Enrique Cabrero Mendoza

Llevado a presentacin en power point por: Jorge Isauro Rionda

Ramrez

Len, Guanajuato; a 16 de septiembre de 2009

Universidad de Guanajuato Campus Len
Material didctico para la asignatura Desarrollo local y regional de la
licenciatura en desarrollo regional. Transcrito a mano del texto original por el
Dr. Jorge Isauro Rionda Ramrez

1.
2.

Introduccin
Origen y bases jurdicas del
federalismo
1.
2.

3.

Orgenes de la forma federal

Orgenes y bases jurdicas del federalismo en
Mxico
El federalismo mexicano en la actualidad

El sistema federal surgi como una respuesta a la necesidad de

que diversas provincias, manteniendo su autonoma, pudieran
unir esfuerzos en un modelo poltico-administrativo que les
permitiera protegerse mejor de agresiones externas, que les
diera mayor presencia en el mbito internacional, y que las
dotara de mayor capacidad de organizacin en un territorio
extenso.

Si bien en la actualidad las razones que dan vida a los sistemas

federales siguen siendo las mismas, se han modificado
significativamente. Es ms, se podra decir que si hoy se
tratara de inventar un sistema apropiado a las nuevas
condiciones de la economa global, de la vida poltica
contempornea y de las actuales aspiraciones sociales, habra
la necesidad de inventar nuevamente el sistema federal. De
hecho, la Unin Europea intenta conformar un sistema federal
acorde con las necesidades de autonoma entre sus miembros
y de unin ante la economa mundial.

Un modelo federal permite conservar importantes espacios de

autonoma entre los miembros que b componen, pero a la vez
otorga a un ente integrador la funcin de orientacin del
sistema en su conjunto. Un sistema federal permite flexibilidad
en sus formas, de coordinacin para adaptarse as a las
caractersticas de cada uno de sus miembros. Un sistema
federal adquiere legitimidad poltica a travs del juego de
pesos y contrapesos que genera la interaccin de sus
integrantes. Un sistema federal puede por b tanto irse
adaptando a travs del tiempo a nuevas prcticas de relacin
entre las partes que componen, ya que es por definicin un
sistema moldeable, que cambia, que evoluciona.

As, la nueva economa mundial, que basa su funcionamiento

en la competitividad que se genera en diversas regiones y
ciudades mundo,
encuentra un contexto propicio en los
sistemas federales que otorgan a dichas regiones y localidades
la autonoma suficiente para definir sus propios proyectos. De
la misma manera, las nuevas prcticas democrticas que se
dirigen hacia una mayor proximidad entre ciudadanos y
gobernantes, encuentran, en los gobiernos sub nacionales de
los sistemas federales, espacios propicios para fortalecer la
accin pblica local.

Adems, las identidades regionales, que se reafirman

crecientemente en el mundo contemporneo, encuentran en el
sistema poltico de pesos y contrapesos, las vas para
preservarse a s mismas. Los sistemas federales han sido
capaces incluso de contener las fuerzas centrfugas que
surgen cada vez con ms intensidad. Estas fuerzas representan
la tendencia a la separacin de las partes que integran un
Estado nacional, fragmentndose en unidades ms pequeas
por razones relacionadas con una diversidad de identidades
culturales. As, por ejemplo, Quebec en Canad, ha podido
conservar su identidad lingstica y cultural, y continuar siendo
parte del pacto federal de dicho pas.

Una cualidad mas a mencionar es que el federalismo permite

cooperar para beneficio del conjunto de los miembros, y a la
vez permite competir entre las partes, lo cual da a los sistemas
federales un intenso dinamismo y crea condiciones de
saludable competencia entre las regiones, entre sus
economas, sus sistemas de gobierno, y sus sociedades. De
hecho, ste es el mayor reto en la prctica del funcionamiento
de un sistema federal: permitir que dentro de la diversidad y la
competencia se mantenga un sistema coherente, con fines
compartidos, con niveles similares de bienestar, ofreciendo las
mismas oportunidades, con una permanente preocupacin por
compensar a las regiones pobres, pero no en detrimento de la
prosperidad y avance de las regiones ricas.

Diversidad, competencia y coherencia (fines compartidos, bien

estar, oportunidades similares y compensacin equitativa),
estos son conceptos capitales del federalismo y de su equilibrio
depende toda la magia de un sistema federal. Cules son los
lmites de la autonoma, es decir, de la facultad de cada orden
de gobierno para gobernarse por sus propias disposiciones
legales? Cules son los lmites de la competencia, entre
provincias, entre regiones? Cules son los lmites de la
unidad y la cohesin? Cules son los lmites de la
diferenciacin, es decir de la facultad de tener marcos legales
diferentes, de tener polticas pblicas que no sean uniformes?

En este texto se presentan sintticamente las principales

caractersticas del origen y diseo de los sistemas federales,
particularmente del mexicano. Posteriormente se refieren las
implicaciones polticas, fiscales y administrativas de los
sistemas federales. Finalmente se mencionan algunas de las
prcticas contemporneas y los retos ms inmediatos del
sistema federal mexicano.

2.1

Orgenes de la forma federal

Federalismo viene de la palabra latina foedus, es decir, alianza.

El sistema federal consiste en una asociacin que une o vincula
a entidades polticas en el mismo nivel, en donde las partes
que la forman mantienen su identidad e integridad individual
mientras crean otro cuerpo poltico independiente de ellas, que
las une.

El especialista J. Kinkaid define al federalismo como un

sistema de autorregulacin voluntaria y regulacin compartida
deseada expresamente. Esta definicin destaca e! carcter
voluntario del sistema federal; los miembros deciden acotar
sus mrgenes de autonoma y libertad al mismo tiempo que
aceptan introducir normas que se imponen al conjunto de los
asociados.

La forma de gobierno federal constituye un punto intermedio

entre la confederacin y el centralismo. En el primer sistema
la confederacin los estados miembros no pierden ni ceden
su soberana sino que pactan coordinar ciertas acciones y para
esto dotan de funciones a un rgano superior (la
confederacin).

En el segundo sistema e! centralismo, sucede lo contrario,

pues se construye con una administracin que aglutina todas
las funciones y facultades, y que gobierna directa o
indirectamente un territorio entero. Una confederacin es, por
ejemplo, la Confederacin de Estados Independientes (CEI)
constituida una vez que desapareci la Unin Sovitica. Un
sistema central es, por ejemplo, Francia, donde un gobierno
central controla todo el pas a travs de varios niveles de
gobierno.

El sistema federal, en cambio, hace que los estados miembros

formen una unin estable en la que se comprometen a acatar
ciertas decisiones emitidas por la federacin, siempre y cuando
conserven para s determinadas reas de autonoma.

Pases como Alemania, Canad, los Estados Unidos de Amrica,

Australia, Brasil, o Argentina y, desde luego, Mxico, son
ejemplos de repblicas federales.

La idea federal, como sistema poltico, se convirti en una

alternativa real en los primeros aos de la vida independiente
de las trece ex colonias britnicas de Amrica del Norte. Esas
colonias formaran despus lo que conocemos como los
Estados Unidos de Amrica. Casi todos los sistemas federales
que hoy existen tienen su inspiracin, directa o indirecta, en la
Constitucin de los Estados de la Unidos de Amrica.

Aquellas trece colonias dependan directamente del Parlamento

y la Corona inglesa. No tenan un gobierno central comn sino
que cada una era relativamente independiente de las otras. Al
final del siglo XVIII, las colonias protestaron contra algunos
impuestos, aprobados por el Parlamento ingls, que carecan
del consentimiento de los colonos. Un primer congreso
continental habla emitido una Declaracin de Derechos y
Agravios en 1774. La declaracin de Independencia fue
elaborada por un segundo congreso continental con
representantes de las trece colonias. Este mismo congreso fue
la mxima autoridad en los aos que siguieron.

En las primeras etapas de vida independiente, existan dos

bandos en los Estados Unidos de Amrica: por un lado, los que
estaban a favor de conservar la independencia poltica y
administrativa de cada uno de los estados (que ya para 1778
tenan su propia Constitucin) y, por el otro, los federalistas,
quienes deseaban un gobierno central federal que respetara la
autonoma de los estados miembros. Al final, hubo un acuerdo
entre ambos grupos y, en una reunin en la ciudad de Filadelfia
en 1887, se aprob la Constitucin de los Estados Unidos de
Amrica, la cual declaraba la autonoma de los estados (las
antiguas colonias) dentro de la Unin. Adems, cada nivel de
gobierno (federal o estatal) tendra una divisin de poderes que
seguirla la clsica formulacin del jurista francs Montesquieu:
Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

De las discusiones y argumentos escritos en El Federalista de

Hamilton, Madison y Jay, resalta, entre otras ideas, el
convencimiento de que solo se podra gobernar un pas de las
caractersticas de los Estados Unidos y proteger los derechos
individuales de todos sus habitantes, mediante un gobierno
que tuviera pesos y contrapesos, de tal forma que, dada la
fragmentacin del poder, fuera prcticamente imposible que
una sola persona acaparara su control.

El prestigio del sistema federal norteamericano hizo que otros

pases lo siguieran, implementando las modificaciones
pertinentes en cada lugar.

Mxico, por su parte, decidi desde sus primeros aos de

independencia adoptar el sistema de gobierno federal. Su
camino, no obstante, fue muy distinto al de los Estados Unidos
de Amrica.

La realidad histrica de nuestro pas en los tiempos anteriores

a la Independencia (1810-1821) tuvo sus peculiaridades
propias. Haciendo uso de las categoras contemporneas sobre
sistemas poltico administrativos, se podra afirmar que la
Nueva Espaa estuvo gobernada de manera central (debe
advertirse, sin embargo, que esta observacin es realizada
desde el siglo XXI, y que nos separan varios siglos de aquella
poca; por ello, las categoras que en este texto empleamos,
no pretenden describir con precisin las complejidades de los
tres siglos de aquel virreinato constituyente de la Monarqua
espaola).

As, en el siglo XVI, el Real y Supremo Consejo de Indias y la

Casa de Contratacin de Sevilla eran los rganos de la Corona
encargados del gobierno de los territorios espaoles de
ultramar.

Por su parte, la Ciudad de Mxico fue durante aos sede del

Virreinato, de la Audiencia (es decir la autoridad judicial m{as
importante de la regin) y del gobierno de la Nueva Espaa,
centralizando no solo asuntos relativos al territorio mexicano,
sino tambin la resolucin de problemas de Amrica Central e
incluso, Filipinas. Aunque las reformas impulsadas por Espaa
en el siglo XVIII, conocidas como las Reformas borbnicas,
trataron de dividir el territorio en provincias administrativas, la
tradicin y la prctica centralista de gobierno prevaleci. Al
contrario de los Estados Unidos de Amrica, en la Nueva
Espaa se tuvo un gobierno central que controlaba todo el
territorio.

Una vez obtenida la Independencia de Mxico, y despus de la

cada de Agustn de Iturbide en 1824, se promulgo la primera
Constitucin de la poca independiente que sigui el modelo
federal. Existe una discusin entre los que opinan como Tena
Ramrez que el sistema federal se sigui en Mxico por el
ejemplo y el prestigio de los Estados Unidos de Amrica y, por
el contrario, los que afirman como Gonzlez Oropeza, que
existan estados autnomos que de no haber seguido la forma
federal, se hubieran separado del pas.

Los segundos fundamentan su argumentacin en las presiones,

tanto polticas como ideolgicas que para adoptar el rgimen
federal ejercieron estados como Jalisco, Zacatecas o Veracruz.

Es posible que hayan existido esas presiones polticas en

algunas regiones del pas que luchaban por su autonoma. Es
probable que tanto Jalisco, al ser Guadalajara su capital
sede de una Audiencia, como Yucatn, al ser Mrida su
capital sede de una Capitana General, quisieran seguir el
ejemplo
de
otros
pases
latinoamericanos
que
se
independizaron de acuerdo a un patrn de pertenencia de sus
territorios: a un Virreinato en el caso de Per, a una Audiencia
en el caso de Guatemala o a una Capitana General tal y como
ocurri en Venezuela.

Sin embargo, es significativo que muy pronto comenzara a

tomar forma un movimiento que buscaba cambiar el modelo
federal a uno centralista. Y es an ms sorprendente que dicho
movimiento tuviera xito con muy poca resistencia por parte
de los estados libres y soberanos. Con la excepcin de Texas,
que obtuvo su independencia por esos aos, todos los dems
estados aceptaron en principio la frmula centralista.

En esa poca tercera dcada del siglo xix se argumentaba

que el sistema federal era la causa de casi todos los males de
dicho periodo. En efecto, habla una falta de coordinacin en el
gobierno, excesiva autonoma de los estados miembros,
anarqua generalizada entendida como un debilitamiento de
la autoridad federal, como una ausencia de orden y de respeto
por parte de las entidades federativas con relacin a las
normas federales establecidas, as como una continua
sucesin de alzamientos y proclamas en todo el pas.

Aunque es muy difcil probar la responsabilidad directa o

indirecta del federalismo en estos males, tal sistema de
gobierno perdi su prestigio para ese momento y se dio un
viraje hacia el centralismo por medio de las Siete Leyes
Constitucionales de 1835.

Estas ltimas establecan que la Repblica se dividirla en

departamentos,
gobernados
por
un
gobernador;
los
departamentos seran divididos a su vez en distritos,
gobernados por un prefecto, y los distritos seran divididos en
partidos, gobernados stos por subprefectos. As, se estableca
la dependencia de todos los funcionarios y autoridades
pblicas a un gobierno central. Despus de la promulgacin de
las Siete Leyes, fue claro que la desorganizacin y la
inestabilidad no se deban al sistema federal, dado que estos
males se mantuvieron con el centralismo.

El parntesis centralista terminarla con la promulgacin de la

Constitucin de 1857, que volvi a la forma de repblica
federal. Aunque en teora esta Constitucin permaneci
vigente por sesenta aos, el federalismo en Mxico fue
suplantado en dos ocasiones: primero por el Segundo Imperio
mexicano en la dcada de 1860, y despus con Porfirio Daz
quien fue tejiendo poco a poco, desde 1877, una red de
servidores pblicos que le garantizaran un frreo gobierno
central.

La Constitucin de 1917, por su parte, reafirm la forma de

gobierno de repblica federal. No obstante, pocos aos
despus, tanto estructuras de tipo personal el Maximato de
Calles
como
institucionales
Partido
Revolucionario
Institucional (PRI), fueron desmontando el rgimen federal
mediante mecanismos que aseguraban de facto, el control del
pas al presidente de la Repblica; a su vez, lo facultaban a
poseer b que el jurista J. Carpizo ha llamado facultades
metaconstitucionales,
tales
como
nombrar
y
quitar
gobernadores as como influir de manera determinante en los
poderes legislativo y judicial, tanto en el nivel federal como en
el local.

A partir de la dcada de los setenta, Mxico comenz

experimentar en el mbito poltico una transicin a la
democracia. Este proceso tambin ha influido en los mbitos
jurdico y administrativo, impulsando, en la prctica, un
federalismo ms acorde con la teora. Hoy en da, la diversidad
poltica tanto a nivel territorial como en el seno del Congreso,
ha hecho que el federalismo sea una prctica comn en
Mxico.

No obstante, an hay un largo camino por recorrer dadas las

tradiciones y prcticas centralistas tan arraigadas. A diferencia
de otros pases, como los Estados Unidos de Amrica, en donde
el federalismo uni lo que estaba dividido, en Mxico ha
sucedido lo contrario: el sistema federal ha intentado dividir b
que estaba unido. As, la evolucin histrica y poltica de
nuestro pas ha desembocado en un sistema con sus luces y
sus sombras que vale la pena revisar brevemente.

El diseo constitucional que regula al sistema federal ha ido

evolucionando desde la promulgacin de la Constitucin de
1917. Existen, por principio de cuentas, dos artculos que
establecen las competencias entre los estados y la federacin.
Por un lado el artculo 133 constitucional establece que las
leyes federales sern superiores a las de los estados. Por otro
lado, el artculo 124 delimita de manera clara (al menos en
teora) las facultades de la federacin y de los estados, pues
dice que todas las atribuciones que no tenga expresamente la
federacin, sern de los estados miembros.

De la redaccin de los dos artculos mencionados, pareciera

que son los estados quienes tienen las facultades originales y
que por tanto son ellos quienes van cedindolas expresamente
a la federacin.

Sin embargo, a b largo del siglo XX, mas y mas materias y

facultades se han concentrado en la federacin a travs de la
adicin de diversas fracciones al artculo 73, siendo ste el que
regula las facultades del Congreso (Cmara de senadores y de
diputados). Cada una de estas fracciones representa una nueva
atribucin expresa para la federacin y, por tanto, una menos
para los estados miembros.

a) el Legislativo,
b) el Ejecutivo y
c) el Judicial.

El Congreso, por una parte, tiene facultades para dictar leyes

en materias financiera, burstil y comercial. Tambin entran
dentro de sus atribuciones las cuestiones fiscales y el
ordenamiento de los impuestos, la educacin, el trabajo y las
fuentes de generacin de energa, entre otras.

El Congreso de la Unin ejerce a su vez atribuciones respecto a

las relaciones intergubernamentales, es decir las relaciones
que se establecen entre los diferentes rdenes de gobierno
(federacin, estados y municipios) con el fin de coordinar la
accin pblica a b largo del territorio nacional. Por medio del
juicio poltico, el Congreso puede cesar a los gobernadores de
los estados; adems, el Senado tiene el derecho de declarar la
desaparicin de los poderes en las entidades federativas, es
decir en los estados de la Repblica mexicana.

En este caso, el senado puede cesar a los gobernadores y

participar en el proceso de nombramiento de un gobernador
provisional. El Senado tambin puede resolver de manera
definitiva conflictos limtrofes, es decir aquellos relativos a la
delimitacin de la extensin territorial, entre los estados
miembros de la federacin.

Por su parte, el poder ejecutivo tiene facultades econmicas

que le convierten en rector de la economa nacional; es
ejecutor de la Ley de Planeacin, la cual otorga la atribucin al
Ejecutivo de presentar el Plan Nacional de Desarrollo de cada
sexenio. Este representa la orientacin programtica general
que deber derivar a su vez en programas sectoriales y que
dar lugar tambin a los planes que los estados y los
municipios debern elaborar y subordinar a los lineamientos
del mismo. De igual manera el Ejecutivo es e! controlador de
las empresas pblicas federales como Petrleos Mexicanos
(PEMEX) y la Comisin Federal de Electricidad (CFE), por solo
mencionar algunas.

El poder judicial goza a su vez de la facultad de revisar todas

las sentencias y resoluciones de las autoridades de los estados.
Mediante el juicio de amparo, por ejemplo, la Suprema Corte
de Justicia mximo rgano judicial de la nacin y los
tribunales federales, pueden revocar o confirmar resoluciones
judiciales de las autoridades estatales. Esta acumulacin de
facultades en la federacin ha preservado, no obstante, ciertas
facultades para los estados.

En general, las facultades de la federacin o de los estados son

de dos tipos:

Exclusivas: cuando las tiene solo la federacin, solo los estados

o solo los municipios.

Concurrentes: las cuales pueden ejercer los estados y la

federacin al mismo tiempo.

Las leyes generales, por ejemplo, como la de educacin o

salud, establecen obligaciones y derechos para los tres rdenes
de gobierno: parte le toca a la federacin, parte a los estados y
parte a los municipios.

La Constitucin poltica de Mxico reconoce un tercer orden de

gobierno: el municipal. La primera Constitucin que reconoci
el principio del municipio libre fue la de 1917; las
constituciones federales anteriores solo reconocieron el orden
de gobierno federal y el estatal.

La primera redaccin de 1917, sin embargo, no estableci la

autonoma financiera del municipio, ni la forma de resolver sus
controversias con los estados miembros o con otros municipios.
Segn la Constitucin, los ayuntamientos, es decir los rganos
colectivos de gobierno que conducen el nivel municipal
(integrado por sndicos y regidores, de ah el concepto de
ayuntamiento del verbo ayuntar), requieren de las
legislaturas locales (los Congresos de los estados) para legislar,
aunque pueden producir reglamentos y tomar decisiones por si
solos sobre su administracin con cierto grado de autonoma.

El artculo 115 constitucional seala cules sern las funciones

de los municipios: agua potable, drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposicin de sus aguas residuales; alumbrado
pblico, limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin
final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones,
rastro, calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad
pblica, polica preventiva municipal y trnsito; y las dems
que las legislaturas locales determinen segn las condiciones
territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como en
relacin a su capacidad administrativa y financiera. Los
municipios adems podrn coordinarse y asociarse entre s
para la mas eficaz prestacin de los servicios pblicos y la
mejora en e! cumplimiento de sus funciones.

En los ltimos aos el artculo 115 ha tenido algunas reformas.

En 1983 se modific e! texto para quedar de la siguiente
forma: las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras
partes de sus integrantes, podrn suspender ayuntamientos,
declarar que stos han desaparecido y suspender o revocar el
mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas
graves que la ley prevenga....

Aunque se pretenda que esta reforma mejorara la autonoma

municipal, esta facultad de suspender ayuntamientos y revocar
e! mandato a alguno de sus miembros logro todo Jo contrario:
ahora puede suceder, gracias a esta modificacin de la ley y
especialmente en los estados donde e! gobernador tiene el
control del congreso, que el mismo gobernador tenga tambin
el control de los gobiernos municipales.

La ltima reforma en materia municipal se aprob en 1999.

Esta da al municipio la autonoma legal para aprobar (...) los
bandos de polica y gobierno, reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general dentro de
sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin
pblica municipal, regulen las materias, procedimientos,
funciones y servicios pblicos de su competencia y aseguren la
participacin ciudadana y vecinal, de acuerdo a las leyes
expedidas por las legislaturas de los estados miembros.

Dichas leyes tienen que ordenar y estructural por ejemplo, e!

modo de votacin para la toma de decisiones en los municipios
o incluso los casos en que los estados miembros debern
cumplir con los servicios pblicos o con las funciones que,
aunque competencia del municipio, los ayuntamientos no
puedan cumplir. Sin embargo, una reciente resolucin de la
Suprema Corte de Justicia ha establecido que la decisin de si
e! municipio puede o no cumplir con sus funciones recae en el
propio municipio y no en otro nivel de gobierno.

Por otra parte, en 1994 se reform el artculo 105

constitucional para admitir la figura de las controversias
constitucionales entre cualquier orden de gobierno (federacin,
estados, municipios o Distrito Federal) o cualquier poder
pblico (Ejecutivo, Legislativo o Judicial). Esta reforma les ha
dado a la federacin, a los estados y a los municipios un medio
de defensa que, por otro lado, ayuda a la funcionalidad general
del sistema federal pues da validez en la prctica a las
facultades de cada autoridad.

Hoy en da existe una pluralidad poltica quiz sin precedente

en Mxico: gobiernos de uno y otro partido se distribuyen los
cargos de eleccin en los tres rdenes de gobierno.

Sin embargo, muchas de las formas mediante las cuales ha

operado el federalismo no fueron diseadas para la realidad
poltica que nos ha tocado vivir. En temas como la coordinacin
entre federacin, estados o municipios; o en la distribucin de
facultades, cargas, derechos y responsabilidades, es necesaria
una reforma de fondo que responda a las realidades actuales.
De otra manera se corre el riesgo de un estancamiento por
falta de comunicacin y coordinacin entre los diversos
rdenes de gobierno, o incluso el riesgo de la dispersin de la
accin gubernamental por la ya mencionada carencia de dicha
reforma. Ms adelante se discute con mayor detalle este
aspecto.