PRESUPUESTO

MNICA SOFA SAFAR DAZ

DEFINICIN
PROYECCIN DE INGRESOS Y GASTOS DE UN TIEMPO DETERMINADO DE GOBIERNO. LEGAL: Acto soberano de autoridad pblica para computar o calcular anticipadamente los ingresos y autorizar los gastos en un perodo de tiempo POLTICO: Expresin financiera de un programa de gobierno. En el orden territorial y por mandato de la CP/91 obliga a que Gobernadores y Alcaldes inscriban su programa de Gobierno, so pena de revocatoria de mandato. GESTIN: Instrumento de poltica fiscal en particular, y poltica econmica en general para cumplir objetivos macroeconmicos que tiene el Estado.

FUNDAMENTOS NORMATIVOS
CONSTITUCIONAL Ttulo XII, arts. 339, 345, 346, 347, 348. LEGAL Ley 38 de 1989 ESTATUTO ORGNICO Ley 179 de 1994 DEL PRESUPUESTO Ley 225 de 1995 DECRETO 111 DE 1996 Ley 819 de 2003 Ley 42 de 1993 (Sistema de control fiscal financiero) Decreto 568 de 1996 Decreto 115 de 1996 (EICE y asimiladas) Ley 617 de 2000 (Saneamiento fiscal) Ley 1483 de 2011 (Vigencias futuras territoriales) Ley 1551 de 2012 (Municipios) Decreto 734 de 2012 (EGCAP)

DENOMINACIONES
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIN Comprende el presupuesto nacional y el de los establecimientos pblicos

PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR PBLICO Comprende el presupuesto general de la nacin + presupuesto de entidades descentralizadas territorialmente o por servicios + presupuesto de particulares o entidades en recursos de la nacin + fondos especiales. (art.37 Ley 42/93).

NATURALEZA JURDICA
1. TEORA DUALISTA (Paul Laband) Existe una diferencia entre la ley en sentido formal (la que expresa opinin poltica del parlamento) y ley en sentido material (la que define derechos y deberes para los ciudadanos). La ley de presupuesto es formal, porque el parlamento al aprobarla solamente est protocolizando su opinin poltica, pero no es fundamento legal de ingresos y gastos, de modo que stos tienen una fuente distinta en norma diferente de orden ms administrativo que legal.

NATURALEZA JURDICA
2. TEORA DE ACTO CONDICIN (Gastn Jze) El presupuesto en un estado de previsin de gastos e ingresos del Estado para un tiempo determinado, que se configura como un acto particular sin reglas generales ni permanentes en aplicacin de leyes preexistentes. El presupuesto es un acto administrativo y no una ley, y se configura como acto condicin para ejecutar la programacin presupuestal.

NATURALEZA JURDICA
3. TEORA DE ACTO JURDICO COMPLEJO (Len Digit) El presupuesto es un acto jurdico mltiple, porque al diferenciar entre ingresos y gastos, alterna su naturaleza jurdica. 4. TEORA DE ACTO POLTICO (Italia) El presupuesto se justifica en que su aprobacin por el parlamento tiene sustento poltico ms que jurdico.

NATURALEZA JURDICA
5. TEORA FORMAL Y MATERIAL (Actual) La ley de presupuesto es coactiva, imperativa, de normacin de conductas de la Administracin y de los ciudadanos. Es norma jurdica que se elabora mediante un procedimiento legislativo ordenado por la Constitucin, de modo que es ley formal y material, o mejor, simplemente una ley. Esta es la teora aplicable en Colombia, porque hay un proceso constitucional para aprobar anualmente la ley de presupuesto consagrado en el art. 346 CP, con control de constitucionalidad ordenado por el art. 241 CP.

RANGO CONSTITUCIONAL
La Constitucin de 1991 reconoce que la materia presupuestal es de aquellas que pueden considerarse concurrentes en los niveles Nacional, Departamental y Municipal, es decir, que necesariamente estarn presentes en cada uno de esos niveles territoriales manifestaciones de la funcin presupuestal. El rango cuasi-constitucional de las leyes orgnicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materias que regulan. La Constitucin de 1991 fue ms all de la utilizacin tradicional de la ley orgnica de presupuesto como receptculo de los principios de esa disciplina. El artculo 352 la convirti en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se sometern a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgnica regular las diferentes fases del proceso presupuestal (programacin, aprobacin, modificacin y ejecucin). La nueva Constitucin innova en materia presupuestal no slo al establecer la preeminencia expresa de la ley orgnica de presupuesto, que ahora lo ser de todo el proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino tambin al enfrentar directamente la problemtica de la concurrencia de competencias. Es procedente aplicar analgicamente los principios o bases presupuestales de la Ley 38 de 1989 a las normas orgnicas de presupuesto en los niveles departamental y municipal y, a travs de stas, a los respectivos presupuestos anuales. Esta utilizacin indirecta de los principios de la Ley es un reconocimiento a todo aquello que tendrn los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de autnomo. Se trata de una aplicacin condicionada a que los principios nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello. En donde no exista materia para su aplicacin quedar el campo libre para la iniciativa local que se expresar en las normas orgnicas Departamentales y Municipales. (SENTENCIA C-478-92, M.P.: EDUARDO CIFUENTES.

COMPOSICIN DEL PRESUPUESTO

1) RENTAS Estimacin de recaudacin para el respectivo ao fiscal con base en el recaudo efectivo de cada rengln rentstico, sin considerar los costos propios del recaudo. No es una buena medida de gestin y administracin en la medida en que no refleja la totalidad de posibles ingresos.

Las rentas tienen varias fuentes: a)Ingresos corrientes: Se generan en la contribucin obligatoria de todos los asociados. Se componen de: * Ingresos tributarios: Impuestos directos (gravan al sujeto pasivo, p. ej. Impuesto de renta, impuesto al patrimonio), e impuestos indirectos (gravan la actividad, p. ej., IVA) * Ingresos no tributarios: Tasas, multas, contribuciones, rentas contractuales, venta de bienes y servicios y operaciones comerciales

COMPOSICIN DEL PRESUPUESTO RENTAS

COMPOSICIN DEL PRESUPUESTO RENTAS

b) Recursos de capital: Recursos extraordinarios, constituidos por relaciones civiles, comerciales, bancarias y financieras. Se componen de: * Recursos de balance (interno / externo) - crditos * Rendimientos financieros * Diferencial cambiario * Donaciones * Excedentes financieros de los establecimientos pblicos, EICE y SEM * Utilidades del Banco de la Repblica No incluye los ingresos de operaciones de tesorera que tengan vencimiento inferior a un ao, porque stas buscan liquidez inmediata y transitoria por estacionalidad en el recaudo de algunos recursos

COMPOSICIN DEL PRESUPUESTO RENTAS

c) Contribuciones parafiscales: Gravmenes obligatorios que afectan a un determinado grupo social o econmico, con miras a beneficiar al mismo sector. Se registra la cuanta en el presupuesto, y aparte se considera la renta del la contribucin y su recaudo. d) Fondos especiales: Ingresos de ley destinados a la prestacin de un servicio pblico, manejados y pertenecientes a fondos sin personera jurdica.

COMPOSICIN DEL PRESUPUESTO RENTAS

e) Recursos de establecimientos pblicos: Su presupuesto de rentas consiste en rentas propias (ingresos corrientes sin aportes o transferencias de la Nacin) y recursos de capital (crdito interno y externo, diferencial cambiario, rendimientos de operaciones financieras, donaciones y excedentes financieros reasignados por el CONPES).

COMPOSICIN DEL PRESUPUESTO

2) GASTOS (LEY DE APROPIACIONES) Autorizaciones mximas de gastos para una vigencia fiscal determinada. El artculo 347 CP establece el deber de que en el presupuesto se incluyan la totalidad de los gastos que se prevea realizar durante la vigencia del mismo, de modo que cualquier gasto adicional requerir trmite especial y separado del propio de la ley de presupuesto.

COMPOSICIN DEL PRESUPUESTO GASTOS

Los gastos deben tener en cuenta: Crditos legal y/o judicialmente reconocidos Gastos decretados por ley Cumplimientos de planes y programas de desarrollo econmico y social y obras pblicas Organizacin de entidades y dems rganos del poder pblico La Ley 617 de 2000 consagra limitaciones a los gastos propios de funcionamiento de las entidades territoriales; as mismo, la Ley 715 de 2001 establece restricciones para las transferencias del Sistema General de Participaciones

COMPOSICIN DEL PRESUPUESTO GASTOS

Los gastos se componen de: a)Funcionamiento: Carga salarial, prestacional y contractual para el desarrollo de las funciones propias y diarias de la entidad, as como pago de servicios generales (servicios pblicos, arriendos, cuotas de compra de obras, bienes y servicios para la misma entidad) b)Inversin: Programas, subprogramas y proyectos c) Servicio de la deuda: Pago de capital, intereses y comisiones de obligaciones dinerarias de la entidad con sus prestamistas (operaciones de crdito pblico)

COMPOSICIN DEL PRESUPUESTO

3) DISPOSICIONES GENERALES Normas para la correcta ejecucin del presupuesto, que definen los tipos de ingresos y gastos y los requisitos para su implementacin. Las disposiciones generales slo aplican para el ao fiscal para el cual se expiden, con lo cual fenecen una vez se expide una nueva ley de presupuesto.

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

Se encuentran compilados en el Captulo II del decreto 111 de 1996 (EOP); son de aplicacin prctica parcial, pero simbolizan los ideales hacia los que debe orientarse una buena poltica del sistema presupuestal. El artculo 12 del EOP consagra que Los principios del sistema presupuestal son: la planificacin, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programacin integral, la especializacin, inembargabilidad, la coherencia macroeconmica y la hemestasis (Ley 38/89, artculo 8o. Ley 179/94, artculo 4o.). Sin embargo, hay otros principios de origen doctrinario que tambin son importantes.

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

a) Legalidad: O principio de competencia. Consiste en que la manera en como se desarrolla el ciclo presupuestal de preparacin, discusin, aprobacin, ejecucin y control debe estar contenido en una ley de alta jerarqua, normalmente la Constitucin. b) Unidad presupuestal: Todos los ingresos y gastos del Estado deben contenerse en un solo presupuesto para facilitar el control poltico del Congreso y el seguimiento financiero y fiscal de la ejecucin presupuestal por lo rganos especializados

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

c) Equilibrio presupuestal: Inicialmente dispona igualdad entre ingresos corrientes y gastos, de modo que el endeudamiento deba ser una fuente excepcional de recursos para financiar gastos extraordinarios. Hoy en da el principio muta al permitir que el crdito pblico sea una fuente de ingresos comn al igual que los tributos que financia gastos ordinarios.

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

d) Planificacin: Art. 13 EOP; el Presupuesto General de la Nacin debe guardar concordancia con el PND, el Plan Nacional de Inversiones, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones. El sistema presupuestal se compone de tres elementos : 1) El presupuesto; 2)El Plan Operativo Anual de Inversiones, y; 3) El Plan Financiero. El Plan Nacional de Inversiones Pblicas es el que contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin, y se incorpora en el PND (art. 339 CP)

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

El plan financiero determina el movimiento real de ingresos y egresos; es un instrumento de planificacin y gestin financiera con base en las operaciones efectivas de las entidades, y determina las acciones necesarias para alcanzar los recursos que financien las estrategias de desarrollo proyectadas y el posible dficit para las mismas. Contiene diagnstico, pronstico, metas, asignacin de recursos, ejecucin y evaluacin. Con base en la meta de inversin del sector pblico contenida en el plan financiero, se elabora el Plan Operativo Anual de Inversiones (arts. 8 y 49 EOP), que comprende los proyectos de inversin clasificados por sectores, rganos y programas, en concordancia con el Plan Nacional de Inversiones Pblicas. Una vez se tienen el plan financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones, ste se incorpora en el presupuesto (art. 49 EOP).

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

e) Universalidad: Art. 15 EOP; todos los ingresos y gastos deben estar en el presupuesto, sin excepcin. Se asimila a unidad presupuestal. Este principio es de aplicacin parcial, pues el artculo 347 CP establece que la universalidad de predica de los gastos y no de los ingresos al permitir la tramitacin de ingresos adicionales mediante ley independiente de la que contiene el presupuesto. (Sentencia C-772/98, MP. Fabio Morn Daz) Los ingresos por crditos adicionales pueden ser suplementales (para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes) o extraordinarios (para crear una nueva partida) (Concepto de 5 de junio de 2008, CP.: William Zambrano Cetina, Rad. 1889)

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

f) Unidad de caja: Art. 16 EOP; todos los ingresos deben entrar al presupuesto sin destinacin previa, para atender el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto. Es un principio de aplicacin parcial, pues tanto las contribuciones parafiscales como los fondos especiales y las transferencias del sistema general de participaciones tienen destinacin especfica.

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

g) Programacin integral: Art. 17 EOP; todo programa presupuestal debe contemplar simultneamente inversin y funcionamiento que las exigencias tcnicas y administrativas demanden como necesarias para su ejecucin de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. Se trata de proyectar los costos que implican las inversiones

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

h) Especializacin: Art. 18 EOP; las apropiaciones deben referirse en cada rgano de las administracin a su objeto y funciones, y se deben ejecutar estrictamente de acuerdo con el fin para el cual fueron programadas. El principio de especializacin exige coherencia entre las apropiaciones y su uso, y el objeto y fines del organismo para el cual se hacen.

i)

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

Inembargabilidad: Art. 19 EOP; son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nacin, as como los bienes y derechos de los rganos que lo conforman. Este principio tiene la excepcin del art. 177 CCA (hoy art. 192 CPACA), segn el cual las condenas judiciales que se profieran contra la Nacin sern ejecutables 18 meses despus de su ejecutoria (hoy 10 meses CPACA) (Sentencia C-354/97, Auto de 13 de agosto de 1998, CP: Ricardo Hoyos Duque, Exp. 14663), lo que se hace extensivo a los crditos legalmente reconocidos por la entidad deudora. Igualmente, se exceptan las cesiones y participaciones de que trata el captulo 4 del ttulo XII de la Constitucin Poltica. Excepcin en art. 45 Ley 1551/12: Improcedencia de medidas cautelares sobre los recursos del sistema general de participaciones ni sobre los del sistema general de regalas, ni de las rentas propias de destinacin especfica para el gasto social de los Municipios en los procesos contenciosos adelantados en su contra. Embargos en ejecutivos solamente con sentencia en firme de mandamiento de pago. En ningn caso procedern embargos de sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario correspondiente.

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

j) Coherencia macroeconmica: Art.20 EOP; el presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconmicas fijadas por el Gobierno en coordinacin con la Junta Directiva del Banco de la Repblica. k) Homestasis presupuestal: Art. 21 EOP; el crecimiento real del presupuestos de rentas, incluida la totalidad de los crditos adicionales de cualquier naturaleza, deber guardar congruencia con el crecimiento de la economa para no generar desequilibrio macroeconmico. Ambos principios se conjugan para advertir la importancia de la economa y los lmites de la capacidad de gasto e inversin del Estado.

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

l) Anualidad: Art. 14 EOP; el ao fiscal empieza el primero de enero y termina el 31 de diciembre de cada ao, con lo cual el presupuesto se aprueba y rige anualmente. Su lgica radica en el incremento del poder poltico del legislativo sobre el ejecutivo, pero es tremendamente perjudicial para la ejecucin de proyectos necesarios para el desarrollo del Estado.

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

El principio de anualidad tiene varias excepciones: *Presupuestos plurianuales: El art. 339 CP ordena que dentro del Plan Nacional de Inversiones se consagren presupuestos plurianuales para que queden consignados en el PND. No implica su ejecucin efectiva, pues la regla es la aprobacin anual del presupuesto, pero ste debe consultar el contenido del PNI. * Reservas presupuestales y rezago: Arts. 74, 78 y 89 EOP; consiste en la guarda de recursos comprometidos pero no causados a 31 de diciembre del ao presupuestal, porque las obligaciones que los originan no se han ejecutado. Se castigan las reservas que excedan el 2% de gastos de funcionamiento y el 15% de gastos de inversin. Se diferencian de las cuentas por pagar en que en este caso la obligacin de origen ya fue ejecutada, pero por razones del PAC no se pudo pagar antes del 31 de diciembre. El rezago consiste en los recursos propios no ejecutados que pasan contablemente al presupuesto del ao siguiente como supervit.

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO

* Vigencias futuras: Arts 23 y 24 EOP; para asumir compromisos que exceden un ao presupuestal sin afectar la disciplina fiscal. Son de dos clases: - Ordinarias: Implican autorizacin del CONFIS, y exigen que por lo menos el 15% del valor total del compromiso se apropie en el ao fiscal en que se solicitan. No pueden exceder el perodo de gobierno, excepto si el CONPES ha declarado el proyecto de importancia estratgica. - Excepcionales: Para obras de infraestructura, energa, comunicaciones, aeronutica, defensa y seguridad y garantas a concesiones; no requieren la apropiacin del 15%, pero obligan a consultar el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que es el instrumento de referencia con perspectiva a 10 aos para la toma de decisiones fiscales, y que debe orientar la elaboracin de los presupuestos anuales. Ley 1483 de 2011: Para entidades territoriales: 1) para proyectos de infraestructura, energa, comunicaciones, y en gasto pblico social en los sectores de educacin, salud, agua potable y saneamiento bsico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos; 2) Monto, plazo y condiciones debe consultar metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo; 3) Aprobacin del CONFIS territorial o quien haga sus veces, y; 4) concepto previo y favorable del DNP si hay inversin del orden nacional.

DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL VS. REGISTRO PRESUPUESTAL

DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL
Art. 19 Decreto 568 de 1996; documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces, que garantiza existencia de apropiacin presupuestal disponible y libre de afectacin para asumir compromisos. Consiste en la constancia de que dentro del rubro especfico hay recursos que pueden cubrir el valor estimado de las obligaciones que suma la entidad mediante un determinado compromiso

DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL VS. REGISTRO PRESUPUESTAL

REGISTRO PRESUPUESTAL
Art. 20 Decreto 568 de 196; operacin por la cual se perfecciona el compromiso y se afecta de forma definitiva la apropiacin, garantizando que sta no ser desviada a ningn otro fin. Implica determinacin clara del valor del compromiso y el plazo de las prestaciones a ejecutar, para destinar concretamente el monto requerido al cumplimiento de la obligacin adquirida.

IMPLICACIONES EN CONTRATACIN ESTATAL

Todo lo visto anteriormente tiene repercusin directa en la contratacin estatal, por ser ste el mecanismo ltimo y concreto de ejecucin de los planes y proyectos de todo el Estado, como herramienta bsica de concrecin de polticas pblicas y planes de gobierno. Es claro que el presupuesto juega un papel fundamental dentro del principio de planeacin contractual por mandato expreso del art. 25 nums 6, 13 y 14 Ley 80/93 y art. 2.1.1 Decreto 734/12

IMPLICACIONES EN CONTRATACIN ESTATAL

Artculo 8.1.8 Dcto. 734/12: De los presupuestos de las entidades. El presupuesto anual de las entidades a que se refiere la Ley 80 de 1993 ser el inicialmente aprobado para cada entidad individualmente considerada, incluyendo gastos de inversin y de funcionamiento. Para estos efectos cuando la totalidad del presupuesto de una entidad con capacidad para contratar haga parte del presupuesto de otra, por cualquier relacin administrativa que exista entre ellas, el monto del presupuesto de la primera deber deducirse del presupuesto de la segunda.

IMPLICACIONES EN CONTRATACIN ESTATAL

Es importante tener en cuenta no slo la existencia de recursos en la entidad en el papel, sino consultar el Plan Anualizado Mensualizado de Caja (PAC), pues ste es el que permite saber el alcance de los compromisos en cuanto a plazos de pago por disponibilidad efectiva de los recursos. La realizacin de procedimientos de seleccin y celebracin de contratos a punto de finalizar el ao fiscal perjudica la correcta ejecucin de los mismos y no permite la apropiacin correcta de recursos.

IMPLICACIONES EN CONTRATACIN ESTATAL

El artculo 25.6 de la Ley 80 de 1993 ordena contar con disponibilidad presupuestal antes de iniciar un procedimiento de seleccin. A su vez, el artculo 41 consagra la necesidad de contar con disponibilidades presupuestales como requisito de ejecucin del contrato. El perfeccionamiento del contrato estatal, de acuerdo con el artculo 41 de la Ley 80 de 1993, se da con el acuerdo entre objeto y contraprestacin y elevacin a escrito.

IMPLICACIONES EN CONTRATACIN ESTATAL

Ante la consagracin del registro presupuestal como requisito de perfeccionamiento de todos los actos administrativos en el art. 71 EOP, por mucho tiempo se entendi que ello se haca extensivo a los contratos estatales por dos razones: a) Los contratos son actos administrativos bilaterales, pues en ellos se manifiesta la voluntad de la administracin dirigida a producir efectos jurdicos b) La ley de presupuesto es orgnica, y por ende de superior jerarqua que la Ley 80 de 1993 que es ordinaria, de modo que por primaca de la primera el requisito se hace aplicable al contrato estatal.

IMPLICACIONES EN CONTRATACIN ESTATAL

Tal discusin se encuentra superada desde 1996, cuando el Consejo de Estado en sentencia de 28 de septiembre, CP: Ramiro Saavedra Becerra, Exp. 15307, aclar que el art. 71 EOP no es aplicable al contrato estatal porque: a) Acto administrativo implica manifestacin unilateral de voluntad de la administracin y poder de imperio, mientras que en el contrato hay manifestacin bilateral de voluntades por concurrir la del contratista, y por ende se acta en posicin de igualdad. b) La Ley 80 de 1993 es norma especial en materia de contratacin, por lo cual prima sobre la ley orgnica de presupuesto.

IMPLICACIONES EN CONTRATACIN ESTATAL

EN CONCLUSIN, COMO EL CONTRATO ESTATAL NO ES ACTO ADMINISTRATIVO, EL MISMO NO SE PERFECCIONA CON EL CERTIFICADO DE REGISTRO PRESUPUESTAL; NO OBSTANTE, ANTE EL HECHO DE QUE EL ART. 41 EXIGE LA EXISTENCIA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL COMO REQUISITO DE EJECUCIN, CUANDO EN EL ART. 25.6 LA EXIGE COMO REQUISITO DE PLANEACIN, DEBE ENTENDERSE QUE EL REGISTRO PRESUPUESTAL CONCRETA LA EXISTENCIA DE RECURSOS, CON LO CUAL STE ES UN REQUISITO DE EJECUCIN DEL CONTRATO ESTATAL.

GRACIAS