BAB II

TINJAUAN TEORI
A. SEJARAH PERKEMBANGAN PUSKESMAS
Sejarah perkembangan kesehatan masyarakat di Indonesia dimulai sejak masa
penjajahan Belanda pada abad ke 16. Pada saat itu kesehatan masyarakat dimulai dengan
upaya pemberantasan penyakit cacar dan kolera yang menyebar di masyarakat.
Penyakit kolera mewabah di Indonesia sekitar tahun 1937, kemudia diikuti oleh
wabah cacar pada tahun 1948 yang awalnya disinyalir datang dari negara Singapura. Atas
kejadian tersebut pemerintah hindia Belanda mulai melakukan upaya-upaya kesehatan
masyarakat.Sebelumnya tahun1807 melalui pemerintahan Gubernur Jenderal Daendels juga
sudah melakukan upaya kesmas dengan langkah penurunan angka kematian bayi, yaitu
dengan cara mendirikan pelatihan dukun bayi sebagai penolong dan perawatan persalinan.
Sampai akhirnya diberikan pelatihan khusus di sekolah dokter Jawa yang didirikan oleh
kepala pelayanan sipil dan militer dr.Bosch. Sekolah ini dikenal juga dengan nama sekolah
STOVIA (School Tot Opleiding Van Indiche Arsten).
Tahun 1888 didirikan Laboratorium kedokteran di Bandung dan tahun 1913 didirikan
sekolah kedokteran yang ke 2 di Surabaya dengan nama NIAS (Nederland Indische Arsten
School). Sampai pada tahun 1927 Stovia berubah menjadi Sekolah Kedokteran, sampai
akhirnya sejak berdirinya Universitas Indonesia sekitar tahun 1947 dimasukan menjadi
Fakultas Kedokteran Universitas Indonesia.
STOVIA dan NIAS mempunyai andil sangat besar dalam perkembangan kesehatan
masyarakat di Indonesia, termasuk ketika mereka ikut menangani wabah penyakit pes di
pulau Jawa dengan memberikan vaksinasi kepada 15 juta penduduk pulau Jawa dan
penyemprotan DTT di rumah-rumah mereka.
Memasuki era kemerdekaan, salah satu tonggak penting perkembangan kesmas di
Indonesia adalah dengan diperkenalkannya Bandung Plan tahun 1951 oleh dr.Y. Leimena dan
4

dr.Patah. Konsep ini memperkenalkan cara pemulihan sakit (kuratif) dan upaya pencegahan
penyakit (preventif) kepada masyarakat serta lembaga-lembaga kesehatan yang sudah ada.
Hasilnya, pada tahun 1956 dibentuk "Proyek Bekasi" di Lemah Abang sebagai contoh atau
model pelayanan, pelatihan serta pengelolaan program kesehatan masyarakat pedesaan di
Indonesia.
Sekitar bulan Nopember tahun 1967, para ahli kesehatan di seluruh Indonesia
mengadakan seminar pertama yang membahas program kesehatan masyarakat terpadu.
Hasilnya, konsep pusat kesehatan masyarakat yang digagas oleh dr. Achmad Dipodilogo
disepakati bersama sebagai upaya program kesehatan terpadu di seluruh negeri, sampai
akhirnya diresmikan oleh pemerintah menjadi Pusat Pelayanan Kesehatan Masyarakat atau
Puskesmas.
B. PENGERTIAN PUSKESMAS
Puskesmas adalah organisasi

kesehatan

fungsional

yang

merupakan

pusat

pengembangan kesehatan masyarakat yang juga membina peran serta masyarakat dan
memberikan pelayanan secara menyeluruh dan terpadu kepada masyarakat di wilayah
kerjanya dalam bentuk kegiatan pokok (Depkes RI, 1991).
Puskesmas merupakan unit pelaksana teknis dinas kesehatan kabupaten/kota yang
bertanggung jawab menyelenggarakan pembangunan kesehatan di wilayah kerja (Effendi,
2009).
Dengan kata lain puskesmas mempunyai wewenang dan tanggungjawab atas
pemeliharaan kesehatan masyarakat dalam wilayah kerjanya.
Menurut Kepmenkes RI No. 128/Menkes/SK/II/2004 puskesmas merupakan Unit
Pelayanan

Teknis

Dinas

kesehatan

kabupaten/kota

yang

bertanggung

jawab

menyelenggarakan pembangunan kesehatan di suatu wilayah kerja.

a. Unit pelaksana teknis
Sebagai Unit Pelaksana Teknis Dinas kesehatan kabupaten/kota (UPTD), puskesmas
berperan

menyelenggarakan

sebagian

dari

tugas

operasional

dinas

kesehatan

kabupaten/kota dan merupakan unit pelaksana tingkat pertama serta ujung tombak
pembangunan kesehatan di Indonesia.
b. Pembangunan kesehatan
Pembangunan kesehatan adalah penyelenggaraan upaya kesehatan oleh bangsa Indonesia
untuk meningkatkan kesadaran, kemauan dan kemampuan hidup sehat bagi setiap orang
agar terwujud derajat kesehatan masyarakat yang optimal.
c. Pertanggungjawaban penyelenggaraan
Penanggungjawab utama penyelenggaraan seluruh upaya pembangunan kesehatan di
wilayah kabupaten/kota adalah dinas kesehatan kabupaten/kota, sedangkan Puskesmas
bertanggung jawab hanya untuk sebagian upaya pembangunan kesehatan yang
dibebankan oleh dinas kesehatan kabupaten/kota sesuai dengan kemampuannya.
d. Wilayah kerja
Secara nasional, standar wilayah kerja Puskesmas adalah satu kecamatan. Tetapi apabila
di satu kecamatan terdapat lebih dari satu Puskesmas, maka tanggungjawab wilayah kerja
dibagi

antar

Puskesmas,

dengan

memperhatikan

keutuhan

konsep

wilayah

(desa/kelurahan atau RW). Masing-masing Puskesmas tersebut secara operasional

bertanggung jawab langsung kepada dinas kesehatan kabupaten/kota.
Puskesmas adalah organisasi fungsional yang menyelenggarakan upaya kesehatan yang
bersifat menyeluruh, terpadu, merata, dapat diterima dan terjangkau oleh masyarakat, dengan
peran serta aktif masyarakat dan menggunakan hasil pengembangan ilmu pengetahuan dan
teknologi tepat guna, dengan biaya yang dapat dipikul oleh pemerintah dan masyarakat.
Upaya kesehatan tersebut diselenggarakan dengan menitikberatkan kepada pelayanan
untuk masyarakat luas guna mencapai derajat kesehatan yang optimal, tanpa mengabaikan
mutu pelayanan kepada perorangan (Hatmoko, 2006).
Dari definisi yang diterangkan diatas maka dapat digali makna yang lebih mendalam,
yang menunjukkan bahwa Puskesmas mempunyai wewenang dan tanggungjawab yang
sangat besar dalam memelihara kesehatan masyarakat di wilayah kerjanya dalam rangka
meningkatkan status kesehatan masyarakat seoptimal mungkin (Effendy, 2009).
6

C. VISI MISI DAN STARTEGI PUSKESMAS

1. Visi
Visi pembangunan kesehatan yang diselenggarakan oleh puskesmas adalah
tercapainya Kecamatan Sehat menuju terwujudnya Indonesia Sehat. Kecamatan Sehat
adalah gambaran masyarakat kecamatan masa depan yang ingin dicapai melalui
pembangunan kesehatan, yakni masyarakat yang hidup dalam lingkungan dan berperilaku
sehat, memiliki kemampuan untuk menjangkau pelayanan kesehatan yang bermutu secara
adil dan merata serta memiliki derajat kesehatan yang setinggi-tingginya (Depkes RI,
2004).
Indikator Kecamatan Sehat yang ingin dicapai mencakup 4 indikator utama yakni:
(1) Lingkungan sehat, (2) Perilaku sehat, (3) Cakupan pelayanan kesehatan yang
bermutu, (4) Derajat kesehatan penduduk kecamatan (Depkes RI, 2004).
Rumusan visi untuk masing-masing puskesmas harus mengacu pada visi
pembangunan kesehatan puskesmas di atas yakni terwujudnya Kecamatan Sehat, yang
harus sesuai dengan situasi dan kondisi masyarakat serta wilayah kecamatan setempat
(Depkes RI, 2004).
2. Misi
Misi pembangunan kesehatan yang diselenggarakan oleh puskesmas adalah
mendukung tercapainya misi pembangunan kesehatan nasional. Misi tersebut adalah:
a. Menggerakkan pembangunan berwawasan kesehatan di wilayah kerjanya. Puskesmas
akan selalu menggerakkan pembangunan sektor lain yang diselenggarakan di wilayah
kerjanya, agar memperhatikan aspek kesehatan, yakni pembangunan yang tidak
menimbulkan dampak negatif terhadap kesehatan, setidak-tidaknya terhadap
lingkungan dan perilaku masyarakat.
b. Mendorong kemandirian hidup sehat bagi keluarga dan masyarakat di wilayah
kerjanya. Puskesmas akan selalu berupaya agar setiap keluarga dan masyarakat yang

bertempat tinggal di wilayah kerjanya makin berdaya di bidang kesehatan, melalui

peningkatan pengetahuan dan kemampuan menuju kemandirian untuk hidup sehat.
c. Memelihara dan meningkatkan mutu, pemerataan dan keterjangkauan pelayanan
kesehatan yang diselenggarakan. Puskesmas akan selalu berupaya menyelenggarakan
pelayanan kesehatan yang sesuai dengan standar dan memuaskan masyarakat,
mengupayakan pemerataan pelayanan kesehatan serta meningkatkan efisiensi
pengelolaan dana sehingga dapat dijangkau oleh seluruh anggota masyarakat.
d. Memelihara dan meningkatkan kesehatan perorangan, keluarga dan masyarakat
berserta lingkungannya. Puskesmas akan selalu berupaya memelihara dan
meningkatkan kesehatan, mencegah dan menyembuhkan penyakit, serta memulihkan
kesehatan perorangan, keluarga dan masyarakat yang berkunjung dan yang bertempat
tinggal di wilayah kerjanya, tanpa diskriminasi dan dengan menerapkan kemajuan
ilmu dan teknologi kesehatan yang sesuai. Upaya pemeliharaan dan peningkatan
kesehatan yang dilakukan puskesmas mencakup pula aspek lingkungan dari yang
bersangkutan (Depkes RI, 2004).
D. FUNGSI DAN PERAN PUSKESMAS
1. Fungsi Puskesmas
Adapun fungsi dari puskesmas ialah :
a. Pusat penggerak pembangunan berwawasan kesehatan
Puskesmas selalu berupaya menggerakkan dan memantau penyelenggaraan
pembangunan lintas sektor termasuk oleh masyarakat dan dunia usaha di wilayah
kerjanya, sehingga berwawasan serta mendukung pembangunan kesehatan. Di
samping itu puskesmas aktif memantau dan melaporkan dampak kesehatan dari
penyelenggaraan setiap program pembangunan di wilayah kerjanya. Khusus untuk
pembangunan kesehatan, upaya yang dilakukan puskesmas adalah mengutamakan
pemeliharaan kesehatan dan pencegahan penyakit tanpa mengabaikan penyembuhan
penyakit dan pemulihan kesehatan.
8

b. Pusat pemberdayaan masyarakat.

Puskesmas selalu berupaya agar perorangan terutama pemuka masyarakat, keluarga
dan masyarakat termasuk dunia usaha memiliki kesadaran, kemauan, dan kemampuan
melayani diri sendiri dan masyarakat untuk hidup sehat, berperan aktif dalam
memperjuangkan kepentingan kesehatan termasuk pembiayaannya, serta ikut
menetapkan, menyelenggarakan dan memantau pelaksanaan program kesehatan.
Pemberdayaan perorangan, keluarga dan masyarakat ini diselenggarakan dengan
memperhatikan kondisi dan situasi, khususnya sosial budaya masyarakat setempat.
c. Pusat pelayanan kesehatan strata pertama.
Puskesmas bertanggungjawab menyelenggarakan pelayanan kesehatan tingkat
pertama secara menyeluruh, terpadu dan berkesinambungan. Pelayanan kesehatan
tingkat pertama yang menjadi tanggungjawab puskesmas meliputi:
1) Pelayanan kesehatan perorangan
Pelayanan kesehatan perorangan adalah pelayanan yang bersifat pribadi (private
goods) dengan tujuan utama menyembuhkan penyakit dan pemulihan kesehatan
perorangan, tanpa mengabaikan pemeliharaan kesehatan dan pencegahan
penyakit. Pelayanan perorangan tersebut adalah rawat jalan dan untuk puskesmas
tertentu ditambah dengan rawat inap.
2) Pelayanan kesehatan masyarakat
Pelayanan kesehatan masyarakat adalah pelayanan yang bersifat publik (public
goods) dengan tujuan utama memelihara dan meningkatkan kesehatan serta
mencegah penyakit tanpa mengabaikan penyembuhan penyakit dan pemulihan
kesehatan.Pelayanan kesehatan masyarakat tersebut antara lain promosi
kesehatan, pemberantasan penyakit, penyehatan lingkungan, perbaikan gizi,
peningkatan kesehatan keluarga, keluarga berencana, kesehatan jiwa serta
berbagai program kesehatan masyarakat lainnya (Depkes RI, 2004).
2. Peran Puskesmas

Puskesmas mempunyai peran yang sangat vital sebagai institusi pelaksana teknis,
dituntut memiliki kemampuan manajerial dan wawasan jauh ke depan untuk
meningkatkan kualitas pelayanan kesehatan. Peran tersebut ditunjukkan dalam bentuk
keikutsertaan dalam menentukan kebijakan daerah melalui sistem perencanaan yang
matang dan realistis, tata laksana kegiatan yang tersusun rapi, serta sistem evaluasi dan
pemantauan yang akurat. Pada masa mendatang, puskesmas juga dituntut berperan dalam
pemanfaatan teknologi informasi terkait upaya peningkatan pelayanan kesehatan secara
komprehensif dan terpadu (Effendi, 2009).
E. WILAYAH KERJA PUSKESMAS
Secara nasional, standar wilayah kerja puskesmas adalah satu kecamatan, tetapi
apabila di satu kecamatan terdapat lebih dari dari satu puskesmas, maka tanggungjawab
wilayah kerja dibagi antar puskesmas, dengan memperhatikan keutuhan konsep wilayah
(desa/kelurahan atau RW). Masing-masing puskesmas tersebut secara operasional
bertanggungjawab langsung kepada Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota (Depkes RI, 2004).
Wilayah kerja Puskesmas meliputi satu kecamatan atau sebagian dari kecamatan.
Faktor kepadatan penduduk, luas daerah, keadaan geografik dan keadaan infrastruktur
lainnya merupakan bahan pertimbangan dalam menentukan wilayah kerja Puskesmas
(Hatmoko,2006).
Puskesmas merupakan perangkat Pemerintah Daerah Tingkat II, sehingga pembagian
wilayah kerja Puskesmas ditetapkan oleh Bupati atau Walikota, dengan saran teknis dari
kepala Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota. Sasaran penduduk yang dilayani oleh sebuah
Puskesmas rata-rata 30.000 penduduk setiap Puskesmas (Hatmoko, 2006).
Untuk perluasan jangkauan pelayanan kesehatan maka Puskesmas perlu ditunjang
dengan unit pelayanan kesehatan yang lebih sederhana yang disebut Puskesmas Pembantu
dan Puskesmas Keliling (Hatmoko, 2006).

10

Khusus untuk kota besar dengan jumlah penduduk satu juta atau lebih, wilayah kerja
Puskesmas bisa meliputi satu Kelurahan. Puskesmas di Ibukota Kecamatan dengan jumlah
penduduk 150.000 jiwa atau lebih, merupakan Puskesmas Pembina yang berfungsi
sebagai pusat rujukan bagi Puskesmas kelurahan dan juga mempunyai fungsi koordinasi
(Hatmoko, 2006).
Luas wilayahnya yang masih efektif untuk sebuah Puskesmas di daerah pedesaan
adalah suatu area dengan jari-jari 5 Km, sedangkan luas wilayah kerja yang dipandang
optimal adalah area dengan jari-jari 3 Km (Effendy, 2009).
F. PELAYANAN KESEHATAN PUSKESMAS
Pelayanan kesehatan yang diberikan puskesmas merupakan pelayanan yang
menyeluruh yang meliputi pelayanan kuratif (pengobatan), preventif (pencegahan), promotif
(peningkatan kesehatan) dan rehabilitatif (pemulihan kesehatan). Pelayanan tersebut
ditujukan kepada semua penduduk dengan tidak membedakan jenis kelamin dan golongan
umur, sejak dari pembuahan dalam kandungan sampai tutup usia (Effendi, 2009)
G. KEDUDUKAN PUSKESMAS
Kedudukan Puskesmas dibedakan menurut keterkaitannya dengan Sistem Kesehatan
Nasional, Sistem Kesehatan Kabupaten/Kota dan Sistem Pemerintah Daerah (Depkes RI,
2004):
1. Sistem Kesehatan Nasional
Kedudukan puskesmas dalam Sistem Kesehatan Nasional adalah sebagai sarana
pelayanan kesehatan strata pertama yang bertanggungjawab menyelenggarakan upaya
kesehatan perorangan dan upaya kesehatan masyarakat di wilayah kerjanya.
2. Sistem Kesehatan Kabupaten/Kota
Kedudukan puskesmas dalam Sistem Kesehatan Kabupaten/Kota adalah sebagai Unit
Pelaksana Teknis Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota yang bertanggung jawab
menyelenggarakan sebagian tugas pembangunan kesehatan kabupaten/kota di wilayah
kerjanya.
3. Sistem Pemerintah Daerah

11

Kedudukan puskesmas dalam Sistem Pemerintah Daerah adalah sebagai Unit Pelaksana
Teknis Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota yang merupakan unit struktural Pemerintah
Daerah Kabupaten/Kota bidang kesehatan di tingkat kecamatan.
4. Antar Sarana Pelayanan Kesehatan Strata Pertama
Di wilayah kerja puskesmas terdapat berbagai organisasi pelayanan kesehatan strata
pertama yang dikelola oleh lembaga masyarakat dan swasta seperti praktek dokter,
praktek dokter gigi, praktek bidan, poliklinik dan balai kesehatan masyarakat.
Kedudukan puskesmas di antara berbagai sarana pelayanan kesehatan strata pertama ini
adalah sebagai mitra. Di wilayah kerja puskesmas terdapat pula berbagai bentuk upaya
kesehatan berbasis dan bersumber daya masyarakat seperti posyandu, polindes, pos obat
desa dan pos UKK. Kedudukan puskesmas di antara berbagai sarana pelayanan
kesehatan berbasis dan bersumberdaya masyarakat adalah sebagai pembina.
H. Organisasi
1. Struktur Organisasi
Struktur organisasi puskesmas tergantung dari kegiatan dan beban tugas masing-masing
puskesmas. Penyusunan struktur organisasi puskesmas di satu kabupaten/kota dilakukan
oleh dinas kesehatan kabupaten/kota, sedangkan penetapannya dilakukan dengan
Peraturan Daerah. Sebagai acuan dapat dipergunakan pola struktur organisasi puskesmas
sebagai berikut:
a. Kepala Puskesmas
b. Unit Tata Usaha yang bertanggungjawab membantu Kepala Puskesmas dalam
pengelolaan:
1) Data dan informasi
2) Perencanaan dan penilaian
3) Keuangan
4) Umum dan pengawasan
c. Unit Pelaksana Teknis Fungsional Puskesmas
1) Upaya kesehatn masyarakat, termasuk pembinaan terhadap UKBM
2) Upaya kesehatan perorangan
d. Jarinangan pelayanan puskesmas
1) Unit puskesmas pembantu
12

2) Unit puskesmas keliling

3) Unit bidan di desa/komunitas
2. Kriteria Personalia
Kriteria personalia yang mengisi struktur organisasi puskesmas disesuaikan dengan
tugas dan tanggungjawab masing-masing unit puskesmas. Khusus untuk Kepala
Puskesmas kriteria tersebut dipersyaratkan harus seorang sarjana di bidang kesehatan
yang kurikulum pendidikannya mencakup kesehatan masyarakat.
3. Eselon Kepala Puskesmas
Kepala Puskesmas adalah penanggungjawab pembangunan kesehatan di tingkat
kecamatan. Sesuai dengan tanggungjawab tersebut dan besarnya peran Kepala
Puskesmas dalam penyelenggaraan pembangunan kesehatan di tingkat kecamatan, maka
jabatan Kepala Puskesmas setingkat dengan eselon III-B. Dalam keadaan tidak tersedia
tenaga yang memenuhi syarat untuk menjabat jabatan eselon III-B, ditunjuk pejabat
sementara yang sesuai dengan kriteria Kepala Puskesmas yakni seorang sarjana di
bidang kesehatan kesehatan yang kurikulum pendidikannya mencakup bidang kesehatan
masyarakat, dengan kewenangan yang setara dengan pejabat tetap.
I. PROGRAM-PROGRAM PUSKESMAS
Untuk tercapainya visi pembangunan kesehatan melalui puskesmas, yakni
terwujudnya

Kecamatan Sehat Menuju Indonesia Sehat, puskesmas bertanggungjawab

menyelenggarakan upaya kesehatan perorangan dan upaya kesehatan masyarakat, yang

keduanya jika ditinjau dari sistem kesehatan nasional merupakan pelayanan kesehatan tingkat
pertama. Upaya kesehatan tersebut dikelompokkan menjadi dua yakni:
1. Upaya Kesehatan Wajib
Upaya kesehatan wajib puskesmas adalah upaya yang ditetapkan berdasarkan
komitmen nasional, regional dan global serta yang mempunyai daya ungkit tinggi untuk
peningkatan derajat kesehatan masyarakat. Upaya kesehatan wajib ini harus
diselenggarakan oleh setiap puskesmas yang ada di wilayah Indonesia.
Upaya kesehatan wajib tersebut adalah:
a. Promosi Kesehatan (Promkes)
13

 Penyuluhan Kesehatan Masyarakat

Sosialisasi Program Kesehatan
Perawatan Kesehatan Masyarakat (Perkesmas)
b. Pencegahan penyakit menular
Surveilens Epidemiologi
Pelacakan Kasus : TBC, Kusta, DBD, Malaria, Flu Burung, ISPA, Diare, IMS
(Infeksi Menular Seksual), Rabies
c. Program pengobatan
Rawat jalan poli umum
Rawat Jalan Poli Gigi
Unit Rawat Inap : Keperawatan, Kebidanan
Unit Gawat Darurat (UGD)
Puskesmas Keliling (Puskel)
d. Kesehatan ibu dan anak (KIA)
ANC (Antenatal Care) , PNC (Post Natal Care), KB (Keluarga Berencana),
Persalinan, Rujukan Bumil Resti, Kemitraan Dukun
e. Upaya peningkatan gizi
Penimbangan, Pelacakan Gizi Buruk, Penyuluhan Gizi
f. Kesehatan dan lingkungan
Pengawasan SPAL (saluran pembuangan air limbah), SAMI-JAGA (sumber air
minum-jamban keluarga), TTU (tempat-tempat umum), Institusi pemerintah
Survey Jentik Nyamuk
2. Upaya Kesehatan Pengembangan
Upaya kesehatan pengembangan puskesmas adalah upaya yang ditetapkan
berdasarkan permasalahan kesehatan yang ditemukan di masyarakat serta yang
disesuaikan dengan kemampuan puskesmas.
Upaya kesehatan pengembangan dipilih dari daftar upaya kesehatan pokok
puskesmas yang telah ada, yakni:
a. Upaya Kesehatan Sekolah
b. Upaya Kesehatan Olah Raga
c. Upaya Perawatan Kesehatan Masyarakat
d. Upaya Kesehatan Kerja
e. Upaya Kesehatan Gigi dan Mulut
f. Upaya Kesehatan Jiwa
g. Upaya Kesehatan Mata
h. Upaya Kesehatan Usia Lanjut
i. Upaya Pembinaan Pengobatan Tradisional

14

15