STC N°0006-2008-AI (Caso Hoja de Coca II)

DATOS GENERALES
 Tipo de Proceso: Proceso de inconstitucionalidad.
 Fecha de sentencia: 11 de junio de 2008.
 Magistrados firmantes: Landa Arroyo, Mesia Ramirez, Vergara Gotelli,
Breaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Alvarez Miranda.
 Demandante: Presidente de la República.
 Normas sometidas a control: Artículos 1°y 2° de la Ordenanza Regional
N°022-2007, emitida por el Gobierno Regional de Puno.
 Normas constitucionales presuntamente vulneradas: Artículos 21° y 192°.
 ASUNTO:

Artículo Primero.- Reconocer a la planta de Coca, como

Patrimonio Regional, cultural inmaterial, etnobotánico,
sociológico histórico, alimenticio, medicinal e industrial,
como símbolo del Pueblo quechua -aymara de la
Región de Puno.
Demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por el Presidente de la
República contra los artículos 1° y 2° de
la Ordenanza Regional 022-2007 del
Gobierno Regional de Puno y por Artículo Segundo.- Reconocer como zonas cocaleras
conexidad los demás artículos. de cultivo tradicional a las cuencas de: Inambari y
Tambopata en la Provincia de Sandia; y a la cuenca
del Inambari en la Provincia de Carabaya; donde el
volumen de cultivo guarde estricta relación directa con
la carga familiar, el sueldo mínimo vital, o el
equivalente a una UIT por mes, mientras no exista otra
fuente de ingreso rentable. Asimismo declárese de
interés regional el cultivo del arbusto de la hoja de
coca debiéndose imponer políticas de revalorización
de la misma, como recurso natural y patrimonial de
Puno.
 ITER PROCESAL
Fundamentación jurídica de la demanda:
•Se ha emitido sentencia en el expediente
En fecha 19 de marzo de 2008, el acumulado 020-2005-PI/TC y 021-2005-PI/TC
Presidente de la República con declarando fundada la demanda de
aprobación del Consejo de Ministros inconstitucionalidad contra Ordenanzas emitidas por
interpuso demanda de los Gobiernos Regionales de Cusco y Huánuco que
Inconstitucionalidad contra la Ordenanza declararon patrimonio cultural de la nación al arbusto
Regional N°022-2007 del Gobierno de coca. Dichas sentencias son vinculantes a todos
Regional de Puno, la misma que declara los sectores de la población.
como patrimonio regional a la hoja de •La ordenanza Regional destruiría la Política Nacional
coca. antidrogas y terminaría por favorecer al narcotráfico.

La demanda fue admitida a

trámite por resolución de fecha 25
de marzo de 2008, en la que el
Tribunal consideró que ésta
cumplía los requisitos de fondo y
de forma para su admisión.

Contestación de la demanda: El
Presidente del Gobierno Regional de
Puno y el Consejero Delegado del
Consejo Regional del Gobierno Regional
de Puno, contestan la demanda
solicitando se declare infundada en
base a lo siguiente:
Respecto a la invasión de competencia señala que
los principios de dinamicidad y subsidiaridad
estatuidos en los incisos b) y f) del artículo 4° de la Ley
27783, Ley de Bases de la Descentralización, permiten
la progresión de las competencias, en concordancia
con los incisos 5 y 10 del artículo 192° de la
Constitución.
La competencia de la Dirección Regional Agraria es
compartida con el Gobierno Regional de Puno de
acuerdo al Plan Anual de Transferencia de
Competencia.
La Ley General de Comunidades Campesinas, Ley de
protección al acceso a la diversidad biológica del
Perú, Ley 28216 y la Ley Orgánica del Ministerio de
Agricultura regulan la facultad a favor del Gobierno
Regional de declarar a la hoja de coca patrimonio
cultural de la nación.
La Ordenanza no está contra la Política Nacional
antinarcótica sino que postula promover espacios de
inclusión cultural, económica y social.
 Vía procedimental: Proceso competencial
o Proceso de inconstitucionalidad

Artículo 110 del Código Procesal

Constitucional establece que:

"Si el conflicto versare sobre una

competencia o atribución expresada
en una norma con rango de ley, el
Tribunal declara que la vía adecuada
es el proceso de inconstitucionalidad".
EL tema de fondo versa sobre el presunto ejercicio
excesivo de competencia asumido por el Gobierno
Regional de Puno que ha sido expresada y arrogada en
una Ordenanza que, como norma con rango de ley, es
susceptible de ser cuestionada únicamente mediante el
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.
 Infracciones constitucionales: Infracción
directa o indirecta

Infracción directa: Parámetro de

Parámetro de control
control de constitucionalidad:
únicamente la Constitución. La
invalidez constitucional de la CONSTITUCIÓN
Infracción di
norma impugnada queda constituciona
acredita cuando es La invalidez
incompatible directamente con impugnada
la constitución. incompatible
Normas con rango de Ley: Leyes,

Objeto de control
Decretos legislativos, Normas regionales
de carácter general, ordenanzas
municipales, Decretos de urgencia,
Tratados, Reglamentos del Congreso.
 Parámetro de control
La
Infracción indirecta: Parámetro de CONSTITUCIÓN
co
control de constitucionalidad:
co
Constitución + otras fuentes con rango
de ley (“norma interpuesta”) en las que
qu
la Constitución delegó: BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD
•Regulación de un requisito esencial
del procedimiento de producción
normativa.

Objeto de control
•Regulación de un contenido
materialmente constitucional.
•Determinación de competencias o Normas con rango de Ley
límites de competencias de órganos
constitucionales.
En caso de autos, es preciso verificar si el Gobierno Regional de Puno emitió la
ordenanza de acuerdo a los criterios establecidos por la Constitución Política del Perú
(artículo 192°), Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley de Bases de la
Descentralización, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación que establecen los
principios de unidad y lealtad regional, taxatividad, cláusula de residualidad y tutela y
control.

Parámetro de control

CONSTITUCIÓN
 Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales N° 27867.
 Ley de Bases de la
BLOQUE DE Descentralización N°27783.
CONSTITUCIONALIDAD  Ley General del Patrimonio
Cultural de la Nación
N°28296.
Objeto de control

Ordenanza Regional 022-2007 del

Gobierno Regional de Puno.
 PRECISIONES:

Competencias de los órganos constitucionales.

DESCENTRALIZACIÓN Competencias exclusivas

El legislador constitucional ha desarrollado un

proceso de descentralización, por lo que ha
creado Gobiernos Locales y Regionales. Aun
cuando los Gobiernos Regionales se rigen bajo Competencias compartidas
preceptos propios, la Constitución le ha
asignado a estos gobiernos autónomos un
conjunto de competencias (artículo 192° de la
Constitución) que los distinguen entre ellos y del
Gobierno Central. Competencias delegadas
 IDENTIDAD CULTURAL
La identidad cultural es concebida
como un conjunto de manifestaciones
y rasgos culturales de diversa índole
[idioma, religión, alimentación,
festividades, arte o vestimenta,
creencias, tradiciones, valores] que
cumple las funciones simultaneas de
caracterizar a una sociedad o un
grupo social.

Se reconoce como derecho fundamental

en el artículo 2 inciso 19 de la Constitución.
Existe una íntima relación del cultivo y uso tradicional de la hoja de coca como parte de un
conjunto de prácticas sociales, culturales, medicinales y de intercambio comercial, de
determinadas comunidades de nuestro país, con el derecho reconocido en el artículo 2.19
de la Constitución que protege el derecho a la identidad étnica y cultural, obligando al
Estado a proteger estas manifestaciones como expresión del pluralismo que constituye el
principio que define al Estado Constitucional y Democrático de Derecho.

PATRIMONIO CULTURAL INMATERIAL

PUNTOS CONTROVERTIDOS
DETERMINAR EN QUIEN RECAE LA COMPETENCIA PARA DECLARAR PATRIMONIO
DE LA NACIÓN A LA HOJA DE COCA.

DETERMINAR EN QUIEN RECAE LA COMPETENCIA PARA DECLARAR ZONAS DE

CULTIVO DE LA COCA.

DETERMINAR SI LA COMPETENCIA ASUMIDA POR EL GOBIERNO REGIONAL DE

PUNO ES EXCESIVA.

DETERMINAR SI EXISTE VIOLACIÓN A LOS PRINCIPIOS DE UNIDAD, LEALTAD,

TAXATIVIDAD, CLÁUSULA DE RESIDUALIDAD Y TUTELA Y CONTROL.
 ÓRGANO COMPETENTE PARA DECLARAR A
LA HOJA DE COCA PATRIMONIO CULTURAL
INCONSTITUCIONALIDAD POR
Expediente 020-2005-PI/TC y OMSIÓN
021-2005-PUTC (acumulados)
a) Al Congreso, a fin de que proceda
El Tribunal Constitucional señaló que el uso tradicional a reconocer a la hoja de coca como
(chaccheo, mágico religioso, ceremonial y medicinal) Patrimonio Cultural de la Nación.
de la planta de hoja de coca, forma parte de la
identidad cultural de los pueblos originarios del Perú. b) Al INC, a fin de que evalúe la
conveniencia técnica de esa
declaración como Patrimonio
A fin de no generar una inconstitucionalidad por
Cultural Inmaterial.
omisión, por el ocio del legislador nacional al no haber
reconocido expresamente el uso tradicional de la
c) Al Poder Ejecutivo y a DEVIDA, a
planta como patrimonio cultural inmaterial de la
fin de que concreten el programa de
nación; el Tribunal Constitucional realizó las
Desarrollo Alternativo.
siguientes exhortaciones:
 INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN

[..] mediante el proceso de control

de constitucionalidad de la ley, no Inconstitucionalidad por acción
solo es posible el control de las
actuaciones positivas del legislador
a través de la emisión de leyes, sino
que también, en muchos casos, se
vuelve imperativo la vigilancia de
su desidia o inacción, cuando
dicha inactividad viene ordenada Inconstitucionalidad por omisión
por imperio de la Constitución.

En el caso peruano el control de la

inconstitucionalidad por omisión no ha sido
recogido expresamente en la constitución
de 1993 empero la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional ha habilitado a que
una omisión legislativa puede ser objeto de
su control.
Supuestos como aquellos que pueden generar la “inconstitucionalidad por
omisión”:
 Si ha transcurrido un periodo razonable y el órgano legislativo no ha
emitido la norma exigida desde la Constitución.
 Si existe un mandato claro sobre la obligación de legislar.
 Si la falta de acción (“ocio”) del legislador puede ser superada con la
actuación del órgano jurisdiccional (“posibilidad de integración”).

El control a las
omisiones legislativas
afecta el principio de
separación de poderes.
La tesis de la división de poderes en
el marco del actual desarrollo del
Estado Constitucional, se
complementa con el principio de
colaboración de los poderes del
Estado
 TIPOS DE OMISIONES
Referidas a los silencios totales del legislador
sobre determinadas materias cuya
Plazo específico
regulación o tratamiento legislativo viene
 Omisiones absolutas exigido desde la Constitución y cuya
o del legislador exigencia por el órgano jurisdiccional
Plazo razonable.
puede tornarse en necesaria para la
eficacia efectiva de la norma
fundamental).

Referidas al silencio de la ley en un

extremo determinado que no ha sido
Ley de Libre
regulado, lo que causa perjuicio en la
Desafiliación Informada,
tutela de los derechos. Se trata de la
 Omisiones relativas denominada “exclusión arbitraria o
Pensión Mínima y
o de la ley Complementarias, y
discriminatoria de un beneficio”, por lo
Régimen Especial de
que el parámetro de control que sirve
Jubilación Anticipada.
en mayor medida para el control de
este tipo de omisiones es la igualdad.
 Un mandato explícito previsto
por la norma constitucional.

 Omisiones constitucionalmente
explícitas
La inacción del legislador se
haya constatado a lo largo de
un periodo razonable.

Un mandato explícito previsto

por delimitación jurisprudencial.

 Omisiones de configuración
jurisprudencial
 ÓRGANO COMPETENTE PARA DECLARAR A
LA HOJA DE COCA PATRIMONIO CULTURAL
En los fundamentos 85 y 86 de la citada sentencia se ha expresado que la declaración de
Patrimonio Cultural es de responsabilidad del Gobierno Nacional a través del Instituto Nacional de
Cultura, sin embargo, los Gobiernos Regionales lo pueden proponer, siempre que estas propuestas
no afecten la integridad del Estado (artículo 189° de la Constitución) y se realicen en armonía con
las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo, según dispone el artículo 192° de la
Constitución.

Señala el Tribunal que si la inacción del órgano competente continúa y

para evitar Ordenanzas masivas que declaran a la hoja de coca como
patrimonio cultural, el Tribunal tendría que analizar la viabilidad de la
medida en relación con las normas nacionales e internacionales en
aplicación de la inconstitucionalidad por omisión.
 DETERMINAR EN QUIEN RECAE LA
COMPETENCIA PARA DECLARAR ZONAS DE
CULTIVO DE LA COCA.

 Artículo Segundo.-
Reconocer como zonas
cocaleras de cultivo
tradicional a las cuencas
de: Inambari y Tambopata
en la Provincia de Sandia; y
a la cuenca del Inambari
en la Provincia de
Carabaya (…)
 EXCESIVA COMPETENCIA ASUMIDA POR EL
GOBIERNO REGIONAL DE PUNO.

La competencia asumida por el Gobierno Regional de Puno de declarar a la

hoja de coca patrimonio cultural y señalar que su cultivo es tradicional, y que
por ende puede cultivarse a discreción dentro de la circunscripción del
Gobierno Regional de Puno es excesiva:
 Primero: Por cuanto dicha competencia no le está asignada en la
constitución y en las demás leyes.
 Segundo: porque no ha considerado la situación real del destino de la
hoja de coca.
 Tercero: porque estando la producción, comercio e industrialización de la
hoja de coca relacionada al narcotráfico, se hace evidente que
constituye política nacional la lucha contra el narcotráfico, el consumo de
drogas y la masificación e internacionalización de ésta.
VULNERACIÓN A LOS PRINCIPIOS DE UNIDAD Y LEALTAD
REGIONAL, TAXATIVIDAD, CLÁUSULA DE RESIDUALIDAD Y
TUTELA Y CONTROL.
Artículo 189 de la Constitución: “El territorio de la República está
integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en
Principio de cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel
unidad nacional, regional y local, en los términos que establece la
Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado
de la Nación.”

El Gobierno de Puno pone en riesgo y peligro la Política

nacional antidrogas y al propio Estado porque otorga "carta
Principio de en blanco" al cultivo, producción y comercialización de la
lealtad regional hoja de coca que, como se ha visto, está destinado al
narcotráfico, vulnerando con ello el principio de lealtad
regional impuesto por la propia Constitución.
 Los gobiernos regionales no tienen más
competencias que aquellas que la Constitución y las
Principio de taxatividad leyes orgánicas les hayan concedido. En otras
y cláusula de palabras, los gobiernos regionales se encuentran
sometidos al principio de taxatividad, de modo tal
residualidad que aquellas competencias que no les han sido
conferidas expresamente, corresponden al
Gobierno Nacional (cláusula de residualidad).

Los Gobiernos están sometidos a control y

fiscalización administrativa sino que además sus
normas pueden estar sujetas a control
Principio de Tutela y constitucional cuando, activada la demanda de
Control inconstitucionalidad, el Tribunal constitucional
asume competencia para ello, tal como ha
ocurrido en el presente caso.
 DECISIÓN

 Se declara FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad y en

consecuencia inconstitucionales los artículos 1 y 2 de la Ordenanza
Regional N°022-2007-GRP.

En base al desarrollo y análisis de los principios de unidad y lealtad regional, taxatividad, cláusula
de residualidad y tutela y control, el Tribunal Constitucionalidad declaró fundada la demanda,
señalando que el Gobierno Regional de Puno resulta incompetente para declarar a la hoja de
coca como Patrimonio Cultural de la nación por cuanto dicha competencia no le está
asignada taxativamente por la Constitución o las demás leyes, estándose habilitado únicamente
para proponer tal declaración mas no para efectuarla. Además el Gobierno Regional de Puno,
a través de lo establecido en el artículo 2° de la ordenanza impugnada, pone en riesgo la
política nacional antidrogas y al propio Estado.
 EXPEDIENTE NORMAS CUESTIONADAS DERECHOS QUE COMPETENCIA SENTIDO DE LA FUNDAMENTOS DETERMINANTES EN LA
BUSCÓ PROTEGER LA VULNERADA SENTENCIA SENTENCIA
NORMA
CUESTIONADA

006-2008-PI Los artículos 1° y 2° de la
Caso Hoja de Ordenanza Regional N°022-
Coca II. 2007-GRP, en el que se
declara a la hoja de coca
como patrimonio regional y
cultural inmaterial. Asimismo,
declara diversas zonas como
zonas cocaleras de cultivo
tradicional.
Derecho a la Competencia del Fundada con Fundamento 54 en el cual se hace
identidad cultural. Gobierno Nacional mandato referencia a la exhortación realizada en el
para declarar a la hoja exhortativo caso Hoja de Coca I y al incumplimiento por
de coca como parte del Congreso de la República.
patrimonio cultural.
Asimismo, el Tribunal Constitucional señala
que en caso el Congreso de la República no
se pronuncie sobre la viabilidad de la
declaración de la Hoja de Coca como
patrimonio de la Nación, el Tribunal
Constitucional tendría que hacerlo (con la
finalidad que no se expidan más ordenanzas
regionales que la hagan).