Participacin Ciudadana y Consulta Previa Datos adicionales

Soc. Miguel Tejada Herrera

Octubre 2013

ndice
Qu es y qu no es la Consulta Previa. La Participacin Ciudadana. Posicin inicial de Estado Peruano respecto al tema de la Consulta.

Consulta y Participacin Ciudadana Qu es la participacin ciudadana

Conceptualmente la PARTICIPACIN CIUDADANA es el DERECHO de TODOS LOS CIUDADANOS del pas a: estar INFORMADOS de las actividades que realiza el Estado, OPINAR y presentar sugerencias sobre cmo deben realizarse actividades que realiza el Estado, PARTICIPACIN de los ciudadanos en las actividades que realiza el Estado. Metodolgicamente, la Participacin Ciudadana implica un mayor nmero de personas afectadas por una actividad: todos los ciudadanos del rea. Usualmente la participacin ciudadana est relacionada con los instrumentos de Gestin Ambiental Para la Participacin Ciudadana, basta el establecer mecanismos de informacin, y si acaso de recoleccin de opinin.
3

Consulta y Participacin Ciudadana Participacin ciudadana en EIA

Poblacin local
Informa de situacin social y ambiental

Contratista ambiental/Empresa
Primeros Talleres
1. Explicacin de actividades del EIA, solicitud de permisos 2. Elaboracin de Lneas de Base Social y Ambiental
3-Evaluacin de Impactos; Elaboracin del Plan de Manejo ambiental y de Plan de Cierre

Observaciones a Lnea de Base Social y Ambiental

Segundos Talleres

Observaciones a Plan de Manejo Ambiental

Terceros Talleres

Borrador Final de EIA

Evaluacin y aprobacin/Desaprobacin por Entidad Competente

Observaciones a todo el Estudio de Impacto Ambiental

IMPORTANTE:

Audiencia Pblica

MONITOREO Y VIGILANCIA POST APROBACION EIA

Consulta y Participacin Ciudadana Qu es la Consulta Previa

Conceptualmente el derecho a la consulta est restringido al subgrupo dentro de los pueblos indgenas u originarios, cuyos derechos colectivos podran verse afectados directamente por una medida administrativa o legislativa promovida desde el Estado. Afectacin directa implica la posibilidad de modificacin en derechos colectivos. Metodolgicamente, un proceso de Consulta Previa implica:
un nmero menor de personas dentro del rea afectada por la medida, en relacin a la Participacin Ciudadana. Un mayor nmero de reuniones, en relacin a la Participacin Ciudadana.
5

Consulta y Participacin Ciudadana Universos

Ciudadanos
Pueblos Indgenas Pueblos Indgenas

Todos los peruanos Tienen derecho a la PARTICIPACIN CIUDADANA Aquellos cuyos derechos colectivos no son afectados directamente por una medida administrativa Tienen derecho a la Participacin Ciudadana Aquellos cuyos derechos colectivos pueden ser afectados directamente (es decir modificados) por una medida administrativa Tienen derecho a la CONSULTA PREVIA Aquellos que pueden ser sujeto de desplazamiento por una medida administrativa Tienen derecho al CONSENTIMIENTO PREVIO, LIBRE E INFORMADO

Pueblos Indgenas

Consulta y Participacin Ciudadana Ejemplo Sector Hidrocarburos

Esfuerzo de Participacin Ciudadana por un Proceso de Licitacin de Lotes de hidrocarburos Acuerdo de Directorio PERUPETRO que delimita Lotes de una Licitacin

Lote sin Postor

Evento Presencial de Participacin Ciudadana Participacin Ciudadana en EIA

Licitacin Pblica Internacional Lote con Postor

Evento Presencial de Presentacin de Operador

Firma de Contrato

Proyecto de Decreto Supremo

Actividades de Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos

Impactos =modificaciones en Derechos Colectivos de Pueblos Indgenas

7

Consulta y Participacin Ciudadana Ejemplo Sector Hidrocarburos

Esfuerzo de Consulta Previa por un Proceso de Licitacin de Lotes de hidrocarburos
Planificacin General

Identificacin de Medida Administrativa y de Pueblos Indgenas:

Identificacin en gabinete Reunin Previa Trabajo de campo: Logstica Viaje de Trabajo de Campo Opinin por VMI-MC Trabajo de Gabinete Reuniones Preparatorias: Logstica Viaje a Reuniones Preparatorias Opinin por VMI-MC de Plan de consulta consensuado

Elaboracin de Plan de Consulta:

Preparacin Logstica de Consulta

Traducciones Contrataciones y Logstica

Viaje de Informacin y Publicidad de la Medida Evaluacin Interna (Logstica de reuniones de Pueblos Indgenas) Dilogo Intercultural

Realizacin de Consulta (120 das)

Decisin

Consulta y Participacin Ciudadana Historia

Desde 1998-1999 AIDESEP, sus regionales y sus federaciones base han venido solicitando al Estado peruano el desarrollo de la Consulta Previa, por actividades que generan impactos en los pueblos indgenas. La posicin inicial del Estado peruano respecto al tema de la Consulta solicitada por AIDESEP y sus bases, ha sido que ella se realizaba a travs de las actividades de participacin ciudadana. La posicin del Estado peruano se basaba en la creencia que la Consulta por actividades que generan impactos negativos en los pueblos indgenas, o que no les generan beneficios tangibles, iba a terminar en un rechazo a las actividades, deslegitimndolas. En adicin, existe una preocupacin en las empresas extractivas mineras, petroleras, madereras, que la Consulta o la aplicacin de las normas ambientales y los consiguientes permisos, generan retrasos en la inversin.
9

Consulta y Participacin Ciudadana Historia

La apelacin del Estado peruano a la participacin ciudadana como smil de la Consulta, se basa en que la participacin no requiere ni consentimiento ni llegar a acuerdos con los pueblos indgenas. La participacin ciudadana slo requiere de que la poblacin est informada, y a lo ms el anotar sus preocupaciones y posiciones: no es vinculante.
10

Consulta y Participacin Ciudadana Historia

La afirmacin que los permisos ambientales (EIA, EIAsd, DIA, PMA, permisos de desbosque, etc.), sociales (como el Certificado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos o CIRA) o la consulta hacen menos competitiva a las actividades extractivas en el Per es falsa. Cualquier revisin de la prctica internacional, muestra que incluso a nivel sudamericano los estndares peruanos no son los ms elevados, y las exigencias en trminos de permisos no son desproporcionadas ni exigen tanto tiempo como se afirma.
11

Consulta y Participacin Ciudadana Experiencias de Consulta en el Exterior

12

Consulta y Participacin Ciudadana Experiencias de Consulta en el Exterior

13

Consulta y Participacin Ciudadana Experiencias de Consulta en el Exterior

Los procesos de Consulta en el exterior pueden durar aos, y no se circunscriben a pueblos indgenas. Los procesos de permiso en el exterior pueden tambin durar aos. Las multinacionales estn acostumbradas a estos procesos fuera del Per, pero presionan al gobierno para que no se realicen en el pas. Tambin estn acostumbradas a que los procesos de permisos sociales y ambientales lleven tiempo, pero presionan al gobierno para que se les acorte en el pas. O se les convierta en meros trmites administrativos (silencio administrativo positivo).
14

Consulta y Participacin Ciudadana Sentencia Corte Suprema

En la Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema recada en el expediente N 2232-2012, expedida el 23 de mayo de 2013 y hecha pblica en agosto pasado, seala la diferencia radical entre la Consulta y la Participacin Ciudadana, expulsando del ordenamiento jurdico artculos de las normas de Participacin Ciudadana en Minera (artculo 4 del D.S. N 028-2008-MEM) e hidrocarburos (artculo 2.1 del D.S. N 012-2008-MEM), al sealar que estos artculos confunden inconstitucional e indebidamente la Consulta con la Participacin Ciudadana. La Corte Suprema seala en sus considerandos 3.1 a 5.8 que esta sentencia tiene carcter de Control de Constitucionalidad de las normas de participacin ciudadana en hidrocarburos y minera. La Corte Suprema dice textualmente en su considerando 6.1 no es lo mismo el derecho a la consulta, el derecho de participacin de los pueblos indgenas, y el derecho de participacin ciudadana, pues en su fundamento 6.5 seala que (la Consulta) no se puede limitar a una sola actividad informativa, sino que la informacin plena, es para obtener un fin mayor, esto es el acuerdola oportunidad de la consulta es previamente a adoptar o aplicar una medida, no simultneamente ni despus
15

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

El proceso de Consulta se inicia cuando la entidad competente identifica que una medida administrativa tiene consecuencias que pueden generar afectaciones directas a los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Algunos sectores y algunos Gobiernos Regionales ya han indicado el proceso de identificar cules de sus medidas administrativas pueden generar eventualmente impactos en los derechos colectivos de los pueblos indgenas El Ministerio de energa y Minas mediante la Resolucin Ministerial 350-2012-EM/DM ha identificado medidas administrativas, oportunidad de Consulta y entidad competente para realizarla en los subsectores de hidrocarburos y energa. El Consejo Regional de amazonas ha emitido una Ordenanza Regional mediante la cual se identifican las medidas administrativas y legislativas de carcter regional, que deben ser sometidas a Consulta.

16

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

Si el Sector ha identificado las medidas administrativas que deberan someterse a Consulta si en el mbito de su aplicacin existen pueblos indgenas cuyos derechos colectivos podran verse afectados directamente por la prosecucin de la medida, cada vez que deba adoptarse la referida medida, debe procederse a la Consulta. En caso un sector no haya identificado normativamente la medida administrativa a ser sometida a consulta, es obligacin de los funcionarios pblicos el evaluar toda medida, a efectos de prever si su implementacin puede acarrear afectaciones directas a derechos colectivos de pueblos indgenas, bajo responsabilidad. Si un pueblo indgena considera que la entidad no est respetando su derecho a la consulta, puede exigirla mediante peticin segn lo establece el artculo 9 de la Ley de consulta. Ujna vez identificada la medida, se pasa al siguiente paso: la identificacin del pueblo indgena.

17

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

El proceso de Consulta requiere de acciones adicionales a lo exigido normativamente. Incluso aspectos que en la norma son opcionales, como las reuniones preparatorias, deviene en indispensables para poder llevar a cabo un proceso de Consulta adecuado. Por ejemplo, si bien las normas establecen que la identificacin de los pueblos indgenas debera hacerse a partir de la Base de Datos de Pueblos Indgenas del Ministerio de Cultura, en los hechos esta Base de Datos no ha sido publicada, y el ministerio de Cultura ha sealado a las instituciones que inician procesos de consulta, que deben hacer identificacin en campo de los pueblos indgenas. Llevar a cabo visitas de trabajo de campo para identificacin in situ de los pueblos indgenas requiere de reuniones con las organizaciones indgenas, no previstas en la legislacin o las normas, a las que denominaremos reuniones previas. Sin estas reuniones el proceso de consulta pierde legitimidad.
18

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

Por otro lado, en el caso de la Amazona, la variabilidad social hace que las bases de datos puedan quedar obsoletas frente a una realidad cambiante. Ello exige que se realice la visita de identificacin in situ de pueblos indgenas mediante un trabajo de campo. Ejemplo: En la identificacin de pueblos indgenas en gabinete para una Consulta por un Lote se tuvo 13 centros poblados indgenas y slo 3 pueblos indgenas. Con el trabajo de campo, se identific en el rea 23 centros poblados indgenas y 5 pueblos indgenas (incluso 2 que no estn en la Base de Datos del Ministerio de Cultura).

19

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

Para el Trabajo de campo de identificacin in situ de los pueblos indgenas, el Viceministerio de Interculturalidad ha desarrollado 4 instrumentos de recoleccin de informacin, los cuales incluyen temas relativos a autoidentificacin, conexin territorial, continuidad histrica, y persistencia de patrones culturales:
Mapa Parlante Entrevistas no estructuradas Ficha Comunal Grupo focal
20

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

Ministerio de Cultura: Temas clave para la identificacin de un pueblo indgena, presente en los 4 instrumentos: Autoreconocimiento Lengua/idioma Historia Organizacin social Organizacin poltica Actividad econmica Uso del territorio Cosmovisin y creencias
21

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

La Entrevista semiestructurada permite obtener informacin sobre los siguientes temas clave: autoreconocimiento, idioma, historia, organizacin social, organizacin poltica, actividades econmicas, uso del territorio y cosmovisin y creencias. El Mapa parlante permite obtener informacin sobre los siguientes temas clave: autoreconocimiento, historia, organizacin social, y uso del territorio. La Ficha comunal permite obtener informacin sobre los siguientes temas clave: autoreconocimiento, idioma, organizacin social, organizacin poltica, actividades econmicas, y uso del territorio. El Grupo focal permite obtener informacin sobre los siguientes temas clave: autoreconocimiento, historia, organizacin social, y cosmovisin y creencias.
22

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

Para la aplicacin de los instrumentos, es conveniente que participen no slo personal de la entidad promotora de la medida a consultar, sino tambin del Ministerio de Cultura y de las organizaciones indgenas del rea. Es conveniente coordinar en reuniones previas con las organizaciones indgenas, cmo se va a realizar el proceso de identificacin in situ, y que ellas participen en el proceso, para darle legitimidad.
23

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

Una vez realizada la identificacin de los pueblos indgenas en gabinete y mediante trabajo de campo, se debe elaborar el Plan de Consulta. El Plan de consulta es un instrumento de trabajo, el cual incluye lo siguiente:
Medida Administrativa, con explicacin de porqu se la consulta Identificacin de Pueblos Indgenas a ser consultados Cronograma y lugares donde se realizarn las siguientes etapas: publicidad, informacin, evaluacin interna y dilogo intercultural Explicacin de los mtodos que se adoptarn para cada una de estas etapas.
24

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

El Plan de Consulta debe ser consensuado, recibir los aportes de las organizaciones indgenas del rea, a efectos de darle legitimidad. Ello se realiza las reuniones preparatorias. La entidad promotora debe facilitar los medios econmicos para que las entidades representativas de los pueblos indgenas participen en las reuniones preparatorias. Las reuniones preparatorias requieren que se traduzca a las lenguas indgenas el Plan de Consulta, as como de intrpretes y facilitadores en la misma reunin.
25

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

A efectos de lograr que los pueblos indgenas en el rea afectada por la medida administrativa den su acuerdo a la misma, es necesario un esfuerzo de la entidad promotora para socializar la medida y sus beneficios durante la etapa de publicidad de la medida administrativa, en la cual se debe explicar la medida. De igual manera, en la etapa de informacin, durante la cual se debe explicar la motivacin de la medida, sus consecuencias e implicancias, debe quedar claro para los pueblos indgenas los beneficios que se espera lograr para el pas con la medida promovida.
26

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

El principio de buena fe exige que en ambas etapas la entidad promotora explique a los pueblos indgenas cules son las consecuencias de adoptar la medida y cmo estas consecuencias pueden implicar afectaciones a los derechos colectivo de los pueblos indgenas. Se debe explicar las medidas normativas que existen para mitigar las afectaciones negativas y potenciar las positivas. No se puede ocultar las afectaciones negativas que puede implicar la adopcin de una medida administrativa
27

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

El principio de buena fe exige que en ambas etapas la entidad promotora explique a los pueblos indgenas cules son las consecuencias de adoptar la medida y cmo estas consecuencias pueden implicar afectaciones a los derechos colectivo de los pueblos indgenas. Se debe explicar las medidas normativas que existen para mitigar las afectaciones negativas y potenciar las positivas. No se puede ocultar las afectaciones negativas que puede implicar la adopcin de una medida administrativa
28

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

La quinta etapa del proceso de Consulta es la de evaluacin interna. La entidad promotora de la medida debe proporcionar los medios econmicos para que los pueblos indgenas se renan a efectos que, con la informacin proporcionada por la entidad, puedan evaluar la conveniencia de la medida, y puedan elaborar propuestas para modificar la medida a efectos de minimizar sus afectaciones negativas y potenciar las positivas.
29

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

En esta etapa de evaluacin interna, los pueblos indgenas deben adoptar una posicin respecto a la medida administrativa consultada, pudiendo se ser:
Aceptacin total de la medida Aceptacin parcial de la medida Rechazo de la medida

Los resultados de la evaluacin interna deben constar en Acta. Los pueblos indgenas deben sustentar sus posiciones. Si el pueblo indgena manifiesta su acuerdo total con la medida, termina el proceso de Consulta.
30

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

Si el pueblo indgena manifiesta acuerdo parcial o desacuerdo con la medida promovida, es obligacin de la entidad promotora realizar los dilogos interculturales, en los que participan la entidad promotora y los representantes acreditados de los pueblos indgenas. Estos dilogos interculturales requieren de intrpretes y facilitadores, as como de la logstica para trasladar a los representantes de los pueblos indgenas a consultar al lugar del dilogo.
31

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

Luego de cada reunin de dilogo intercultural (la Ley establece que puede haber hasta dos por pueblo indgena), se levanta un acta con los resultados de la misa: acuerdo total, acuerdo parcial o desacuerdo. En todos los casos los pueblos indgenas deben sustentar sus posiciones. Finalizada esta etapa, la entidad promotora debe elaborar un Informe del proceso de consulta, que detalle los pormenores del desarrollo del mismos. Luego de ello, la entidad toma la decisin de continuar promoviendo la medida, o desistir de la misma.
32

Consulta Previa Conclusiones

El proceso de Consulta Previa exige al Estado una evaluacin de la conveniencia de las medidas que propone. El proceso de consulta requiere de recursos monetarios y de personal capacitado. La entidad promotora debe considerar ello en sus polticas de contratacin de personal y en la elaboracin de sus presupuestos. La escasez de presupuesto no es una justificacin para no realizar procesos de consulta
33

Consulta Previa Conclusiones

El proceso de Consulta Previa permite a los pueblos indgenas incidir en las decisiones que se tomen en el Estado. En trminos econmicos, el proceso de consulta deviene en un mecanismo para internalizar las externalidades de los proyectos propuestos por privados o desde el Estado. Asimismo, requiere que se empiece a contabilizar las externalidades en la justificacin interna de las medidas.
34