El Nuevo Institucionalismo

(Normativo y Centrado en las Ideas)

Alex Ricardo Caldera Ortega

Departamento de Gestin Pblica y Desarrollo, CLE de la UG

Instituciones
[son] una coleccin relativamente perdurable de reglas y prcticas organizadas, incrustadas en estructuras de significado que son relativamente invariables a los movimientos de los individuos y relativamente resistentes a las preferencias idiosincrsicas, las expectativas de los individuos y al cambio de las circunstancias externas

(March y Olsen, 2006: 3)

Los espacios organizados

Organizacin o sociedad, no son una cosa, son un proceso; son sitios donde se llevan a cabo prcticas, rutinas, aprendizajes, luchas y resistencias, o mejor an como dice Marsden, son organizar, gobernar o modos de regulacin.

El neoinstitucionalismo normativo
James G. March y Johan P. Olsen, The New Institucionalism: Organizational Factors in Political Life publicado en la American Political Sciences Review, 1984. Este neoinstitucionalismo est preocupado precisamente por los procesos, por el funcionamiento interno de las instituciones polticas y sus organizaciones en la produccin de polticas pblicas; en el cmo se toman las decisiones y las reglas que las dirigen. Este conjunto de reglas, normas, prcticas informales y tradiciones es conocida como el marco institucional

Algunas premisas
Los elementos culturales del sistema social y cierta racionalidad e intencionalidad de los actores son cohesionantes del cambio institucional (crtica al ser racional maximizador). Actor con racionalidad limitada en bsqueda de la satisfaccin y no de la optimalidad (H. Simon). Primera restriccin: falta de informacin completa y la atencin organizacional. Segunda: El elemto temporal y la ambigedad.

G2

Garbage Can Model

(Cohen, March y Olsen 1972)
Las soluciones no son diseadas para resolver un problema en particular; por el contrario, toda organizacin tiene permanentemente disponible un abanico de soluciones que flotan en sus instancias decisorias. Cuando un problema aparece en la agenda de la organizacin, le es asignada una solucin ya existente. La pertinencia de la solucin al problema es un asunto prcticamente fortuito; as, algunos problemas son resueltos por completo, otros parcialmente y otros no son resueltos, por que eventualmente vuelven a la agenda en espera de una solucin adecuada.
(Vergara 1997, 14-15)

Slide 6 G2 es el descubrimiento de que elementos exgenos imponen cierto orden y de que se trata de una serie compleja de interacciones entre acontecimientos elementales y actores. Pero posteriormente, adems, es reconocido lo ambiguo de las decisiones. Los actores, se considera, no tienen claro que es lo que quieren, sino que lo tienen una vez ya en el proceso mismo de decisin, es decir, sobre la marcha
Gloria, 3/6/2007

Entonces, cmo es que los actores deciden? Inmersos en el marco institucional: el mundo contextual poltico, econmico y social y sus organizaciones, sus reglas, sus rutinas.
Tres ideas generales: La lgica de lo apropiado La generacin de significados El cambio determinado por el entorno

La lgica de lo apropiado
Actuar dentro de una estructura institucional implica asumir compromisos con los valores a veces diferentes a los personales. Para disminuir la incertidumbre y crear rutinas que indican lo apropiado. Se simplifica la toma de decisiones y los procedimientos estn en forma de repertorio. No se es irreflexivo, sino que una conducta poltica inteligente y reflexiva debe definirse en trminos de deberes, obligaciones, funciones y reglas.

Instituciones como creadoras de significado

Las instituciones limitan y conforman la poltica por medio de la construccin y elaboracin de significado. Valores y preferencias de los actores polticos no son exgenos con respecto a las instituciones polticas, sino que se desarrollan en su seno. Las creencias y las preferencias de los actores polticos est dado por esa construccin de significado dentro de las instituciones polticas, las cuales las van confirmando y reproduciendo a travs del tiempo, apoyadas en el pasado, pero proyectado tambin hacia el futuro.

Las instituciones polticas y los actores que las componen necesitan comunicar a sus observadores que las decisiones que se toman son, sobre todo, legtimas. La legitimidad se crea a partir de la demostracin de que las decisiones alcanzan objetivos apropiados y que se han tomado de manera adecuada.

El cambio institucional determinado por el entorno La respuesta al cambio institucional est en el entramado conjunto de tres sistemas:
el individual (actor institucional), la institucin (organizacin concreta o el conjunto de reglas, percepciones y rutinas) y el conjunto de instituciones que podemos llamar el entorno (contexto o sistema societal ms general).

Seis perspectivas bsicas para interpretar el cambio institucional

La accin puede considerarse como la aplicacin de procedimientos operativos estndar o de otras reglas que evolucionan por un proceso de variacin y seleccin. La accin debe verse como solucin a problemas. La accin surge como aprendizaje experimental. La accin deriva del conflicto entre individuos o grupos representantes de diversos intereses. La accin se difunde por contagio de una a otra institucin. La accin es resultado de las intenciones y competencia de los actores y que cambia por renovacin.

El cambio desde esta perspectiva, es tendiente a la solucin de problemas, y es impulsado por el aprendizaje en la experiencia particular, prxima y disponible, indica una brecha entre lo que se quiere segn el entorno y el desempeo real de las instituciones. La atencin organizacional se centra pues, en las actividades e instituciones que fallan en el cumplimiento de las metas.

Tanto institucin como institucionalizacin son conceptos clave en las ciencias sociales. La institucin representa un orden o patrn social que ha alcanzado cierto estado o propiedad; la institucionalizacin indica el proceso para alcanzarlo (Jepperson 1991, 193). Operacionalizando el concepto de institucionalizacin legislativa, tal y como lo propone Caroline Beer (1999, 2), es necesario analizar las variables de: autonoma, capacidad institucional, distribucin interna del poder y la actividad legislativa

Otros estudios de institucionalizacin

I.e. Partidos Polticos:
Al habar de institucionalizacin de una organizacin u organismo en particular, nos referimos tambin a la forma o proceso como se consolida un conjunto de atributos (autonoma y sistematizacin) lo que hace que este proceso desemboque en instituciones ya sean dbiles o fuertes (Panebiaco, 1990).
Figura 1
mayor Autonoma
Institucionalizacin Fuerte

menor
Institucionalizacin dbil

Sistematizacin menor mayor

Instituciones de representacin de intereses Otras estructuras institucionalizadas. A veces formales, a veces informales. Aplicable al conjunto de organizaciones que interaccin en el esfera pblica.

La idea de Subsistema de Poltica Es el conjunto de actores, organizaciones, estructuras, creencias y reglas del juego que se encuentran interrelacionados e involucrados en la negociacin de un problema pblico especfico; Interrelaciones que se dan en mltiples niveles de interaccin, tales como el regional, el nacional y el internacional.
(Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, y Evans, 1998)

Tringulos de Hierro de Heclo

Ejecutivo (Oficinas gubernamentales)

Legislativo (Comits congresionales)

Grupos de inters

Advocacy Coalition Framework

(Sabatier y Jenkins-Smith, 1993)
Subsistema de Poltica

Parmetros relativamente estables 1Atributos bsicos del rea problema (bienes, ventajas) 2Distribucin bsica de los recursos naturales 3Valores socioculturales fundamentales y estructura social 4Estructura bsica Constitucional (reglas)
Coalicin A a. Creencias b. Recursos

Agentes mediadores (reductores de conflicto)

Coalicin B a. Creencias b. Recursos

Constreimientos y recursos del Subsistema de actores

Estrategia A1 Reorientacin de los instrumentos

Estrategia B1 Reorientacin de los instrumentos

Decisiones de las Soberanas

Eventos Externos (Sistema) 1 Cambios en las condiciones socioeconmicas y tecnolgicas 2 Cambios en el sistema de coalicin gobernante 3 Decisiones pblicas e impactos de otros subsistemas

Recursos de las agencias y Orientacin general de la poltica

Reorientacin de los instrumentos

Productos de la poltica

Impactos de la poltica

Redes o comunidad de poltica pblica

Congreso Ejecutivo Central
Gobierno Regional

Partidos

Medios de comunicacin

Poltica Pblica

Burocracias Tribunales

Gobierno local

Grupos de Inters
Organizaciones no gubernamentales

Expertos

Empresas trasnacionales

Organismos Internacionales

El Neoinstitucionalismo centrado en las Ideas

1) Se toma a las ideas y a los discursos en las polticas de forma seria (aunque la definicin de lo que es una idea o el cmo se hace el anlisis del discurso vara entre distintas perspectivas); 2) Se apoya en los otros nuevos institucionalismos (el NIER, el NIH y el NIS) y sirve de complemento a su interpretacin del papel de las instituciones; 3) Hace el anlisis de las ideas en contextos determinados, es decir, se reconoce que las ideas estn contenidas en discursos que reflejan slo su propia realidad histrica-contextual; 4) Su visin es ms dinmica del cambio en comparacin con las otras perspectivas, ya que se considera que las ideas son el vehculo del cambio o de la estabilidad.

El cambio de las instituciones

Cabe aqu pues la distincin que hace Gerard Ronald (2004) entre:

Instituciones de movimiento lento

Los valores, las normas y orientaciones sociales.

Instituciones de movimiento rpido

Las normas legales u operativas, las estructuras y los planes organizativos.

las reglas estn incrustadas en otro conjunto de reglas que define la forma en que puede cambiarse el primer conjunto (Ostrom 2000, 95).

El proceso poltico

El anlisis de las ideas

Niveles de anlisis institucional, contenido, tipo y factores de cambio

Instituciones Reglas constitucionales Contenido Valores, creencias, orientaciones sociales Tipo de cambio Lento Factores exgenos de cambio Factores estables: Cambios en los valores, las normas y las estructuras de poder, transformacin radical del rgimen poltico, o de las condiciones fsico-naturales de los recursos de uso comn en disputa. Factores dinmicos: Crisis econmica, nuevos avances tcnicos, cambios en la opinin pblica, cambio en la coalicin gobernante (o designacin de nuevos funcionarios), transferencia de polticas.

Reglas de eleccin colectiva

Polticas, estructuras organizacionales, instrumentos de participacin, informacin y rendicin de cuentas Reglas de apropiacin, planes organizativos, procedimientos, proyectos

Ms o menos rpido

Reglas operativas

Rpido

Proyectos polticos como tipos ideales

Instituciones Tipo de ideas Coalicin Agua como bien econmico El agua es un bien econmico y el mercado el mejor instrumento para la asignacin eficiente. Agua como derecho humano El agua un derecho universal e inalienable, constitutivo de la dignidad humana, su asignacin debe estar gobernada por principios de equidad y justicia social. Se deben solucionar los problemas de inequidad en el acceso al agua, superacin de la pobreza y asegurar la sustentabilidad del los recursos naturales en un compromiso intergeneracional. La GIRH es un medio que permite la participacin democrtica y la asignacin justa del agua. La GIRH adems trasparenta y sanciona las posibles acciones oportunistas de los actores. La sociedad civil asegura participacin y control democrtico sobre el manejo del agua. Debe asegurarse la propiedad pblica del agua. Las agencias gubernamentales deben facilitar el proceso de coordinacin. Deliberacin y consenso entre involucrados, buscando beneficiar a la comunidad frente actores en lo particular. Descentralizacin y participacin social efectiva a nivel cuenca. La regulacin se da a travs de una procuracin por parte de la autoridad estatal de dar seguimiento a los acuerdos entre actores con diferentes capacidades de accin y representacin.
Normativas

Reglas constitucionales Cognitivas

Se deben solucionar los problemas de asignacin entre usos competitivos, procurando el cuidado de los recursos naturales en tanto bienes econmicos escasos. La GIRH es un medio para estructurar eficientemente los mercados de agua e introduce incentivos para el cuidado del medio ambiente.

Normativas

Reglas de eleccin colectiva

La participacin se da en asociaciones pblico-privadas.

Cognitivas

Los mercados de agua existen a nivel de cuenca. Son necesarios los derechos de propiedad (privada) sobre el agua. Cooperacin y asociacin ente actores involucrados, preferentemente estatales y de la iniciativa privada. Descentralizacin y participacin social acotada, conservando facultades exclusivas la autoridad poltica central.

Normativas

Reglas operativas Cognitivas

Preferentemente se busca la a utoregulacin de procesos de asignacin y uso y donde la autoridad estatal es slo un rbitro neutral entre usos competitivos.

Conclusin
El NID ve a las instituciones en su doble papel: como estructura y como constructo de los actores. Las instituciones vistas como estructuras de incentivos, patrones histricamente establecidos o normas socialmente constituidas enmarcan el discurso. Por su parte las instituciones existentes dan forma a las ideas de los actores, y esas ideas dan forma a nuevas instituciones. La trasformacin de las ideas se ve impulsada por hechos contingentes en el contexto, el desempeo de las propias instituciones y los aprendizajes propios de los actores.