OPINIO PBLICA, ESTRATGIA PRESIDENCIAL E AO DO CONGRESSO NO BRASIL: QUEM MANDA?

Carlos Pereira Timothy Power Lcio Renn

Introduo
O artigo apresenta resultados a partir de dados organizados

em srie temporal, para verificar a relao entre opinio pblica, a escolha de instrumentos pelo governo (legislao extraordinria versus ordinria) e o apoio do Congresso s iniciativas dos presidentes no Brasil. Foram coletadas observaes mensais sobre a popularidade do presidente, padres de votao nominal no Congresso e uso de medidas provisrias, e da legislao comum, pelo Executivo. Principais perguntas: Quanto tempo demora para que a opinio pblica reaja s aes dos governantes? Quanto tempo dura o impacto de cada um desses atores sobre o outro? H um impacto duradouro do comportamento do presidente e do congresso sobre a opinio pblica, ou ele esquecido rapidamente?

 Primeiro, h uma preponderncia do poder executivo no

processo de implementao de polticas pblicas. Os presidentes possuem imenso poder na formulao da agenda e, em geral, obtm o que querem do congresso (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Em segundo lugar, h uma idia muito difundida de que os polticos esto isolados da presso popular, graas especialmente ao uso da representao proporcional com lista aberta, com distritos de alta magnitude nas eleies legislativas (MAINWARING, 1991). Em terceiro lugar, reza a crena popular (em relao qual somos agnsticos) que na democracia brasileira os eleitores tm memria incrivelmente curta.

Aplicao do Princpio da Racionalidade

Todo comportamento poltico tem um propsito.

Esse texto afirma a racionalidade do sistema poltico

brasileiro, em contraponto com a literatura predominante da rea, que diz que os presidentes so todo-poderosos, os legisladores esto fora do alcance da opinio pblica e a vontade popular prejudicada pela inconsistncia e pela perda de memria. E tambm afirma a racionalidade do brasileiro, ao afirmar a accountability e a memria do eleitor. A opinio pblica tambm afeta o apoio do legislativo ao presidente.

Teoria
Pitkin define a representao como um agir por, onde os

candidatos so conscientes das demandas populares e agem em nome de seus eleitores. Papel da opinio pblica como responsvel por influenciar as escolhas dos representantes e promover a accountability. A assimetria informacional e o custo de monitoramento das relaes impedem o controle das aes dos representantes pelos eleitores. De acordo com Manin, os polticos no so obrigados por lei a serem fiis as suas plataformas. Duas possibilidades de ao dos polticos: atravs da maneira sensvel (responsive) ou responsvel (responsable).

 De modo geral, pode-se dizer que agir de maneira

sensvel significa levar em considerao as demandas do pblico e investir em polticas pblicas de curto prazo. Agir de maneira responsvel, por sua vez, significa investir em polticas pblicas de longo prazo. De acordo com Susan Stokes, os eleitores se baseiam nas justificaes dos polticos na hora de avaliar a atuao destes. Ento, enquanto os polticos conseguem se justificar como agindo em nome do interesse pblico, e os eleitores aceitam, a representao e a accountability esto funcionando.

 Stokes

estudou casos onde presidentes latinoamericanos implementaram polticas completamente diferentes das de plataforma e ainda receberam apoio popular que levou reeleio. Tal estudo indica que os polticos possuem, de fato, liberdade de ao. Segundo Burke, importante que os polticos tenham certa margem de manobra, uma vez que os representantes no precisam consultar os representados em cada deciso.

 Em uma direo oposta, Kalt e Zupan (1984) identificam

nessa assimetria de informao entre eleitores e representantes a oportunidade para que os polticos no sigam nem os interesses de seus eleitores e em os grupos de presso, mas sigam interesse pblico, chamado de ideologia. Comportamento de motivo de consumo X motivo de investimento .

 Denzau e Munger (1986), em contraste com essa viso

de dominao dos polticos, desenvolveram um modela da oferta de polticas pblicas nos Estados Unidos. Eles testaram quais grupos de interesse e quais conjuntos de eleitores tm maior probabilidade de serem atendidos pelos polticos. A proliferao das pesquisas de opinio pblica e a expressiva melhora das tcnicas de amostragem oferecem informaes suficientes para os polticos sobre o que o pblico quer. Isso no acontece apenas nos pases desenvolvidos da Amrica Latina, Europa Ocidental, mas tambm nas novas democracias da Amrica Latina, Europa Oriental e sia.

 A pesquisa de opinio tonou-se, ento, a mais citada

expresso da vontade popular. O processo interativo entre representante e eleitor, que antes estava restrito s reunies na prefeitura e etc. e agora est generalizado para toda a sociedade. Os polticos prestam ateno s pesquisas, inquestionavelmente.

 Apesar de haver vrias discusses acadmicas sobre

como a opinio pblica afeta as aes dos polticos e vice-versa ou sobre o que leva os representantes a se afastar das demandas de seus eleitores ou sobre como as aes governamentais so afetadas pelos ciclos do negcio e como as polticas pblicas afetam o voto e as vises dos eleitores sobre os polticos, no h muitas pesquisas que examinam como a viso que o pblico tem do desemprenho dos governantes pode influenciar as escolhas futuras desses governantes.

 O texto gira em torno de questes centrais, sendo elas:

quem estabelece a agenda? Quem manda? o pblico que orienta o comportamento dos polticos ou o contrrio? H um feedback recproco em que o comportamento dos polticos afeta a avaliao que o pblico faz dos governantes que, por sua vez, afeta as decises futuras dos polticos? Por fim, diferentes poderes governamentais reagem de modo diferente opinio pblica? A questo fundamental : como relaes similares (entre escolha presidencial de instrumento decisrio, clima no congresso e opinio pblica) ocorrem no Brasil.

Dados, Enigmas e Anlises

Qual a capacidade do presidente de afetar os padres de

outros autores institucionais do sistema poltico no Brasil e vice versa (EDWARDS e WOOD, 1999, p. 327).
Hiptese: O Brasil um sistema poltico centrado na Presidncia,

que detm o poder de agenda e a ultima palavra na alocao de recursos. Espao temporal: 88 a 98 Meio mandato Sarney ao fim do primeiro mandato FHC

 Trs variveis de anlise:

Utilizao do poder presidencial de decreto: Quanto maior o numero de decretos menor o apoio congressual. 2. Apoio do congresso: Variveis altas demonstram apoio 3. Apoio popular- revela o poder da opinio publica sobre as atividades do presidente.
1. Forma de anlise: Testes de causalidade de Granger bivariados: A correlao no

implica por si s em causalidade. O teste determina o sentido causal entre duas variveis, X "Granger-causa" Y se valores passados de X ajudam a prever o valor presente de Y. O uso desse tipo de causalidade mostra o tempo que uma varivel influi na outra, o tempo pra que Y sinta efeitos de X, e o tempo que X influencia Y.

 Teste

1: Popularidade Presidencial afeta Apoio do Congresso ao Presidente? Achado: Quanto maior a aprovao do Presidente, maior o apoio do congresso. Espao de resposta de um ms.
Teste 2:

Apoio do Congresso afeta a Popularidade Presidencial? Achado: Quanto maior a provao do Congresso, maior a Popularidade Presidencial. Demora 4 meses pra o apoio do congresso surtir efeito na opinio publica.
Teste 3 : Uso de decretos tem efeitos na popularidade

presidencial? Achado: O uso de decretos no influencia negativamente na aprovao presidencial.

 Teste 4: A opinio pblica afeta o apoio do congresso ao

presidente ou o uso de decretos pelo Presidente ? Achado: A opinio pblica afeta o apoio ao presidente apenas por tempo limitado e em nenhum momento afeta a preferncia ou no do presidente em legislar por decreto.
Teste 5: O que afeta a popularidade Presidencial ? Achado: Ambos apoio do congresso e legislao imposta

por decretos influencia positivamente a avaliao presidencial pelo pblico em geral. Alm disso, existe uma componente inercial de manuteno dos ndices de popularidade. A popularidade do ms anterior influencia nos messes subsequentes.

 Achados gerais do estudo: 1. O uso de decretos no influencia negativamente na

popularidade do Presidente. Decreto entra em vigor imediatamente e tem impacto positivo pela agilidade. 2. O apoio do congresso ao Presidente tambm influencia positivamente pois resulta em politicas pblicas mais geis e de maior espectro. 3. A opinio pblica conta para a popularidade, mas o executivo que toma as decises sobre as politicas pblicas. A opinio publica apenas reverencia ou no os resultados, mas no escolhe de forma clara as politicas a serem empregadas. 4. Quanto mais popular, menos o instrumento do decreto usado. A popularidade ganha com o uso do decreto utilizada posteriormente para aprovao de novas politicas por meio ordinrio.

Concluso
Pode-se

chegar a 4 concluses sobre estratgia presidencial e apoio do legislativo ao presidente 1. O congresso reage com rapidez imagem pblica das decises presidenciais. 2. O grau de apoio do congresso ao presidente influencia a viso dos eleitores sobre o desempenho do presidente. 3. A estratgia de elaborao de polticas utilizada pelo presidente influencia muito sua aprovao pelo pblico. 4. As demandas populares no se infiltram imediatamente dentro do processo democrtico de tomada de deciso.

 Tomadas em conjunto, essas quatro concluses sugerem que

a opinio da populao parece ser mais reativa do que proativa. O apoio do congresso ao presidente influencia a opinio pblica sobre o presidente. Os eleitores tm perfeita conscincia do apoio ou no do congresso ao executivo e isso molda sua viso da competncia do presidente.
A questo final como a opinio pblica afeta a estratgia

presidencial e o apoio do congresso ao presidente no longo prazo. O impacto da popularidade presidencial sobre a ao do congresso , na melhor das hipteses, transitrio. De incio, a opo presidencial pelo decreto aumenta sua popularidade. Mais adiante, no entanto, o aumento da popularidade reduz a necessidade de apelar a meios extraordinrios de governar e induz a uma estratgia mais rotineira de envio de leis ordinrias ao congresso.

 A popularidade presidencial no precede as escolhas dos

polticos, mas estes parecem prestar ateno reao do pblico e isso afeta suas aes futuras. As escolhas presidenciais de instrumentos de elaborao de polticas so influenciadas pelo ambiente no congresso, h freios e contrapesos entre os poderes do Estado no Brasil e estes so, com frequncia, processados por meio dos acordos polticos necessrios ao funcionamento do presidencialismo de coalizo.

Aplicao do Princpio da Ao Coletiva

Esse princpio determina que a barganha e a ao coletiva na

poltica so coisas difceis de se articular, e que essa dificuldade aumenta conforme o nmero de participantes aumenta. As formas de superar os problemas de ao coletiva que so endmicos aos governos baseiam-se nos processos de barganha, formais ou informais, e nos esforos organizacionais, a fim de que se possa diminuir a quantidade de caronas nas aes polticas. Interao entre preferncias do presidente, do congresso e da opinio pblica sobre a agenda poltica. Uso de trs variveis no exame do caso brasileiro: a utilizao presidencial de poder de decreto; o apoio legislativo s iniciativas governamentais; e a popularidade do presidente. Congresso atento popularidade do presidente, e esse fator como determinante para um congresso reativo ou proativo no governo.

 A popularidade presidencial tambm afetada pelo apoio

do legislativo ao presidente. Pouca ou nenhuma influncia da opinio pblica no modo de escolha presidencial entre instrumentos extraordinrios ou ordinrios de elaborao poltica. Tambm no exerce influncia no apoio do congresso s iniciativas do executivo. Quanto mais o presidente usa de decretos, mais popular ele se torna. Entretanto, aps esse aumento de popularidade, o uso de meios extraordinrios de elaborao poltica diminui. Escolhas presidenciais de instrumentos de elaborao de polticas so pautadas pelo ambiente do congresso.

Aplicao do Princpio das Instituies

atravs de jurisdies que as instituies estabelecem quem tem

autoridade sobre o qu, gerando limites para aqueles que violam as reas de autoridade. As regras de deciso estabelecem como as decises devem ser tomada e quem se responsabiliza por elas. Por ltimo, o poder de agenda e o poder de veto estabelece o que ser decidido, ou seja, o poder de fazer propostas e de bloque-las tambm. Como j foi dito, o trabalho utilizou trs variveis: utilizao presidencial do poder de decreto, apoio legislativo s iniciativas governamentais e popularidade do presidente. Para tratar do princpio das instituies, vamos nos ater s duas primeiras variveis.

 A primeira, o uso da autoridade de decretar pelo executivo, o

indicador das aes dos presidentes e expressa pela razo entre as medidas provisrias e as leis normais apresentadas pelo presidente. Percebe-se que tal razo pode ser vista como uma medida das tentativas do presidente de comandar os outros dois atores e obter papel decisivo de estabelecimento da agenda no sistema poltico.

J a segunda varivel um indicador de apoio legislativo ao

presidente, revelando o clima geral do congresso em relao s propostas do executivo. Sabe-se que o poder executivo tem a ltima palavra nas alocaes oramentrias e possui grandes poderes de estabelecer a agenda.

 As regras que influenciam as variveis so o poder de

veto e o poder extraordinrio do poder executivo, definidas pela Constituio de 1988. Em caso de relevncia e urgncia, este, adota medidas provisrias e prope emendas Constituio, projetos de leis complementares e ordinrias e leis delegadas, todas tambm definidas pela Constituio, constituindo normas formais (escritas e oficialmente formalizadas).

Aplicao do Princpio das Polticas Pblicas

Resultados Polticos so produto da interao entre

preferncias pessoais e instituies.

Instituies importam: favorecem o Presidente, no entanto no

como supunham outros estudiosos, existe uma interdependncia entre os poderes e deles com a opinio pblica. Escolhas do Presidente so resultado de sua preferncia interagindo com a estrutura federalista, congressual e com a opinio pblica. Essas interaes no so automticas, muito menos regulares ou simtricas. Interaes complexas.

Aplicao do Princpio da Histria

As decises polticas contemporneas seguem regras e

procedimentos estabelecidos em perodos anteriores. Considerando o sistema brasileiro de presidencialismo de coalizo, as alianas e acordos firmados so de vital importncia no funcionamento do sistema. Decises tomadas por governos anteriores e consequentes erros pesam na tomada de novas decises. O impacto das situaes cotidianas brasileiras tambm interferem nas decises. As decises do congresso e da presidncia seguem pontos de atuao condicionados, pois o presidencialismo em sua perspectiva histria demanda a dinmica entre o legislativo e o executivo.