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AÇÃO POPULAR

Ação popular é o meio constitucional posto à


disposição de qualquer cidadão para obter a
invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a
estes equiparados – ilegais e lesivos ao patrimônio
federal, estadual e municipal, ou de autarquias,
entidades paraestatais e pessoas jurídicas
subvencionadas com dinheiros públicos.
Hely Lopes Meirelles in Mandado de Segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas
data. 18. ed. Atualizada por Arnold Wald). São Paulo, Revista dos Tribunais, 1997.

ALEXANDRE PINTO MOREIRA


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SOBRAL-CE
 Constituição Federal, artigo 5º, inciso LXXIII

CF, art. 5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor
ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou
de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência

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Lei 4.717/65

Lei 4.717/65, art. 1º. Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação

ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito

Federal, dos Estados e dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de

economia mista (Constituição art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas

quais a União representa os segurados ausentes, de empresas públicas, de

serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou

custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de 50% (cinqüenta

por cento) do patrimônio ou da receita anual de empresas incorporadas ao

patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios e de

quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

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FONTES HISTÓRICAS DA AÇÃO POPULAR

 Direito Romano  o cidadão podia dirigir-se ao magistrado buscando a


tutela de um bem, valor ou interesse que, diretamente, não lhe concernia,
mas sim à coletividade, como as rei sacrae e as rei publicae

 Direito Intermédio  há um dissenso quanto a saber se terão as ações


populares vicejados neste período; a lógica da história parece sinalizar no
sentido contrário, ao menos se estivermos considerando a ação popular
em sua conotação original (Rodolfo de Camargo Mancuso)

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DIREITO MODERNO E CONTEMPORÂNEO

Bélgica = Lei comunal de 30 de março de 1836


França = Lei comunal de 18 de julho de 1837
Itália = Ação popular em matéria eleitoral
Lei de 26 de outubro (eleições administrativas)
Lei 20 de setembro de 1859 (eleições propriamente políticas)
Portugal = Ordenações = defesa das coisas comuns do povo Alemanha
= ações associativas (Verbandsklagen) = defesa de interesses
superindividuais (Aluísio Gonçalves de Castro Mendes)
Inglaterra = ações de defesa de interesses difusos (relator actions)
Espanha = matéria penal = art. 10 da Ley de Enjuiciamiento Criminal
Argentina = Ação popular em matéria eleitoral = Lei 8.871/12

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DIREITO BRASILEIRO 

 Constituição Federal de 1824 = não havia previsão


 Constituição Federal de 1891 = não havia previsão
 Constituição Federal de 1934 = prevista a ação popular
 Primeiro texto constitucional a prevê-la (item 38 do artigo 113)
 Constituição Federal de 1937 = prevista a ação popular
 Constituição Federal de 1946 = prevista a ação popular
 Constituição Federal de 1967 = prevista a ação popular
 Constituição Federal de 1969 = prevista a ação popular
 Constituição Federal de 1988 = prevista a ação popular

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Código Civil de 1916 = propiciada compreensão doutrinária e jurisprudencial
de que seu artigo 76 teria ab-rogado de vez os últimos vestígios da ação
popular, na mediada em que condicionava o exercício do direito de ação à
existência de um “legítimo interesse econômico ou moral”

no Código Civil atual (Lei 10.406/02) não há correspondência, sendo o Código Civil de
1916 revogado expressamente a teor do artigo 2.045 do diploma vigente

Lei 4.1717/65 = Lei de Ação Popular

Código de Processo Civil de 1939 = repristinou antiga ação popular prevista no


artigo 13 do Decreto 173/1893, ao prever em seu artigo 670 que qualquer
um do povo poderia dissolver por ação direta a sociedade civil com
personalidade jurídica que promover atividade ilícita ou moral

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FINALIDADE DA AÇÃO POPULAR

Ação popular
Direito de sufrágio
Direito de voto em eleições
Plebiscito exercício da
Referendo soberania popular
Iniciativa popular de lei
Organização de partidos políticos
Participação de partidos políticos

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A finalidade da ação popular pode ser assim sintetizada:

 permitir diretamente ao povo fiscalizar o Poder Público


base no princípio da legalidade dos atos administrativos
base no conceito de que a res publicae é patrimônio do povo

 Defesa dos interesses difusos, reconhecendo-se aos cidadãos uti


cives e não uti singuli o direito de promover a defesa de tais interesses

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ELEMENTOS DA AÇÃO POPULAR

Partes

Elementos da ação Pedido

Causa de pedir

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 Partes = pertinência subjetiva

 Pólo ativo = pessoa física, cidadão eleitor, sendo raríssima a hipótese de


litisconsórcio facultativo embora o §5º do artigo 6º da Lei 4.717/65 admita-o,
bem como a assistência, ambas as figuras no pólo ativo

 Pólo passivo = os que direta ou indiretamente contribuíram à lesão, seja na


forma omissiva como na forma comissiva, possível o litisconsórcio passivo

 Pedido = o pedido imediato é de natureza desconstitutiva-condenatória e


o pedido mediato a insubsistência do ato lesivo e, se possível, a
recomposição do status quo ante ou, se tanto não possível, indenização

 Causa de Pedir = a remota se constitui na demonstração idônea que a


lide tem por base um dos interesses difusos que os textos de regência
permitem sejam tutelados e a próxima no início de prova de que um
agente público ou autoridade lesou ou está na iminência de lesar o erário
público, o meio ambiente ou o patrimônio cultural ou ainda que laborou
contra a probidade administrativa
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CONDIÇÕES DA AÇÃO POPULAR

Interesse de agir

Condições da ação Possibilidade jurídica do pedido

Legitimidade ad causam

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 Interesse = necessidade / utilidade = o interesse substancial do autor
concerne ao alcance de uma Administração proba e eficiente e na boa
aplicação do erário público

 Possibilidade = autorização abstrata outorgada pela ordem jurídica


no sentido de que seja tutelado o interesse público por meio de ação
proposta por cidadão, desde que observados os paradigmas legais

 Legitimidade = pertinência subjetiva do cidadão em integrar o pólo


ativo da demanda e pertinência subjetiva dos entes públicos – ou
equiparados para integrarem o pólo passivo da mesma

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REQUISITOS DA AÇÃO POPULAR

 Requisito subjetivo

 Somente tem legitimidade ativa o cidadão

Lei 4.717/65, art. 1º, § 3º.


A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda

 Requisito objetivo

 Refere-se à natureza do ato ou da omissão do Poder Público a ser


impugnado, que deve ser, obrigatoriamente, lesivo ao patrimônio
público, seja por ilegalidade, seja por imoralidade

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LESIVIDADE E ILEGALIDADE

Requer-se a simultaneidade da lesividade e da ilegalidade

Há decisões que compreendem que “a lesividade decorre da


ilegalidade. Está ela in re ipsa”. (STF, RE 160.381-0/SP,
Rel. Min. Marco Aurélio, 29.03.1994)

A lesividade é pressuposto que basta a si mesmo, ou o autor


da ação deve demonstrar, além daquele, contem-
poraneamente, que os atos são nulos ou anuláveis
(ilegalidade)?

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OBJETO DA AÇÃO POPULAR

Pode-se compreender como objeto da ação popular o combate ao


ato ilegal ou moral lesivo ao patrimônio público. Importa
salientar que não se faz necessário o esgotamento de todos os
meios administrativos ou jurídicos de prevenção ou repreensão dos
atos em tela.

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LEGITIMAÇÃO ATIVA E PASSIVA DA AÇÃO POPULAR

 Legitimação Ativa

 Somente tem legitimidade ativa o cidadão


 Brasileiro nato ou naturalizado – inclusive os entre 16,
representado, e 18 anos – e o português equiparado, no gozo
de seus direitos políticos

 Legitimação Passiva

 União, Distrito Federal, Estado, Município, autarquias,


entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas
com dinheiros públicos

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LEGITIMAÇÃO ATIVA E PASSIVA DA AÇÃO POPULAR

Para Carvalho Filho, são 3 integrantes do pólo passivo


da AP: 1. pessoa jurídica que editou o ato; 2. os
servidores que contribuíram para o ato; 3. os
terceiros beneficiários diretos do ato lesivo.

A Pessoa Jurídica chamada na ação poderá abster-se de


contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do
autor, desde que isso se afigure útil ao interesse
público, a juízo do respectivo representante legal ou
dirigente (art. 6º, §3º, LAP)

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COMPETÊNCIA PARA A AÇÃO POPULAR

A competência para conhecer, processar e julgar a ação popular


será determinada pela origem do ato a ser anulado, aplicando-
se as regras constitucionais e legais de competência.

 Lei 4.717/65 – artigo 5º

A competência para processar e julgar a AP é determinada pela


origem do ato a ser anulado.

Esclareça-se que a AP, ainda que ajuizada contra o Presidente da


República, ou altas autoridades, será processada e julgada perante
a Justiça de primeiro grau (STF AO 859-QO )

Exceção: a competência originária do STF surgirá apenas quando


houver conflito federativo, por força do art. 102, I, f, CF (STF ACO
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622-QO). alexandrepinto1@globo.com
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Art. 5º. Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da
ação, processá-la e julgá-la, o juiz que, de acordo com a organização
judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao
Distrito Federal, ao Estado ou ao Município.

§ 1º. Para fins de competência, equiparam-se a atos da União, do Distrito


Federal, do Estado ou dos Municípios os atos das pessoas criadas ou
mantidas por essas pessoas jurídicas de direito público, bem como os atos
das sociedades de que elas sejam acionistas e os das pessoas ou
entidades por elas subvencionadas ou em relação às quais tenham
interesse patrimonial.

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§ 2º. Quando o pleito interessar simultaneamente à União e a qualquer
outra pessoa ou entidade, será competente o juiz das causas da União, se
houver; quando interessar simultaneamente ao Estado e ao Município,
será competente o juiz das causas do Estado, se houver.

§ 3º. A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as


ações, que forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e
sob os mesmos fundamentos.

§ 4º. Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato


lesivo impugnado.

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PROCEDIMENTO

Extinção do processo: o art. 9º, LAP prevê que, em caso


de desistência ou ação ou omissão do autor que
conduza à extinção do processo, será determinada a
publicação de edital convocando qualquer cidadão
para assumir o feito, bem como intimando o MP para
tanto (STJ REsp 771.859).

Reconvenção: o STJ não admite, pois as partes não estão


litigando sobre situações jurídicas que lhe sejam
próprias (STJ Resp 72065).

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SENTENÇA E COISA JULGADA NA AÇÃO POPULAR

As conseqüências da procedência da ação popular são:


Invalidade do ato impugnado
Condenação dos responsáveis e beneficiários em perdas e danos
Condenação dos réus às custas, despesas e honorários
Produção de efeitos de coisa julgada erga omnes

As conseqüências da improcedência da ação popular são:


Se improcedente por infundada, seus efeitos são erga omnes e o ato é
declarado válido
Se improcedente por insuficiência probatória, o ato será mantido mas
não se operarão efeitos erga omnes
Salvo má-fé, haverá isenção de custas e honorários

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O art. 5º, LXXIII, CF isentou o autor da AP dos ônus da
sucumbência, salvo comprovada má-fé.
Procedente a ação: o ato impugnado é invalidado e os
responsáveis e os beneficiários serão condenados
solidariamente ao pagamento de perdas e danos, ficando
sempre ressalvada à Administração a ação regressiva contra os
funcionários culpados pelo ato anulado (art. 11).
A coisa julgada se opera secundum eventum litis, ou seja, se a ação
for julgada procedente ou improcedente por ser infundada,
produzirá efeito de coisa julgada oponível erga omnes.
No entanto, se a improcedência se der por deficiência de provas,
haverá apenas a coisa julgada formal, podendo qualquer
cidadão intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-
se de nova prova (art. 18, LAP).

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RECURSO NA AÇÃO POPULAR

O artigo 19, parágrafo 1º da Lei 4.717/65 apenas faz referência


apenas ao recurso de apelação e ao agravo de
instrumento
Já se inferiu na doutrina não serem cabíveis os demais recursos sob
tese de que prevalece a lex especialis sobre a lex generalis (Mário
Bento Martins Soares e José Afonso da Silva, este último revendo
sua posição)

A ação popular é de conhecimento, já que tende à uma decisão de


mérito e seu procedimento é ordinário (art. 7º da LAP) de sorte
que, exceção feita ao Recurso Ordinário Constitucional não se
vislumbra qualquer razão plausível de restrição dos demais
recursos
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EXECUÇÃO DA DECISÃO EM AÇÃO POPULAR

 Conforme artigo 11 da LAP a sentença exeqüenda tem natureza


desconstitutiva e condenatória

Legitimados: - o autor popular


- outro cidadão
- Ministério Público
- pessoas jurídicas (co-rés)
- co-réus
- os responsáveis pelo ato

ALEXANDRE PINTO MOREIRA


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CONTROLE JURISDICIONAL DOS ATOS DO ESTADO

Na ação popular dá-se a consagração de um direito político, de matiz


nitidamente democrático, à ajuda do qual o cidadão ascende à
condição de controlador da ilegalidade administrativa. (Celso Ribeiro
Bastos)

PARTICIPAÇÃO DO CIDADÃO NA ATIVIDADE POLÍTICA DO ESTADO E


A FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DE GESTÃO DO PATRIMÔNIO
PÚBLICO, ENFEIXANDO UMA CO-PARTICIPAÇÃO EFETIVA NA RES
PUBLICA, PELA QUAL CONFLUEM E SE HARMONIZAM O PRINCÍPIO
DEMOCRÁTICO E O REPUBLICANO. (Maria Garcia)

ALEXANDRE PINTO MOREIRA


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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Bastos, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. – São Paulo: Saraiva, 1999.

Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 26ª ed. atual. – São Paulo: Saraiva,
1999.

Garcia, Maria. A Interpretação Constitucional e os Requisitos da Ação Popular in Revista de Direito Constitucional e
Internacional, pág. 86 a 94

Gasparini, Diógenes. Direito Administrativo. 3ª ed., rev. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 1993.

Mancuso, Rodolfo de Camargo. Ação Popular – 5ª ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: RT, 2003.
ed. atualizada até EC n• 52/06 – São Paulo: Atlas, 2006 – (Controle jurisdicional do estado;
v.1 / coordenação Eduardo Alvim... [et. al.].)

Moraes, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 6ª ed.


atualizada até EC n• 52/06 – São Paulo: Atlas, 2006.

_________________. Direito Constitucional. 19ª ed. – São Paulo: Atlas, 2006.

ALEXANDRE PINTO MOREIRA


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