Mercado de aguas en la agricultura peruana: lmites y posibilidades

Eduardo Zegarra Mndez Economista Agrario, PhD

Contexto peruano
Actualmente hay consenso sobre la necesidad de cambiar la legislacin de aguas de 1969 basada en derechos administrativos (acceso ligado a PCR) y por el sesgo agrario. Existen varios proyectos de nueva Ley de Aguas que intentan reformar la actual institucionalidad y base legal para la gestin del recurso; Los agricultores (JNUDR) han manifestado preocupacin por la privatizacin del agua y por la posibilidad de abrir el mercado de aguas en el Per.

Preguntas bsicas
porqu existen temores en introducir instituciones de mercado en la agricultura peruana ? qu rol juega el mercado en el desarrollo agrario ? cules son las caractersticas especiales del agua que dificultan la operacin de mercados ?

qu experiencias existen sobre mercados de agua en otros pases?

qu ventajas y desventajas existen en introducir el mercado de aguas en la agricultura peruana ?

Temores ante la introduccin del mercado de aguas

La indiscriminada liberalizacin de la agricultura peruana en la dcada de los 1990s ha creado un ambiente hostil para la introduccin de mecanismos de mercado en el agro; Se confunde mercado con privatizacin del agua, son conceptos distintos ya que un mercado puede operar para un recurso que es de dominio pblico; Los agricultores enfrentan mercados que no funcionan muy bien, (ejm: el de crdito); no hay mercado de seguros, graves fallas en comercializacin. En general, se teme que un mercado de aguas genere mayor desigualdad en el acceso al agua a favor de empresas con mayor poder econmico.

Mercado y agricultura (1/3)

La agricultura es una actividad especial, obedece a ciclos biolgicos y al clima, factores poco controlables. Es altamente riesgosa y de amplia dispersin geogrfica. Estos elementos dificultan la operacin de mercados y la adopcin de tecnologa en el campo; La agricultura es una actividad con millones de actores que toman decisiones de manera simultnea, generando inestabilidad de oferta y de precios. Los mercados agrarios estn severamente afectados por problemas de informacin, en cuanto a crdito, seguro y coordinacin de decisiones. En general, existen dificultades para que los mercados agrarios operen bien sin intervencin pblica en infraestructura (transportes y mercadeo), investigacin e informacin. Sin embargo, los mercados siguen siendo la mejor opcin para desarrollar la agricultura, siempre y cuando operen bajo reglas y condiciones que permitan disminuir sus fallas

Mercado y agricultura (2/3)

La transformacin de la agricultura (modernizacin) es considerada pieza clave en el desarrollo de los pases (Lewis). La inversin pblica en infraestructura, investigacin y extensin han permitido que la agricultura se modernice al ritmo del proceso de industrializacin en los pases hoy desarrollados (Timmer). Los pases desarrollados han utilizado las instituciones de mercado para desarrollar sus agriculturas, pero con altos niveles de regulacin y con un tratamiento especial al sector para moderar las fallas de mercado. Los enfoques de exagerado intervencionismo estatal han fracasado en grado maysculo en el desarrollo de la agricultura.

Mercado y agricultura (3/3)

Una buena definicin de derechos de propiedad sobre recursos agrarios (tierra, agua, bosques) es importante para el desarrollo agrario al promover la inversin y el uso sostenible de los recursos; Esto no implica necesariamente la privatizacin, en muchos casos los sistemas de propiedad condicionada o mixta son ms eficientes y equitativos. Es importante entender los diversos atributos de los derechos de propiedad sobre los recursos (extraccin, gestin, exclusin, alienacin) y las condiciones materiales y sociales en que estos son aprovechados econmicamente. Al discutir el mercado sobre recursos agrarios, el atributo de alienacin es el que est en juego.

Caractersticas especiales del agua (de riego)

El agua es un recurso mvil, con amplia variabilidad temporal y espacial; En sistemas de riego se generan externalidades e interdependencias en el acceso y uso entre regantes Por esto es costoso establecer derechos de propiedad, teniendo un grado importante de incertidumbre. Esto aumenta el conflicto en torno a la explotacin del agua; El mal manejo del agua genera externalidades negativa sobre el recurso suelo; Pueden haber conflictos entre la asignacin voluntaria y la gestin de un sistema de irrigacin; Las tarifas de agua en realidad sirven para financiar las actividades de operacin y mantenimiento, no son un precio de mercado en funcin de la oferta y demanda por derechos de agua.

Experiencias con el mercado de aguas

Existen pocos mercados de agua, oeste y sudoeste americano, Mxico, Australia, Espaa, Chile. En USA evidencia de fallas en la formacin de precios en mercados intersectoriales, pero no implica menos eficiencia que sistemas administrativos (Colby et al);

El control local del mercado de aguas en la agricultura permite resolver el problema de las externalidades (Miller). En Espaa existe un claro control local sobre el mercado de aguas.
En Chile, evidencia de un rol positivo en desarrollo agrario pero problemas por la privatizacin del agua, lo cual introduce rigideces, problemas de acaparamiento de derechos e inequidades en asignacin inicial. En Mxico se decidi reconocer el mercado de aguas ya que los agricultores en reas muy ridas ya realizaban transacciones

Tipos posibles de mercado

Mercado libre y recurso privado. Mercado regulado entre sectores pero sin regulacin intrasectorial ni control local. Mercado regulado entre sectores y al interior de cada sector pero sin control local. Mercado regulado inter e intrasectorial y con control local. Mercado regulado inter e intrasectorial, con control local sobre atributos a ser puestos en mercado.

Ventajas del mercado de aguas en la agricultura

Agricultores tienen incentivos para el uso eficiente del agua al valorizar los ahorros (incentivos para inversin en tcnicas ahorradoras); Mecanismo de aseguramiento temporal o de largo plazo para cultivos de alto riesgo frente a escasez de agua (permanentes de alto costo de instalacin); Los conflictos por el acceso al agua pueden resolverse mediante negociaciones comerciales (reguladas por una autoridad); Puede mejorar la gestin del agua en la medida que el sistema de asignacin es ms sensible a las demandas de los agricultores

Desventajas de un mercado de aguas

Genera ansiedad en los agricultores frente a la posibilidad de que actores con mayor poder econmico se apropien del recurso o frente a los mercados intersectoriales en donde otros sectores demandan agua de la agricultura; Pueden complicar la gestin de los sistemas de riego si es que las normas de gestin no son compatibles con las normas de asignacin voluntaria del agua; Requiere capacidad de medir los efectos externos negativos que pueden generar reasignaciones voluntarias de agua entre agricultores; Puede operar afectando la equidad en un contexto en donde los mercados de crdito, seguros y comercializacin tienen sesgos adversos para los agricultores ms pequeos.

Balance y conclusiones
Tarde o temprano la creciente escasez del agua llevar a utilizar mecanismos de asignacin voluntaria que reflejen mejor las preferencias y eficiencias de los agricultores; Por esto, la introduccin de mecanismos de mercado para la asignacin del agua en la agricultura peruana es recomendable pero bajo un sistema regulado y con control local, desechando la figura de privatizar el recurso.

Las desventajas del mercado de aguas en la agricultura pueden ser enfrentadas con polticas de regulacin, de capacitacin en gestin y con inversin en tecnologas de medicin del recurso.
La introduccin paulatina y regulada del mercado de aguas (bajo control local) genera un contexto con mejores incentivos para la eficiencia y manejo sostenible del agua de riego. La equidad debe ser manejada con polticas para enfrentar las fallas del mercado de crditos, seguros y comercializacin.