Ringkasan Eksekutif: Dampak

Ekonomi dari Persyaratan Pengolahan

Mineral Indonesia
untuk Ekspor

April 2013
Publikasi ini dibuat oleh Nathan Associates Inc. untuk dikaji oleh Badan Pembangunan Internasional Amerika
Serikat (U.S Agency for International Development).

Ringkasan Eksekutif: Dampak

Ekonomi dari Persyaratan
Pengolahan Mineral Indonesia
untuk Ekspor

DISCLAMER
Dokumen ini dimungkinkan atas dukungan dari rakyat Amerika melalui the United States Agency for
International Development (USAID). Isinya merupakan tanggung jawab dari penulis sendiri dan tidak
mencerminkan pandangan dari USAID atau Pemerintah Amerika Serikat.

Ringkasan Eksekutif
Berdasarkan Undang - Undang No.4/2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara dan
Peraturan Pelaksanaan Nomor. 7/2012 yang dikeluarkan oleh Menteri Energi dan Sumber
Daya Mineral (ESDM), ekspor sumber daya mineral yang belum diproses akan dilarang
mulai bulan Januari 2014. Peraturan ini diberlakukan pada mineral logam, mineral nonlogam, dan batuan, serta ditetapkan persyaratan minimum untuk masing - masing jenis
mineral dan batuan. Tujuan yang tercantum dari persyarat wajib pengolahan dalam negeri
adalah untuk meningkatkan nilai tambah mineral - mineral yang akan diekspor serta untuk
melestarikan persediaan mineral dalam negeri..
Laporan ini mengkaji tiga mineral terpenting yang diekspor, bauksit, tembaga, dan nikel
serta mengevaluasi:
1.
2.
3.
4.

Kelayakan finansial dari pengembangan industri hilir (hilirisasi);

Kerugian kesejahteraan ekonomi;
Implikasi ekonomi dari kebijakan keterkaitan ke depan (forward linkage); dan
Pertimbangan - pertimbangan lain berkaitan dengan peleburan.

Laporan ini juga menyediakan rekomendasi - rekomendasi mengenai dampak negatif dari
larangan tersebut.

(1) Kelayakan finansial dari pengembangan industri hilir

Larangan ekspor mineral - mineral yang belum diolah berdasarkan Peraturan Menteri Energi
dan Sumber Daya Mineral No.7/2012 secara efektif memaksa perusahaan pertambangan
untuk mempertimbangkan investasi tambahan untuk peleburan dan fasilitas penyulingan .
Pertanyaan pertama mengenai dampak dari larangan ekspor ini adalah, apakah investasi investasi tersebut layak secara komersial?
Sulit untuk membuat suatu kasus bisnis untuk investasi di peleburan. Analisa kami
tentang kelayakan finansial hilirisasi produk mineral di Indonesia menemukan bahwa
investasi di peleburan dan fasilitas penyulingan , di dalam kondisi pasar saat ini yang
berlanjut setidaknya hingga tahun 2020, mempunyai prospek komersial yang kurang baik.
Namun demikian, ada perbedaan hasil analisis di antara mineral - mineral yang diuji.
Berinvestasi di pengolahan bijih nikel adalah layak dan menjanjikan, namun,
investasi greenfield pada peleburan sendiri, , tanpa adanya tambang sendiri, terlihat
tidak terlalu Menguntungkan Lagi pula, investasi pengolahan hilir mineral ini
terlihat jauh lebih buruk saat mempertimbangkan
investasi infrastruktur
pendamping seperti pembangkit tenaga listrik, pelabuhan, jalan, dan lain sebagainya

RANGKUMAN KHUSUS

Investasi di pengolahan alumunium layak dan mungkin menarik investasi

karena peleburan aluminium memberi nilai tambah. Namun demikian, peleburan
sangatlah mahal, khususnya mengenai biaya modal dan tenaga listrik, yang banyak
menurunkan margin keuntungan jika dibandingkan dengan penyulingan bauksit,
penyulingan alumina dan alumunium merupakan kegiatan dengan tingkat
pengembalian yangrendah.
Investasi greenfield di fasilitas peleburan tembaga akan menghasilkan
pengembalian yang sangat buruk dan sepertinya tidak dapat diwujudkan.
Peleburan tembaga hanya memberi sedikit nilai tambah, selain itu biaya perawatan
dan penyulingan tergolong tinggi, sehingga marginnya menjadi sangat rendah.
Kapasitas peleburan yang berlebih di seluruh dunia membuat kehadiran pengolahan pengolahan patungan baru tersebut patut dipertanyakan.Dari semua mineral yang diuji,
terdapat pengingkatan kapasitas yang substansial dalam peleburan/ penyulingan di pasar
dunia, yang menurunkan margin operasi dalam bisnis ini. Perusahaan - perusahaan China
dan Timur Tengah dengan biaya modal dan biaya operasional yang rendah menyababkan
para pemain baru sulit untuk memperoleh keuntungan.

Investasi modal dan biaya operasional yang diperlukan untuk peleburan/ pengilangan
yang sudah dioperasikan sangatlah besar. Kebutuhan modal untuk membangun fasilitas
peleburan semakin meningkat, sehingga menyebabkan peningkatan biaya modal per ton
output . Biaya oportunity untuk investasi modal yang besar tersebut, saat ada kebutuhan
mendesak untuk investasi modal di bidang lain, sangatlah tinggi. Juga, biaya operasi
peleburan/ penyulingan, khususnya biaya energi, juga sangat tinggi.

DAMPAK EKONOMI DARI PERSYARATAN PENGOLAHAN MINERAL

INDONESIA UNTUK EKSPOR

Memperoleh pembiayaan komersial untuk pabrik peleburan akan menantang. Karena

besarnya investasi yang dibutuhkan dalam proyek pabrik peleburan/ penyulingan, maka
diperlukan pembiayaan yang bersumber dari pinjaman, sekitar 50 - 70 persen dari biaya
proyek,. Peningkatan hutang jangka panjang sebanyak $500 juta hingga $700 juta akan
menjadi tantangan. Prospek komersial yang buruk dari pabrik peleburan/ pengilangan
kemungkinan akan menyulitkan dalam upaya untuk mendapatkan pembiayaan tanpa adanya
jaminan dari lembaga lainnya, seperti pemerintah atau perusahaan penjamin.

Pemerintah harus menyadari perbedaan signifikan antara mineral - mineral penting

yang diekspor, yang dibahas dalam laporan ini, serta melakukan analisis lebih lanjut
mengenai jenis mineral lainsebelum memberlakukan larangan. Argumen terhadap
larangan ekspor dalam kajian ini bukanlah argumen untuk pengolahan hilir semua mineral.
Terdapat perbedaan substansial antara mineral - mineral yang kami amati. Mineral seperti
nikel mempunyai nilai tambah yang tinggi dalam tahap pengolahan dan apabila diprodusksi
dengan biaya yang efektif maka akan berprospek bagus untuk kebijakan pembangunan.
Larangan ekspor komoditi mineral secara menyeluruh yang mengabaikan perbedaan biaya
pengolahan mineral dan kebutuhan biaya investasi yang dibutuhkan, justru menjadi tidak
masuk akal jika tujuannya untuk meningkatkan nilai tambah domestik dan pendapatan
ekspor.

(2) Kerugian Kesejahteraan Ekonomi

Indonesia akan mengalami kerugian kesejahteraan bersih hingga $6.3 miliar per tahun
karena kebijakan larangan - Ini merupakan harga yang mahal yang harus dibayar dari
kebijakan yang sebenarnya menghasilkan manfaat sosial yang tidak terlalu besar. Lebih
jauh, total kerugian kesejahteraan bersih juga termasuk kerugian yang diderita pemerintah
dari penurunan royalti dan pajak penghasilan, yang tidak dianalisis dalam studi ini (sebagai
contohnya, Freeport melaporkan mereka membayar lebih dari $1 miliar pajak penghasilan
di tahun 2011, yang mungkin akan hilang bila larangan ini diterapkan). Laporan ini
membahas tiga skenario bagi investasi - investasi baru dalam kapasitas pengolahan,
berdasarkan daftar Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral mengenai
perencanaan investasi baru pengolahan tembaga, nikel, dan bauksit yang akan terjadi setelah
larangan dan memperkirakan pengaruh kesejahteraan dari masing masing sebagai berikut:

Apabila tidak ada tambahan kapasitas pengolahan - Kerugian kesejahteraan

terbesar terjadi dalam skenario ini saat tidak ada pengolahan baru di industry hulu
dan harga domestik untuk mineral yang belum diproses menurun hingga 50%. Total
kerugian bersih kesejahteraan mencapai $63 miliar per tahun, dan kehilangan
efisiensi ekonomi (deadweight loss) mencapai $1,5 miliar per tahun. Total
pendapatan ekspor, yang merupakan target langsung kebijakan larangan, menurun
hingga $6,0 miliar per tahun.

RANGKUMAN KHUSUS

Apabila ada kapasitas pengolahan baru - Tiga tahun setelah larangan, saat banyak
kapasitas pengolahan yang akan diwujudkan dalam pengolahan nikel dan bauksit,
kerugian kesejahteraan bersih menurun menjadi $5,2 miliar per tahun, namun
deadweight loss terhadap ekonomi dikarenakan kebijakan larangan itu berlanjut
hingga ke level $1,5 miliar per tahun. Total pendapatan ekspor menurun hingga
$4,9 miliar per tahun.

Apabila seluruh Investasi Pengolahan Baru Peraturan ESDM Beroperasi di

tahun 2020 - Saat seluruh perencanaan kapasitas pengolahan Peraturan Menteri
ESDM diasumsikan beroperasi di tahun 2020, setiap tahunnya pengaruh
kesejahteraan dari larangan akhirnya menjadi positif namun terjadi setelah
kehilangan puluhan miliar dolar. Namun total perolehan kesejahteraan sedang,
hanya $832 juta per tahun, dengan syarat seluruh kapasitas pengolahan baru
terwujud. Total pendapatan ekspor meningkat hingga $1,3 miliar.

Larangan ekspor akan menurunkan harga domestik untuk bijih dan konsentrat, secara
signifikan mempengaruhi perekonomian dan perusahaan tambang dan menjadikan
usaha pertambangan tidak ekonomis. Larangan ini akan memaksa perusahaan
pertambangan untuk menjual kelebihan pasokan bijih dan konsentrat mereka kepada pabrik
pengolahan dengan harga yang lebih rendah dari harga dunia. Laporan ini menggunakan
dua skenario penurunan harga: penurunan harga sebanyak 25% dan 50%. Bila penurunan
harga 50 persen, perusahaan - perusahaan pertambangan mineral yang tidak diolah akan
mengalami kerugian pendapatan lebih dari $7,44 miliar per tahun mulai tahun 2014 karena
ketidakmampuan mengekspor. Bagian kedua dari kerugian pendapatan para perusahaan
tambang adalah kehilangan efisiensi bagi perekonomian. Kerugian efisiensi ini timbul
karena mineral - mineral yang tidak diolah yang sebenarnya dapat diekspor dalam pasar
bebas dengan harga dunia, dengan biaya produksi hanya sebesar biaya marginal untuk
memproduksi. Dengan larangan ekspor, mineral ini tidak dapat diproduksi dan dijual pada
pasar dunia untuk lebih dari sekedar biaya untuk memproduksinya. Hal ini mencerminkan
adanya kerugian bersih berupa inefisiensi (ataudeadweight loss) terhadap ekonomi lebih
dari $1,5 miliar.
Larangan ekspor akan menurunkan penerimaan negara dari pajak royalti hingga
sebanyak $300 juta per tahun. Karena ekspor dan produksi mineral yang tidak diolah
menurun, maka perolehan pajak royalti bagi pemeringtah juga akan menurun. Kajian ini
juga memperkirakan bahwa apabila tidak ada tambahan kapasitas pengolahan yang segera
hadir setelah larangan dan harga mineral - mineral yang tidak diolah menurun hingga 50%,
besarnya kerugian pendapatan pemerintah karena penurunan royalti akan mencapai $300
juta per tahun.
Larangan ekspor ini juga akan menurunkan pendapatan pemerintah dari pajak
pendapatan dan pajak tidak langsung lainnya hingga sebanyak $1 miliar per tahun.
Estimasi kerugian royalti hanya merupakan bagian kecil dari kerugian pendapatan
pemerintah yang akan terjadi (1) karena pajak pendapatan perusahaan atas penerimaan
perusahaan dari mineral dan pengolahan, dan (2) karena akan ada pengaruh pajak tak
langsung: perusahaan lain di industri ini akan terpengaruh oleh penurunan ekspor
pertambangan dan peningkatan dalam kapasitas pengolahan. Berdasarkan perkiraan yang

DAMPAK EKONOMI DARI PERSYARATAN PENGOLAHAN MINERAL

INDONESIA UNTUK EKSPOR

wajar mengenai keuntungan dan tarif pajak, pemerintah akan kehilangan antara $1 miliar
dan $1,2 miliar per tahun dengan adanya larangan tersebut dari pajak pendapatan total.
Larangan ekspor tersebut akan mempunyai pengaruh yang substansial pada perolehan
ekspor dalam jangka pendek dan kerugian tersebut dapat meniadakan manfaat yang
akan diperoleh setelah tahun 2020. Laporan ini menunjukan bahwa dengan kapasitas
pengolahan substansial yang sudah siap diwujudkan, larangan ini akan meningkatkan
perolehan ekspor hingga $1,3 miliar sampai tahun 2020. Namun demikian saat kami
mengurangkan perolehan ekspor ini dengan total kerugian inefisiensi ekonomi sebanyak
$729 juta yang disebabkan oleh kebijakan larangan, dampak pada tahun 2020 tidak terlihat
mengesankan dan cenderung kecil jika dibandingkan dengan kerugian dari tahun 2014
hingga tahun 2019.

(3) Implikasi ekonomi dari keterkaitan kebijakan forward

linkage
Laporan ini melihat pada gagasan di balik strategi larangan ekspor yang merupakan hal
yang logis, pergerakan alami suatu negara yang mengkspor bahan mentah menuju
mengembangkan industri hilir untuk memproses bahan mentah tersebut, sehingga kebijakan
- kebijakan untuk mendorong industri pengolahan hilir dinilai dapat meningkatkan kinerja
perdagangan dan mempercepat transformasi ekonomi secarastruktural .
Dengan pengingkatan perdagangan, kemungkinan keterkaitan domestik tidak secara
otomatis mengantarkan kemajuan untuk mengembangkan produksi berbasikan sumber
daya alam. Industri - industri yang mempunyai keterkaitan kedepan (forward linkage),
seperti pengolahan mineral - mineral dasar, dapat didirikan di banyak negara yang mampu
mengimpor sumber daya yang belum diolah. Hanya jika pengolahan di dalam negeri dapat
menyediakan produk hilir dengan harga yang lebih rendah (atau mengurangi resiko
gangguan pasokan) maka dapat dikatakan bahwa sangat menguntungkan untuk berinvestasi
dalam pengembangan industri dalam negeri yang memiliki keterkaitan ke depan. Faktor
biaya dalam perhitungan ini ditentukan oleh keunggulan komparatif dan perbedaan
teknologi. Dalam hal perbandingan keunggulan komparatif yang statis, faktor endowment
atau sumber daya (dan kapabilitas teknologi dalam berbagai kasus) tidak memberikan
banyak keunggulan biaya untuk industri yang bersifat sangat padat modal, yang (1)
memerlukan modal investasi yang luar biasa besar (2) kebutuhan investasi pendamping
yang tinggi di bidang infrastruktur, dan (3) hanya menggunakan porsi yang kecil dari
besarnya tenaga kerja dalam negeri.
Penurunan biaya transportasi dan ICT memungkinkan negara - negara lebih mudah
bergabung kedalam rantai pasokan global (global supply chain). Karena pengolahan
mineral mengurangi berat/volume dan meningkatkan nilai, pabrik pengolahan di dekat
pertambangan umumnya diuntungkan dari sisi biaya transportasi (dampak biaya
transportasi, namun demikian, tetap bergantung pada karakteristik mineral dan tahapan
pengolahan ini - sebagai contoh, tarif pengapalan untuk aluminium batangan lebih tinggi
dibandingkan dengan kargo besar alumina). Namun penurunan biaya transportasi
internasional secara signifikan selama beberapa dekade telah mengurangi insentif - insentif

RANGKUMAN KHUSUS

ini untuk memproses mineral dekat dengan pertambangan. Kunci penentu lokasi
peleburan/penyulingan untuk banyak mineral berkisar pada kebutuhan input pendamping
seperti pembangkit energi yang berbiaya rendah, akses ke lokasi, pengendalian polusi, dan
persyaratan perundang - undangan lainnya, akses ke pembiayaan berbiaya rendah, factor
eksternal ekonomi, pasar untuk produk sampingan, dan lain sebagainya, tidak sekedar
masalah transportasi.
Kunci untuk industrialisasi dan penciptaan lapangan kerja adalah kemampuan untuk
bergabung dengan rantai pasokan global dan bukan dengan mencoba mengerjakan
semua secara mandiri. Hubungan yang terpisah dalam rantai produksi akan lebih mudah
dilakukan untuk menggabungkan teknologi di negara maju dengan upah buruh rendah di
negara bekembang . Didorong oleh penurunan biaya transportasi dan koordinasi, suatu
produk sekarang bukanlah suatu paket faktor sumber daya, teknologi, modal sosial,
kemampuan pemerintah satu negara. Produk sekarang merupakan paket dari faktor
seumber daya alam, teknologi, modal sosial dan kemampuan pemerintah beberapa negara.
Pola perdagangan dan kinerja di banyak negara kini dibentuk oleh posisi mereka di dalam
rantai pasokan global. Dalam suatu rantai pasokan untuk produk tertentu, design dapat
terjadi di satu negara, teknologi dan pengelolaan dapat berasal dari negara lainnya,
komponen suku cadang dapat diproduksi di negara ke tiga, dan perakitan akhir dapat terjadi
di negara ke empat. Jenis perdagangan ini melibatkan aliran faktor produksi secara bolakbalik dan berkesinambungan antar negara yang sebelumnya terjadi di dalam satu , pabrik,
dan perkantoran.
Integrasi ke dalam rantai nilai global memudahkan dan mempercepat industrialisasi.
Transformasi perdagangan telah membuat kemajuan industrialisasi lebih sederhana bagi
negara - negara berkembang. Sebelum revolusi ICT, tidak mungkin untuk mengembangkan
suatu industri kelas dunia kecuali suatu negara telah mempunyai landasan industri yang
maju dan kemampuan teknis yang membutuhkan waktu puluhan tahun.

Persyaratan untuk mengembangkan seluruh rantai produksi domestik dari dasar hingga
ke atas tidak lagi diperlukan. Masing-masing rantai ini kini dapat lebih mudah diperoleh
secara kompetitif - teknologi, manejemen, kendali mutu, dan pemasaran - memudahkan
negara - negara memfokuskan diri pada produksi suatu produk sekompetitif mungkin.
Mendapatkan teknologi berkelas dunia seperti itu dapat memodernisasi segmen industri
negara berkembang hampir dalam satu malam. Hal yang sama, rantai berbiaya tinggi dari
rantai produksi vertikal, yang tidak mempunyai keunggulan komparatifnya, dapat lebih
dengan mudah disediakan (secara outsourced) dan suatu negara dapat mengkonsentrasikan
upayanya pada kegiatan - kegiatan yang lebih kompetitif, menaikkan produktifitas dan
pertumbuhan industri secara agregat.
Fragmentasi produksi membuat dimulainya industrialisasi dan bergerak ke atas dalam
rantai pasok menjadi lebih mudah. Sepanjang suatu negara mempunyai platform imporekspor yang dapat diandalkan - lingkungan bisnis yang baik dan dapat diandalkan, gaji
pekerja yang murah, dan insfrastruktur dasar, maka negara tersebut akan mampu melakukan
bisnis. Juga ada efek samping yang penting, sebagaimana disebutkan di atas. Adalah
merupakan suatu keberuntungan menjadi bagian dari wilayah yang tumbuh dengan cepat,
seperti Asia, dengan fragmentasi rantai pasok yang tinggi, merupakan suatu nilai tambah.

10

DAMPAK EKONOMI DARI PERSYARATAN PENGOLAHAN MINERAL

INDONESIA UNTUK EKSPOR

Banyak kesempatan yang tersedia utuk memperoleh rantai produksi dari dalam kawasan
maupun dari luar kawasan.
Penelitian menunjukan bahwa campur tangan kebijakan dalam mendorong industri
pengolahan hulu untuk mendiversifikasi ekspor dan meningkatkan kinerja perdagangan
adalah keliru. Forward linkage tidak hanya penting dalam menentukan pola perdagangan
dunia dan perubahan pola - pola ini. Pengalaman internasional menunjukan bahwa ekspor
tumbuh subur dari aktifitas lateral yang erat kaitannya dengan aspek teknologi, faktor
intensitas, dan kapabilitas, dibandingkan kegiatan vertikal yang dikaitkan dengan rantai
produksi. Forward lingkage kedepan ternyata hanya memainkan peran sangate kecil dalam
keberhasilan eskpor. Demikian pulaargumentasi yang mengklaim bahwa kedekatan dengan
sumber daya alam dan penghematan biaya transportasi adalah alasan untuk mempromosikan
industri pengolahan hilir, ternyata tidak didukung oleh bukti lintas negara.

Ada biaya - biaya kesempatan (opportunity cost)oportuniti untuk pilihan kebijakan.

Mengadopsi strategi berbasiskan keterkaitan untuk mempromosikan pengembangan ekspor
berarti kebijakan - kebijakan lain yang mungkin lebih produktif dalam menstimulasi
munculnya nilai ekspor baru yang lebih tinggi, tidak dapat diterapkan. Ini merupakan
trade-off yang buruk, karena kesempatan yang lebih baik seringkali "literalis " dari pada
"hilir". Sebagai patokan, keterkaitan tampaknya merupakan pedoman yang buruk bagi
kebijakan pengembangan ekspor. Kebijakan berbasiskan forward linkage tampaknya
berlawanan dengan pengalaman internasional dan tidak masuk akal dalam kondisi dunia
dimana biaya perdagangan telah turun secara substansial dan rantai pasokan memudahkan
pengkaitan ke dalam (in-source) atau keluar (out-source) dalam rantai pasokan.

(4) Pertimbangan Lainnya

Investasi publik pelengkap di bidang tenaga listrik dan infrastruktur lainnya yang
diperlukan untuk industri peleburan/ pengilangan sangatlah besar. Agar peleburan
menjadi layak, pemerintah sebaiknya melakukan investasi publik yang diperlukan seperti
pembangunan jalan, tenaga listrik, pelabuhan dan infrastruktur lainnya.
Dengan
mempertimbangkan tantangan saat ini dalam memperoleh persetujuan untuk anggaran
untuk proyek infrastruktur, investasi tambahan ini mungkin tidak akan terwujud seketika. Di
samping itu, investasi publik yang merupakan bagian dari paket ini harus dapat diterima
oleh wajib pajak setelah membandingkan penggunaan untuk investasi publik yang lain.
Apakah investasi dalam pembangkit tenaga energi, jalan, dan pelabuhan untuk mendukung
pengolahan tembaga menghasilkan manfaat ekonomi dan sosial yang lebih besar
dibandingan dengan investasi untuk pendidikan, kesehatan, atau pembangkit energi untuk
kegiatan ekonomi yang lain, seperti industri pengolahan yang padat karya? Jika tidak maka
kebijakan peleburan ini dipertanyakan.

RANGKUMAN KHUSUS

11

Waktu yang diperlukan untuk pengembangan industri peleburan jauh melewati tanggal
pelaksanaan undang - undang. Masa persiapan normal untuk investasi peleburan dan
penyulingan aluminium, tembaga dan nikel umumnya jarang kurang dari lima tahun.
Kecuali jika sebuah pabrik hampir menyelesaikan di awal tahun 2013, ada sedikit peluang
bagi pabrik tersebut untuk dapat beroperasi sebelum tahun 2014, saat larangan yang
ditetapkan mulai berlaku. Orang menjadi tidak yakin terhadapi daftar pelaksanaan
perusahaan pengolahan patungan yang diterbitkan oleh Kementrian ESDM pada bulan
Maret 2012. Daftar ini memberikan tanggal berlakunya produksi untuk 16 proyek, 11
diantaranya diperkirakan beroperasi pada tahun 2014 atau sebelum itu. Sebagaimana telah
disarikan pada diskusi mengenai alumunium dan tembaga, penyelesaian investasi akan
berlangsung lebih lama dari pada yang dibayangkan, dan jikapun ada, hanya sedikit dari 11
proyek itu akan diselesaiakan sebelum waktu yang ditentukan.
Mengimpor produk mineral olahan secara ekonomis lebih efisien dan membantu
menciptakan lapangan kerja daripada investasi untuk peleburan. Dengan
mempertimbangkan segala aspek ekonomi, investasi dan dampak lingkungan dari kebijakan
pelarangan ekspor mineral, mengimpor produk akhir untuk digunakan dalam industri hilir
mungkin merupakan cara terbaik yang dapat dilakukan. Harga logam ditetapkan pada bursa
logam, sehingga peleburan di Indonesia dengan biaya lebih tinggi dari pada pabrik di luar
negeri mungkin sebenarnya merusak nilai dari mineral karena tidak efisien dan biaya
pengolahan yang lebih tinggi tersebut akan diterjemahkan pada penurunan harga logam
pada bursa logam internasional.
Konsekuensi lingkungan hidup dari industri peleburan itu mahal. Apabila tidak dikontrol
secara benar, peleburan dapat menyebabkan kerusakan lingkungan secara signifikan
(misalnya emisi udara dan hujan asam).
Penyelundupan mineral mentah kemungkinan akan meningkat. Penurunan harga mineral
domestik yang belum diolah setelah adanyalarangan ekspor akan meningkatkan insentif
untuk penyelundupan mineral keluar negeri Hal ini akan menjadi masalah yang perlu
diantipasi pemerintah. Ini akan malah akan meningkatkan kebutuhan akan kebijakan
lainnya, dan bukan mengurangi, Hanya sedikit lapangan kerja yang mampu diciptakan
dari investasi yang tinggi untuk mewujudkan pabrik peleburan tersebut. Investasi publik
secara potensial dapat diarahkan untuk aktifitas yang menghasilkan lebih banyak lapangan
kerja. Peleburan adalah energi-intensif dan menghasilkan angka lapangan kerja sangat kecil:
untuk aluminium, investasi di kilang alumina senilai US$2 miliar pada umumnya akan
mempekerjakan hanya 500 tenaga kerja; sebuah investasi untuk peleburan aluminium
senilai US$3,5 milyar akan mempekerjakan rata-rata hanya sekitar 1,000 tenaga kerja;
investasi di peleburan tembaga senilai US$1,2 miliar akan mempekerjakan rata-rata hanya
sekitar 800 pekerja; untuk nikel, investasi di smelter nikel senilai US$1,7 milyar akan
membuka lapangan kerja hanya untuk sekitar 450 tenaga kerja.

Rekomendasi
Hindari kebijakan yang tidak tepat sasaran dan berlaku ke semua sektor yang memaksa
investasi pada hilir untuk semua sumber daya mineral tanpa mempertimbangkan apakah
pengolahan hilir bernilai ekonomi atau tidak. Jika kebijakan untuk melakukan pengolahan
hilir akan diimplementasikan maka seharusnya (1) selektif dan (2) berdasarkan pada prinsip

12

DAMPAK EKONOMI DARI PERSYARATAN PENGOLAHAN MINERAL

INDONESIA UNTUK EKSPOR

ekonomi "pilihan terbaik (first-best)" untuk menghindari kerusakan yang tidak disengaja
(collateral damage) . Artinya, jika pengolahan hilir mineral tertentu terlihat menguntungkan
dan menjanjikan dalam meningkatkan pendapatan ekspor, maka kebijakan ekonomi yang
terbaik akan menargetkan intervensi kebijakan pada masalah pengolahan mineral ini secara
langsung, daripada menggunakan pembatasan tidak langsung pada semua ekspor mineral
mentah untuk mensubsidi pengolahan hilir itu melalui penurunan harga input domestik.
Gunakan kebijakan yang selektif, ditujukan untuk pengolahan hilir mineral tertentu
dengan profil investasi yang menguntungkan. Pendekatan yang lebih baik daripada
larangan ekspor seluruh mineral mentah , adalah kebijakan selektif, ditujukan untuk
pengolahan hilir mineral tertentu dengan profil investasi yang menguntungkan dan peluang
yang cukup baik dalam meningkatkan pendapatan ekspor.

Lebih fokus pada kebijakan fiskal daripada sisi produksi industri mineral. Secara umum,
hal terbaik yang harus dilakukan oleh para pembuat kebijakan guna memanfaatkan sumber
daya alamnya ke pasar internasional adalah fokus pada kebijakan fiskal dibandingkan sisi
produksi industri mineral di mana biaya distorsi dapat lebih mahal. Perubahan - perubahan
dalam royalti dan sistem pajak penghasilan tampaknya paling efektif, dengan biaya
kebijakan paling murah.