• Selama pemerintahan kolonial terjadi dualisme sistem birokrasi pemerintahan. Di satu sisi telah mulai
diperkenalkan dan diberlakukan sistem administrasi kolonial (binnenlandcsheBestuur) yang
mengenalkan sistem birokrasi dan administrasi modern, sedangkan pada sisi lain, sistem tradisional
(InheemscheBestuur) masih tetap dipertahankan.
• Birokrasi pemerintahan kolonial disusun secara hierarki yang puncaknya pada Raja Belanda. Dalam
mengimplementasikan kebijakan pemerintahan di Negara jajahan, Ratu Belanda menyerahkan
kepada wakilnya, yakniseorang gubernur jenderal. Kekuasaan dan kewenangan gubernur jenderal
meliputi seluruh keputusan politik diwilayah Negara jajahan yang dikuasai.
Gubernur Jenderal dibantu oleh para gubernur danresiden. Gubernur merupakan wakil pemerintah
pusat yang berkedudukan di Batavia untuk wilayahprovinsi, sedangkan ditingkat kabupaten terdapat
asisten residen dan pengawas yang diangkat oleh gubernur jenderal untuk mengawasi bupati dan
wedana dalam menjalankan pemerintahan sehari – hari.
BIROKRASI ORDE LAMA
• Berakhirnya masa pemerintahan kolonial membawa perubahan sosial politik yang sangat berarti bagi
kelangsungan sistem birokrasi pemerintahan.
Perbedaan– perbedaan pandangan yang terjadi diantara pendiri bangsa diawal masa kemerdekaan tentang bentuk
Negara yang akan didirikan, termasuk dalam pengaturan birokrasinya, telah menjurus kea rah disintegrasi bangsa
dan keutuhan aparaturpemerintahan. Perubahanbentuk Negara dari kesatuan menjadi federal berdasar
kankonstitusi RIS melahirkan dilematis dalam cara pengaturan aparaturpemerintah.
Setidak-tidaknya terdapat dua persoalan dilematis menyangkut birokrasi padasaat itu. Pertama, bagaimana cara
menempatkan pegawai Republik Indonesia yang telah berjasa mempertahankan NKRI,tetapi relatif kurang
memiliki keahlian dan pengalaman kerja yang memadai. Kedua, bagaimana menempatkan pegawai yang telah
bekerja pada Pemerintah belanda yang memiliki keahlian, tetapi dianggap berkhianat atau tidak loyal terhadap
NKRI. Demikian pula penerapan sistem pemerintahan parlementer dan sistem politik yang mengiringinya pada
tahun 1950-1959 telah membawa konsekuensi pada sering nya terjadi pergantian kabinet hanya dalam tempo
beberapa bulan.
Seringnya terjadi pergantian kabinaet menyebabkan birokrasi sangat terfragmentasi secarapolitik. Di dalam
birokrasi tejaditarik-menarik antar berbagai kepentingan partaipolitik yang kuat pada masaitu. Banyak kebijakan
atau program birokrasi pemerintah yang lebih kental nuansa kepentingan politik dari partai yang sedang berkuasa
atau berpengaruh dalam suatu departemen. Program – program departemen yang tidak sesuai dengan garis
kebijakan partai yang berkuasa dengan mudah dihapuskan oleh menteri baru yang menduduki suatu departemen.
Birokrasi pada masa itu benar- benar mengalami politisasi sebagai instrument politik yang berkuasa atau
berpengaruh. Dampak dari sistem pemerintahan parlementer telah memunculkan persaingan dan sistem kerja
yang tidak sehat didalam birokrasi.
Birokrasi menjadi tidak professional dalam menjalan kantugas-tugasnya, birokrasi tidak pernah dapat
melaksanakan kebijakan atau program-programnya karena sering terjadi pergantian pejabat dari partai politik
yang memenangkan pemilu. Setiap pejabat atau menteri baru selalu menerapkan kebijakan yang berbeda
daripendahulunya yang berasal dari partai politik yang berbeda. Pengangkatan dan penempatan pegawai tidak
berdasarkan merit system, tetapi lebih pada pertimbangan loyalitas politik terhadap partainya.
BIROKRASI MASA ORDE BARU
• Birokrasi pada masa Orde Baru menciptakan strategi politik korporatisme Negara
yang bertujuan untuk mendukung penetarsinya kedalam masyarakat, sekaligus
dalam rangka mengontrol publik secara penuh.
Strategi politik birokrasi tersebut merupakan strategi dalam mengatur system
perwakilan kepentingan melalui jaringan fungsional non ideologis, dimana sistem
tersebut memberikan berbagai lisensi pada kelompok fungsional dalam
masyarakat, seperti monopoli atau perizinan, yang bertujuan untuk meniadakan
konflik antar kelas atau antar kelompok kepentingan dalam masyarakat yang
memiliki konsekuensi terhadap hilangnya pluralitas social, politik maupun budaya.
Pemerintahan Orde Baru mulai menggunakan birokrasi sebagai premium mobile
bagi program pembangunannasional.
• Reformasi birokrasi yang dilakukan diarahkan pada :
Memindahkan wewenang administratif kepada eselon atas dalam hierarki
birokrasi
Untuk membuat agar birokrasi responsif terhadap kehendak kepemimpinan pusat
Untuk memperluas wewenang pemerintah baru dalam rangka
mengkonsolidasikan pengendalian atas daerah-daerah.
BIROKRASI ZAMAN REFORMASI
• Publik mengharapkan bahwa dengan terjadinya Reformasi, akan diikuti pula dengan perubahan
besar pada desain kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara, namun harapan
terbentuknya kinerja birokrasi yang berorientasi pada pelanggan sebagaimana birokrasi di Negara
– Negara maju tampak nyamasih sulit untuk diwujudkan.
• Kecenderungan birokrasi untuk bermain politik pada masa reformasi, tampaknya belum
sepenuhnya dapat dihilangkan dari kultur birokrasi di Indonesia (contoh Bulog Gate ).
• Birokrasi yang seharusnya bersifat apolitis, dalam kenyataan nyamasihs aja dijadikan alat politik
yang efektif bagi kepentingan – kepentingan golongan atau partai politik tertentu.
Terdapat pula kecenderungan dariaparat yang kebetulan memperoleh kedudukan atau jabatan
strategis dalam birokrasi, terdorong untuk bermain dalam kekuasaan dengan melakukan tindak
KKN.
• Mentalitas dan budaya kekuasaan ternyata masih melingkupi sebagian besar aparat birokrasi pada
masa reformasi.Kulturkekuasaan yang telah terbentuk semenjak masa birokrasi kerajaan dan
kolonial ternyata masih sulitu ntuk dilepaskan dari perilaku aparat atau pejabat birokrasi.
• Dapat dikemukakan bahwa realitas sosial, politik dan ekonomi yang dihadapi oleh Negara –
Negara yang sedang berkembang sering kali berbeda dengan realitas sosial yang ditemukan pada
masyarakat di negara maju.
SEJARAH BIROKRASI INDONESIA
• MASA KERAJAAN
Kerajaan maritim dan agraris
Agraris dominan (pemusatan sumber ekonomi, kehormatan pada raja dan
didistribusikan pada para birokrat)
• MASA PENJAJAHAN
Pada jaman belanda struktur & sistem birokrasi kerajaan tidak dirubah
selama menguntungkan, berbeda dengan abdi dalem, priyayi
(birokratbelanda) yg diangkat belanda dan mengadopsi gaya belanda tapi
gayafeodal kemasyarakat. Timbul ketidaksenangan para nasionalis pada
para priyayi (birokratbelanda)
• MASA KEMERDEKAAN
Transformasi gaya-gaya kerajaan dan kolonial masih melekat
Posisi dan status masih berkaitan dengan hirarki, abdi negara, sentralistis
dan ritualitas.
• Perbedaannya birokrat tdk berada pada kelas istimewa karena terlalu
banyak dan penurunan kemakmuran serta terus menerus mengalami
krisis kepercayaan masyarakat
Penampilan & Sosok Birokrasi
Indonesia
1. Patrimonial Birokrasi
a. Patronase diLingkungan elite
b. Simbiosa Penguasa & Pengusaha
c. Abivalensi Hubunganpusat- daerah
2. Setralisasi yg amat kuat
3. Menilai Keseragaman dalam struktur birokrasi
4. Pendelegasian wewenang yg kabur
5. Kesulitan menyusun uraian tugas dan analisis
jabatan
BIROKRASI PEMERINTAH DAERAH
• Ciri birokrasi pemerintahan daerah yang kurang kondusif bagi kemajuan
daerah yaitu :
• Umumnya jumlah pegawai terlampau berlebihan (over satffed ), sehingga
menimbulkan pengangguran terselubung.
• Kurang profesional, karena organisasinya tidak memberikan iklim yang
memungkinkan berkembangnya profesionalisme.
• Kurang memiliki daya inisiatif, cenderung menunggu petunjuk dari atasan.
• Menggunakan manajemen pemerintahan yang sudah usang.
• Selalu mengalami keterbatasan anggaran, karena kesalahan
• menggunakan konsep berpemerintahan.
• Kurang memiliki visi dan misi yang jelas,
• Karena terkungkung oleh paradigma keseragaman.
• Kurang peka terhadap tuntutan kebutuhan masyarakat.
• Kegiatannya lebih terfokus kedalam tubuh birokrasi itu sendiri,
sedangkan masyarakat lebih banyak dijadikan komoditi politik.
BIROKRASI MAX WEBER
• Max Weber, sosiolog Jerman abad 19 ini,
mengemukakan tentang konsepsi tipe ideal
organisasi pemerintah yang rasional dan
profesional. Pemikiran Weber didorong
keinginannya menciptakan organisasi modern
yang bisa digunakan pemerintah menjalankan
modernisasi dan pembangunan. Weber
mengenal tiga otoritas (1) otoritas tradisional;
(2) otoritas kharismatik; (3) otoritas legal-
rasional (birokrasi).
• Sebelum itu, tahun 1970, Martin Albrow
mempopulerkan istilah ”birokrasi” sebagai nama lain
organisasi pemerintah, Selanjutnya para pakar
(misalkan Fred Kramer, dll, mengaitkan atau
menamakan konsepsi tipe ideal organisasi
pemerintah yang rasional dan profesional ala weber
sebagai birokrasi pemerintahan.
• Individu pejabat secara personal bebas, akan
tetapi dibatasi oleh jabatannya manakala ia
menjalankan tugas-tugas atau kepentingan
individu dalamjabatannya. Pejabat tidak bebas
menggunakan jabatannya untuk keperluan
dan kepentingan pribadinya termasuk
keluarganya. Jabatan-jabatan itu disusun
dalam tingkatan hirarki dari atas kebawah dan
kesamping.
• Konsekuensinya ada jabatan atasan dan
bawahan. Ada yang menyandang kekuasaan
lebih besar dan ada yang lebih kecil.
Tugas dan fungsi masing-masing jabatan
dalam hirarki itu secara spesifik berbeda satu
dengan lainnya.
• Setiap pejabat mempunyai kontrakjabatan
yang harus dijalankan. Uraian tugas masing-
masing pejabat merupakan domain yang
menjadi wewenang dan tanggungjawab yang
harus dijalankan sesuai kontrak.
KONSEPSI BIROKRASI RASIONAL MAX WEBER
• Setiap pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi
profesionalitasnya, idealnya melalui ujian kompetitif.
• Setiap pejabat mempunyai gaji termasuk hak untuk
menerima pensiun sesuai dengan tingkatan hirarki
jabatan yang disandangnya.
• Setiap pejabat bisa memutuskan untuk keluar dari
pekerjaannya dan jabatannya sesuai dengan
keinginannya dan kontraknya bisa diakhiri dalam
keadaantertentu.
• Terdapat struktur pengembangan karir yang
jelas dengan promosi berdasarkan senioritas
dan penilaian obyekif (merit system).
• Setiap pejabat tidak dibenarkan menjalankan
jabatannya dan sumber daya instansinya
untuk kepentingan pribadi dan keluarga.
Setiap pejabat berada dibawah pengendalian
dan pengawasan suatu sistem yang dijalankan
secaradisiplin.
• Jabatan-jabatan itu disususn dalam tingkatan
hirarki dari atas ke bawah dan kesamping
• Tugas dan fungsi masing-masing jabatan
dalam hirarki itu secara spesifik berbeda satu
sama lain
• Setiap pejabat mempunyai kontrak
jabatannya
• Setiap pejabat berada dalam pengendalian
dan pengawasan suatu sistem.
PANDANGAN TERHADAP BIROKRASI
WEBERIAN
• Warren Bennis
Birokrasi hirarki piramida pada masa depan akan
diganti dengan sistem sosial baru sesuai harapan
masyarakat.
• Lawrence danLorch
Birokrasi yang bersifat rutin dan stabil, belum tentu
cocok untuk lingkungan yang kompleks. Oleh
karena itu, jika ingin survive birokrasi harus
menyesuaikan diri dengan perkembangan atau
perubahan lingkungan.
• David Bheetham
Birokrasi Weber memiliki ciri-ciri pokok (1) instrumen
teknis; (2) kekuatan independen; (3) dapat keluar dari
fungsinya yang tepat karena anggotanya cenderung
dari klas sosial partikular (parpol, misalnya).
• Heckscher dan Donellon
Bentuk organisasi masa depan adalah “post
bureaucratic organization” yang tidak sama dengan
birokrasi weberian. Powering (kekuasaan) bukan
satu-satunya cara mengendalikan birokrasi,melainkan
perlu empowering (pemberdayaan).
• MiftahThoha
Birokrasi weberian diistilahkan sebagai
officialdom atau kerajaan pejabat– memiliki
dua pemahaman yaitu birokrasi yang rasional
(netral) danbirokrasi yang sarat dengan
kekuasaan (potensipolitis).
Birokrasi yang netral bisa dilihat pada poin (1),
birokrasi politis dapat dilihat pada poin (2) dan
(3).
BIROKRASI HEGELIAN danMARXIS
• Birokrasi adalah jembatan penghubung antara
negara(pemerintah) dengan masyarakatnya (Hegel).
• Di dasari teori perjuangan kelas, krisis kapitalisme, dan
pengembangan komunisme, Karl Marx berpendapat tentang
birokrasi sbb: Birokrasi adalah negara atau pemerintah itu
sendiri. Birokrasi merupakan instrumen yang digunakan oleh
kelas yang dominan untuk melaksanakan kekuasaan
dominasinya atas klas sosial lainnnya. Dalam masyarakat
komunis kelak (tiada kelas sosial, semua sama), birokrasi
menjadi tiada arti karena fungsi birokrasi dijalankan oleh
semua anggota masyarakat.
• Birokrasi Hegelian termasuk dalam kategori
birokrasi netral.
• Birokrasi Marxis termasuk dalam kategori
birokrasi politik atautidaknetral.
BIROKRASI DAVID OSBORNE
• Katalis (mengarahkan ketimbang mengayuh)
• Memberi wewenang ketimbang melayani.
• Pemerintahan yang kompetitif.
• Digerakan oleh misi bukan aturan.
• Berorientasi hasil bukan masukan.
• Melayani pelanggan, bukan dilayani atau melayani diri
sendiri.
• Menghasilkan ketimbang membelanjakan.
• Antisipatif (mencegah daripada mengobati)
• Desentrasi ketimbang sentralisasi
• Pemerintah beroreintasi pasar.
KARAKTERISTIK BIROKRASI MENURUT
MAX WEBER
• Kerja yang ketat pada peraturan (rule)
• Tugas yang khusus (spesialisasi)
• Kaku dan sederhana (zakelijk)
• Penyelenggaraan yang resmi (formal)
• Pengaturan dari atas ke bawah (heirarchi)
• Berdasarkan logika (rational)
• Tersentralistis (otorithy)
• Taat dan patuh (obedience)
• Disiplin (dicipline)
• Terstruktur (sistematic)
• Tanpa pandang bulu (impersonal).
prinsip pokok yang harus dipahami oleh aparat
birokrasi publik dalam aspek internal organisasi
• Kesatu, Birokrasi Pemerintahan Umum, yaitu rangkaian organisasi
pemerintahan yang menjalankan tugas-tugas pemerintahan
umum termasuk memeliharaketertiban dan keamanan, dari ting
kat pusat sampai di daerah(propinsi, kabupaten, kecamatan, da
n desa). Tugas-tugas tersebutlebih bersifat mengatur.
• Kedua, Birokrasi Pembangunan, yaitu organisasi pemerintahan
yangmenjalankan salah satu bidang atau sektor yang khusus
guna mencapai tujuanpembangunan,seperti pertanian, kesehatan,
pendidikan, industri
• Ketiga, Birokrasi Pelayanan, yaitu unit
organisasi yang pada hakikatnya merupakan
bagian yang langsung berhubungan dengan
masyarakat.
Yang termasukdalam kategori ini, antara lain:
RumahSakit, Sekolah (SD,SLTA), Koperasi, BankRak
yat Desa, Transmigrasi, dan berbagai unit
organisasi lainnya yang memberikanpelayanan
langsungkepada masyarakat atas nama pemerintah.
fungsiutamanya adalah “service”.
KELEMAHAN DAN KELEBIHAN
ORGANISASI DI INDONESIA
• penetapan standar efisiensi yang dapat dilaksanakan secara
fungsional
• terlalu menekankan aspek-aspek rasionalitas, impersonalitas
dan hirarki
• kecenderungan birokrat untuk menyelewengkan tujuan-
tujuan organisasi
• kurangnya pengawasan terhadap kinerja birokrasi
• sistem penggajian yang kurang
Tiga macam pengertian birokrasi yang
berkembang saat ini
• Birokrasi diartikan sebagai aparat yang diangkat penguasa
untuk menjalankan
pemerintahan (government by bureaus).
• Birokrasi diartikan sebagai sifat atau perilaku pemerintahan
yang buruk (patologi).
• Birokrasi sebagai tipe ideal organisasi.
Pengertian birokrasi (pemerintahan) adalah suatu organisasi
pemerintahan yang terdiri dari sub-sub struktur yang memiliki
hubungan satu dengan yang lain, yang memiliki fungsi, peran,
dan kewenangan dalam melaksanakan pemerintahan, dalam
rangka mencapai suatu visi, misi, tujuan, dan program yang
telah ditetapkan.
Fungsi dan Peran Birokrasi
• melaksanakan pelayanan publik;
• pelaksana pembangunan yang profesional (merit
system);
• perencana, pelaksanan, dan pengawas kebijakan
(manajemen pemerintahan);
• alat pemerintah untuk melayani kepentingan (abdi)
masyarakat dan negara yangnetral dan bukan
merupakan bagian dari kekuatan atau mesin politik
(netralitas birokrasi).
Tujuan Birokrasi
• Sejalan dengan tujuan pemerintahan
• Melaksanakan kegiatan dan program demi
tercapainya visi dan misi pemerintah dan negara
• Melayani masyarakat dan melaksanakan
pembangunan dengan netral dan professional
• Menjalankan mamajemen pemerintahan, mulai
dari perencanaan, pengawasan, evaluasi,
koordinasi, sinkronisasi, represif, prefentif,
antisipatif, resolusi,
Perspektif Birokrasi
• Teori Negara
Terdiri dari unsure konstitutif dan unsure deklaratif. Unsur
konstitutif adalah unsure Negara yang terdiri dari wilayah,
pemerintahan, dan rakyat. Sedangkan unsure deklaratif adalah
unsure Negara yang terdiri dari pengakuan de facto dan de jure.
• Teori Kebutuhan ekonomi
Usaha manusia memenuhi kebutuhan yang diperlukan birokrasi
yang berfungsi untuk melayani kebutuhan masyarakat tersebut.
• Teori Organisasi dan Kelas
Tujuan dalam organisasi dapat dicapai apabila ada instrumen
birokrasi yang baik.
Tipologi Birokrasi
• Berdasarkan perspektif Otoriter
• Birokrasi Tradisional
Sumber legitimasinya adalah waktu, artinya orang
yang berkuasa adalah orang-orang yang lebih lama di
dalam birokrasi tersebut.
• Birokrasi Kharismatik
Sumber legitimasinya adalah kepribadian yang luar
biasa bagi seorang pemimpin yang dilihat secara
personal.
• Birokrasi Legal-Rasional
Sumber legitimasinya adalah aturan-aturan yang
dibuat untuk mencapai tujuan tertentu.
• Berdasarkan Perspektif Keterbukaan
• Birokrasi Terbuka
Aksesibilitas masyarakat dapat masuk dengan luas,
masyarakat dapat ikut serta dalam proses pembuatan
kebijakan dan masyarakat juga dapat menyampaikan
aspirasinya ke birokrasi langsung.
• Birokrasi Tertutup
Berdasarkan kepentingan dan peraturan yang berada dalam
birokrasi tersebut, kebijakan yang diputuskan hanya
dilakukan dalam birokrasi dan berjalan hanya berdasarkan
aturan-aturan yang didalamnya.
• Birokrasi Campuran
Birokrasi yang mendapatkan aspirasi dari masyarakat tapi
tidak bisa masuk secara langsung ke dalam birokrasi untuk
menentukan kebijakan.
Patologi (Penyakit) Birokrasi
Pemerintahan
• Budaya feodalistik;
• Menunggu petunjuk/arahan;
• Loyalitas pada atasan, bukan organisasi;
• Belum berorientasi prestasi;
• Budaya melayani rendah;
• Belum didukung teknologi menyeluruh;
• Ekonomi biaya tinggi;
• Jumlah pegawai relatif banyak, kurang bermutu/asal
jadi.
Penyakit Organisasi
• Tujuan telah ditetapkan, tetapi tidak dirumuskan secara rinci dan jelas
(tidakmembumi);
• Pembagian tugas tidak adil, tidak merata, tidak tuntas dan tidak jelas batas-
batas (tidak adil);
• Anggota hanya mau bekerja sesuai dengan tugasnya, terjadi pengkotak-
kotakan (kaku);
• Merasa dirinya/unitnya yang paling penting, yang lain tidak/kurang penting
(sok penting);
• Pemberian tanggung jawab yang tidak seimbang dengan wewenang (zalim);
• Terlalu banyak bawahan yang harus diawasi – kewalahan (rakus);
• Seseorang bawahan mendapat perintah dari satu atasan mengenai hal yang
sama, tetapi perintahnya saling bertentangan (plin plan);
• Sanksi terhadap pelanggaran tidak tegas (banyak pertimbangan).
FUNGSI BIROKRASI DALAM SUATU
PEMERINTAHAN MODERN
• Administrasi
Fungsi administrasi pemerintahan modern meliputi administrasi, pelayanan,
pengaturan, perizinan, dan pengumpul informasi. dimaksudkan bahwa fungsi
birokrasi adalah mengimplementasikan undang-undang yang telah disusun oleh
legislatif serta penafsiran atas UU tersebut oleh eksekutif. Dengan demikian,
administrasi berarti pelaksanaan kebijaksanaan umum suatu negara guna
mencapai tujuan negara secara keseluruhan.
• Pelayanan
Birokrasi sessungguhnya diarahkan untuk melayani masyarakat atau kelompok-
kelompok khusus. Badan metereologi dan Geofisika (BMG) di Indonesia
merupakan contoh yang bagus untuk hal ini, di mana badan tersebut ditujukan
demi melayani kepentingan masyarakat yang akan melakukan perjalanan atau
mengungsikan diri dari kemungkinan bencana alam. Untuk batas-batas tertentu,
beberapa korporasi negara seperti PJKA atau Jawatan POS dan Telekomunikasi
juga menjalankan fungsi public service.
• Pengaturan (regulation)
Fungsi pengaturan dirancang demi mengamankan kesejahteraan
masyarakat. birokrasi biasanya dihadapkan anatara dua pilihan:
Kepentingan individu versus kepentingan masyarakat banyak.
• Pengumpul Informasi (Information Gathering)
Informasi dibutuhkan berdasarkan dua tujuan pokok: Apakah suatu
kebijaksanaan mengalami sejumlah pelanggaran atau keperluan membuat
kebijakan-kebijakan baru yang akan disusun oleh pemerintah berdasarkan
situasi faktual.
birokrasi, oleh sebab itu menjadi ujung tombak pelaksanaan kebijaksanaan
negara tentu menyediakan data-data sehubungan dengan dua hal
tersebut. Misalnya, pemungutan uang yang tidak semestinya (pungli)
ketika masyarakat membuat SIM atau STNK tentunya mengalami
pembengkakan. Pungli tersebut merupakan pelanggaran atas idealisme
administrasi negara, oleh sebab itu harus ditindak. Dengan ditemukannya
bukti pungli, pemerintah akan membuat prosedur baru untuk pembuatan
SIM dan STNK agar tidak memberi ruang bagi kesempatan melakukan
pungli.
PENAMPILAN BIROKRASI DI INDONESIA