DFID

Department for
International Development

Perspectivas de una reforma

tributaria integral con equidad:
Hacia un pacto fiscal
en el Per ?
Rossana Mostajo G.
XVI Seminario Regional de Poltica Fiscal
Santiago de Chile, 27 enero 2004

Etapas de la poltica y administracin

PRESION TRIBUTARIA Y ETAPAS DE CAMBIOS EN POLITICA Y
ADMINISTRACION TRIBUTARIAS
( % PBI )
RACIONALIZACION

( % PBI )
15
14

REDUCCION DE
SOBRECOSTOS

Nivel de Poltica
AMPLIACION
DE BENEFICIOS

ELIMINACION
DISTORSIONES

"REFORMA"

13
12
11
10
1990
Nivel de
Administracin

91

92

93

94

95

SISTEMAS BASICOS

96

97

98

99

00

REORGANIZACION Y
SISTEMAS DE
FISCALIZACION

01

02

03

2004

ATENCION A
CONTRIBUYENTE Y
RECAUDACION

Fuente: Elaborado sobre la base de datos del BCRP y MEF. Nota: 2003 y 2004: proyectado

Caracterizacin
CRITERIO

CARACTERIZACION

Suficiencia

- No es capaz de financiar las actividades del Estado

- Marcada inestabilidad debido a su dependencia de la actividad econmica y
frecuentes cambios normativos
- Capacidad muy disminuida en razn de gastos tributarios, informalidad y alta
evasin
- Comportamiento procclico de la recaudacin

Simplicidad

Pocos tipos de impuesto pero con gran complejidad al interior de cada uno

Transparencia
y
cumplimiento

- Proliferacin de gastos tributarios y convenios de estabilidad

- Espacios para eludir y evadir
- Complejidad administrativa
- Ineficiencia econmica potenciada al distorsionar la asignacin de recursos
- Uso de mecanismos extra-presupuestarios elevan la opacidad del sistema

Eficiencia

Menor rentabilidad y rendimiento de impuestos y elevacin de costos medios

- Deficiente recaudacin y bajo rendimiento de los impuestos municipales
- Alta tasa de evasin en el IGV

Progresividad

- Alto grado de concentracin de la recaudacin

- Mermada por las erosiones del sistema
- Predominio de impuestos regresivos y baja recaudacin de los progresivos

Fiscalizacin

Muy concentrada en los principales contribuyentes

- Complejidad normativa y mltiples tratamientos diferenciados
- Fiscalizacin debilitada e insuficiente
- Accionar limitado por marco legal

Equidad y neutralidad
+

Impuesto
a la renta

ISC *

EQUIDAD

IGV
Exoneraciones
y regmenes
promocionales

NEUTRALIDAD ECONMICA

Perforaciones del sistema

Exoneraciones

1.7 %

Evasin IGV

2.0 %

Contrabando

0.5 %

Evasin 4ta. Categ.

0.1 %

TOTAL .

4.2 % PBI

Costo de la administracin tributaria

Sunat + Aduanas
* El costo de cada US$100 de recaudacin se
incrementa de US$3.16 a 3.36 entre el 2002-04
* Es ms costosa la recaudacin de aduanas
(US$2.8 Sunat vs. US$4.5 Aduanas el 2002)

Sunat
* En 1994: Per tena el costo ms alto de la regin
* Entre 1994 y 2002 se ha ms que duplicado

Concentracin de la recaudacin
ene-jul 2003

100%
80%

12.2%

98.7 %
31.6%

60%
40%
20%

87.8%
1.3 %

Fuente: Elaborado sobre la base de Sunat.

peq. y med.
14,760 resto
principales

15.7%

200 Top

40.5%

54 Mega

0%

Contribuyentes

1,333,000

Recaudacin

Incidencia del IGV: 2002

% del ingreso per cpita por quintil

Fuente: Elaborado sobre la base de INEI (Enaho 2002-IV).

Opacidad
Gastos tributarios y
Convenios de estabilidad:
* Dificultan la gobernabilidad en trminos
de transparencia, responsabilidad y
predictibilidad
* Atentan contra la equidad horizontal
* Generan mayores distorciones

Modificaciones al sistema tributario

1994-jul 2003
CDIGO TRIBUTARIO

IMPUESTO A
LA RENTA

IMPUESTO GENERAL
A LAS VENTAS

LEY DE COMPROBANTES DE PAGO

DL N 773

DL N 774

DL N 775

(31.12.93)

( 31.12.93)

( 31.12.93)

D.L. N 25632
(24.07.92)

12 Leyes

15 Leyes

16 Leyes

DL. N 814

01 Decreto Legislativo

11 Decretos
Legislativos

07 Decretos
Legislativos

05 Reglamentos

04 Decretos Supremos
16 Resoluciones Sunat
02 Resoluciones Sunad

02 Modificaciones a
12 Decretos Supremos 29 Decretos Supremos Guas de Remisin
03 Resol. Ministeriales Resol. Ministeriales
03 Directivas Sunat
03 Resoluciones Sunat

Fuente: Cmara de Comercio de Lima

Resoluciones Sunat

30 Resoluciones Sunat

En el Per, el gasto pblico no es

tiene la fuerza redistributiva
necesaria para contrarrestar las
inequidades y distorsiones del
sistema tributario

Fuente: Elaborado sobre la base de INEI y MEF.

14.3

Tacna

Lima y Callao

(Miles de mllns. S/.)

Moquegua

Gasto pblico

Tumbes

Arequipa

Ica

La Libertad

Madre de Dios

San Martn

Ancash

Cusco

Lambayeque

Junn

Piura

Pasco

Loreto

Ucayali

Ayacucho

Cajamarca

Apurimac

Puno

Amazonas

Hunuco

2.5

Huancavelica

Distribucin geogrfica del gasto

Presupuesto 2004
(%)

100

Pobreza

2.0
80

1.5
60

1.0
40

0.5
20

0.0
0

Rigidez salarial en los programas sociales

% gasto total, ene-ago 2003
100

94%

92%

80

Promedio gasto social

80%

72%

62%

60
40
20
0

Educacin

Educacin

Educacin

Salud

Salud

secundaria

primaria

inicial

colectiva

individual

Fuente: Elaborado sobre la base de SIAF-MEF.

Cobertura de los programas sociales

% de filtracin

100
80

Nivel de pobreza
75.0%

66.3%

60

55.1%

37.0%

37.0%

40
20
0
Consultas

Desayuno

Desayuno

Educacin

Vaso de Leche

mdicas **

escolar:

escolar:

estatal *

y Wawa Wasi

distritos

distritos pobres

priorizados

Fuente: Elaborado sobre la base de ENAHO (2002), MEF y Evaluaciones de

impacto de los programas de alimentacin complementaria (2003).
*/ Menores de 16 aos. **/ Medido por la cobertura en el 40% ms pobre.

Con todo:
No existe legitimizacin ni credibilidad en el

sistema tributario en la medida que por el lado

del pago de impuesto, se percibe altos grados de
inequidad horizontal y opacidad de los

mecanismos implementados y por el lado del

destino de los recursos, no se percibe una
adecuada atencin a las necesidades de la

poblacin, tanto en trminos de cobertura como

de calidad.

* El diseo tiene en esencia los principios bsicos deseados

por un sistema tributario, sin embargo se ha ido
deteriorando y perforando
* Al sistema tributario se le ha venido exigiendo lograr
objetivos mltiples de manera simultnea
* Los objetivos de recaudacin de corto plazo han
caracterizado a las reformas y modificaciones del sistema

* Bajo objetivos que el sistema considera progresivos y

equitativos, se han introducido mecanismo que lo han
erosionado generando efectos contrarios a los deseados

* La administracin tributaria ha tenido avances

importantes y se ubica entre las mejores de la regin,
sin embargo, le resta un largo camino para lograr niveles

de eficiencia y eficacia en la recaudacin acordes con

las necesidades de financiamiento y de equidad del pas.

* El factor poltico juega un rol central y hasta

preponderante por sobre lo tcnico
* Existe un divorcio macro-micro que no ha permitido una
consistencia entre el crecimiento econmico y la
reduccin de la pobreza

Consideraciones:
* Lo tributario tiene un rol importante en
cualquier estrategia de superacin de la
pobreza

* La equidad no debe ser un objetivo

tributario primario, pero s una variable
de diseo

* Cualquier propuesta tributaria debe analizar

de manera explcita el costo-beneficio en
trminos de la recaudacin esperada, las
consecuencia distributivas y la eficiencia

econmica
* Es necesario identificar a los ganadores y

perdedores de manera objetiva

* Las prcticas extrapresupuestarias deben
sustituirse por mecanismos explcitos de
gasto y/o regulacin

GOBERNABILIDAD FISCAL
Es la capacidad de los gobiernos para llevar a

cabo una poltica fiscal sostenible y creble, con

el mnimo costo posible para la eficiencia de la
gestin pblica.
No existe gobernabilidad fiscal cuando los
arreglos institucionales o los conflictos polticos
impiden el logro de acuerdos estables y
duraderos en torno a las finanzas pblicas

La gobernabilidad del sistema tributario

requiere:
legitimidad valores y normas
efectividad objetivos fundamentales
aceptacin sostenibilidad a largo plazo
integracin social
adaptacin a cambios internos y externos

transparencia amplia difusin y dilogo

empoderamiento de la sociedad

PACTO FISCAL
Un pacto fiscal es el acuerdo nacional bsico

que legitima el papel del Estado, como tambin

el mbito y alcance de las responsabilidades
fiscales en las esferas econmica y social. En

particular, se traduce en consensos sobre el

origen, monto y destino de los recursos con los
que debe contar el Estado para cumplir con sus
funciones.

Con un acuerdo de este tipo, se garantiza la

obtencin y gestin de los recursos del Estado,
al mismo tiempo que se respetan los derechos
de los contribuyentes y ciudadanos en general.

Se trata de un acuerdo sobre las reglas de

juego que respetarn el Estado y los
contribuyentes, dentro de los lmites de la ley.

El Pacto Fiscal de Guatemala

Contexto inicial: una situacin fiscal deteriorada
resultado de una tradicin de reformas

tributarias fallidas, caracterizadas por ausencia

de procesos de dilogo amplio y negociacin.
Factor clave: reconocimiento de que tanto el
gobierno como la sociedad en su conjunto son

responsables de la poltica fiscal

Etapas:
1) Comisin preparatoria
2) Agenda temtica
3) Estudios tcnicos
4) Proceso de consulta y difusin

5) Propuesta y reacciones
6) Proceso de acercamiento y consensos
7) Suscripcin del Pacto Fiscal
8) Discusin y negociacin de medidas tributarias

Resultado:
Acuerdo Poltico para crear las condiciones adecuadas
para la implementacin y sostenibilidad fiscal en el
mediano y largo plazo. Es integral y est constituido por
un conjunto de medidas referidas a:
+ Fortalecimiento de la administracin tributaria y
combate a la evasin y al contrabando
+ Inicio del proceso de revisin de privilegios,
exenciones y exoneraciones fiscales
+ Fortalecimiento de los ingresos tributarios
+ Programa de reactivacin econmica y social
+ Programa de gasto pblico prioritario
+ Sistema de garantas y calendario

Un pacto fiscal:
* Debe guiarse por criterios ordenadores
sobre el tipo de acuerdos a lograr
* Lograr acuerdos que fijen un norte pero

no que sean una camisa de fuerza

* Centrarse en niveles generales y no en
unos muy especficos

Desafos de un pacto fiscal:

* Cmo conseguir la representatividad

efectiva de los sectores, gremios,

partidos polticos, etc.?
* Cmo hacerlo vinculante tanto en el tiempo
como entre distintos gobiernos ?
* Cmo consolidar un compromiso poltico real?

* Cmo minimizar el inters poltico ?

Per: un proceso de 3 tiempos

Etapa 1: Lo inmediato
* Limpiar gradualmente el sistema tributario

* Iniciar un proceso de dilogo abierto

* Realizar estudios tcnicos rigurosos y serios
* Recopilacin y sistematizacin de la
experiencia internacional

Etapa 2: Hacia un pacto fiscal en el Per

* Proceso para lograr consensos
* Anlisis y diseo de una reforma integral del
sistema tributario
Etapa 3: Hacia la equidad y consolidacin de
la gobernabilidad del sistema tributario
* Implementacin de la reforma sustentada en
un pacto fiscal.
* Funcionamiento de un sistema que garantice
el cumplimiento del pacto fiscal.