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EXPOSICIN DE MOTIVOS

1.

El territorio peruano es diverso y complejo

El territorio peruano est ubicado en la costa occidental de Amrica del Sur, tiene una extensin geogrfica de 1285,215.6 Km2. Se encuentra en la zona tropical y subtropical y en el borde oriental del Cinturn de Fuego del Ocano Pacfico, bajo la dinmica tectnica de las placas sudamericanas y de Nazca. Lo recorre la Cordillera de los Andes, el 24.8 % de ella (1800Km) se encuentra en el Per. Estas caractersticas hacen que tenga una geografa muy accidentada y compleja, propensin a los sismos y alta vulnerabilidad al cambio climtico.
El 11.7% del territorio peruano se encuentra en la costa, el 28.4% en la sierra y el 59.9% en la selva. Asimismo cuenta con 200 millas de mar.

El pas posee 11 eco-regiones y presenta 28 de los 32 climas existentes en el mundo. El 51% del territorio nacional (66 624 700 ha) son bosques naturales. A nivel internacional, el Per ocupa el 4to lugar en superficie de bosques tropicales y el 9no en bosques del mundo. El 94.1% de estos bosques se ubica en la selva, el 4.6% en la costa y el 1.3% en la sierra. Solo el 6% del territorio nacional tiene vocacin agrcola. Adems, el Per tiene acceso a tres macrocuencas (Atlntico, Pacfico y Titicaca) y posee 1007 ros y 12,201 lagos y lagunas. Sin embargo la disponibilidad del agua en la costa, en donde se concentra la mayor parte de la poblacin y de la produccin agrcola, es menor al 2%, la misma que proviene de las zonas altoandinas. Nuestro pas tambin posee una de las mayores cuencas pesqueras del mundo. En cuanto a diversidad biolgica, el Per cuenta con 84 de las 117 zonas de vida y es uno de los 10 pases de mayor megadiversidad en el mundo. Asimismo, ocupa el quinto lugar en plantas endmicas (5000) y el primero en plantas nativas utilizadas por la poblacin (4000) y en plantas nativas domesticadas (182). Asimismo, el Per es rico en minerales y actualmente explota menos el 10% de su riqueza geolgica. Los derechos mineros otorgados para la exploracin y explotacin se encuentran en todas las regiones del pas. Por otro lado, si bien no tenemos un gran potencial hidrocarburfero, ms del 60% de la Amazona se encuentra concesionada para dicha actividad.

Plataforma para el Ordenamiento territorial El Per tiene ms de 30 millones de habitantes distribuidos en 25 regiones, 1834 distritos y 103 mil centros poblados1.Sin embargo, ms del 50% vive en la costa y el 75% en zonas urbanas. La poblacin est concentrada en pocas ciudades (Lima, Trujillo, Piura, Chiclayo, Arequipa). Solo Lima posee un tercio de la poblacin nacional. Pero adems, la tasa de crecimiento de la zona urbana es de 2.2% mientras que la del rea rural de solo el 0.5%. En cuanto a la pluriculturalidad, de acuerdo al Mapa Etnolingstico del Per 2009, casi cuatro millones de personas, de 5 a ms aos, hablan lenguas indgenas, (entre quechua, aymara y otras lenguas nativas), todos ellos organizados en torno a 7 849 comunidades de las cuales 6 063 son campesinas y 1 786 son nativas. Asimismo, 72 grupos humanos con cultura y tecnologa propia generalmente se encuentran en situacin de pobreza y exclusin. Por otro lado, el Per tiene un importante legado arqueolgico e histrico, con ms de cuatro mil sitios arqueolgicos, de acuerdo a las cifras manejadas por el Ministerio de Cultura.
2. Las intervenciones sobre el territorio y sus resultados. La configuracin que ha ido tomando el territorio peruano se encuentra asociada a las intervenciones particulares y las polticas sectoriales econmicas y sociales que se han promovido desde el Estado, las mismas que han tenido que ver con el modelo y concepcin de desarrollo adoptado por ste a lo largo de la historia del pas. As pues, en una primera etapa de la vida republicana hemos tenido un modelo primario exportador basado en la acumulacin de capital a partir de los sectores agropecuario y minero. Ello llev a organizar el territorio en funcin de lo que estas actividades necesitaban: carreteras, lneas frreas y puertos que permitieran sacar sus productos hacia el mercado internacional. En este periodo, el desarrollo es entendido solo como crecimiento econmico, proceso que busca aumentar el Producto Bruto Interno (PBI). Luego de que el modelo entrara en crisis por las desigualdades que gener entre los pases que producen materias primas y los que las industrializan, el Estado orient sus polticas a la promocin de la industrializacin sustitutiva de importaciones. Este modelo planteaba la acumulacin del capital a partir de la actividad industrial orientada al mercado interno. Para

Segn cifras de PROESMIN.

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ello, el Estado estableci medidas de proteccin arancelaria, de financiamiento pblico de las inversiones y estmulos fiscales; as como tambin polticas redistributivas a nivel social. Influyeron en las polticas estatales las teoras estructuralistas centro periferia y la teora de la dependencia. Durante los aos 70 y 80, se constituy como un objetivo central del desarrollo la distribucin y redistribucin de la riqueza y de los niveles de bienestar generados. La sustitucin de importaciones no condujo al establecimiento de encadenamientos productivos entre las zonas productoras de materias primas, generalmente rurales, y la industria creada. La nueva industria se instal en las ciudades ms grandes y ello dio lugar a que la poblacin se concentre principalmente en ellas. Asimismo, en los aos 70 surgen las teoras sobre el desarrollo sostenible o ecodesarrollo, las mismas que comienzan tambin a influir en las polticas pblicas, aunque no significativamente en el caso peruano. Ante el aumento de la pobreza en Amrica Latina, en los aos 80 se plantea como un objetivo ms del desarrollo la satisfaccin de necesidades y la reduccin de la pobreza, as como la focalizacin del gasto social. El creciente endeudamiento externo de los pases latinoamericanos llev a la crisis de la deuda, en los aos 80. En este periodo el Per vive el surgimiento de grupos armados que intentan conquistar el poder, empleando mtodos terroristas. Se produce nuevamente un significativo proceso de migracin del campo a la ciudad. En este contexto, a comienzos de los 90, pases como el Per aplicaron las recomendaciones del Consenso de Washington, que planteaban la apertura de los mercados y el repliegue del Estado en materia econmica. Adems recomendaban procesos de desregulacin que permitiera y diera facilidades al ingreso de capitales extranjeros. En ese entonces, la planificacin desde el Estado fue considerada innecesaria y un freno a la actividad privada. Con estas polticas el Per atrajo inversiones importantes que se orientaron principalmente a actividades extractivas, profundizando su condicin de pas proveedor de materias primas en el mercado internacional. Entre esas actividades, tuvo un lugar importante la actividad minera, dadas las caractersticas geolgicas del Per, los precios internacionales y la creciente demanda internacional de minerales. Esta minera supone la ejecucin de proyectos de grandes dimensiones, que ocupan extensos territorios y el uso del suelo y del agua en zonas principalmente rurales.

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Cabe tambin precisar, que actualmente las intervenciones estatales vienen teniendo como marco, el desarrollo entendido como ejercicio de derechos y como desarrollo humano. Otros ponen nfasis en la mejora de la competitividad en el mbito internacional. Una constante en la manera de intervenir en el territorio a lo largo de la historia republicana ha sido el verlo como una fuente de recursos naturales, soporte de inversiones y el marco de las actuaciones de los sectores pblicos y privados. Se ha mirado el territorio principalmente desde sus potencialidades y ventajas comparativas con el objeto de obtener una mayor competitividad en el contexto del mercado internacional. Es decir, las intervenciones sobre el territorio no han partido de una visin integral del mismo, que tome en cuenta la articulacin de todos sus elementos, y de las estructuras funcionales que se forman a partir de ellos, y del cmo stas interactan. Esta mirada parcial tambin ha estado presente en las polticas territoriales que se han implementado en el Per (promocin del desarrollo regional, planificacin urbana y la descentralizacin). Cabe precisar tambin que esta visin parcial tampoco ha mirado el carcter multiescalar que requiere la comprensin del territorio. Por ello, estn ausentes los objetivos para cada escala desde la que puede ser visto el territorio (local, regional, nacional, internacional) y mucho menos se ha visibilizado su articulacin.

Los resultados de esas intervenciones. Si bien el Per muestra ndices de crecimiento econmico significativos, esta manera de entender el desarrollo no ha significado mejoras sustantivas en las condiciones de vida de todos los peruanos y peruanas, no ha ampliado sus oportunidades en los espacios locales, ni ha mejorado el ejercicio de sus derechos. Tampoco viene permitiendo un desarrollo equilibrado y sostenible del pas. Las intervenciones que se vienen dando en el territorio, adems de los fenmenos naturales, han ocasionado erosin2, prdida de fertilidad de los suelos, desertificacin3 , deforestacin4, , degradacin de pastizales, salinizacin y alcalinizacin de suelos bajo riego, subutilizacin de tierras agrcolas, la alteracin del funcionamiento de las cuencas hidrogrficas, la prdida de
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Segn datos del MINAG de 2002, tenemos 127,945,790 hectreas erosionadas Segn datos 2005 del MINAG tenemos 34,384,796 hectreas desertificadas en la costa y sierra, no existiendo datos para la selva 4 segn datos del ao 2000 del INRENA, existen 7,172,554 hectreas deforestadas.

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biodiversidad, conflictos sociales por el uso de los recursos naturales5; desastres por ocupacin indebida del territorio, enormes desequilibrios en la provisin de servicios pblicos6 y de infraestructura, poca presencia de la institucionalidad en las zonas rurales y/o perifricas; concentracin de la poblacin en pocas ciudades, las cuales se encuentran desbordadas7 ;y centros poblados con un escaso nmero de habitantes; desigualdades sociales muy marcadas, entre otros. Asimismo, las zonas marino costeras tambin vienen sufriendo un fuerte deterioro y que hay prdida creciente de las reas agrcolas periurbanas. En cuanto, a la institucionalidad estatal sta es muy precaria y casi inexistente en gran parte del territorio nacional. La presencia del Estado es ms sentida en las grandes ciudades debido al centralismo existente. Asimismo, las inversiones pblicas en infraestructura, muchas veces no responde a las necesidades locales, ni a los planes de desarrollo existentes, por lo que resultan poco eficaces para generar mayores niveles de bienestar en la poblacin. 3. La poltica de ordenamiento territorial en el Per. Pese a que en Amrica Latina desde los aos 80 se vienen implementando polticas de ordenamiento territorial, el Per es uno de los pocos pases que cuenta solo con lineamientos y que todava no posee una legislacin especfica sobre dicha materia y los dems instrumentos necesarios que permitan operativizarla. Por otro lado, existen un conjunto de normas que mencionan al ordenamiento territorial o a aspectos de l, sin detallarlos. Entre estas normas tenemos a las que se refieren a la descentralizacin, a las competencias y organizacin de los gobiernos regionales y locales, al acondicionamiento territorial y planeamiento urbano y rural; a la organizacin y demarcacin territorial. Todas ellas, se refieren al ordenamiento territorial como una materia ms entre otras, lo que no permite la articulacin de los instrumentos de planificacin y de gestin que se crean a partir de esas normas.

Segn el reporte 94 de la Defensora del Pueblo, a diciembre de 2011 existan 223 conflictos sociales, de ellos 126 fueron por razones socioambientales. La mayora tuvo como escenario zonas rurales y pobres, principalmente Puno (21), Ancash (20) y Cajamarca (17), una buena parte de esos conflictos estaban relacionados con actividades extractivas y planteaban demandas por agua. 6 Solo el 0,9% de la poblacin rural del pas posee agua segura 7 Los servicios pblicos son insuficientes, hay tugurizacin, insalubridad, inseguridad ciudadana, mayor vulnerabilidad a los desastres naturales.

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Especial mencin merece el reglamento sobre zonificacin ecolgica-econmica (ZEE) que est referido a una metodologa que se hace obligatoria y se emplea para la fase del diagnstico de un plan de ordenamiento territorial, identificandocomo parte de ese proceso el planteamiento de posibles usos, sin definirlos. Adems de esta normatividad, existe la sectorial que indirectamente define el uso del territorio y que tampoco se encuentra debidamente armonizada. Al respecto, podemos mencionar: la Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, la Ley Minera, la Ley de Recursos Hdricos y su Reglamento, la Ley de reas Naturales Protegidas y su Reglamento, el Reglamento de Uso Mayor de las Tierras, la Ley Forestal y su Reglamento, etc. Todas las normas citadas dan lugar a una institucionalidad para la planificacin y gestin del desarrollo as como de los recursos naturales que reproduce el mismo problema. Esta falta de una visin integral del territorio y de una intervencin armnica de los diversos organismos del Estado Peruano se traduce en conflictos sociales y de competencia entre los diversos niveles de gobierno o de las diversas entidades que conforman el gobierno central.

4. Un proceso de descentralizacin que debe profundizar para una adecuada gestin del territorio Dada la complejidad del territorio peruano, el proceso de descentralizacin en curso adquiere una vital importancia. Las decisiones centralizadas sobre el territorio han dado lugar a problemas como la inadecuada ubicacin de infraestructura o al deterioro y prdida de nuestra riqueza natural y cultural. Los desequilibrios y problemas territoriales que presenta el pas se manifiestan a nivel local y regional, por lo que atenderlos requiere de cercana a ellos, es por esta razn que los gobiernos regionales y locales tienen un rol protagnico en la planificacin territorial, tal como lo definen actualmente las leyes. Es pues clara la necesidad que en materia de ordenamiento territorial se aplique el principio de subsidariedad. No hay manera de planificar sobre el territorio si no es en una escala local y regional. Esto no supone una redefinicin de las competencias de los diversos niveles de gobierno pues stas ya estn establecidas. Lo que se requiere es de su adecuada delimitacin, su ordenamiento y armonizacin.

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5. Anlisis Costo Beneficio

La aplicacin de la Ley de Ordenamiento Territorial supone, en el largo plazo, una optimizacin del gasto del erario nacional ya que permitir contar con criterios para priorizar y localizar la inversin pblica y privada de acuerdo a objetivos de desarrollo sostenible e integral, evitando con ello inversiones errticas, que generan conflictos. 6. La Ley de Ordenamiento Territorial que necesitamos Necesitamos una ley de ordenamiento para viabilizar el desarrollo sostenible de nuestro pas sobre la base de una visin integral del territorio que permita que las polticas econmicas, sociales, ambientales y territoriales se articulen y respondan a objetivos compartidos. Es necesaria una gestin ms eficiente del territorio, que considere sus potencialidades, pero tambin sus limitaciones, su configuracin actual, los problemas que ste presenta y las aspiraciones de su poblacin; que tenga como propsito mejorar las condiciones de vida de los peruanos y peruanas y posibilidar el ejercicio de sus derechos. Necesitamos una ley de ordenamiento territorial que contribuya a la gobernabilidad y gobernanza, por lo tanto que ordene la legislacin y la institucionalidad relacionada a la gestin del territorio a travs de una visin integral del territorio, tomando en cuenta su diversidad y escalaridad. Una ley que delimite claramente las competencias y funciones en la planificacin y la gestin del territorio. As como tambin, la vinculacin y armonizacin de los instrumentos de planificacin que inciden en el territorio y de stos con los instrumentos de planificacin del desarrollo. Una Ley de ordenamiento territorial que contribuya a una organizacin del uso y ocupacin del territorio sostenible; a la adecuada localizacin de la poblacin, la infraestructura, las inversiones as como a su adecuado dimensionamiento; al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; a la gestin del riesgo y a la proteccin y conservacin del patrimonio ambiental, cultural y arqueolgico.

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Una ley que permita que los distintos actores que actan en el territorio transformndolo, conservndolo, etc., participen en el proceso de planificacin, en su gestin, para asegurar el xito de las intervenciones. Una Ley de Ordenamiento Territorial que sea multiescalar, es decir, que abarque todos los mbitos territoriales de accin del Estado y las unidades territoriales que deben ser las mismas de las de su organizacin territorial. A nivel nacional se definen las polticas y a nivel regional y municipal provincial se realiza la planificacin sobre el territorio. Una Ley de ordenamiento territorial donde la temporalidad de sus planes aseguren los procesos de transformacin que se pretenden lograr, cuya duracin suele suponer tiempos superiores a los 10 aos. Las actualizaciones o modificaciones que se puedan realizar deberan estar referidas principalmente a las metas de corto y mediano plazo. Ello solo debera ocurrir cuando existe una evaluacin previa y situaciones que lo justifiquen. Es necesaria una ley que fortalezca a las entidades territoriales regionales y locales para la gestin del desarrollo, considerando al territorio como un elemento fundamental. Una Ley presidida por un ente rector que cuente con la independencia, con las funciones necesarias y con una visin integral del territorio para asegurar la articulacin de las polticas sectoriales y territoriales en pro del desarrollo sostenible.