5.

Revenue raising instruments

Ekonom keuangan publik telah menggunakan kerangka teori yang dibahas dalam
Bagian 4 di atas untuk menganalisis berbagai sumber pendapatan yang
digunakan oleh pemerintah modern. Bagian ini membahas beberapa isu kunci
yang terkait dengan masing-masing jenis pajak.

5.1. Income tax

Pajak atas penghasilan memegang peran utama dalam sistem fiskal semua
negara barat. Titik awal untuk proses analisis dan evaluasi sistem pajak
penghasilan

riil

adalah

definisi

pendapatan.

Secara

tradisional,

ekonom

keuangan publik menggunakan definisi Haig-Simons: Pendapatan adalah nilai

uang dari peningkatan bersih dalam daya konsumsi individu dalam satu periode
tertentu. NIlai ini sama dengan jumlah aktual selama periode ditambah
penambahan bersih kekayaan. Simpanan, sebagai penambah kekayaan harus
dimasukkan dalam pendapatan karena mereka mewakili peningkatan konsumsi
potensial. Yang penting, kriteria Haig-Simons memerlukan dimasukkannya
semua sumber peningkatan potensi konsumsi, terlepas dari apakah konsumsi
yang sebenarnya terjadi dan bentuk yang konsumsi terjadi. Dengan tidak
kontroversial, definisi Haig-Simons memberikan panduan yang berguna.
Definisi

Haig-Simons

mencakup

item-item

yang

berhubungan

dengan

pendapatan yaitu upah dan gaji, keuntungan bisnis, sewa, royalti, dividen, dan
bunga. Bentuk-bentuk pendapatan itu relatif mudah untuk diukur dan pajak.
Namun, dalam konteks lain, penerapan kriteria Haig-Simons dapat menyebabkan
masalah besar. Beberapa contoh berikut:
-

Hanya net income dari biaya usaha yang meningkatkan konsumsi daya
potensial. Tetapi membedakan antara konsumsi dan biaya memperoleh
pendapatan tidak mudah. Bilamana satu meja dibeli untuk kantor di
rumah hanya furnitur, dan bilamana itu pengeluaran bisnis?

Sebuah capital gain adalah peningkatan nilai aset (misalnya saham),

selama periode waktu. Dari sudut pandang Haig-Simons, capital gain
adalah pendapatan, terlepas dari dijualnya saham, karena capital gain
merupakan peningkatan potensi konsumsi. Namun, keuntungan dan
kerugian modal mungkin sulit untuk diukur, terutama saat aktiva tersebut
tidak dijual. Memang, secara umum, tidak ada upaya yang dilakukan

untuk pajak keuntungan modal dari aset yang belum benar-benar telah
terjual.
-

Jenis jasa yang tidak mudah untuk dinilai. Contoh pentingnya adalah
pendapatan yang dihasilkan oleh orang-orang yang melakukan pekerjaan
rumah tangga daripada berpartisipasi di pasar.

Kesulitan

dalam

menerapkan

konsep

pendapatan

Haig-Simons

adalah

signifikansi praktis yang besar. Untuk menjelaskan pendapatan dalam bentuk

tertentu sehingga tidak dapat dikenakan pajak, keputusan individu menjadi bias
karena mengambil pendapatan mereka dalam bentuk tersebut. Jadi, misalnya,
ada bias dalam capital gain (yang dikenai pajak hanya ketika aset tersebut
dijual) yang berbeda dengan pendapatan dividen (yang dikenakan pajak seperti
yang diperoleh). Bias tersebut menciptakan kerugian efisiensi dalam ekonomi.
Selanjutnya, aturan rumit sering diperlukan untuk menentukan apakah jenis laba
masuk dalam kategori yang dikehendaki oleh sistem pajak. Capital gain
memberikan contoh yang baik; tidak selalu jelas apakah pengembalian yang
individu terima dari sebuah perusahaan adalah dividen atau capital gain.
Kompleksitas tersebut menyebabkan biaya kepatuhan substansial.
Sebagai tambahan, beberapa bentuk pendapatan yang akan secara administratif
relatif mudah untuk pajak sebagian atau sama sekali dikecualikan dari
pengenaan pajak penghasilan dari sebagian besar negara. Contoh pentingnya
adalah pengembalian tabungan yang disimpan dalam rekening pensiun.
Memang, mengingat sejauh mana pendapatan yang tersimpan dalam berbagai
bentuk yang dikecualikan dari pajak, itu adalah keliru untuk mengkarakterisasi
sistem ini sebagai pajak penghasilan. Mereka merupakan turunan antara
pendapatan dan konsumsi pajak

5.2. Corporation income tax

Korporasi adalah badan hukum independen dan menjadi subyek pajak atas
pendapatan mereka. Sebagian besar ekonom keuangan publik percaya bahwa
tidak masuk akal untuk memungut pajak khusus pada perusahaan. Hanya orangorang dapat membayar pajak; karenanya, akan lebih masuk akal untuk pajak
penghasilan pemilik perusahaan melalui pajak penghasilan pribadi. Sekali lagi,
perbedaan ini lebih dari hal akademis. Memperlakukan korporasi sebagai entitas
mandiri untuk tujuan pajak menyebabkan distorsi penting dalam kegiatan
ekonomi.

Untuk

melihat

mengapa,

perlu

dicatat

bahwa

ketika

sebuah

perusahaan memperoleh pendapatan itu dikenakan pajak sekali pada tingkat

perusahaan, dan kemudian lagi ketika dibayarkan kepada pemegang saham

dalam bentuk dividen. Akibatnya, pendapatan perusahaan yang dibayarkan
dalam bentuk dividen dikenakan pajak ganda. Hal bias ini bertentangan terhadap
pengorganisasian
pendapatan

dalam

bentuk

perusahaan

secara

korporasi.
efektif

Selain

itu,

meningkatkan

pajak
tarif

berganda

pajak

pada

pengembalian investasi perusahaan. Hal ini akan mengurangi volume investasi

yang dilakukan oleh perusahaan, meskipun ada ketidaksepakatan substansial
tentang besarnya efek ini.
Penerapan PPh Badan sangat kontroversial. Dalam satu model yang sangat
berpengaruh

karena

Harberger

(1962),

pajak

atas

modal

perusahaan

menyebabkan migrasi modal dari sektor korporasi sampai tingkat pengembalian

setelah pajak menjadi sama dalam perekonomian. Dalam proses ini, tingkat
pengembalian modal di sektor nonkorporasi tertekan sehingga akhirnya semua
pemilik modal, bukan hanya mereka yang berada di sektor korporasi menjadi
terpengaruh. Realokasi modal antara dua sektor juga mempengaruhi kembali ke
tenaga kerja. Sebagian besar ekonom keuangan publik percaya bahwa beban
pajak korporasi adalah perpecahan antara tenaga kerja dan modal, meskipun
ketidaksepakatan yang signifikan tentang pembagian yang tepat.
Jika

penghasilan

badan

tidak

dipajaki,

individu

bisa

menghindari

pajak

penghasilan pribadi dengan mengumpulkan pendapatan dengan perusahaan.

Terbukti,

ini

Pertanyaannya

akan

menyebabkan

adalah

apakah

keadilan

ada

cara

dan

efisiensi

untuk

masalah

mengintegrasikan

serius.
pajak

penghasilan pribadi dan perusahaan ke dalam satu sistem sehingga untuk

menghindari distorsi yang terkait dengan pajak berganda. Solusi radikal yang
paling untuk masalah ini disebut integrasi penuh. Dalam pendekatan ini, semua
pendapatan korporasi selama tahun tertentu, apakah mereka didistribusikan
atau tidak, dikaitkan dengan pemegang saham sama seperti jika perusahaan
yang kemitraan. Pajak korporasi sebagai entitas yang terpisah dihilangkan.
Pendekatan ini belum dilaksanakan di negara manapun, sebagian karena
masalah administrasi. Pendekatan bantuan dividen kurang ekstrim. Dengan itu,
perusahaan dapat mengurangi dividen yang dibayarkan kepada pemegang
saham. Meskipun pendekatan ini menghilangkan pajak berganda dividen, masih
mempertahankan

pajak

korporasi

sebagai

entitas

pendekatan ini digunakan di sejumlah negara Eropa.

yang

terpisah.

Varian

5.3. Consumption tax

Dasar pajak konsumsi adalah nilai (atau kuantitas) komoditas yang dijual kepada
orang untuk konsumsi aktual, sebagai lawan pajak penghasilan, yang dasar
adalah perubahan konsumsi potensial. Pajak konsumsi pajak berbagai bentuk.
Pajak penjualan ritel dikenakan pada pembelian komoditas. Di Amerika Serikat,
pajak

penjualan

ritel

bukan

merupakan

komponen

yang

signifikan

dari

pendapatan di tingkat nasional, tetapi di tingkat negara. Bahkan di sana,

meskipun, tingkat umumnya tidak melebihi 7 persen atau lebih.
Di Eropa, jenis yang paling penting dari pajak konsumsi adalah pajak
pertambahan nilai (PPN). Nilai tambah pada setiap tahap produksi suatu komoditi
adalah perbedaan antara penjualan perusahaan dan masukan materi yang dibeli
digunakan dalam produksi. Jika suatu perusahaan membayar $ 100 untuk bahan
masukan dan menjual outputnya seharga $ 150, maka nilai tambahnya adalah $
50. Sebuah PPN adalah pajak persentase nilai tambah pada setiap tahap
produksi. Sebagai contoh, jika tingkat PPN yang 10 persen, maka kewajiban
pajak perusahaan akan menjadi $ 5. Perhatikan bahwa total nilai komoditas
ketika akhirnya dijual adalah sama dengan jumlah dari nilai tambah pada setiap
tahap produksi. Oleh karena itu, PPN 10 persen diterapkan pada setiap tahap
setara dengan pajak 10 persen pada produk akhir. Di Eropa, tarif PPN setinggi 25
persen. Dengan tingkat tingkat tersebut, penggelapan mungkin menjadi masalah
bagi

pajak

penjualan

ritel;

PPN

lebih

mudah

untuk

mengelola,

yang

menyumbang kepopuleran mereka.

Sebuah fitur yang membedakan antara PPN dan pajak penjualan ritel adalah
bahwa kewajiban pajak tidak tergantung pada karakteristik pembeli. Apakah
seseorang kaya atau miskin, angka ini sama. Hal ini mendorong kekhawatiran
atas ekuitas, yang telah ditangani dengan menerapkan tarif yang lebih rendah
untuk komoditas seperti makanan dan obat-obatan. Tapi ini mungkin tidak
menjadi cara yang efektif untuk menangani permasalahan pemerataan. Sebagai
contoh, bahkan jika itu benar bahwa pengeluaran makanan rata-rata bermain
peran sangat penting dalam anggaran orang miskin, masih banyak keluarga
berpenghasilan atas yang konsumsi makanan secara proporsional sangat tinggi.
Dalam beberapa tahun terakhir, ekonom keuangan publik telah memberikan
banyak perhatian pada masalah merancang pajak konsumsi pribadi. Pajak
seperti ini membutuhkan individu untuk mengajukan pengembalian pajak, dan

menulis cek kepada pemerintah, sehingga kewajiban pajak bergantung pada

keadaan pribadi.
Salah satu contoh adalah pajak arus kas. Setiap rumah tangga melaporkan
pengeluaran konsumsi tahunan selama tahun berjalan. Sama seperti di bawah
pajak penghasilan pribadi, berbagai pembebasan dan pengurangan dapat
diambil untuk memungkinkan keadaan khusus, dan jadwal tingkat marjinal
progresif

diterapkan

untuk

konsumsi

kena

pajak.

Dari

sudut

pandang

administrasi, pertanyaan utama adalah bagaimana menghitung konsumsi

tahunan. Wajib Pajak akan melaporkan pendapatan mereka, dan kemudian
mengurangi

semua

tabungan.

Untuk

melacak

tabungan,

rekening

yang

memenuhi syarat akan dibentuk di berbagai lembaga keuangan. Apakah pajak

arus kas secara administratif layak sangat controversial. Banyak analis percaya
bahwa persyaratan pencatatan yang akan membuat sangat sulit atau tidak
mungkin secara administratif.

5.4. Wealth taxes

Kekayaan adalah nilai aset individu yang telah terakumulasi untuk waktu
tertentu. Pajak kekayaan tidak memainkan peran utama dalam sistem fiskal dari
setiap negara-negara barat. Salah satu pembenaran pengenaan pajak kekayaan
adalah bahwa hal itu adalah ukuran yang baik dari kemampuan individu untuk
membayar pajak. Ini adalah isu kontroversial. Misalkan seseorang telah
menimbun banyak emas yang tidak menghasilkan pendapatan. Haruskah ia
dikenakan pajak pada nilai timbunan tersebut? Beberapa percaya bahwa selama
orang itu dikenakan pajak penghasilan sementara timbunan itu terakumulasi,
seharusnya tidak dikenakan pajak lagi. Pihak lain berpendapat bahwa emas
berhubungan erat dengan kepuasan dan kekuasaan bagi individu, dan karenanya
harus dikenakan pajak. Mungkin masalah utama dengan argumen ini adalah
bahwa banyak orang kaya memiliki komponen substansial dari kekayaan mereka
dalam modal manusia - pendidikan, keterampilan, dan sebagainya. Namun, tidak
ada cara untuk menilai modal manusia kecuali dengan mengacu pada
pendapatan yang dihasilkannya. Logika ini menunjuk kembali ke pendapatan
sebagai dasar yang tepat.
Beberapa negara menarik pajak atas kekayaan hanya jika kekayaan tersebut
ditransfer pada saat kematian pemilik. Ini disebut sebagai estate tax. Pendukung
estate tax berpendapat bahwa itu adalah alat yang berharga untuk menciptakan

pemerataan pendapatan. Selanjutnya, banyak yang percaya bahwa pada

akhirnya, semua properti adalah milik masyarakat secara keseluruhan. Selama
kehidupan suatu individu, masyarakat memungkinkan dia untuk membuang
propertinya yang telah berhasil dikumpulkan sesuai keinginannya. Tapi pada saat
kematian, properti itu kembali kepada masyarakat, sebagai pihak yang
berwenang melakukan disposal. Para penentang berpendapat bahwa secara
fundamental salah untuk mengatakan bahwa seseorang memegang kekayaan
hanya pada kesenangan "masyarakat," atau bahwa "masyarakat" yang memiliki
klaim yang valid pada kekayaan pribadi seseorang.
Sebuah isu kontroversial adalah insentif yang diciptakan oleh estate tax.
Misalkan seorang individu termotivasi untuk bekerja keras selama hidupnya
untuk meninggalkan perkebunan besar untuk anak-anaknya. Hadirnya estate tax
mungkin mencegah upaya karyanya. Di sisi lain, dengan estate tax, jumlah yang
lebih besar dari kekayaan harus dikumpulkan untuk meninggalkan nilai kekayaan
bersih setelah pajak, sehingga pajak mungkin menyebabkan individu untuk
bekerja lebih keras untuk mempertahankan nilai bersih dari tanah miliknya.
Akibatnya, efek dari estate tax pada usaha kerja donor secara logis tidak bisa
ditentukan. Demikian pula, seseorang tidak bisa memprediksi bagaimana pajak
akan mempengaruhi jumlah tabungan. Saat ini hanya terdapat sedikit sekali
bukti empiris mengenai isu-isu insentif ini.
Sejauh estate tax mengurangi tabungan, mungkin secara aktual meningkatkan
ketidaksetaraan. Jika tabungan kurang, maka investasi modal kurang. Dengan
kurangnya modal dibanding yang dibutuhkan untuk bekerja, upah riil pekerja
menurun dan dalam keadaan tertentu, pangsa pendapatan tenaga kerja akan
jatuh.

Sampai-sampai

pendapatan

modal

lebih

tidak

merata

daripada

pendapatan tenaga kerja, efek tersebut akan meningkat secara tidak merata.
Skenario ini adalah suatu hipotetis. Ini hanya menekankan poin yang dibuat atas
berbagai konteks yang berbeda - untuk memahami dampak dari pajak,
seseorang

harus

mempertimbangkan

bagaimana

pembayar

pajak

menanggapinya.

5.5. Deficit finance

Selain perpajakan, sumber pendapatan utama lainnya pemerintah adalah dari
pinjaman. Defisit selama beberapa periode waktu adalah diakibatkan lebih
besarnya pengeluaran/belanja dibanding pendapatan. Utang nasional pada

waktu tertentu adalah jumlah dari semua defisit anggaran terakhir. Artinya,
utang adalah kelebihan kumulatif pengeluaran di masa lalu atas penerimaan
terakhir. Generasi mendatang juga harus melunasi utang atau dengan cara lain
membiayainya. Hal itu akan muncul, kemudian, bahwa generasi mendatang
harus menanggung beban utang. Tapi teori kejadian mengatakan bahwa
penalaran ini dipertanyakan. Hanya karena beban hukum pada generasi masa
depan tidak berarti bahwa mereka menanggung beban nyata. Sama seperti
dalam kasus insiden pajak, jawabannya tergantung pada perilaku ekonomi.
Asumsikan bahwa pemerintah meminjam dari warga negaranya sendiri. Salah
satu pandangan adalah bahwa utang internal seperti tidak menciptakan beban
bagi generasi mendatang. Anggota generasi masa depan hanya berutang satu
sama lain. Ada transfer pendapatan dari mereka yang tidak memiliki obligasi
kepada pemegang obligasi, tetapi generasi secara keseluruhan tidak lebih buruk,
dalam arti tingkat konsumsinya sama.
Cerita ini mengabaikan fakta bahwa keputusan ekonomi dapat dipengaruhi oleh
kebijakan utang pemerintah. Menurut model neoklasik utang, ketika pemerintah
meminjam, hal itu menciptakan persaingan untuk dana dengan individu dan
perusahaan yang ingin uang tersebut untuk proyek-proyek investasi mereka
sendiri. Oleh karena itu, pembiayaan utang meninggalkan generasi masa depan
dengan modal yang lebih kecil, hal lain dianggap sama. Oleh karena itu,
anggotanya kurang produktif dan memiliki pendapatan riil yang lebih kecil
daripada yang akan terjadi. Dengan demikian, utang membebankan beban
generasi masa depan, melalui dampaknya terhadap pembentukan modal.
Asumsi kunci dalam argumen ini adalah bahwa belanja publik menghambat
investasi swasta. Apakah hambatan tersebut benar-benar terjadi adalah isu
kontroversial; bukti empiris tidak jelas (Elmendorf dan Mankiw (1999)).
Sebuah komplikasi lebih lanjut diperkenalkan ketika kita mempertimbangkan
transfer individu lintas generasi. Misalkan ketika pemerintah meminjam, orang
menyadari bahwa ahli warisnya akan menjadi lebih buruk. Misalkan lebih lanjut
bahwa orang akan peduli tentang kesejahteraan keturunan mereka dan tidak
ingin tingkat konsumsi keturunan mereka berkurang. Apa yang bisa mereka
lakukan tentang hal ini? Mereka dapat menyimpan lebih banyak untuk
meningkatkan warisan mereka dengan jumlah yang cukup untuk membayar
pajak tambahan yang akan jatuh tempo di masa depan. Hasilnya adalah bahwa

tidak ada yang benar-benar berubah. Setiap generasi mengkonsumsi persis

jumlah yang sama seperti sebelum pemerintah meminjam.
Kesimpulan mencolok adalah bahwa individu swasta membatalkan efek antar
generasi atas kebijakan utang pemerintah sehingga pajak dan pembiayaan
kredit pada dasarnya sama. Pandangan ini kadang-kadang disebut sebagai
model Ricardian karena pendahulunya muncul dalam karya ekonom abad ke-19
David Ricardo. (Namun, Ricardo tidak yakin tentang teori yang sekarang
memakai namanya itu). Beberapa ekonom keuangan publik telah menentang
penalaran dari model Ricardian. Mereka percaya bahwa informasi tentang
implikasi dari defisit saat ini terhadap beban pajak periode mendatang tidak
mudah diperoleh. Kritik lainnya adalah bahwa masyarakat tidak berpandangan
jauh dan tidak altruistik seperti seharusnya dalam model. Sejumlah studi statistik
telah meneliti hubungan antara defisit anggaran dan tabungan swasta. Bukti
yang ada agak membingungkan, dan model Ricardian memiliki kedua kritik dan
penganut di antara kalangan ekonom profesional.
Dari waktu ke waktu, kejadian seperti bencana alam dan perang menyebabkan
kenaikan sementara pengeluaran pemerintah federal. Sebuah pertanyaan lama
di bidang keuangan publik adalah apakah pengeluaran tersebut harus dibiayai
dengan pajak atau pinjaman.