominais de projetos de sua autoria. A discusso teve como norte duas questes essenciais: como se comportam os partidos polticos na votao de projetos de autoria do governador em Minas Gerais? Qual o tamanho e a consistncia do apoio dado pelos deputados estaduais aos projetos do governador? Para responder a tais questes, selecionaram-se todas as votaes nominais ocorridas na ALMG nesse perodo, decorrentes de projetos de iniciativa do governador. Ao todo, foram analisadas 190 votaes, sendo que cerca de 96% delas se deram devido a exigncias regimentais. Tal observao traz certo destaque a este trabalho, j que foca a discusso sobre aqueles projetos denominados aqui de custosos. Estes projetos trazem cena poltica algumas peculiaridades que tornam a discusso mais interessante como, por exemplo, as punies que os deputados recebem caso contrariem os interesses dos pblicos atentos em jogo sejam eles o governador ou os cidados. Seguindo a tradio de estudos legislativos fortalecida pelo estudo pioneiro de Figueiredo e Limongi (1999), analisou-se o Regimento Interno da Casa e mostrou-se que a organizao dos trabalhos legislativos ainda se d de forma muito centralizada. Os lderes de bancada, juntamente com os lderes da Maioria, da Minoria e do Governo so os respons122
veis no Colgio de Lderes pelas principais decises. Levando-se em conta que a maioria das votaes em Plenrio se d de maneira simblica, possvel afirmar que os partidos so relevantes no resultado que o governo quer obter nas votaes de seu interesse. Alm disso, mostrou-se que votaes nominais, em que o parlamentar tem que tomar alguma posio diante do pblico, so exigidas regimentalmente para decidir sobre projetos de lei complementar e projetos de emenda constitucional. Mas tambm podem ser realizadas quando o Plenrio assim deliberar. Porm, como mostrado, a maioria absoluta das votaes s foi realizada devido exigncia posta pelo Regimento, e no pela deliberao do Plenrio. Com relao composio partidria, passaram pela Assemblia, nesse perodo, 17 partidos, sendo os mais importantes: PSDB, PT, PMDB, PFL, PTB, PP e PDT. O PT e o PSDB se tornam os dois principais partidos, a exemplo do que acontece no cenrio nacional. Nas ltimas eleies estaduais, esses dois partidos marcaram muito bem suas posies e no compuseram alianas nem para o governo do Estado nem para as eleies proporcionais. O PMDB e o PFL so as outras duas bancadas relevantes da Casa durante esses 10 anos de anlise. Esses quatro partidos, em geral, estiveram aliados em arranjos governativos diferentes: PSDB, PFL, e PMDB formam a base formal de apoio de Eduardo Azeredo (PSDB); PMDB e PT, a do governador Itamar Franco (PMDB); e PSDB, PFL e PMDB, a sustentao legislativa de Acio Neves (PSDB). Note que o PMDB consegue figurar em todas as trs coalizes montadas no Estado, diferentemente dos outros partidos. Outro tema discutido neste trabalho diz respeito coeso partidria. Para mapear tais resultados, lanou-se mo de duas formas de mensurao da convergncia que levaram a resultados totalmente diferentes. Primeiramente, calculouse, por meio do ndice de Rice, a coeso dos partidos polticos na ALMG, considerando apenas os deputados presentes s votaes nominais. Nesse momento, observaram-se altas taxas de coeso disseminadas em todos os partidos, principalmente, naqueles com as menores bancadas.
123
Aps tratar da coeso, passou-se mensurao do sucesso do Executivo nas votaes nominais e do apoio partidrio a elas. No geral, os governos vencem a batalha pela aprovao dos projetos, mas fica clara a capacidade da Assemblia Legislativa de Minas Gerais de controlar o Executivo se assim o quiser. Defende-se a posio de que o Legislativo delegou poderes ao Executivo, mormente aps o intenso processo de inovaes institucionais por que passou a Casa. Nesse processo houve uma diminuio das arestas entre os legisladores e os cidados, aumentando a capacidade de estes reconstiturem os passos da tomada de deciso at os efeitos das polticas, gerando um controle maior dos legisladores pelos cidados e elevando, assim, a necessidade de controle do Executivo pelo Legislativo. Essas afirmativas so embasadas tambm nos resultados de apoio partidrio ao governador em Minas Gerais observados entre 1995 e 2005. No perodo Azeredo (PSDB), observa-se uma tendncia de apoio muito baixo. No geral, apenas os partidos mais prximos do partido do governador do sustentao real ao governo: PL, PSDB, PPS, PFL e PTB. Os demais, fora PT, PP e PSB em algum momento do governo apresentam comportamento governista. Durante o governo Itamar Franco (PMDB), a tendncia observada passa a ser de apoio mais amplo pelos partidos. Na mdia total, todos os partidos com representao parlamentar na ALMG, excetuando-se PMN e PST, apiam o governador em mais de 50% das votaes padro definido por este trabalho como sendo tpico de partido governista. No governo Acio (PSDB), a tendncia observada com Itamar se reproduz, e observa-se que a totalidade das agremiaes se comporta como governista em pelo menos um dos trs anos da 15 Legislatura analisados neste trabalho. Na mdia geral, s PMDB e PL mostram-se mais oposicionistas, com mdias de apoio partidrio menores do que 50%. Na ltima seo deste trabalho tentou-se mostrar que preciso ter um olhar multivariado sobre o problema do comportamento parlamentar, j que se trata de um tema assaz
124
complexo. preciso realar como a coeso dos partidos, o tamanho das bancadas, a posio no espectro ideolgico, o apoio partidrio e o sucesso do governador so variveis intimamente relacionadas. Em todas as trs legislaturas observou-se um fato um tanto curioso, a saber: alguns partidos da base de sustentao do governo na Assemblia tendem a cessar seu apoio ao governador nas votaes nominais custosas. No governo Azeredo, sete partidos aliados deixam de apoiar, em geral, o governador. No perodo Itamar, apenas dois, e no governo Acio, trs. Por outro lado, os partidos de fora da base aliada dos governadores tendem a apoi-los: tais eventos foram observados em Itamar e Acio, mas no com Azeredo. Este tem uma sorte pior do que a dos outros dois governos e sua taxa de sucesso mdia de apenas 55%, enquanto que Itamar e Acio chegam a cerca de 80% cada um. No que diz respeito s votaes nominais, sobretudo de PLCs e PECs, a lgica centralista ainda impera sobre a ALMG, configurando um quadro em que os lderes partidrios e o governador ainda guardam muita fora sobre suas bancadas. Ao mesmo tempo, observa-se que a tendncia de se modernizar e evoluir em termos informacionais, como apontado por Anastasia (2001), se mantm, viabilizando, em alguns casos, os checks and balances. Pode-se concluir que, embora os parlamentares ainda tendam a se comportar, de um modo geral, como governistas, as inovaes institucionais parecem comear a surtir efeito na relao entre os dois Poderes, ao gerar, paulatinamente, maiores capacidades institucionais para que o Legislativo controle a atuao do Executivo. A novidade observada, no entanto, a prevalncia de apoio consistente das bancadas de fora da base aliada formal do governador aos seus projetos. Tais atores parecem tambm ter incentivos cooperao, e no competio no nvel subnacional. Novos estudos precisaro ser realizados para se explicar esse novo fato. preciso construir modelos analticos mais robustos para entender a lgica do comportamento parlamentar na relao entre os Poderes e na interao
125
entre situao e oposio nas assemblias estaduais. preciso tambm considerar perodos maiores e comparar os padres observados em Minas com o de outros Estados brasileiros para que explicaes mais claras possam ser dadas. Alm do mais, outras arenas de disputa necessitam ser incorporadas anlise. H outros espaos de negociao na Casa que podem dirimir impasses entre os lados e que podem contribuir para o entendimento dos padres por ora descritos.
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CONVERGNCIA PARTIDRIA E BASE PARLAMENTAR: O COMPORTAMENTO DOS PARTIDOS NA ALMG ENTRE 1995 E 2005

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Coeso partidria e apoio legislativo

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A Assemblia Legislativa de Minas Gerais (1995-2005) Regimento Interno8

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1995 n % 13 10,4 8 10,4 8 13 0 0 2,6 1,3 13 0 1,3 0 2,6 1,3 0 0 0 0 0 0 1 2 0 1 0 9 1 1 0 0 9 8 10,4 7

13 LEGISLATURA 1996 1997 n % n %

7,79 6 7,79 7 9,09 8,442 15 19,5 15 19,5 16 20,8 16 20,8 20,13

PTB 0 0 3,9 1,3 13 0 1,3 1,3 2,6 1,3 0 0 0 0 0 0 1 2 0 1 0 10 1 2 0 0

12 15,6 12 15,6 13 16,9 14 18,2 16,56 11 14,3 13 16,9 12 15,6 10

77 100 77 100 77 100 77 100

77 100 77 100 77 100 77 100

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Neste texto, coeso e convergncia sero usados como sinnimos.

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96,43 97,02 96,67

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O apoio dos partidos aos governos Azeredo, Itamar e Acio

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Tabela 4 Taxa de sucesso dos governadores Minas Gerais, 1995 a 2005

T 11 (73,3)% 2003 16 2004 7 2005 9 T 32 (82,0)%

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Tal observao pode ser encontrada em Santos (2001).

Tabela 5 ndice de apoio ao governo Minas Gerais, 1995 a 2005

PMDB 57,3 66,7 30,8 21,4

47,2 30,6 40,8 61,1 42,9 63,5 50 18,8 33

53,3 66,7 55,3

83,3 66,7 66,3 73,7 61,1 33,3 53,2 0 80 6,7

62,5 91,7 88,9 65,8 55,3

79,2 55,6 64,3 68,5 25,7

69,2 63,9 58,5 65,6 66,7 66,7 57,1

40,6 43,8 11,1 37,5 50

72,2 71,4 66,8 64,6 77,8 66,7 64,9

56,3 38,9 46,1 69,8 52,8 38,9 71,4 49,5

67,3 59,9 38,8 45,2

63,2 54,2 52,6

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Da relao entre coeso, apoio e sucesso

Eduardo Azeredo (PSDB)

Coligao Rice Bancada Apoio 16,6 12,3 2,9 31,8

PSDB 52,8 75,2 49,5 47,3

Rice Bancada Apoio

Rice Bancada Apoio

Rice Bancada Apoio

Rice Bancada Apoio

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