REGULACIN EN EL SECTOR ELCTRICO GENERACIN

NOVIEMBRE 2012

ANTECEDENTES

Hasta principios de los aos 90, el sector elctrico colombiano estaba conformado por unas treinta empresas, todas de propiedad estatal. Las 3 principales ciudades Bogot, Medelln y Cali tenan sus propias empresas que, con la excepcin de EMCALI, participaban en todas las actividades de la cadena elctrica. El pas estaba interconectado desde principios de los aos 70. Los activos de generacin era propiedad de cinco empresas - EPM, EEB, ISA, Corelca y CVC- no obstante lo cual el parque de generacin se operaba de forma integrada con criterio de mnimo costo. ISA, la principal empresa de generacin, era al mismo tiempo duea de la red de transmisin y estaba encargada de la operacin del sistema. La expansin se realizaba conforme a un plan de generacin y transmisin para atender la demanda nacional definido centralizadamente. Las inversiones se financiaban con crditos de la banca multilateral garantizados por la Nacin.

ANTECEDENTES

Entre 1970 y 1990 se interconect el pas y se construyeron los grandes proyectos - San Carlos, Chivor, Betania, Guatap, Guavio, etc.- que hoy abastecen la demanda nacional: 6.585 kilmetros de lneas y 7.715 MW de capacidad, vale decir, el 47% del Sistema de Transmisin Nacional y el 57 % de la capacidad instalada actual. Esta expansin fue financiada en un 60% con recursos de la banca multilateral. Entre 1970 y 1986 el BM le otorg a diversas empresas del sector 15 crditos por US$ 1.937 millones. Otro tanto hizo el BID con 20 crditos. El desgreo administrativo y politiquera en muchas de las empresas se traducan en elevados costos, considerables prdidas y bajo recaudo y, en consecuencia, incapacidad de pagar las compras de energa al sistema interconectado y de servir la deuda con la banca multilateral. La deuda del sector elctrico se fue convirtiendo en el principal problema macroeconmico del pas: lleg a representar un 40% del endeudamiento externo. En 1991 el sistema colaps. Una fuerte sequa redujo drsticamente la disponibilidad de los embalses y el pas entr en un racionamiento que dur 14 meses. Esta situacin precipit la reforma estructural del sector elctrico.

REFORMA DE LOS AOS 90

En 1991 Colombia adopt una nueva constitucin. En ella se incluy todo un captulo sobre servicios pblicos domiciliarios. Se dispuso, entre otras cosas, que dichos servicios podan ser prestados por el estado o los particulares y que las tarifas deban fijarse con criterios de suficiencia financiera, eficiencia econmica y solidaridad. Aos ms tarde, en 1994, se expidieron las leyes 142, de servicios pblicos domiciliarios, y 143, o ley elctrica, que desarrollaban los preceptos constitucionales. Aunque han sufrido modificaciones menores, las normas mencionadas contienen el fundamento legal de la regulacin actual del sector elctrico. Los aspectos ms destacados pueden resumirse en los siguientes puntos: 1. Un rgimen legal y regulatorio unificado para todas las empresas independientemente de la naturaleza de su propiedad. 2. Un rgimen tarifario regido por principios de eficiencia econmica, suficiencia financiera y solidaridad social. 3. Un sistema nico de subsidios cruzados y presupuestales aplicable a los usuarios de todas las empresas cualquiera sea la naturaleza de su propiedad. Los usuarios industriales, comerciales y los residenciales de altos ingresos pagan una contribucin del 20% sobre el valor de sus consumos; los usuarios residenciales reciben un subsidio financiado con dicha contribucin. El dficit es cubierto con recursos del presupuesto nacional. 4. Desintegracin vertical de las actividades de la cadena elctrica y especializacin empresarial o, en su defecto, separacin contable. 5. Separacin de actividades reguladas, transmisin y distribucin, y actividades en competencia, generacin y comercializacin. 6. Supresin de los monopolios legales, libertad de entrada y libre acceso a las redes de transmisin y distribucin. 7. Separacin en entidades especializadas de las funciones estatales de regulacin, vigilancia y control y poltica sectorial. 8. Libertad de contratacin para los consumidores que alcancen umbrales de consumo definidos por el regulador. 9. Planeacin indicativa de la generacin y libertad de inversin en activos de generacin. 10. Creacin de un mercado mayorista de electricidad de corto y largo plazo con la participacin de generadores, comercializadores y grandes consumidores de electricidad.

REFORMA DE LOS AOS 90

En los aos siguientes a la expedicin de las leyes mencionadas, la Nacin vendi a inversionistas extranjeros la mayor parte de sus activos de generacin y, posteriormente, la casi totalidad de las empresas de distribucin. La Empresa de Energa de Bogot fue escindida en una empresa de generacin, EMGESA, y una de distribucin, CODENSA; que se vendieron parcialmente al sector privado. Nuevos agentes han ingresado y se han operado mltiples cambios de propiedad. Actualmente el sector est conformado por ms de 40 generadores, unos 70 comercializadores, 30 operadores de red o distribuidores y una decena de propietarios de lneas de transmisin. El sistema es operado por una empresa especializada, XM[1], subsidiaria de ISA, la principal empresa de transmisin. Ms de 4600 grandes consumidores, que mueven un 30% de la demanda, compran libremente su energa mediante contratos de largo plazo. Aunque el nmero de agentes registrados es elevado , la realidad es que en el sector se presenta cierto grado de concentracin y se evidencia la conformacin de grupos empresariales con presencia en todas las actividades de la cadena y, en algunos casos, en otros campos de los servicios pblicos domiciliarios e inversiones en el exterior.

DESCRIPCIN DEL SECTOR ELCTRICO COLOMBIANO

Menores, 4.4

Cogeneradores, 0.4

Trmicos, 31.5

Hidrulicos, 63.7

ASPECTOS INSTITUCIONALES

Uno de los aspectos sustantivos de la reforma de los noventa es haber clarificado los roles funcionales de los diferentes actores y sentado las bases para el surgimiento de las entidades y organizaciones, pblicas y privadas, que hoy interactan en el sector elctrico. En esta parte se describe la estructura institucional del sector.

1. Poltica Pblica Sectorial. Est a cargo del Ministerio de Minas y Energa, pero tambin intervienen en su formulacin el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. La poltica sectorial se plasma en el Plan Nacional Desarrollo, en los documentos del Consejo Nacional de Poltica Econmica y en decretos y resoluciones expedidos por el Ministerio. 2. Planeacin Sectorial. La formulacin de los planes de expansin en generacin y transmisin corresponde a la Unidad de Planeacin Minero Energtica, dependencia de carcter tcnico adscrita al Ministerio de Minas y Energa. El plan de expansin en generacin es meramente indicativo; no as el de transmisin. La ejecucin de los proyectos que conforman este ltimo se adjudica mediante subastas competitivas, como se explica ms adelante. 3. Regulacin. Est a cargo de la Comisin de Regulacin de Energa y Gas en la que tienen asiento los ministros minas y energa, hacienda, el director de planeacin y cinco expertos designados por el presidente de la repblica para perodos fijos de 4 aos. Tambin asiste, sin voto en las decisiones, el Superintendente de Servicios Pblicos Domiciliarios. La regulacin de la que se trata es regulacin econmica, es decir, la que tiene que ver con la estructura de los mercados, las reglas de su funcionamiento y la conducta de los agentes participantes. 4. Agentes del Mercado. Son las empresas las hay pblicas, privadas y mixtas y los consumidores, regulados y no regulados. Tambin deben mencionarse los gremios sectoriales - ANDESCO, ACOLGEN, ASOCODIS y ACCE[2] que cumplen una importante funcin en la discusin de las polticas sectoriales y de la regulacin. 5. Control y vigilancia. Participan dos entidades la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios y la Superintendencia de Industria y Comercio. A la primera corresponde vigilar y controlar la aplicacin de la regulacin, en especial en lo referente a los consumidores regulados. La segunda se ocupa de vigilar el cumplimiento de las normas de competencia. 6. Operacin del Sistema y gestin del Mercado. Est a cargo de una empresa especializada, sin participacin en otras actividades elctricas, la Compaa de Expertos en Mercados, filial de ISA. Esta empresa opera el sistema nacional de generacin y transmisin y administra los intercambios comerciales entre los agentes en la bolsa de energa. 7. Otros agentes. Deben mencionarse tambin la consultora especializada y algunas universidades y centros de investigacin que con estudios de consultora, investigaciones y docencia tienen incidencia en la poltica y la regulacin sectoriales.

ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SECTOR

FUNCIONAMIENTO DEL SECTOR ELCTRICO

CARGO POR CONFIABILIDAD

Uno de los principales problemas de los sistemas elctricos competitivos es garantizar la inversin en nueva capacidad de generacin. Tericamente, si existe un mercado spot eficiente y competitivo donde, sin intervencin regulatoria alguna, se forman precios de equilibrio que en todo momento, an en las vecindades del racionamiento, reflejan los costos marginales del suministro, incluidas, cuando as lo impone la situacin del mercado, las rentas de escasez, los precios que all se forman dan el incentivo adecuado para la expansin de la capacidad[7]. En la prctica de los mercados reales esto implica aceptar que el precio de la energa se eleve sensiblemente por encima de su nivel promedio de suerte que las plantas que atienden los picos puedan remunerarse operando slo unas pocas horas al ao.

En operacin habitual, un mercado spot competitivo, donde los agentes oferten sus costos marginales de corto plazo, genera rentas suficientes para que las plantas infra-marginales cubran sus costos de capital. Esto se ilustra en el panel izquierdo del grfico 6. Cuando la demanda es tal que el sistema se acerca al lmite de la capacidad, el precio spot debe elevarse para permitir el surgimiento de las rentas de escasez que son las que permiten recuperar la inversin en las plantas que slo operan en los picos. Esto se ilustra en el panel derecho del grfico 6.

CARGO POR CONFIABILIDAD

En contra del funcionamiento completamente libre del mercado spot se invoca el argumento de la inelasticidad de la demanda que convierte a la planta marginal en monopolista transforma la renta de escasez en renta de monopolio por lo que se debe imponer un techo al precio spot. No obstante, algunos argumentan que los consumidores al estar cubiertos por contratos de largo plazo no deberan verse afectados por las variaciones del precio spot cuya inestabilidad slo afectara a los agentes del mercado: generadores, comercializadores e intermediarios. En algunos sistemas elctricos competitivos como el Nord-Pool no se contempla ningn mecanismo para incentivar la inversin en nueva capacidad. Esos son los llamados mercados de slo energa. En estos mercados no se fija techo al precio spot, las inversio nes en plantas de punta deben recuperarse con los price-spikes y los consumidores estn cubiertos de las fluctuaciones del precio spot con contratos de largo plazo. No es este el caso de Colombia donde se ha adoptado un mecanismo denominado Cargo de Confiabilidad para incentivar la inversin en nueva capacidad. El Cargo por Confiabilidad es una remuneracin que se paga a un agente generador por la disponibilidad de activos de generacin, con las caractersticas y parmetros definidos, que le permitan generar, durante el perodo de vigencia del compromiso, cierta cantidad de energa llamada obligacin de energa firme y venderla al sistema a un precio preestablecido en cualquier momento que el precio de bolsa alcance un techo, tambin preestablecido, denominado precio de escasez, determinado y actualizado por el regulador. Se trata de una opcin call de tipo americano.

El mecanismo de Cargo por Confiabilidad entr en vigencia en 2006. Con base en las proyecciones de demanda elaboradas por la UPME, la CREG determin las necesidades de energa firme en el perodo de proyeccin. Estas cantidades fueron asignadas a los generadores, bajo el nombre de Obligaciones de Energa Firme, mediante una subasta de reloj descendente en la que se determin igualmente el monto de la prima. El perodo de vigencia de la obligacin lo determina el generador. Para las plantas nuevas puede ser entre 1 y 20 aos; para las que estaban en construccin al momento de la subasta ente 1y 10 y de un ao para las plantas existentes.
En las tarifas pagadas por todos los usuarios a sus comercializadores una parte del componente de generacin, que en la actualidad est en $-Kwh 28, est destinado al pago del cargo por confiabilidad. Los comercializadores trasladan estas sumas al ASIC que las distribuye entre los agentes generadores con asignaciones de obligaciones de energa firme. Los pagos anuales por cargo de confiabilidad ascienden a US $ 720 millones. Actualmente se estn construyendo 8 proyectos, por ms de 2800 MW, bajo el esquema de cargo por confiabilidad.

CARGO POR CONFIABILIDAD

COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGA

El comercio internacional con Ecuador actualmente est operando bajo el esquema de las Transacciones Internacionales de Electricidad TIEs. Se trata de transacciones spot de corto plazo, ya que no existe an un mercado de contratos de largo plazo entre ambos pases. Las TIE se realizan en el marco de la Decisin CAN 720, de la Comunidad Andina de Naciones que reglamenta transitoriamente el intercambio de electricidad entre Colombia y Ecuador. En su mayora las transacciones se han dado en el sentido de exportaciones de Colombia a Ecuador. A partir del ao 2006 las exportaciones se han reducido considerablemente. Por otra parte, existen interconexiones con Venezuela (Circuitos Cuestecitas Cuatricentenario y Corozo San Mateo). Estas interconexiones no operan bajo el esquema de TIE, sino que son representadas por un agente del mercado. La primera ha presentado operacin bsicamente ante contingencias, lo cual permite aumentar la seguridad en el abastecimiento de la zona de la Nororiental colombiana. La segunda se encuentra actualmente en uso bajo un esquema de intercambio bilateral entre agentes de los dos pases. Durante septiembre de 2008 se reactivaron los intercambios de electricidad entre Colombia y Venezuela a travs del circuito Corozo - San Mateo - 230 kV, totalizando 102180 GWh exportados y 47830 GWh importados. Como se mencion anteriormente actualmente se estn discutiendo las propuestas de armonizacin regulatoria que tanto la CREG por Colombia como la Autoridad Nacional de los Servicios Pblicos - ASEP de Panam, han planteado para la implementacin de intercambios de energa y confiabilidad entre los pases y entre ellos y el Mercado Elctrico Regional (MER) centroamericano. Dentro de los principios bsicos sobre los cuales se desarrollaran las transacciones se destacan; La remuneracin de los activos asociados a la interconexin se desarrollara mediante un mecanismo de subasta de derechos financieros de Acceso a la Capacidad de la Interconexin (DFACI). Los Generadores y Comercializadores, en el caso de Colombia, y los Generadores, Cogeneradores, Autogeneradores, Grandes Clientes y Agentes de Interconexin Internacional, en el caso de Panam podrn realizar transacciones de Potencia Firme y/o Energa, mediante la celebracin de contratos, segn las opciones vigentes en cada mercado y en los mercados regionales. Los intercambios de energa sern el resultado de la aplicacin de un modelo de Despacho Coordinado Simultneo. Esta aplicacin se implementar en la medida en que cada pas ajuste su horario y se d el inicio de la operacin comercial de la lnea de Interconexin Colombia Panam. La demanda de energa respaldada a travs del Enlace Internacional Colombia-Panam, entrar en igualdad de condiciones a la demanda del otro pas en el mecanismo de confiabilidad respectivo. De esta manera la demanda de cada pas en el otro, para efectos de situacin de escasez y racionamiento, ser tratada como parte del mercado nacional, siempre que existan contratos de largo plazo que involucren asignaciones de Cargo por Confiabilidad en Colombia o Potencia Firme en Panam. La informacin diaria para la formacin de los precios en los mercados elctricos de ambos pases estar disponible oportunamente sin reservas ni restricciones de ningn tipo, de acuerdo a la programacin de despacho de cada pas. Se espera que la interconexin se encuentre en funcionamiento a partir del ao 2015.

COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGA

COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGA

REFERENCIAS

CIER https://sites.google.com/site/regulacionsectorelectrico/colombia

LA REGULACIN DEL SECTOR ELCTRICO COLOMBIANO - VISIN DE CONJUNTO. http://luisguillermovelezalvarez.blogspot.com/2012/02/la-regulacion-del-sectorelectrico.html XM EXPERTOS EN MERCADOS http://www.xm.com.co