Los ingresos del Estado

El sostenimiento de la organizacin y funcionamiento

del Estado implica necesariamente gastos que ste
debe atender procurndose de los recursos
indispensables. Esta materia y la regulacin que
exige, forman parte de una seccin del derecho
administrativo, que, por su importancia y por sus
especiales relaciones con la economa, tiende a
segregarse constituyendo el derecho financiero o
derecho de las finanzas pblicas como una rama
especial y autnoma del derecho pblico.

Como indudablemente la actividad financiera del
Estado est ntimamente vinculada con el desarrollo
de las funciones pblicas y como la forma que la
propia actividad reviste la coloca principalmente
dentro de la competencia del Poder Administrativo,
no podemos prescindir de estudiarla aunque sea a
grandes rasgos.
Para ello debemos precisar los diversos aspectos que
en el caso nos interesan, y a ese efecto creemos que
podemos reducirlo a los siguientes:
a) Ingresos del Estado;
b) Gastos del mismo;
c) La contabilidad pblica y el control sobre la
actividad financiera.
Los impuestos son considerados como las
prestaciones en dinero o en especie que fija la ley
con carcter general y obligatorio, a cargo de
personas fsicas y morales para cubrir los gastos
pblicos. Y los derechos como las contraprestaciones
establecidas por el Poder pblico conforme a la ley,
en pago de un servicio; los productos, como los
ingresos que percibe la Federacin por actividades
que no corresponden al desarrollo de sus funciones
propias de derecho pblico o por la explotacin de
sus bienes patrimoniales, y los aprovechamientos,
como los recargos, las multas y los dems ingresos de
derecho pblico no clasificables como impuesto,
derechos o productos.
Los financiamientos provienen de la contratacin de
crditos, emprstitos o prstamos derivados de:
I. La suscripcin de bonos o emisin de ttulos de
crdito o cualquier otro documento pagadero a
plazo;
II. La adquisicin de bienes o contratacin de obras o
servicios pagaderos a plazo;
III. Los pasivos contingentes relacionados con los actos
anteriores;
IV. La celebracin de actos jurdicos anlogos a los
mencionados y todos los pasivos creados por esas
operaciones constituyen la deuda pblica estatal.
El artculo 31 del Cdigo Poltico consigna entre las
obligaciones de los mexicanos, la de contribuir para
los gastos pblicos, as de la Federacin como del
Distrito Federal o del Estado y Municipio en que
residan, de la manera proporcional y equitativa que
dispongan las leyes.
De dicha disposicin se desprenden los siguientes
elementos:
a) El impuesto constituye una obligacin de derecho
pblico;
b) El impuesto debe ser establecido por una ley;
c) El impuesto debe ser proporcional y equitativo;
d) Debe establecerse para cubrir gastos pblicos.
El impuesto se establece por el Poder
pblico ejercitando una prerrogativa
inherente a la soberana: de tal manera
que la obligacin de cubrirlo no
constituye ni una obligacin contractual
ni regida por las leyes civiles, sino una
carga establecida por decisin
unilateral del Estado, sometida
exclusivamente a las normas del
derecho pblico.
Se debe considerar que el Congreso no tiene dos
facultades distintas para expedir, por una parte, las
leyes especiales de impuestos y, por la otra, la Ley
General de Ingresos, sino que en los trminos en que
estn redactados los textos constitucionales, no hay
ms que una sola facultad.
El artculo 73, fraccin VII faculta al Congreso para
imponer las contribuciones necesarias a cubrir el
presupuesto. Y el 74, fraccin IV establece como
facultad exclusiva de la Cmara de Diputados
examinar, discutir y aprobar anualmente el
Presupuesto de Egresos de la Federacin y el del
Departamento del Distrito Federal, discutiendo
primero las contribuciones que a su juicio deben
decretarse para cubrirlos.
Esto significa que en realidad el Congreso
solo se vale de un procedimiento prctico
para evitarse la tarea de volver a discutir y
aprobar toda la legislacin sobre impuestos
que ha regido en aos anteriores, pues s se
conserva el concepto que desarrollan las
leyes especiales, stas deben entenderse
incorporadas a la Ley General de Ingresos
que anualmente les imprime su propia
vigencia.

Para la expedicin de la Ley de Ingresos
se requiere un estudio de las
condiciones particulares econmicas
del pas y de las posibilidades que haya
de satisfacer la carga del impuesto,
haciendo una estimacin probable de
su rendimiento ya que dichos ingresos
deben ser bastantes para cubrir el
presupuesto de egresos.

Como tercer carcter constitucional del
impuesto se establece la necesidad de
que sea proporcional y equitativo.
Se discute si la apreciacin de
proporcionalidad y equidad del
impuesto corresponde exclusiva y
soberanamente al Poder Legislativo o s,
por el contrario, puede ser controlada
por el Poder Judicial.

ntimamente relacionada con la cuestin
relativa a la proporcionalidad y equidad en el
impuesto, se encuentra una materia que ha
sido motivo de serios estudios en nuestro pas,
por las repetidas ocasiones en las cuales se ha
presentado. Toda la historia administrativa de
Mxico est llena de casos en que el Poder
Ejecutivo o el Poder Legislativo han
establecido concesiones para muy diverso
objeto de clusulas en virtud de las cuales el
concesionario queda libre por un tiempo
determinado de los impuestos que establecen
las leyes generales.
El estudio de esta cuestin nos lleva
directamente a tratar el punto relativo a la
exencin de impuestos y a fijar el alcance
del texto constitucional que a ella se
refiere.
Conforme al artculo 28 de la Constitucin
Federal, en los Estados Unidos Mexicanos
no habr monopolios ni estancos de
ninguna clase, ni exencin de impuestos, ni
prohibiciones a ttulo de proteccin a la
industria.

La exencin tiene un carcter de generalidad, que hace
que gocen de ella todos aquellos que renan las
condiciones legales;
Lo que la Constitucin prohbe es la exencin para un
caso individual, es decir que se sustraiga a un caso
particular de una regla creada de antemano;
La doctrina ha venido dominando a este respecto la de
considerar que la exencin de impuestos concedida en
un contrato o en una concesin es vlida en tanto que el
particular se obligue a proporcionar determinadas
ventajas al Estado que exime de impuestos; que por lo
mismo, siendo la clusula respectiva perfectamente
vlida y fundada en la compensacin que recibe del
Estado, una ley o acto de la autoridad administrativa que
pretendiera exigir los impuestos respecto de los cuales se
ha concedido la exencin sera violatoria de los derechos
del contratista o concesionario.

Como ltimo carcter constitucional del
impuesto, en los trminos del artculo 31,
fraccin II de la Constitucin Federal, se
encuentra el de que dicho impuesto
debe establecerse para cubrir los gastos
pblicos.

Creemos que por gastos pblicos deben
entenderse los que se destinan a la
satisfaccin atribuida al Estado de una
necesidad colectiva, quedando por
tanto excluidos de su comprensin los
que se destinan a la satisfaccin de una
necesidad individual.
Por lo que hacen a otra fuente de
ingresos a que se hizo referencia o sea
los financiamientos que se contraen
existen disposiciones en la Constitucin y
en la Ley General de Deuda Pblica.


Una vez que se ha obtenido el ingreso de la contribucin
de los particulares, el poder pblico debe proceder a su
inversin;
El desarrollo de las actividades del Estado, que constituye
la ms vasta de las empresas requiere de clculos y
previsiones;
La inversin de los fondos pblicos no debe quedar al
arbitrio de la Administracin;
Debe sujetarse a un programa determinado que prevea
todas las necesidades que reclamen satisfaccin y muy
claros a la disposicin del artculo 126 de la Constitucin
Federal, segn la cual: no podr hacerse pago alguno
que no est comprendido en el presupuesto o
determinado por Ley Posterior.
Para tal efecto la ley determina que el
Presupuesto de Egresos de la Federacin
es el que aprueba la Cmara de
Diputados a iniciativa del Ejecutivo para
expensar durante el periodo de un ao
a partir del 1 de enero los pagos
responsabilidad del Estado.
Las actividades de programacin,
presupuestacin, control y evaluacin del
gasto pblico federal estn a cargo de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a
la que deben remitirse los anteproyectos
que formulen las diversas entidades que
han de quedar comprendidas en el
presupuesto, con excepcin del Poder
Judicial, que formular su respectivo
proyecto de presupuesto (art. 17).
El proyecto de presupuesto de egresos
debe ser enviado a la Cmara de
Diputados a ms tardar el da 8 de
septiembre (Constitucional, art. 74, frac.
IV y Ley, art. 42) del ao inmediato
anterior al que corresponda.
Disposiciones de loas artculos 65,
fraccin II y 74, fraccin IV.
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria establece algunas restricciones a las que
debe someterse la Cmara de Diputados, como es el que
a toda proposicin de aumento o creacin de partidas
en el presupuesto deber agregarse la correspondiente
iniciativa en materia de ingresos para evitar el
desequilibrio presupuestal (art. 18).
Estas restricciones vienen, no solo a confirmar que, en la
idea de dicha ley, la iniciativa del presupuesto es
exclusiva del Poder Ejecutivo, sino que ni aun la discusin
y aprobacin pueden llevarse a cabo sobre otros
lineamientos que los que el mismo Ejecutivo ha
planteado, consecuencia que implica un problema de
carcter constitucional sobre si la ley secundaria puede
restringir en esa forma la actuacin de los miembros de la
Cmara de Diputados.
a) La universalidad del presupuesto consiste en que todas las
erogaciones y gastos pblicos deben ser considerados en l. El
precepto legal que la establece es el artculo 126 constitucional, que,
como se recordar previene que no puede hacerse ningn gasto que
no est autorizado en el presupuesto;
b) La unidad implica que haya un solo presupuesto y no varios, siendo
dicha unidad exigible por ser la forma que permite apreciar con
mayor exactitud las obligaciones del Poder Pblico, lo cual constituye
una garanta de orden en el cumplimiento de ellas;
c) La especialidad significa que las autorizaciones presupuestales no
deben darse por partidas globales, sino detallando para cada caso el
monto del crdito autorizado. La finalidad de esta regla es no slo
establecer orden en la administracin de los fondos pblicos sino
tambin dar la base para que el Poder Legislativo pueda controlar
eficazmente las erogaciones.
d) Es una regla que preside la formacin del presupuesto, la de que la
autorizacin que l implica solo tiene duracin por el termino de un
ao, de tal manera que las prevenciones que contienen deben
referirse a las necesidades que dentro del propio ao sea necesario
satisfacer.
a) El presupuesto constituye la autorizacin indispensable
para que el Poder ejecutivo efecte la inversin de los
fondos pblicos (art. 126);
b) El presupuesto constituye la base para la rendicin de
cuentas que el Poder Ejecutivo debe rendir al legislativo
(art. 74, frac. IV);
c) El presupuesto, consecuentemente, produce el efecto
de descargar de responsabilidad al Ejecutivo, como
todo manejador de fondos se descarga cuando obra
dentro de las autorizaciones que le otorga quien tiene
poder para disponer esos fondos;
d) A su vez, el presupuesto es la base y medida para
determinar una responsabilidad, cuando el Ejecutivo
obra fuera de las autorizaciones que contiene (arts. 13 y
15).
rganos de ejecucin: Modalidades que
reviste de acuerdo con la legislacin la
ejecucin de esa actividad.
La ejecucin de la ley de ingresos y del
presupuesto de egresos se lleva a cabo por
la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico y por la Tesorera de la Federacin,
regida esta ltima por la Ley del Servicio de
Tesorera de la Federacin de 19 de
diciembre de 1985.
La liquidacin del adeudo no puede considerarse como
un acto que sea de naturaleza judicial, sino que, los
efectos que produce, debe reputarse como un acto
administrativo.
El requerimiento de pago tambin constituye un acto
netamente administrativo, que aun en el dominio de las
relaciones civiles no exige la intervencin judicial, sino que
puede llevarse a cabo por medio de un notario o de un
corredor o simplemente ante dos testigos.
El embargo de los bienes, son actos materiales para los
que la autoridad judicial ocurre al Ejecutivo, en los casos
en que hay oposicin a la accin expedita de los
miembros del Poder Judicial.
No vemos motivo para que tratndose de una resolucin
administrativa no pueda hacerse el margo tambin por la
misma autoridad administrativa.
La Tesorera realiza la concentracin de
los ingresos una vez que han sido
recaudados.
Como la recaudacin se verifica en
distintas partes del territorio, se necesario
hacer la concentracin para formar un
fondo comn, a fin de poder atender los
desembolsos autorizados por el
presupuesto de egresos.
Por lo que hace al procedimiento de
ejecucin del presupuesto de egresos, la
ley establece un procedimiento
complicado en el que da intervencin,
para cada erogacin a autoridades de
diversa naturaleza, de tal manera que
esa complicacin de procedimiento y
esa diversidad de autoridades
constituye un control para evitar
desembolsos indebidos.
Para garantizar la regularidad de las
operaciones financieras de la Administracin
pblica no es suficiente que se prevenga que
ellas deben sujetarse a las disposiciones de la
ley de ingresos y a las autorizaciones del
presupuesto de egresos, sino que es
indispensable establecer un rgimen de
control administrativo, que sea eficaz para
evitar las irregularidades que pretendan
cometerse, reprimir las que se hayan cometido
y en su caso, fincar las responsabilidades por
los daos y prejuicios que sufra la Hacienda
Pblica (arts. 114 y siguientes).
La Ley General de Contabilidad Gubernamental previene
que cada entidad debe llevar su propia contabilidad de
acuerdo con los catlogos de cuentas y dems
instrucciones aprobados por la citada Secretara y que
esta consolidar las contabilidades parciales y ser
responsable de formular la cuenta anual de la Hacienda
Pblica para su presentacin a la Comisin Permanente
del Congreso de la Unin en los trminos del artculo 74
constitucional a ms tardar el 30 de abril del ao siguiente
al que corresponda.
El propsito de la ley ha sido que la cuenta pblica vaya
acompaada de una informacin integral y oportuna
que permita ejercer de una manera ms completa la
revisin que constitucionalmente realiza las Cmara de
Diputados.
El sistema constitucional establece un control
legislativo sobre el manejo que la Administracin
realiza de los ingresos y egresos que autorizan las
leyes y presupuestos, as como en general sobre la
actividad financiera y patrimonial durante cada ao
fiscal. Como lo dijimos en su oportunidad la Cmara
de Diputados tiene entre sus facultades exclusivas la
de revisar la Cuenta Pblica Anual (Const. Art. 74,
frac. IV).
Esta facultad la realiza la Cmara por medio del
rgano que la misma Constitucin establece: la
Auditora Superior de la Federacin (art. 73, frac.
XXIV) cuya ley ha sido publicada en el Diario Oficial
de 18 de junio de 2010.
Segn esta ley la Auditora Superior de la Federacin es el
rgano tcnico de la Cmara de Diputados que tiene a
su cargo la revisin de la Cuenta Pblica Federal (art. 1)
y considera que para los efectos legales dicha Cuenta
Pblica est constituida por los estados contables y
financieros y dems informaciones que muestran el
registro de las operaciones derivadas de la aplicacin de
las leyes de ingresos y presupuestos de egresos, de su
incidencia en el activo y pasivo totales y patrimonio de la
Hacienda Pblica Federal (art. 8).
La Contadura a cuyo frente est el Auditor Superior de la
Federacin, designado por la Cmara, se encuentra
sujeta a la evaluacin de la Comisin de Vigilancia de la
Cmara de Diputados, y a ella le sern turnadas las
Cuentas Pblicas que presente el Presidente de la
Repblica a ms tardar el 30 de abril del ao siguiente a
que corresponda (art. 74, Frac. IV).
La Contadura est facultada para ejercer funciones de
contralora, verificar si las operaciones en general se realizaron
con apego a las leyes y presupuestos respectivos, si se ajustaron
a los programas aprobados;
En el caso de aparecer irregularidades que den lugar a presumir
hechos o conductas que causen dao a la Secretara de
Hacienda, o al patrimonio de los entes pblicos o entidades
paraestatales la Auditora Superior de la Federacin proceder
a determinar daos o perjuicios, y a fincar directamente a los
responsables las responsabilidades resarcitorias por medio de
indemnizaciones y sanciones, sin perjuicio de promover ante las
autoridades competentes el fincamiento de otras
responsabilidades y de las acciones de responsabilidad a que
se refiere el Ttulo Cuarto de la Constitucin Federal, as como
presentar denuncias y querellas penales, a que haya lugar
discrepancia entre las partidas gastadas y las partidas de los
presupuestos respectivos, o no existiere exactitud o justificacin
de los gastos hechos (Const. Art. 74 frac. IV y Ley, arts., 49 y ss.,
20 y 7 frac. X).

La concesin de explotacin y la concesin de
servicio pblico:
Al ocuparnos de los actos administrativos, se marca
la diferencia que dicha concesin guarda con la
que hoy nos va a ocupar.
En la concesin de explotacin slo se producen
relaciones entre el Estado y el concesionario, en
tanto que en la de servicio pblico existe un tercer
elemento, los usuarios del servicio. Tal diferencia
proviene de la diversidad de los objetos de cada
una de las dos clases de concesin, puesto que una
se limita a autorizar la explotacin de una riqueza
pblica y la otra la instalacin y gestin de un
servicio pblico.
Examinaremos los efectos que legalmente
producen las concesiones de explotacin
para poder precisar su naturaleza jurdica.
Las concesiones de exploracin organizadas
por la ley minera producen
fundamentalmente los siguientes efectos:
a) Autorizar la apropiacin y beneficio de las
sustancias minerales consignadas en el ttulo
respectivo (art. 16);
b) Obligar al concesionario al trabajo de las
pertenencias concesionadas y al pago del
impuesto que establece la Ley respectiva
(arts. 51 y 52).
La concesin de uso y
aprovechamiento de aguas nacionales
en servicios propios del concesionarios,
autoriza a ste para consumir en los usos
especificados el volumen de agua que
la misma concesin ampare, obligando
a cumplir las disposiciones de la ley y los
reglamentos (art. 133 de la Ley Federal
de Aguas).

El derecho que otorgan no esta
establecido en inters exclusivo del
concesionario, y en segundo lugar,
como consecuencia de lo anterior, que
el aprovechamiento otorgado al
concesionario tiene al mismo tiempo el
carcter de derecho y de obligacin.