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UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARCOS MANUAL DE PROSPECTIVA Y DECISIN ESTRATGICA: BASES TERICAS E INSTRUMENTOS PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE

- CEPAL NACIONES UNIDAS Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) rea de Proyectos y Programacin de Inversiones
CAPTULO II La Prospectiva Aplicada a la Decisin Pblica

Javier Medina Vsquez Edgar Ortegn


Escuela de Posgrado de la Facultad de Ing. Industrial

Doctorado en Gestin de Empresas

Agenda
CAPTULO II La Prospectiva Aplicada a la Decisin Pblica 1. Las funciones bsicas de la planificacin 2. Herramientas de apoyo a las funciones bsicas de la planificacin 3. La visin estratgica y sistmica: El rol de los actores y las funciones y principios de las instituciones 4. El valor pblico de las funciones bsicas de la planificacin 5. Mapa tericoconceptual y operativo de la propuesta 6. Grandes vertientes de la prospectiva contempornea: primera funcin bsica de la planificacin 7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 8. La construccin de sistemas nacionales y regionales de innovacin 9. La vigencia de la prospectiva a nivel mundial 10. La recuperacin y valorizacin del pensamiento a largo plazo

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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado
Una vez planteado el marco terico conceptual sobre la transicin a la sociedad del conocimiento y enfatizada la importancia de la visin de largo plazo, nos interesa ahora realizar un gran esfuerzo por traducir las ideas fuerza en acciones, las propuestas globales a programas concretos, las estrategias macro a proyectos especficos, con el objeto de convertir en realidad las polticas pblicas. El presente Manual se apoya en los fundamentos de las funciones bsicas de la planificacin y en las hiptesis que subyacen en la metodologa del Marco Lgico. Al no estar claros o explcitos los objetivos estratgicos o grandes metas, la asignacin de los recursos se determina de manera caprichosa y se encaminan hacia mltiples direcciones que no siempre pueden estar en sintona con las prioridades o necesidades bsicas.

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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado
Cuatro funciones bsicas de planificacin: 1. Prospectiva o visin de largo plazo.

2. Coordinacin.
3. Evaluacin y 4. Concertacin estratgica. En esta relacin, existen tres niveles que deben complementarse:

1.

El nivel estratgico, donde se determina la imagen pas, se detalla la visin, se identifican las prioridades de LP del plan o estrategia de orden macro, se identifican los objetivos, se marca el rumbo y la velocidad hacia dnde y cmo se quiere llegar
El vnculo entre la parte ms alta de la institucionalidad y los planos ms bajos programticos. Conexin entre lo macro y lo micro. Bisagra entre la base y la cspide de las polticas pblicas. Es el puente entre las regiones y los sectores superiores e inferiores del Gobierno. El nivel operativo de orden micro o local donde surgen y se ejecutan los proyectos dentro de una dimensin de corto plazo y donde el alcalde y el gerente de proyectos tienen un protagonismo fundamental.
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2.

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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado

Macro Meso

Estratgico Programtico

Plan - Visin Programa

Micro

Operativo

Proyecto

Figura 10. Coordinacin entre niveles funcionales de planificacin

Largo Plazo Mediano Plazo Corto Plazo

Estratgico Programtico Operativo

Nacional Regional Local

Figura 11. Coordinacin entre niveles territoriales de planificacin


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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado
De igual manera, la funcin de coordinacin de polticas pblicas como bien social (Lerda, Acquatella, Gmez, 2005), involucra dimensiones de integracin, coherencia y gestin. Supone examinar tres aspectos fundamentales:
a) La fortaleza o debilidad institucional existente para llevar a cabo una poltica pblica. El paso de lo macro a lo micro encuentra en lo institucional el soporte o sustento para que puedan ser llevados a cabo los objetivos propuestos. Por lo institucional no slo se entiende el aparato pblico o la infraestructura institucionalorganizacional, sino tambin el conjunto de normas, valores, principios, regulaciones y elementos de capital social (confianza, tolerancia, asociatividad, redes y participacin ciudadana). b) El apoyo o compromiso poltico para disear y ejecutar las polticas en cantidad, calidad y tiempo requeridas. para ello, la programacin de inversiones y el respaldo presupuestario son expresiones fehacientes de este compromiso. c) Fallas de coordinacin en la formulacin, diseo e implementacin de las polticas pblicas cuyos efectos negativos estn relacionados con la forma como se articulen las polticas para evitar tres tipos de desequilibrios: i) Polticas sectoriales, regionales o locales efectivamente menos prioritarias frente a la estrategia establecida que generan desequilibrios transversales. ii) Polticas sectoriales, regionales o locales de los gobiernos subnacionales con reducida influencia o poder y que generan desequilibrios verticales. iii) Polticas sectoriales, regionales o locales de largo plazo desarticuladas en el corto y mediano plazo y que generan desequilibrios intertemporales.

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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado
Paralelamente, conviene recordar que en el diseo de la poltica pblica, es importante evitar tres tipos de fallas o desequilibrios
a) "Fallas de intervencin. Por la gestin activa del Estado mediante regulaciones, normas, impuestos, subsidios, aranceles u otros que pueden interferir con el funcionamiento de las fuerzas del mercado, creando distorsiones o discriminaciones que impiden la correcta asignacin de los recursos o afectan la conducta de los individuos. b) "Fallas de mercado. - Primero, por falta de competencia, debido a barreras de entrada, falta de sustitutos del bien en cuestin o, por falta de una escala elevada viable. - Segundo, Externalidades, cuando la conducta de un agente econmico afecta a otros sin verse afectado - Tercero, mercados incompletos cuando el mercado no proporciona necesariamente todos los bienes para los cuales hay demanda, aunque el costo de ofrecerlos sea menor que el precio que estn dispuestos a pagar los consumidores. -Cuarto, fallas de informacin que lleva a una provisin socialmente inadecuada de los bienes. Los participantes no producen o consumen todo lo socialmente deseable. c) Fallas de coordinacin, Se presentan fundamentalmente por falta de integracin, coherencia y gestin de las polticas pblicas que dan origen a los tres tipos de desequilibrios anteriormente mencionados. Se dan por la falta de coordinacin vertical, horizontal o transversal entre el nivel estratgico, el programtico y el operativo de planificacin en el diseo y ejecucin de las polticas y, por la forma como intervienen los agentes o se manejan los instrumentos respecto a los objetivos del plan o la poltica.
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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado
La Metodologa del Marco Lgico, articula las piezas y conceptos del sistema de planificacin Resumen narrativo de objetivos
Fin: (objetivo general de desarrollo). Definicin cmo la poltica, programa o proyecto contribuir a la solucin del problema.

Indicadores

Medios de Verificacin
Muestran fuentes de informacin que se pueden utilizar para verificar que los objetivos se lograron (encuestas, muestras, estudios, informes)

Supuestos

Miden en cantidad, calidad, costo, grupo social y lugar, el impacto general que tendr la poltica, el programa o el proyecto.

Muestran decisiones, condiciones o acontecimientos necesarios para la sustentabilidad de los beneficios generados por la poltica o el proyecto

Propsito: (objetivo principal) Efectos directos a ser logrados como resultado de la utilizacin de los productos (hiptesis sobre el impacto).

Miden en cantidad, calidad, costo y grupo social, los efectos al final del proyecto. Reflejan metas o situaciones al final del proyecto.

Muestran fuentes de informacin que se pueden utilizar para comprobar si los objetivos se estn logrando.

Muestran decisiones, acontecimientos o condiciones que tienen que ocurrir para que la poltica o el proyecto contribuya significativamente al objetivo del Fin.

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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado
La Metodologa del Marco Lgico, articula las piezas y conceptos del sistema de planificacin Resumen narrativo de objetivos
Producto (objetivo especfico o resultado) Obras, servicios o capacitacin que deben ser realizados.

Indicadores

Medios de Verificacin
Muestran fuentes de informacin que se pueden utilizar para comprobar que los productos o resultados han sido producidos (inspecciones, auditoras).

Supuestos

Miden o describen los productos que tienen que darse durante la ejecucin del proyecto (obras o servicios).

Muestran decisiones, acontecimientos o condiciones que tienen que ocurrir para que los productos del proyecto alcancen el Propsito.

Actividades (acciones por cada producto). Tareas o acciones que se deben cumplir para cada producto y que implican costos.

Muestran el presupuesto para cada producto.

Muestran fuentes de informacin para comprobar si el presupuesto se gast como estaba planeado (registros contables de la Unidad Ejecutora).

Muestran decisiones, acontecimientos o condiciones fuera del control del Gerente del Proyecto que tienen que ocurrir para cumplir con el Producto del Proyecto.

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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado
Tipologa de indicadores para el seguimiento y la evaluacin de polticas, programas y proyectos

1. 2.

3. 4. 5.

6. 7.

8.

Indicadores de insumos: cuantifican recursos fsicos, humanos y financieros (ejemplo, gastos totales en mano de obra calificada durante 2006). Indicadores de procesos: cuantifican el desempeo de las actividades como procedimientos (ejemplo, das gastados en la contratacin de expertos o das gastados en la adquisicin de equipos). Indicadores de productos: cuantifican los bienes y servicios producidos (ejemplo, 100 casas sociales construidas entre 2005 y 2006). Indicadores de impacto: cuantifican resultados a nivel de Fin ltimo (ejemplo, la pobreza extrema, segn el INBI, se ver reducida en un 10% a nivel nacional entre 2005 y 2006). Indicadores de efecto o resultado: definen cambios en las condiciones de vida de las personas, cambios en las instituciones o el entorno de desarrollo. (ejemplo: morbilidad reducida). Indicadores de eficacia: cuantifican el grado de cumplimiento de metas y objetivos (ejemplo, nmero de beneficiarios del proyecto respecto al total de beneficiarios). Indicadores de eficiencia: cuantifican la cantidad de bienes o servicios segn un nivel de recursos o un cierto nivel de bienes y servicios al menor costo posible (ejemplo, costo promedio de beneficios entregados). Indicadores de Benchmarking: cuantifican el desempeo, comparando resultados con otras instituciones o unidades a nivel competitivo o funcional, de similar funcin, tamao, sector o capacidad institucional.
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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado
Tipologa de indicadores para el seguimiento y la evaluacin de polticas, programas y proyectos

9.

10.

11.

12.

13.

14.

Indicadores de equidad: cuantifican la distribucin de la riqueza o de los ingresos entre la poblacin segn estratos o regiones (ejemplo, coeficiente de Gini, indicadores de necesidades bsicas insatisfechas, ndices de desarrollo humano, ndice de Sen). Indicadores cualitativos: indican percepciones, niveles de satisfaccin, estados de nimo, aprobacin o comportamiento por parte de los ciudadanos, consumidores o beneficiarios frente a las instituciones o el suministro de bienes y servicios (ejemplo, califique de 1 a 5 como muy bueno, bueno, regular o malo el servicio de correos). Indicadores de sostenibilidad: miden el comportamiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables y no renovables (ejemplo, costo de restauracin o inversiones necesarias para devolver la calidad original del agua). Indicadores de gnero: miden la participacin o contribucin al desarrollo econmico, social y poltico segn sexo (ejemplo, nmero de personas entre 20 y 64 aos de edad dedicadas exclusivamente a labores hogareas por cada 100 personas econmicamente activas). Indicadores de evolucin: miden la evolucin de variables de sectores o ramas especficas, como demografa, comercio exterior, finanzas o gnero (ejemplo, la tasa de mortalidad por tuberculosis de los nios entre 1 y 6 aos entre 2000 y 2005 disminuy en un 10% en el Departamento de Sucre). Indicadores georeferenciales: permiten conocer mediante localizacin en el territorio o geografa asuntos ambientales, uso de suelos, plantaciones, infraestructura, hidrologa, etc. (ejemplo,, km2 de reas verdes en el Municipio de Tumbes).
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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado
Tipologa de indicadores para el seguimiento y la evaluacin de polticas, programas y proyectos

15. Indicadores de ciencia, tecnologa e innovacin: miden la evolucin de la ciencia, la tecnologa, la innovacin, la comunicacin y la informacin (ejemplo, nmero total de revistas cientficas per cpita; nmero total de patentes per cpita; nmero total de computadorescelulares, etc.). 16. Indicadores de cibermetra: miden la actividad cientfica en la Web. Por ejemplo, sirven para hacer ranking de las principales Universidades del mundo, utilizando como criterio de ordenacin su presencia en la Web, nmero de links en otros sitios y archivos HTML, PDF y Power Point. 17. Indicadores de e-goverment: mide el nivel de comunicacin del Estado con los ciudadanos a travs de servicios Web y Telecomunicaciones

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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado
Tipologa de indicadores sociales

1.

De Hechos y de Percepciones: muestran la condicin de un fenmeno social o su cambio en el tiempo. Por ejemplo, tasa neta de matrcula en las escuelas pblicas. Cuantitativos y Cualitativos: derivan de mtodos que recogen informacin en formato numrico o categoras precodificadas y de textos descriptivos respectivamente. Absolutos o Relativos: muestran la medicin en trminos absolutos o mediante un proceso que relacione la medicin con otras magnitudes. Por ejemplo, poblacin total y tasa de crecimiento de la poblacin, respectivamente. Simples o Compuestos, son sntesis, series o selecciones de datos bsicos que muestran condiciones de vida. Los compuestos utilizan una combinacin ponderada de indicadores de los factores subyacentes, por ejemplo, ndice de Desarrollo Humano. Intermedios y Finales: los intermedios son factores que propician la consecucin de un objetivo y los de producto contribuyen a alcanzar el resultado deseado.

2.

3.

4.

5.

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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.1. La planificacin como valor estratgico del Estado

Interrelaciones entre Conceptos y Categora de Indicadores


Resultados
Efectividad

Productos
Costo - Efectividad

Procesos

Eficiencia

Insumos
Costos
Economa

Fuente: Kristenesen, Groszyk y Bhler (2002). Citado en Boletn de Planificacin ILPES Indicadores de desempeo. Citado tambin en Boletn del ILPES No 13 "Los Indicadores de Evaluacin del Desempeo: Una herramienta para la gestin por resultados en Amrica Latina" (2005)
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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.2. Indicadores e ndices


Una vez establecidos los indicadores que se van a utilizar en el diseo, ejecucin, evaluacin y seguimiento de la poltica de Ciencia y Tecnologa o del Sistema Nacional de Innovacin, es posible construir ndices, a partir de diferentes indicadores o estadsticas. Estos ndices o ereadiness buscan cuantificar la preparacin o nivel de avance de un pas para la sociedad de la informacin y del conocimiento. Todo lo cual termina en un ranking o clasificacin de pases, con nfasis en unas variables ms que en otras, dependiendo de la institucin que lo realiza o de los propsitos especficos que se persiguen (M. Minges, 2006). Dentro de los ndices ms famosos que existen en la actualidad se pueden mencionar a los siguientes:

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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.2. Indicadores e ndices


Digital Access Index (DAI): Mide el acceso a las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC), incluye ocho indicadores agrupados en cinco categoras y cubre 178 pases. Digital Opportunity Index (DOI): Mide las oportunidades digitales de la sociedad de la informacin y uso de tecnologas (TIC). Utiliza 11 indicadores agrupados en tres categoras (oportunidad, infraestructura y uso). Index of Knowlwedge Societies (IKS): Mide la evolucin y el comportamiento de los pases en el logro de una sociedad del conocimiento. Trabaja con 14 indicadores cuantitativos organizados en 3 categoras (activos, avances y prospectiva) y abarca 45 pases. Knowledge Economic Index (KEI): Trata de mostrar las fortalezas y debilidades de los pases en la transicin hacia la sociedad del conocimiento. Emplea 12 indicadores agrupados en cuatro categoras. Network Readiness Index (NRI): Mide la preparacin de un pas para participar de los beneficios de los avances de las tecnologas de la informacin y el conocimiento. Incluye a 104 pases con 51 indicadores cuantitativos y cualitativos, divididos en 3 categoras (ambiente, preparacin y uso). Technological Achievement Index (TAI): Los informes del PNUD sobre Desarrollo Humano incluye este Indice como reflejo de la capacidad tecnolgica de un pas.
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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.2. Indicadores e ndices


UNCTAD Index (ICT): Esta diseado para medir y comparar el desarrollo de las tecnologas de la informacin y el conocimiento (conectividad, acceso y polticas). Incluye indicadores cualitativos y cuantitativos agrupados en estas tres categoras. UNPAN Index (UNPAN): A cargo de la Divisin for Public Administration and Development Management de las Naciones Unidas, mide el comportamiento de los pases de acuerdo al desarrollo los Sitios Web, infraestructura de telecomunicaciones y capacidades humanas. El ranking se realiza sobre 178 pases y tambin se le conoce como egovernment index.

ndice del Banco Mundial (WSIS). Este ndice incluye 15 indicadores distribuidos en 5 categoras (acceso, calidad, sostenibilidad, aplicaciones y provisin) de las TIC en 144 pases.
ArCo: En honor a sus autores Daniel Archibugi y Alberto Coco, es una derivacin del ndice de Logros Tecnolgicos (TAI) del PNUD e incluye indicadores de creacin tecnolgica, infraestructura y habilidades de recursos humanos. Todos los anteriores ndices en cierta medida dan cuenta de los progresos y ubicacin de cada pas respecto a la ciencia, a la tecnologa, la innovacin y la transicin hacia una Sociedad del Conocimiento.

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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.3. El cuadro de mando integral (Balanced Scorecard)
Sin la misma potencialidad y capacidad analtica que la Metodologa del Marco Lgico, otra herramienta de gran ayuda y apoyo a las tareas de la planificacin es el Balanced Scorecard (BSC) o Tablero de Mando Integral (Kaplan & Norton, 1997; 2004). Este puede ser definido como un Sistema de Gestin Estratgicooperacional que permite desarrollar, comunicar e implementar una estrategia o poltica, posibilitando la obtencin de resultados a corto y mediano plazo. Sus elementos centrales son: a. El Mapa Estratgico conlleva un conjunto de hiptesis condicionantes o de causa efecto en base a la informacin recopilada sobre el entorno y la empresa. Las hiptesis se expresan en objetivos ubicados en cuatro diferentes perspectivas: La Financiera, la de Clientes, la de Procesos y la de Recursos Humanos/Tecnologa. b. El escenario informativo o anlisis del macroambiente comprende variables econmicas, sociales, tecnolgicas y legales. Las etapas para su elaboracin consisten en obtencin de datos cualitativos y cualitativos, elaboracin de indicadores, anlisis de formacin y tendencias de los indicadores, toma de decisiones correctivas, proceso de ejecucin y proceso de control. c. En las columnas del Cuadro de Mando Integral (BSC) se define para cada perspectiva: i) los objetivos estratgicos; ii) los indicadores estratgicos asociados a cada objetivo; iii) el valor actual del indicador; iv) el valor esperado del indicador en cantidad, calidad, costo y tiempo; v) el Plan de accin para movilizar el indicador a la posicin deseada.
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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.3. El cuadro de mando integral (Balanced Scorecard)
d. Presupone como Declaraciones Estratgicas Corporativas las definiciones de La Visin de la Empresa (imagen de futuro), La Misin (propsitos en cuanto a alcance geogrfico, segmentos o target groups, productos o servicios y manifestacin de cmo alcanzar una posicin competitiva) y los Valores o principios que la guan tales como responsabilidad, beneficio a la sociedad, integridad, etc. e. Incorpora el anlisis de la Cadena de Valor como la composicin de los procesos internos sobre los cuales se acta para generar una ventaja competitiva sostenible con un margen de resultado/balance o diferencia entre los beneficios totales y los costos totales. Esta cadena de valor comprende actividades primarias (logstica de entrada o de adquisiciones, operaciones o produccin, logstica de salida o distribucin y servicios de postventa) y actividades de soporte (infraestructura o de finanzas y planificacin, gestin de recursos humanos, desarrollo de tecnologas y aprovisionamiento). f. El CMI, en cierta manera ha sido influenciado por modelos o escuelas de gestin asociadas a calidad total, reingeniera y empowerment de autores tan famosos como Michael Porter y Gary Hamel y es utilizado como un sistema de evaluacin y de informacin de desempeo empresarial. Reconociendo su enorme valor, conviene sealar que su creacin conlleva bastante tiempo y al igual que el Marco lgico la calidad y disponibilidad de la informacin es crucial como instrumento de seguimiento e identificacin de factores que afectan a la empresa. Sin embargo, las complementariedades y similitudes conceptuales entre ambas herramientas ha facilitado su aplicacin y utilizacin tanto en el sector pblico como privado.
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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.3. El cuadro de mando integral (Balanced Scorecard)
g. En el marco de la gestin estratgica en general, el Cuadro de Mando Integral (CMI) incorpora tambin herramientas metodolgicas como el diagrama de causa y efecto, grficos de control, anlisis de Pareto (donde unas pocas causas (20%) generan el 80% de los problemas), lluvia de ideas, tcnicas Delphi y el Anlisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas). En el CMI se tienen, dos perspectivas internas (la de recursos humanos/procesos y la tecnolgica) y dos perspectivas externas (la financiera y la de clientes). De igual manera, en el FODA existen dos fuerzas internas tanto positivas como negativas (fortalezas y debilidades) y dos externas positivas y negativas respectivamente (oportunidades y amenazas). Por lo tanto, ambas metodologas se combinan y se complementan en los anlisis de competitividad y en el diseo de estrategias de gestin

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2.1. Las funciones bsicas de la planificacin 2.1.3. El cuadro de mando integral (Balanced Scorecard)
Perspectiva Financiera Objetivo Aumentar presupuesto para C & T (Innovacin) Atraer y retener cientficos Indicador Presupuesto anual para C & T como % del PIB Nmero total de cientficos registrados % de cientficos con relacin al nro. total de docentes Porcentaje de cientficos con competencias por ramas cientficas Valor Actual 1% Valor Esperado 2% Plan Accin Ley de Presupuesto para C & T Campaa de atraccin interna y externa Formar cientficos en el exterior Entrenamiento externo de docentes universitarios y cientficos
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Clientes y Mercado

2.000

3.000

Procesos internos

Formar y remunerar mejor a Cientficos en las Universidades Aumentar competencias de personal cientfico y adquirir laboratorios

10%

20%

Personas y tecnologas

5%

10%

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2.2. Herramientas de apoyo a las funciones bsicas de la planificacin


Segn Ortegn, Pacheco y Prieto (2005), en el contexto de los programas integrales de evaluacin donde intervienen los sistemas de programacin de inversiones, los sistemas de control de gestin y presupuesto por resultados, asociados al ciclo del presupuesto, los sistemas de indicadores de desempeo y todo un conjunto de procedimientos, roles y responsabilidades en la programacin, asignacin y evaluacin presupuestaria, la Matriz de Marco Lgico tambin va adquiriendo importancia mayor. Esto, por cuanto la herramienta ayuda a enriquecer la informacin sobre las decisiones presupuestarias, aporta argumentos valiosos para mejorar la gestin de los programas mediante el seguimiento de los compromisos institucionales, facilita el monitoreo de las metas de costo, cantidad, calidad y tiempo de los programas y finalmente, favorece la transparencia y la accesibilidad de la informacin como insumo bsico para el seguimiento, la efectividad y la eficiencia de los proyectos y programas. No menos importante que las anteriores contribuciones de la Matriz de Marco Lgico, es el servir de instrumento para ligar la eficacia y efectividad de los programas con las metas de los planes estratgicos nacionales.

Con respecto a las etapas o fases del ciclo de vida del proyecto (preinversininversin operacin) con el tiempo se ha venido desarrollando toda una caja de herramientas para la aplicacin de los conceptos en cada una de ellas. As, dentro de los mtodos complementarios secuenciales se pueden mencionar:
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2.2. Herramientas de apoyo a las funciones bsicas de la planificacin


a. Las tcnicas para la identificacin de problemas; b. La construccin de mapas de involucrados, donde aparecen todos los que participan o tienen que ver con el proyecto con sus intereses y expectativas, ya sean personas, instituciones, empresas u organizaciones;

c.

Los juegos de roles o simulacin de reacciones para comprender mejor como reaccionaran los involucrados frente a la posibilidad de llevar a cabo un proyecto;

d. Las tablas de expectativasfuerza donde se pretende medir la combinacin entre la expectativa y la fuerza para apoyar o rechazar un proyecto o poltica; e. El mtodo del rbol de problemas y rbol de objetivos, mediante el cual se busca identificar el problema que se pretende solucionar, los efectos, las causas que lo originan, los medios de solucin, las acciones para lograr el objetivo o solucin deseada y la definicin de alternativas para solucionar el problema identificado; f. Las tcnicas georeferenciales para apoyar la localizacin ptima de proyectos tales como el Redatam (Recuperacin de Datos para reas Pequeas por Microcomputador);

g. Los mtodos tradicionales de evaluacin o anlisis costobeneficio con el objeto de conocer la conveniencia de realizar un proyecto; h. Los mtodos Gantt, anlisis de mallas o tcnicas grficas de planificacin como el Critical Path Method (CPM) o mtodo del camino crtico, entre otros.
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2.3. La visin estratgica y sistmica: El rol de los actores y las funciones y principios de las instituciones
La construccin de visiones estratgicas de tipo sistmico facilita la coordinacin de polticas pblicas, porque establece las interrelaciones entre polticas, los elementos de coherencia y los impactos directos e indirectos de las mismas. Las visiones son de utilidad para las oficinas de planificacin y los gobiernos porque permiten establecer decisiones estratgicas en contextos de amplia incertidumbre. Las visiones facilitan la coordinacin de las cuestiones puntuales de los proyectos especficos (nivel micro), con las demandas de los sectores y las regiones en el mediano plazo (nivel meso). El rol de los actores es diferente en cada uno de los niveles. En el ms alto nivel decisor (estratgico), est el Presidente, Ministros, Gobernadores, el Regulador o Policy Maker en general. Aaron Wildawsky deca: Si la planificacin lo es todo, tal vez no sea nada. Planificar es bsicamente prepararse para las decisiones. Por ende, la planificacin es parte del ejercicio del poder en la sociedad y ninguna metodologa o filosofa de la planificacin puede ocultar este hecho. Al igual que los actores cumplen tareas especficas en cada nivel dentro del diseo, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, programas y proyectos, de la misma forma las instituciones u organizaciones tambin cumplen tres funciones diferentes relacionadas con la formulacin de sus polticas: a) funciones de poltica; b) Funciones de Inteligencia y c) Funciones de Administracin y Evaluacin.
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2.3. La visin estratgica y sistmica: El rol de los actores y las funciones y principios de las instituciones
Segn Chvez Salas, toda institucin o autoridad estara regida por tres principios: Principio de legalidad: de acuerdo a este principio, la competencia de una autoridad o institucin slo nace de la ley y conlleva un carcter mandatorio. Principio de competencia: se refiere al mbito en que la autoridad o institucin ejerce su competencia y qu tipo de funciones desempea. Estas funciones pueden ser exclusivas o excluyentes. Principio de autonoma: implica tener la capacidad de decidir por s mismo sin injerencia de otra autoridad o de otra institucin. De acuerdo a dichas ideas, podramos concluir diciendo que la eficacia y eficiencia de las polticas pblicas depender en grande medida de la forma como prevalezca la coordinacin entre los niveles de planificacin, entre los niveles de actores y dentro de la estructura organizacional, la vigencia de las tres Funciones y de los tres Principios mencionados anteriormente. Ver figuras siguientes.

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2.3. La visin estratgica y sistmica: El rol de los actores y las funciones y principios de las instituciones
Visin del pas Visin de Programas y territorios Objetivos Generales del desarrollo Estratgico Programtico

Objetivos sectoriales y regionales Objetivos especficos o locales

Visin de Proyectos o localidades

Operativo

Figura 13. Coordinacin entre visiones y demandas de actores sociales


Alta Direccin Nacional Gerencia Programtica (sector/regin) Macro (plan/poltica) Meso (programa) Micro (Proyecto) Objetivos Generales del desarrollo

Objetivos sectoriales y regionales Objetivos especficos o locales

Gerencia Operativa (municipio)

Figura 14. Coordinacin entre niveles de planificacin y niveles de gestin


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2.4. El valor pblico de las funciones bsicas de la planificacin

La prctica de las funciones bsicas de la planificacin es esencial para orientar las decisiones estratgicas de un pas o territorio. Su valor radica en trascender la visin cortoplacista que ha primado usualmente en la gestin pblica del nivel central y en proporcionar una lectura ms amplia de la realidad, en forma independiente de la coyuntura. Con ello, se pretende crear una conciencia poltica en la ciudadana, en torno a la necesidad de tener metas de largo alcance y lneas de continuidad que trasciendan los gobiernos de turno. Otro mrito es buscar que la administracin pblica no se deje absorber por la cotidianidad, que aumente su responsabilidad con la nacin vista como un todo, y que tienda puentes entre los gobiernos subnacionales para alimentar la reflexin colectiva que fundamenta las polticas pblicas, que deben disearse conforme al mandato de la Carta Constitucional. Mayor coordinacin de las polticas pblicas y por consiguiente, de los programas y de los proyectos, se facilita el uso de los mecanismos de mercado, se disminuye la asimetra de informacin entre gobernantes y gobernados, se aumenta el impactorentabilidad de los recursos y mediante una mayor cultura de evaluacin de polticas, programas y proyectos, la sociedad como un todo conoce el destino de los recursos tributarios y por ende, cuenta con mayor informacin para definir sus prioridades y transparentar la gestin pblica.
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2.4. El valor pblico de las funciones bsicas de la planificacin

La articulacin de las funciones bsicas de la planificacin introduce los siguientes factores que agregan valor pblico a la gestin: La articulacin temporal del corto plazo (proyectos), mediano (programas) y largo (Polticas o Visiones).

La dimensin espacial o territorial, combinando el nivel nacional con el regional y el local.


El alargamiento de los horizontes de planificacin y por tanto de la responsabilidad de los planificadores y gestores pblicos. La cultura de la evaluacin o la gestin por resultados, al evaluar planes, programas y proyectos.

La funcin de concertacin estratgica, o bsqueda de consensos y la participacin del sector pblico, privadoempresarial y acadmico.
La necesidad de mejor informacin para la toma de decisiones. Una consecuencia relevante de este enfoque es destacar la importancia de la metaevaluacin y de la evaluacin estratgica. Segn Daz y Rosales (2003), la metaevalucin ha sido y es comnmente considerada como aquella investigacin sistemtica cuyo objetivo es emitir un juicio acerca de la calidad o los mritos de una evaluacin. La evaluacin se convierte de esta forma en el objeto de estudio del metaevaluador.
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2.5. Mapa tericoconceptual y operativo de la propuesta

En primer lugar se plantea como gran teln de fondo y marco conceptual las ideas fuerza de las Funciones Bsicas de Planificacin (prospectiva, evaluacin, coordinacin y concertacin). Estas funciones alimentan, refuerzan e impulsan el desarrollo de dos sistemas bsicos:

a) El Sistema Nacional de Inversin Pblica, cuyo objetivo central es la programacin y administracin de la inversin pblica mediante sus componentes legales, metodolgicos, de capacitacin e informacin para sistematizar, analizar, monitorear y evaluar las polticas, los programas y los proyectos;
b) El Sistema Nacional de Innovacin, cuyo propsito es promover y desarrollar la ciencia, la tecnologa y la innovacin para construir una sociedad y una economa del conocimiento, a travs de sus componentes de capital humano (cobertura y calidad de la educacin), fortalecimiento institucional, infraestructura de informacin y financiamiento, todo con el respaldo de la Ley. En segundo lugar, todo lo cual conduce a impulsar el crecimiento, la competitividad y la equidad de la sociedad en su conjunto. En los anexos de este Manual se detallan los aspectos metodolgicos de los mtodos y la propuesta de curso de actividades de capacitacin con el objeto de formar masa critica y preparar cuadros tcnicos.

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2.5. Mapa tericoconceptual y operativo de la propuesta

Esta propuesta tiene cuatro componentes:


a) El componente de informtica: Mediante sistemas computarizados descentralizados (software) colectan, analizan, administran y distribuyen la informacin pertinente. b) El componente metodolgico: Mediante guas, manuales y procedimientos metodolgicos explican y facilitan el diseo, ejecucin, evaluacin y coordinacin del sistema.

c) El componente legal: Mediante la ley y normas especficas se fija las reglas del juego.
d) El componente de capacitacin: Mediante cursos bsicos, intermedios y avanzados, forman la masa crtica para desarrollar el sistema. Funciones Bsicas de la Planificacin (Prospectiva-Evaluacin-Coordinacin-Concertacin) Sistema Nacional de Inversin Pblica Programacin Presupuestaria Plurianual PROGRAMAS CRECIMIENTO-COMPETITIVIDAD-EQUIDAD
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Sistema Nacional de Innovacin

PROYECTOS

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2.5. Mapa tericoconceptual y operativo de la propuesta

Es conveniente ilustrar un reciente diseo estratgico para darle toda la relevancia a la ciencia y la tecnologa como motor del desarrollo. Los puntos crticos de la propuesta de Ral Morales, Decano de la Facultad de Ciencias de la Universidad de Chile, basado en el estudio de Anlisis y Proyecciones de la Ciencia Chilena 2005, rescata las funciones bsicas de la planificacin colocando la ciencia y la tecnologa en una perspectiva estratgica de largo plazo. Formular y promulgar una Ley de Bases de la Investigacin Cientfica y Tecnolgica (Ley de la Ciencia) para establecer los objetivos fundamentales, las fuentes de financiamiento, las estrategias y las prioridades principales en una perspectiva de largo plazo y, corregir las descoordinaciones existentes entre las diferentes iniciativas gubernamentales que amparan los Ministerios y rganos del Gobierno. Elaborar y poner en marcha un plan nacional plurianual de Investigacin y Desarrollo, como instrumento operativo de la Ley, para distribuir los recursos de acuerdo a un plan estratgico y reas prioritarias Establecer una Agencia Nacional de Evaluacin, como agente independiente para la evaluacin de las actividades, de los proyectos e instituciones. Establecer un Programa Nacional de Coordinacin de Instituciones Universitarias y del Estado que realicen investigacin cientfica y tecnolgica con aportes estatales, de modo que estn sujetas a acreditaciones y evaluaciones peridicas para asegurar eficacia de sus programas
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2.6. Grandes vertientes de la prospectiva contempornea: primera funcin bsica de la planificacin


2.6.1. Un campo de interseccin
La prospectiva, conocida como prospective en lengua francesa, foresight en lengua inglesa o prospecao en lengua portuguesa, se define as como un proceso de anticipacin y exploracin de la opinin experta proveniente de redes de personas e instituciones del gobierno, la empresa y las universidades, en forma estructurada, interactiva y participativa, coordinada y sinrgica, para construir visiones estratgicas de la ciencia y la tecnologa y su papel en la competitividad y el desarrollo de un pas, territorio, sector econmico, empresa o institucin pblica.

La prospectiva es una disciplina para el anlisis de sistemas sociales, que permite conocer mejor la situacin presente, identificar tendencias futuras y analizar el impacto del desarrollo cientfico y tecnolgico en la sociedad.
La prospectiva se constituye as en un campo en plena evolucin, de interseccin entre los estudios del futuro, el anlisis de polticas pblicas y la planificacin estratgica. Fundamentalmente busca aclarar las prioridades gubernamentales y de la regin, sector o cadena productiva bajo estudio. Pero su propsito ms amplio es promover un gran cambio cultural, una mejor comunicacin, una interaccin ms fuerte y una ms grande comprensin mutua entre los actores sociales para pensar su futuro y tomar decisiones desde el presente (Gavigan, 2002).

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2.6. Grandes vertientes de la prospectiva contempornea: primera funcin bsica de la planificacin


2.6.1. Un campo de interseccin. De tres campos
Desde: predictivo / pasivo / extrapolativo, hacia: exploratorio / activo / constructivo 1. Estudios de futuro

Prospectiva
2. Planificacin Estratgica Desde racional hacia evolutivo -contingente 3. Anlisis de Poltica Desde poco participativo Hacia altamente participativo

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2.6. Grandes vertientes de la prospectiva contempornea: primera funcin bsica de la planificacin


2.6.2. Los estudios del futuro y el pensamiento de largo plazo
Por pensamiento de largo plazo se entiende aqu la funcin que se ocupa de la formulacin de la visin estratgica de un pas, territorio o institucin, es decir, de la elaboracin de una imagen estructurada del futuro en horizontes temporales de largo alcance (de diez o ms aos hacia adelante), que propone y ordena sus grandes objetivos econmicos, sociales, polticos, culturales, cientficotecnolgicos y ambientales. Cuando se habla de futuro se piensa en estudiar las consecuencias de la accin presente. Se refiere a un horizonte temporal amplio, mayor a diez aos generalmente, no remite a una nebulosa indescifrable. Para el pensamiento de largo plazo no existe un divorcio entre un futuro intangible y el presente y las cosas concretas. El futuro no est en el ms all, sino que esta aqu y ahora, es lo que se desprende de la accin presente.
Pero, para qu se piensa hacia el futuro? Esencialmente para analizar y crear alternativas, para construir un proyecto de futuro y enriquecer el presente con mejores decisiones. A este fin se trata de investigar futuros posibles, de explorar posibilidades. Pero tambin se pretende identificar dentro de este grupo cules son los ms verosmiles y realizables,que se denominan los futuros probablesy explorar aquellos que dentro de los probables son los preferiblesy que se conocen como los futuros deseados.
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2.6. Grandes vertientes de la prospectiva contempornea: primera funcin bsica de la planificacin


2.6.2. Los estudios del futuro y el pensamiento de largo plazo
El pensamiento de largo plazo es til para contribuir a la formulacin de la visin estratgica de un pas, una regin o una institucin pblica. Para girar los recursos el Estado debe saber para donde va la regin, y la regin debe identificar sus prioridades de gasto y darle continuidad a los proyectos de mediano y largo plazo, que se estructuran a travs de un plan plurianual de inversiones.
La visin estratgica acta como norte y faro para la administracin, facilita y racionaliza las disputas polticas alrededor del presupuesto, y es un elemento vital de la democracia participativa porque le permite a los ciudadanos dialogar con los gobernantes acerca de la priorizacin de los objetivos del desarrollo a nivel econmico, social, cultural, ambiental, poltico y cientficotecnolgico. El pensamiento a largo plazo implica la puesta en marcha de un proceso dinmico y flexible para identificar los objetivos y para perseguir tales objetivos a pesar del cambio del entorno. Involucra por tanto un significado normativo, dado que se pretende establecer los fines de la administracin, pero al mismo tiempo implica la capacidad para modificar los planes, programas y proyectos en curso para lograr tales objetivos, de acuerdo con las contingencias del contexto.

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2.6. Grandes vertientes de la prospectiva contempornea: primera funcin bsica de la planificacin 2.6.3. Anlisis de poltica pblica: rol de la prospectiva para apoyar la modernizacin del Estado y mejorar la capacidad de gobierno
Fundamentalmente, el anlisis de las polticas pblicas constituye una herramienta para encarar los tres principales retos de los gobiernos democrticos contemporneos: comprender, comunicar y controlar:
Comprender lo que pasa con los procesos sociales inducidos por la accin pblica para fundamentar de la manera ms acertada posible las acciones futuras. Comunicar para informar, explicar y establecer un dilogo constructivo con sus pblicos para conseguir el respaldo a sus acciones; y Controlar las actividades que realizan para que los recursos pblicos y la accin colectiva sean empleados en forma convergente hacia fines comunes Un aspecto esencial en la construccin de un Estado moderno y competente radica en mejorar la contribucin de la prospectiva para comprender y gestionar una amplia gama de transformaciones sociales y tecnolgicas. Al efecto se requiere asumir formas creativas de trabajo en red, constituir un esquema de decisin estratgica en el sector pblico, abrir y mejorar el nivel del debate pblico de los grandes asuntos colectivos, promover espacios y metodologas de concertacin activa y reforzar las capacidades de accin y de adaptacin a situaciones inestables, inciertas o altamente conflictivas. Emprender un propsito semejante implicara mejorar las prcticas de planificacin y gestin de las organizaciones del Estado.
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2.6. Grandes vertientes de la prospectiva contempornea: primera funcin bsica de la planificacin 2.6.4. La estrategia: planeacin como proceso permanente de aprendizaje
Complemento entre planeacin estratgica y pensamiento estratgico Planeacin estratgica Proceso por el cual los dirigentes ordenan sus objetivos y acciones en el tiempo, con el propsito de: Construir una ventaja o diferencia competitiva y Crear recursos adicionales a favor de la organizacin. Pensamiento estratgico Proceso de razonamiento acerca de sistemas o problemas complejos, con miras a lograr un objetivo. Conjunto de mltiples procedimientos de anlisis y aprendizaje para: Reducir la incertidumbre Minimizar riesgos y Maximizar oportunidades

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2.6. Grandes vertientes de la prospectiva contempornea: primera funcin bsica de la planificacin 2.6.4. La estrategia: planeacin como proceso permanente de aprendizaje
Planeacin como Proceso de Aprendizaje

Coevolucin

Herramientas de planeacin

Cultura organizacional

Estrategia Escenarios Vigilancia tecnolgica


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Monitoreo entorno Disposicin al cambio Preparacin Grupo Gerencial


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2.6. Grandes vertientes de la prospectiva contempornea: primera funcin bsica de la planificacin 2.6.4. La estrategia: planeacin como proceso permanente de aprendizaje
La planeacin como ciclo continuo de actividad Segn Wack (1985), los procesos de aprendizaje basados en escenarios cumplen tres funciones: La funcin cautelativa, para prever los riesgos y comprender su naturaleza. La funcin emprendedora, para descubrir alternativas estratgicas.

La funcin cognitiva, para organizar y entender eficazmente un conjunto aparentemente incoherente de datos de naturaleza econmica, tcnica, poltica, social y competitiva.
Los beneficios son: Una toma de decisiones ms robusta, basada en la capacidad de estructurar sistemticamente la visin y la misin empresarial, focalizar la agenda estratgica, reducir la complejidad y manejar la incertidumbre. La expansin de la percepcin corporativa, para analizar supuestos acerca del entorno, ver las cosas de diferente manera, proponer nuevas teoras de accin y enriquecer la perspectiva. El fomento del liderazgo y la mejor preparacin de la direccin, evidente en elementos como una mayor apertura mental.
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2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.1. Evolucin conceptual


PRIMERA GENERACIN PREDICCION - Pronsticos Tecnolgicos - Hasta aos 60 SEGUNDA GENERACIN INTERPRETACIN Y CRITICA - Desarrollo - Hasta aos 90 TERCERA GENERACIN CONSTRUCCIN SOCIAL - Creacin de alternativas - Solucin de problemas - Desde finales aos 90

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2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.1. Evolucin conceptual


Primera generacin Periodo Dominante Tipo de entorno mundial Enfoque estudio del futuro Tipo de planeacin nfasis Aos cincuenta Sesenta Estable Lento Poco complejo Alta linealidad Prediccin y pronstico del cambio social Planeacin normativa Bases filosficas y metodolgicas Segunda generacin Aos setenta Ochenta Tercera generacin Aos noventaPresente dcada Inestable Acelerado Muy complejo No linealidad Construccin colectiva del cambio Pensamiento estratgico Desarrollo de procesos y sistemas de aprendizaje y respuesta al cambio Centrada en proceso de aprendizaje colectivo
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Progresivamente menos estable, ms rpido, complejo y no lineal Comprensin e interpretacin del cambio social Planeacin Estratgica Desarrollo de instrumentos y caja de herramientas Centrada en productos y reportes para la decisin

Aplicacin a Centrada en la la gestin elaboracin de planes pblica Doctorado en Gestin de Empresas J. Daniel Llanos P.

2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.2. Rasgos distintivos de la prospectiva como construccin de futuros
RASGOS BSICOS DE LA PROSPECTIVA DE TERCERA GENERACIN O DE CONSTRUCCIN DE FUTUROS

Naturaleza estratgica Actividad continua

Planeacin como proceso de aprendizaje


Ampliacin de las funciones bsicas de la prospectiva Adaptacin cultural de mtodos y herramientas Adaptacin de tipos de intervencin a entornos inestables, inciertos y conflictivos Adaptacin de tipos de intervencin a instituciones de alta fragilidad Centrada en el desarrollo de visiones, valores y capacidades Desarrollo de capacidades dentro de organigrama institucional

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2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.2. Rasgos distintivos de la prospectiva como construccin de futuros
COMPLEMENTACIN ENTRE ANTICIPACIN Y CONSTRUCCIN DE FUTUROS Anticipacin Foco Exploracin de alternativas de futuros posibles, probables y deseables Observar y comprender los cambios en curso y las evoluciones estructurales Construccin de Futuros Desarrollo de inteligencia colectiva y capacidad social, tcnica y poltica

Propsito

Desarrollar capacidades de respuesta permanente y accin colectiva en prospectiva y vigilancia tecnolgica

Enfoque

Clarificar decisiones y acciones presentes


Desarrollo de Mtodos y procesos

Mejorar dilogo social y aprendizaje colectivo


Desarrollo de Mtodos, Procesos, Sistemas Vivientes

Mecanismos

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2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.2. Rasgos distintivos de la prospectiva como construccin de futuros
CICLO CONTINUO DE LA PROSPECTIVA ORIENTADA A LA CONSTRUCCIN SOCIAL

Apropiacin

Anticipacin

Accin

Aprendizaje

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2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.2. Rasgos distintivos de la prospectiva como construccin de futuros
APORTES DE LA PROSPECTIVA DE CONSTRUCCIN DE FUTUROS A LA GESTIN PBLICA Componente Objetivo Asunto crucial en la gestin pblica

Anticipacin

Mejorar la calidad de las imgenes y visiones de futuro

Asociar la sociedad civil en un proceso democrtico y tecnocrtico de anlisis de futuro de los sistemas sociales (arriba abajo, abajoarriba)
Ampliar el debate pblico Mejorar la comunicacin con la ciudadana El pasaje de las imgenes de futuro a la accin colectiva Producir sinergia para el desarrollo del territorio Producir inteligencia colectiva Evaluar en forma permanente la accin pblica
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Apropiacin

Estimular la participacin y asimilacin de escenarios y desafos futuros Poner en marcha proyectos pertinentes y eficaces

Accin

Aprendizaje

Generar retroalimentacin constante que facilite examinar las brechas entre las imgenes de futuro propuestas y el cumplimiento de metas en el presente

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2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.2. Rasgos distintivos de la prospectiva como construccin de futuros
PROCESOS Y RESULTADOS BSICOS DE LA PROSPECTIVA DE TERCERA GENERACIN Componente Anticipacin exploratoria: Exploracin de futuros posibles Anticipacin normativa: Diseo de objetivos Accin Colectiva Procesos Escenarios Resultados Orientacin de decisiones Estratgicas Creacin de sentido Movilizacin colectiva Mejoramiento de calidad de vida

Visiones y proyectos colectivos Gestin de procesos y proyectos prospectivos

Apropiacin

Animacin del dilogo social Debate pblico


Vigilancia prospectiva

Innovacin cognitiva Comunicacin Social


Sintona de entorno

Aprendizaje

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2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.2. Rasgos distintivos de la prospectiva como construccin de futuros
UTILIDAD DE LA PROSPECTIVA PARA LA GESTIN PBLICA Utilidad Funcin Cognitiva Funcin Decisoria Funcin Proyectiva Funcin Educativa Necesid. Decisores Comprender la complejidad Enfrentar la incertidumbre Estimular la capacidad de innovacin Desarrollar una visin del mundo sistmica y dinmica Organizar la accin colectiva Segunda generacin Monitorear y comprender las dinmicas de cambio tecnolgico global Proveer insumos significativos para la toma de decisiones Estimular la imaginacin para ampliar la gama de alternativas Forjar conciencia y perspectiva global entre una nueva generacin de ciudadanos, lderes-planificadores. Promover sinergia y cooperacin entre los actores y las redes sociales Proc. gestin pblica Producir visiones, intercambiar conocimiento Determinacin de objetivos, evaluacin de procesos y mecanismos Producir nuevas ideas y eficaces proyectos Desarrollar capacidad de gobierno

Funcin Organizativa

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Compartir informacin relevante, legitimacin de la accin pblica

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2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.3. El desarrollo institucional para la construccin social de futuros
Procesos y sistemas para el anlisis permanente del entorno

El ao 2004 por el Instituto de Prospectiva Tecnolgica de la Unin Europea, se concluy que los pases y organizaciones tienden cada vez ms al desarrollo de procesos y sistemas de prospectiva en lugar de realizar prcticas puntuales y ocasionales. Se prefiere la construccin permanente de futuros en lugar de la exploracin casual o asistemtica de los futuros alternativos. Esto supone una mayor capacidad para realizar ciclos de trabajo o ejercicios a varias rondas, que permitan desarrollar capacidades con base en el trabajo continuo, casi siempre con base en Agendas o Programas con duracin de algunos aos. Por ejemplo, Japn hace consultas Delphi cada cinco aos, mientras que Inglaterra o Corea han llevado a cabo tres ciclos, cada cuatro aos en promedio. Esta recurrencia a travs de ciclos permite una mayor acumulacin y actualizacin de conocimientos y evita la obsolescencia y desenfoque de los resultados en el tiempo.
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2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.3. El desarrollo institucional para la construccin social de futuros
Alternativas de organizacin internacional de la prospectiva

La Prospectiva se aplica en casi todos los pases desarrollados. No existe una solucin nica entre todos los pases. Las reflexiones que surgen del estudio de las experiencias evidencian que los criterios de organizacin varan segn los antecedentes de cada pas en la realizacin de prospectiva tecnolgica, el tipo de patrocinador, los objetivos, el horizonte temporal escogido, la metodologa empleada, el alcance del ejercicio, la orientacin y el enfoque, los costos y el financiamiento requerido (Mari, 2003).
A L C A N C E

+ -

Redes Consorcios Proyectos Ejercicios Puntuales

Programas Nacionales Internales Centros Puntos de Referencia

FORMAS DE ORGANIZACIN INTERNACIONAL

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+
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DESARROLLO ORGANIZACIONAL

2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.3. El desarrollo institucional para la construccin social de futuros
Alternativas de organizacin internacional de la prospectiva

La opcin ms extendida es la creacin de programas nacionales. el caso de Reino Unido, Holanda, Austria, Corea, Irlanda, Japn, Chile, Brasil, Uruguay, Venezuela y Colombia. Otra alternativa est la creacin el Instituto de Prospectiva Tecnolgica por parte de la Unin Europea con sede en Sevilla (Espaa) o el Centro APEC de Prospectiva Tecnolgica con sede en Bangkok (Tailandia); el Proyecto Quo Vadis sobre la innovacin de los Sistemas de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Agraria de Amrica Latina, el Programa de Prospectiva Tecnolgica del Convenio Andrs Bello y la Red Iberoamericana de Prospectiva y Vigilancia Tecnolgica de CYTED. Es importante destacar la conformacin de redes de especialistas, como es el caso de la Red Latinoamericana de Estudios Prospectivos y la red AlfaSELFRULF, que agrupa 12 universidades de 8 pases de Europa y Amrica Latina, con patrocinio de la Unin Europea.

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2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.3. El desarrollo institucional para la construccin social de futuros
Alternativas de organizacin internacional de la prospectiva

En el mbito andino existe inters por la prospectiva y el balance de las actividades realizadas es promisorio. Colombia y Venezuela tienen Programas en Prospectiva Tecnolgica e Industrial. En Per y Ecuador se han constituido consorcios de universidades para la promocin del tema. En Colombia y Venezuela los Programas Nacionales han promovido ejercicios en sectores estratgicos y diversas actividades de formacin y capacitacin. En Ecuador y Per se han efectuado Seminarios Internacionales y ejercicios demostrativos, resaltndose en especial la realizacin de dos Congresos Prospecta Per y un Congreso Prospecta Andina con participacin de la Comunidad Andina de Naciones, que han atrado a reconocidos especialistas de categora mundial. Por su parte, en Bolivia el Plan Naciones Unidas para el Desarrollo ha incorporado la prospectiva para la elaboracin del Informe anual sobre Desarrollo Humano.
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2.7. Hacia una prospectiva de tercera generacin 2.7.3. El desarrollo institucional para la construccin social de futuros
Alternativas de organizacin internacional de la prospectiva

En el mbito andino existe inters por la prospectiva y el balance de las actividades realizadas es promisorio. Colombia y Venezuela tienen Programas en Prospectiva Tecnolgica e Industrial. En Per y Ecuador se han constituido consorcios de universidades para la promocin del tema. En Colombia y Venezuela los Programas Nacionales han promovido ejercicios en sectores estratgicos y diversas actividades de formacin y capacitacin. En Ecuador y Per se han efectuado Seminarios Internacionales y ejercicios demostrativos, resaltndose en especial la realizacin de dos Congresos Prospecta Per y un Congreso Prospecta Andina con participacin de la Comunidad Andina de Naciones, que han atrado a reconocidos especialistas de categora mundial. Por su parte, en Bolivia el Plan Naciones Unidas para el Desarrollo ha incorporado la prospectiva para la elaboracin del Informe anual sobre Desarrollo Humano. En sntesis, existen diversas tradiciones y desarrollos institucionales de apoyo en la materia con el apoyo de las entidades internacionales
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2.8. Construccin sistemas nacionales y regionales innovacin 2.8.1. Quines usan la prospectiva?
Distingue la Prospectiva de los 90 (Cfr; Scapolo, 2000)

Una fuerte apuesta por su difusin a travs de programas internacionales. El posicionamiento de los sistemas nacionales y regionales de innovacin como actores centrales en la realizacin de numerosas experiencias; y La utilizacin de conceptos y metodologas de nueva generacin.
Segn Miles (2005) representa el reconocimiento de varios factores crticos:

La importancia de la innovacin tecnolgica para la competitividad. Dificultad en la toma de las decisiones de Investigacin y Desarrollo (I+D) con la proliferacin de nuevas tecnologas. La percepcin pblica de la tica y el riesgo introducido a un mayor grado de innovacin Inhabilidad de una sola organizacin para manejar todo el conocimiento importante.
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2.8. Construccin sistemas nacionales y regionales innovacin 2.8.1. Quines usan la prospectiva?
CONSTRUCCIN DE SISTEMAS NACIONALES Y REGIONALES DE INNOVACIN Gobierno y Polticas Pblicas

Evolucin TecnolgicaEstructura Productiva Industria Gen. 1ra 2da nfasis Pronstico Tecnolg. Tecnologa y mercados Actores Clave Expertos Academia e industria Ciencia Estructura del Progr. Ciencia y tecnologa Sect. Indust. y servc. Razn justifican Plan. econmica Fallas mercado Firmas con horiz. temporales de corto plazo Fallas sistema social Insufic. Instituc 54 puente

Tecnologa, Academia, mercados y industr., gobierno y actores Doctorado en dimensin social J. Daniel Llanos P. sociales Gestin de Empresas

3ra

Temtica socioecon. Soluc, de problemas

2.8. Construccin sistemas nacionales y regionales innovacin 2.8.2. Diversidad de Aplicaciones


Tipo de Prospectiva Tecnolgica Tipo de Anlisis Cadenas productivas Anlisis sectores estratgicos Anlisis sectoterritorial Programas Nacionales de Investigacin Planes Estratgicos de Territorio (Regin, departamento, municipio) Agendas territoriales de ciencia y tecnologa

Territorial

Organizacional

Fondos de Financiamiento Universidades, Centros de desarrollo tecnolgico, centros regionales de productividad, incubadoras de empresas

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2.8. Construccin sistemas nacionales y regionales innovacin 2.8.3. Prospectiva Tecnolgica


Segn el Progr. Chileno de Prospectiva, la prospectiva tecnolgica es un instrumento que sirve para explorar mercados actuales y futuros, al evaluar informacin relevante sobre las tendencias tecnolgicas mundiales y las adecuaciones productivas y de mercado que faciliten la competitividad del pas en el corto, mediano y largo plazo.
Productos
Anlisis de tendencias y factores de cambio Escenarios Pronsticos Listados de tecnologas crticas Mapas de caminos tecnolgicos Prioridades de investigacin Recomendaciones de poltica

Impactos
Nuevas polticas y/o estrategias Nuevos productos (bienes y servicios) Nuevos posicionamientos Alianzas estratgicas Nuevos procesos (prcticas de trabajo, hbitos, etc.) Nuevos paradigmas (visiones, retos, desafos) Nuevos programas (Fondos, lneas de financiamiento) Nuevos protagonistas (centros, redes fundaciones, etc.)

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2.8. Construccin sistemas nacionales y regionales innovacin 2.8.3. Prospectiva Tecnolgica


En general permite los siguientes usos fundamentales: Profundizar el trabajo en las regiones, fortaleciendo cadenas, clusters regionales, y la construccin de los sistemas regionales de innovacin. Permite al mundo empresarial la identificacin anticipada de nuevos nichos productivos y ayuda al sistema de fomento, normativo y regulatorio a prevenir y adaptarse a los cambios que podran ocurrir en la estructura econmica del pas. En el mbito educacional asegura que la formacin de recursos humanos de alto nivel contemple las reas crticas. Orienta las polticas pblicas, las decisiones de empresas y acciones impulsadas por universidades, privadas y regiones y gob. locales. Facilita el anlisis de ocupaciones emergentes y de tendencias ocupacionales, la realizacin de estudios comparativos de formacin profesional y el establecimiento de antenas temticas para la observacin continua del mercado laboral y ocupacionales del cambio tecnolgico.
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2.8. Construccin sistemas nacionales y regionales innovacin 2.8.4. El mix prospectiva tecnolgicaterritorial
Combinan la tradicin anglosajona y francesa, de la prospectiva tecnolgica y territorial, los aos ochenta y noventa. Combina visin estratgica e inteligencia anticipativa econmicas y tecnolgicas. Es flexible, combina el uso de mtodos interactivos y participativos de exploracin, debate, anlisis y estudio. Es participativa. Pone el nfasis en la creacin de redes sociales Apropiacin de los resultados a los agentes participantes con capacidad para actuar y tomar decisiones hoy. Es pragmtica. La construccin de visiones estratgicas compartidas orientan la preparacin de planes y explicitan las implicaciones de las acciones y las decisiones presentes.

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2.8. Construccin sistemas nacionales y regionales innovacin 2.8.4. El mix prospectiva tecnolgicaterritorial
CINCO CARACTERISTICAS DE LA PROSPECTIVA

Concentracin en el largo plazo: al forzar a los participantes a enfocarse seria y sistemticamente en el largo plazo; Comunicacin: al reunir grupos de diferentes sectores y proporcionar una estructura dentro de la cual se pueden comunicar; Coordinacin: al permitir interactuar a los diferentes grupos acerca de sus futuras actividades de investigacin y desarrollo; Compromiso: al facilitar el sentido de apropiacin de los resultados entre los responsables de trasladar los avances en investigacin, desarrollos tecnolgicos e innovaciones en beneficio de la sociedad; Consenso: sobre las tendencias futuras y las prioridades de investigacin.

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2.8. Construccin sistemas nacionales y regionales innovacin 2.8.4. El mix prospectiva tecnolgicaterritorial
TIPOS DE RESULTADOS ESPERADOS DE AGENDAS REG. CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN Resultados esperados Poltico institucionales: Descripcin Contribuir generar polticas pblicas de CT + I e incorporar la CYT en los planes de gobierno departamentales y municipales. Promover el reconocimiento de un proyecto colectivo regional Fortalecer la institucionalidad de actores CT + I Mejorar competitividad territorial y la sustentabilidad del territorio articulando la relacin entre la academia y el sector privado Vincular a los actores empresariales para precisar y comprender mejor sus demandas de CT + I Generar procesos de fortalecimiento del sistema CT+I a partir de la prospectiva y la estrat. regional (informac., metod., articulac. actores) Brindar elementos para apoyar la construccin social de regin Contribuir a legitimar imaginarios colectivos que valoren el conocimiento como factor de desarrollo regional Mejorar el contrato cienciasociedad Fortalecer espacios de concertacin y negociacin social a partir del CIT Fortalecer la capacidad regional de construir colectivamente el futuro
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Econmicos

Estratgicos

Inteligencia Colectiva

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2.9. La vigencia de la prospectiva a nivel mundial 2.9.1. La puesta en escena


La prospectiva contiene una rica variedad de prcticas y formas institucionales que se diferencian por la tradicin nacional, la concepcin histrica, terica y metodolgica. En Norteamrica se ha preferido el pronstico tecnolgico y la planeacin por escenarios, y son las grandes compaas y los think tanks o tanques de pensamiento las organizaciones que llevan el peso de la reflexin estructurada acerca de los futuros posibles. En Francia se cre y desarroll la prospectiva a lo largo de tres generaciones. Las grandes instituciones pblicas y ltimamente los territorios han sido los agentes activos en la transformacin de las metodologas y modalidades de trabajo. En el Japn ha primado el pronstico tecnolgico, conducido de la mano por el Ministerio de Industria y Tecnologa, gracias al inters de los grandes consorcios industriales. En la pennsula escandinava ha primado el trabajo en red, con nfasis en los aspectos locales y regionales y los estilos participativos. En la India el tema central ha sido el desarrollo y la Universidad el foco de la reflexin. En Australia ha sido nuclear el inters por el sector educativo y los Centros de Estudios del Futuro ubicados en las Universidades han llevado a cabo una labor significativa. Con estos antecedentes, no hay razn histrica o institucional para suponer que Amrica Latina no pueda desarrollar su propio enfoque sobre el futuro.

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2.10. La recuperacin y valorizacin del pensamiento a largo plazo


PRIMER ESTEREOTIPO

En una economa de mercado no hay necesidad de hacer planificacin. Este estereotipo parte bsicamente de una ecuacin del sentido comn: Socialismo = planificacin, Capitalismo = economa de mercado. Despus de la guerra fra la gente crey que la victoria de la economa de mercado significaba la abolicin de la planificacin y el retiro del Estado de esta actividad. De esta creencia se desprendi el desmantelamiento progresivo de muchas instituciones de planificacin. De hecho, en casi toda Amrica Latina la mayora de las funciones de los ministerios u oficinas pasaron a los ministerios de economa o de finanzas o a la secretara de la Presidencia, o se consideraron innecesarias y fueron suprimidas. Pero al mismo tiempo que esto ocurra en Amrica Latina, desde finales de los aos ochenta hasta hoy los principales pases industrializados han hecho el movimiento contrario, es decir, han valorado la investigacin acerca del futuro, principalmente a travs de la exploracin de los sectores tecnolgicos que le convienen a cada pas, de su aplicacin a los procesos de reconversin de su estructura productiva y la promocin de nuevos sectores econmicos. La experiencia de China es elocuente por su sabidura y pragmatismo. En palabras de Wang Chunzheng, VicePresidente de la Comisin Estatal para el Desarrollo y la Planificacin de China, en el momento en que rompieron este estereotipo, el pas alcanz el momento ms dinmico de su proceso de crecimiento y desarrollo.
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SEGUNDO ESTEREOTIPO

En la propia economa de mercado no hay pensamiento ni planificacin de largo plazo Baste al respecto con decir que las principales metodologas de los estudios del futuro han sido desarrolladas y puestas en marcha por las propias organizaciones multinacionales y que stas invierten fuertes sumas y emplean un gran nmero de personas en procesos de investigacin y desarrollo, evaluacin tecnolgica, anlisis de entorno y riesgopas, evaluaciones de impacto ambiental, etc. Para tener xito en los mercados actuales las compaas multinacionales requieren afrontar el cambio tecnolgico, y en consecuencia se encuentran preparados para asumir los procesos de innovacin, reorganizacin de procesos y diseo de estrategias competitivas, ninguno de los cuales puede realizarse sin un mnimo de herramientas de pensamiento estratgico. Adems, para participar de la dinmica competencia internacional, los territorios tambin se han visto en la necesidad de gestar procesos colectivos de reflexin acerca del futuro.

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TERCER ESTEREOTIPO

La confusin entre planeacin y pensamiento de largo plazo. En las antiguas concepciones de planeacin a largo plazo (aos 50 y 60) tendan a la extrapolacin de tendencias y en cierta forma aspiraban al control y la colonizacin del futuro. Se crea en las bondades del plan. Se privilegiaban los factores cuantitativos para evaluar el riesgo, suponiendo que ocurran acordes con el plan trazado. Cada vez fue ms arduo planear, no quiere decir que no sea necesario pensar a largo plazo. Dicho de otra manera, ocurri una cierta desvalorizacin del futuro a cambio de una hipervaloracin del presente, y en algunos medios, incluso una desvalorizacin del pasado, esto ltimo debido a que las rupturas y discontinuidades introducidas en las ltimas dcadas relativizaron la experiencia pasada como referente primordial para orientar la toma de decisiones. Para algunas personas, si el pasado no sirve como punto de referencia para visualizar el futuro, entonces pierde todo su valor. De este modo, la aceleracin contempornea signific un ritmo cada vez ms intenso de la vida social, pero tambin un centramiento excesivo en el tiempo presente como faro y motor de la sociedad. Como resultado, los tiempos polticos y econmicos se han acortado; esto significa que cada vez es ms corto el perodo de tiempo necesario para que un gobernante presente resultados ante sus electores, o un gerente produzca utilidades ante los accionistas.
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Se han suscitado una aguda reflexin en los pases industrializados acerca de la forma en que se toman las decisiones que afectan a los consumidores y ciudadanos: Las posibles consecuencias indeseadas de la manipulacin gentica El empobrecimiento en los pases en desarrollo y al interior de los mismos pases El calentamiento global Los efectos impresionantes de la corrupcin y Los procesos de privatizacin, etc. Como no se puede planear ni siquiera pensemos en el largo plazo, ahora existe la conciencia que estamos entrando en una sociedad del riesgo, en la cual el mercado o el Estado no siempre tienen los instrumentos para corregir sus fallas con efectos irreversibles sobre la poblacin o el medio ambiente, o resultan demasiado costosos para la sociedad (Cfr. Giddens 2000; Laidi, 2000; Petrella, 1997). Los excesos de esta visin corto placista han provocado problemas inesperados. La cadena causal de esos hechos que ni las compaas, ni los decisores ni la poblacin tienen bajo control, han hecho necesario que la sociedad vuelva a recuperar la dimensin del pensar a largo plazo y considerarla algo consustancial e inherente a la democracia y a la vida social en el presente contexto histrico. Mientras ms avancen los procesos de globalizacin y mundializacin, y ms complejos e inter relacionados sean los cambios sociales, habr mayor riesgo y por tanto sern ms necesarios los estudios del futuro y el pensamiento a largo plazo.
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UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARCOS MANUAL DE PROSPECTIVA Y DECISIN ESTRATGICA: BASES TERICAS E INSTRUMENTOS PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE

- CEPAL NACIONES UNIDAS Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) rea de Proyectos y Programacin de Inversiones
CAPTULO II La Prospectiva Aplicada a la Decisin Pblica

Javier Medina Vsquez Edgar Ortegn


Escuela de Posgrado de la Facultad de Ing. Industrial

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