Departamento

Nacional
de Planeación
www.dnp.gov.co

www.dnp.gov.co
Creando valor público: hacia un sistema
de medición de la eficiencia y efectividad
del gasto público en Colombia
Alejandro Arregocés, Lady Velásquez y Andrés Jola
Con la colaboración de Silvana Godoy y Adriana Acosta

www.dnp.gov.co Abril 2014

 Contenido

1. Motivación

2. Contexto

3. Objetivo de la estrategia

4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público

4.1 Los niveles de intervención pública

4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública

5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión

pública en Colombia

6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

www.dnp.gov.co
 Motivación
Marco de política para el nuevo enfoque de eficiencia y efectividad
de la inversión

«Gastar bien» no es gastar más o gastar menos. Es dar cumplimiento, de manera

sostenible, eficiente y efectiva, a los objetivos para los cuales son destinados los
recursos públicos. Implica evaluar y asignar recursos con un enfoque de
resultados donde la productividad y la eficiencia constituyen criterios principales y
activos del análisis y la toma de decisiones.
PND 2010-2014. Prosperidad para todos,
Objetivo Gestión Pública Efectiva, Eje Buen Gobierno (DNP, 2011, 634)

Principios básicos para la revisión técnica de la adhesión del país a la OCDE:

“…presupuesto por desempeño, asignación y reasignación efectiva de recursos

públicos, promoción en la prestación eficiente de los servicios públicos,
transparencia y rendición de cuentas, uso de indicadores de desempeño y datos
sobre la gestión pública…”
Hoja de ruta para la adhesión de COLOMBIA a la OCDE
Comité de Gobernanza Pública (OCDE, 2013, 15)

www.dnp.gov.co
 Motivación

Visión del valor Gestión

Visión tradicional público del eficiente y
del presupuesto presupuesto de efectiva del
de inversión inversión presupuesto
de inversión

¿Cuántos recursos se • ¿En qué y cómo se • Priorización de la inversión

invierten? invierten los recursos? • Presupuestación y gestión
• ¿Qué productos, por programas asociados a
resultados e impactos metas de política
alcanzan los recursos • Inversión no inercial atada
invertidos? al desempeño (eficiencia y
• ¿A qué costo? efectividad) de la inversión

www.dnp.gov.co
 Contenido

1. Motivación

2. Contexto

3. Objetivo de la estrategia

4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público

4.1 Los niveles de intervención pública

4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública

5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión

pública en Colombia

6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

www.dnp.gov.co
 Contexto

Tipos de Presupuestación Basada en Desempeño en la OCDE

• Países que usan la información de Estas experiencias implicaron:

desempeño como soporte de
rendición de cuentas. Ej: Suecia y • Generación masiva y sistematizada de
Dinamarca información sobre desempeño (indicadores,
• Países que usan la información de evaluaciones ex ante y ex post)
desempeño para negociar y tomar • Creación de mecanismos semi-
decisiones. Ej: Korea, Canadá, estructurados para vincular recursos con
Estados Unidos, Australia y Reino desempeño (documentos marco, convenios
Unido. de desempeño, contratos, etc.)
• Países que usan la información de • Devolución de la autoridad financiera a los
desempeño para establecer criterios entes gestores (presupuestos más
que determinen la asignación de agregados, facultades para reasignar
presupuesto. Ej: Chile (sector fondos)
educación y salud), Finlandia (sector • Adecuación de la contabilidad pública (de
educación) y Reino Unido (sector base caja a base devengado)
Salud) • Uso de información de desempeño para la
rendición de cuentas

www.dnp.gov.co
 Contexto
Los cuatro pilares del modelo de Hitos identificados en la ruta de
Presupuesto Basado en Desempeño Presupuesto Basado en
en la OCDE Desempeño

Metas estratégicas • Coordinación para la integración de

de política pública
prioridades
• Generación de información de
Uso de información en toma de
Información sobre desempeño

desempeño
Competencias de gestores
para logro de resultados

• Ajuste de la relación entre insumos,

Gestión motivada por

procesos y productos
decisiones

• Adecuación de las oficinas de

resultados

presupuestos
• Cambio en los mecanismos de
control
• Cambios en las instancias políticas
para la integración de la información
de desempeño

Gestión financiera básica

www.dnp.gov.co
 Contenido

1. Motivación

2. Contexto

3. Objetivo de la estrategia

4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público

4.1 Los niveles de intervención pública

4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública

5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión

pública en Colombia

6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

www.dnp.gov.co
 Objetivo de la estrategia

Fortalecer los procesos de generación y captura de información

para mejorar la medición del desempeño en sus etapas de
formulación, programación y seguimiento

Marco de desempeño de la Marco de finanzas públicas

gestión pública
Mejorar la formulación de proyectos
de inversión y la programación de
gastos recurrentes (Cadena de valor)
del gobierno
Elaborar clasificaciones de presupuesto
y de desempeño del gasto público que
determinen a dónde se dirigen los
recursos de inversión nacional

www.dnp.gov.co
 Contenido

1. Motivación

2. Contexto

3. Objetivo de la estrategia

4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público

4.1 Los niveles de intervención pública

4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública

5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión

pública en Colombia

6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

www.dnp.gov.co
 Niveles de Intervención pública

Política: proceso integrador de decisiones, acciones,

inacciones, acuerdos e instrumentos, encaminado a solucionar
Política o prevenir una situación definida como problemática

Programa: iniciativa compuesta por intervenciones más

pequeñas, que de forma coordinada se integran y permiten
Programa
alcanzar los objetivos de política planteados

Proceso de servicio: mecanismo básico que poseen las

entidades públicas para transformar insumos, a través de
Proceso de actividades, en bienes y servicios
servicio
- Proyecto
- Operación Proyecto: proceso único, temporal y no divisible, que mediante
la combinación de insumos y factores de producción, genera
recurrente
productos

Operación recurrente: proceso que de forma periódica

transforma recursos en bienes o servicios. Su fin se encuentra
en el mantenimiento, funcionamiento, preservación y apoyo de
la función del Estado

www.dnp.gov.co
 Cadena de valor

Relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos y resultados

en la que se añade valor a lo largo del proceso de transformación total

Resultados
Insumos Actividades Productos
Impactos

Insumos: Productos: Resultados: son los

factores bienes o efectos intencionales o no
productivos, Actividades: servicios de la intervención pública,
bienes y/o acciones que generados en un una vez se han consumido
servicios con contribuyen a la proceso los productos
los que se transformación productivo, que
cuenta para de insumos en se obtienen
realizar la productos mediante el
intervención proceso de Impactos: son los efectos
pública transformación exclusivamente atribuibles
de los insumos a la intervención pública

www.dnp.gov.co
 El marco lógico y la cadena
de valor
Marco Lógico Cadena de Valor Observaciones
(Niveles) (Eslabones)
Fin Resultados Es el objetivo de política en el que se
finales inscribe la operación de inversión. Responde
la pregunta ¿PARA QUÉ?
Propósito Resultados Efecto esperado de la intervención. Es el
inmediatos e cambio que fomentará la operación.
intermedios Responde la pregunta ¿POR QUÉ?
Componentes Productos Son los bienes o servicios de la operación de
inversión. Responde a la pregunta ¿QUÉ?
Actividades Actividades Son las acciones necesarias para desarrollar
cada componente o producto. Responde a la
pregunta: ¿CÓMO?
Insumos Son los factores productivos, bienes y/o
servicios para realizar la intervención
pública. Responde a la pregunta: ¿CON
QUÉ?

www.dnp.gov.co
 Mediciones del desempeño de la
gestión pública
Factores externos

Impactos
Situación socio Resultados
Necesidades
económica (inmediatos,
intermedios y
finales)

Relevancia
Efectividad

Insumos Actividades Productos

Objetivos
costeados costeadas costeados

Productividad
Eficiencia
Economía del gasto
público Costo - efectividad

Eficacia

Utilidad y sostenibilidad

Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)

www.dnp.gov.co
 Contenido

1. Motivación

2. Contexto

3. Objetivo de la estrategia

4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público

4.1 Los niveles de intervención pública

4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública

5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión

pública en Colombia

6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

www.dnp.gov.co
 ¿Qué teníamos
antes de cadena de valor?

Estadísticas descriptivas - Programación 2014

Recursos por sectores Recursos por Programas Presupuestales

Transferencias
17%
16% 20% 32% Protección y bienestar social del recurso humano
3%
Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector
5% 17%
Subsidios
5%
18% 9% Construcción de infraestructura propia del sector
5% 14%
11% Otros
6% 9%
7%
6%
Recursos por Subprogramas Presupuestales
Transporte
Inclusión Social y Reconciliación Intersubsectorial transporte
Salud y Protección Social
12% Intersubsectorial gobierno
Trabajo
Vivienda, ciudad y territorio 10% Atención a población vulnerable o excluida
Minas y energía 50% Atención de la familia, primera infancia, niñez, adolescencia y juventud
Agricultura 8%
Hacienda Aseguramiento en salud
Educación
8% Red vial nacional
Defensa
Otros 7% Otros
5%

www.dnp.gov.co
 ¿Qué teníamos
antes de cadena de valor?

Dificultades para identificar la información básica de desempeño de los

proyectos: productos provistos (bienes o servicios), actividades y costos

Cadena de Frecuencia
Problemas de información de los proyectos
valor del problema

Información incompleta y poco detallada de usos y fuentes 81%

Información presupuestal no corresponde a una estructura de
83% En el 80% de
Insumos costos
los casos, la
Dificultades para capturar una imagen global del cronograma del información de
75%
proyecto y su estructura de costos los insumos de
Dificultades para determinar la relación entre actividades y un proyecto no
82%
Actividades productos está completa!
Formulación de proyectos no estandarizada 67%
Falta de claridad en la información de los productos 56%
Productos
Dificultades para diferenciar productos intermedios de finales 34%

www.dnp.gov.co
 ¿Qué teníamos
antes de cadena de valor?
Proyecto: Asistencia a la primera infancia a nivel nacional – ICBF (2010)

www.dnp.gov.co
 ¿Qué hicimos?
… implementación de la cadena de valor

Diseño
conceptual y Diagnóstico de
metodològico: metodologías y
Marco de procedimientos
desempeño de la de preinversión
gestión pública Implementación
de la cadena de
valor, a partir de
la programación
presupuestal
2014

Ejercicios Piloto:
2010 - ICBF, INVÍAS, Ajuste de
Min.Prot.Social herramientas de
2011 - ICBF, DANE, pre inversión a la
MinProt.Social medición del
2012 - ICBF, DANE, desempeño
MinDefensa

www.dnp.gov.co
 ¿Qué implicó la implementación de la cadena
de valor?

• Identificar la relación secuencial y lógica entre objetivo general, objetivos

específicos, productos y actividades de todas operaciones de inversión nacional
• Estandarizar la información de sus productos (Clasificación Central de Productos-
CPC) y actividades (Clasificación Industrial Internacional Uniforme-CIIU)

Estructura básica de la cadena de valor

Actividad 1
Objetivo
Producto 1
Específico 1
Actividad 2
Objetivo
General
Actividad 1
Objetivo
Producto 1
Específico 2
Actividad 2

www.dnp.gov.co
 ¿Cuáles son las ventajas de la implementación
de la cadena de valor?
Utilidad de la cadena de valor
• Identificar los productos y actividades de las operaciones de inversión
• Conocer la composición detallada de los productos y las actividades que
Relación
secuencial componen la inversión
• Registrar, agregar y analizar de forma organizada y sistemática la
información de los proyectos

• Consolidar información homogénea y comparable

Estandarización • Armonizar la información de los productos y actividades con las
estadísticas nacionales e internacionales (Armonización con el Sistema
Estadístico Nacional)

• Calcular indicadores de productividad del gasto a nivel de producto

Indicadores • Comparar intra e intersectorialmente la productividad del gasto
• Establecer costos de oportunidad de la inversión

• Hacer seguimiento a la gestión del presupuesto a través de información

más detallada
Seguimiento • Conocer en qué medida los productos y las actividades reportadas están en
línea con las metas de gobierno
• Ofrecer información organizada para la rendición de cuentas

www.dnp.gov.co
 Ejemplo de cadena de valor

Proyecto: Implementación del programa de promoción de la actividad

física para los miembros de la fuerza publica

Objetivo Objetivo
Producto CPC Actividades CIIU
General Específico
Diagnosticar el estado actual Q8699-Otras actividades
de prácticas de la Actividad de atención de la salud
Física en la Fuerza Publica humana
J6010-Actividades de
Difundir el programa a la programación y
Generar buenas 93199-Otros
Programas para Fuerza Pública transmisión en el servicio
prácticas y hábitos servicios de
el desarrollo y de radiodifusión sonora
saludables en los salud humana
Fortalecer la práctica de la Especializar el recurso
miembros de la n.c.p.
actividad física Actividad Física humano en temas de P8552-Enseñanza
Fuerza Publica
al interior de la actividad física y áreas deportiva y recreativa
Fuerza publica vinculantes
Q8699-Otras actividades
Intervenir la población con
de atención de la salud
programas saludables
humana

Motivar la practica 38700-

Escenarios
de actividad física y Construcciones … …
saludables
hábitos saludables prefabricadas…

www.dnp.gov.co
 Ahora, ¿qué tenemos?
Tenemos una composición de la inversión por PRODUCTOS (bienes y servicios)

Composición del presupuesto Composición de la Sección 9-CPC

programado 2014 por bienes y “Servicios para la comunidad, sociales
servicios (CPC a nivel de sección) y personales”
0.9%
1% 4% 5.8% 0.5%

7% 6.8%

10%
11.8%
44.0%
52%

26% 12.1%

18.1%

91-Administración pública y otros servicios para la comunidad en general; servicios

9-Servicios para la comunidad, sociales y personales
8-Servicios prestados a las empresas y servicios de
producción
5-Activos intangibles; terrenos; construcciones; servicios de
construcción
4-Productos metálicos, maquinaria y equipo
de seguridad social de afiliación obligatoria
92-Servicios de enseñanza
93-Servicios sociales y de salud
97-Otros servicios
96-Servicios de esparcimiento, culturales y deportivos

94-Servicios de alcantarillado y eliminación de desperdicios, servicios de

3-Otros bienes transportables (excepto productos metálicos, saneamiento y otros servicios de protección del medio ambiente
maquinaria y equipo)) 95-Servicios de asociaciones
Otros
99-Servicios prestados por organizaciones y entidades extraterritoriales

* Clasificación CPC Ver.1.0 Internacional

www.dnp.gov.co
 Ahora, ¿qué tenemos?

Tenemos una composición de la inversión por ACTIVIDADES

Composición del presupuesto Composición de la Sección M-CIIU

programado 2014 por actividades “Servicios para la comunidad, sociales
(CIIU a nivel de sección) y personales”
0.04%
5%
21% 5%
30%
10%

48%
12%
17%
9%

9% 20%
14%

M-Actividades profesionales, científicas y técnicas M74-Otras actividades profesionales, científicas y técnicas

O-Administración pública y defensa; planes de seguridad social de M70-Actividades de administración empresarial; actividades de consultoría de gestión
afiliación obligatoria
J-Información y comunicaciones M72-Investigación científica y desarrollo

P-Educación M71-Actividades de arquitectura e ingeniería; ensayos y análisis técnicos

M69-Actividades jurídicas y de contabilidad

F-Construcción
M73-Publicidad y estudios de mercado
Otros
M75-Actividades veterinarias

* Clasificación CIIU Rev 4. AC.

www.dnp.gov.co
 Ahora, ¿qué tenemos?

Información más detallada que sustenta la inversión

Recursos
Nombre del Proyecto Solicitados Meta Total Gasto Unitario

Mejoramiento y
mantenimiento de
$ 838.314.509 / km
Corredores arteriales $ 964.900.000.000 1.151 Kilómetros
mejorado y mantenido
complementarios de
competitividad

Mantenimiento
mejoramiento y $ 80.000.000 / km
$ 800.000.000.000 10.000 Kilómetros
conservación de vías, mejorado y mantenido
Caminos de prosperidad

Mejoramiento apoyo estatal $ 677.807.100.000 1.584 $ 427.908.523 / km

Kilómetros
proyecto de concesión Ruta mejorado
del Sol sector 2

www.dnp.gov.co
 Ahora, ¿qué tenemos?

La tasa de sacrificio de las alternativas de inversión

Ejemplo: infraestructura vs. educación

Recursos
Nombre del Proyecto Meta Total Gasto Unitario
Solicitados

Mejoramiento y mantenimiento de
Corredores arteriales complementarios $838.314.509 / km
$ 964.900.000.000 1.151 Kilómetros
de competitividad mantenido y mejorado

Distribución de recursos financieros a

Desayunos $390.810 / ración de
través de transferencias a entidades
$ 832.788.153.360 y desayunos y almuerzos
territoriales para cofinanciar Programa 2.130.927
Almuerzos durante 180 días
Alimentación Escolar

2.145 Desayunos y
Costo de $838.314.509 / km de vía mantenida y mejorada Almuerzos durante
oportunidad 180 días
vías/desayunos = =
$390.810 / desayuno y almuerzo durante 180 días 1 km de vía
y almuerzos

Sujeto a una restricción presupuestal, mantener y mejorar 1 km de vía, significa

dejar de de proveer 2.145 raciones de desayunos y almuerzos escolares
durante 180 días

www.dnp.gov.co
 Contenido

1. Motivación

2. Contexto

3. Objetivo de la estrategia

4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público

4.1 Los niveles de intervención pública

4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública

5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión

pública en Colombia

6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

www.dnp.gov.co
 Gestión pública orientada al
desempeño
Factores externos

Impactos
Situación socio Resultados
Necesidades
económica (inmediatos,
intermedios y
finales)

Relevancia
Efectividad

Insumos Actividades Productos

Objetivos
costeados costeadas costeados

Productividad
Eficiencia
Economía del gasto
público Costo - efectividad

Eficacia

Utilidad y sostenibilidad

Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)

www.dnp.gov.co
 Gestión pública orientada al
desempeño
Instrumentos
Instrumentos
institucionales
procedimentales
Planeación

Política
Seguimiento
Gestión
y evaluación
Presupuestal
ex post Programa

Proceso de
servicio
Gestión
Gestión de
financiera y
servicios
de
(ejecución)
contratación

Instrumentos Instrumentos
organizacionales operativos
www.dnp.gov.co
Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas

Tel. (+57 1) 3815000 Ext. 3300

Calle 26 No. 13-19
Bogotá - Colombia

www.dnp.gov.co
www.dnp.gov.co