ETIKA DALAM PRAKTIK AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK

A. Pengertian Akuntansi Sektor Publik

Dari berbagai buku Anglo Amerika, Akuntansi Sektor Publik diartikan

sebagai mekanisme akuntansi swasta yang diberlakukan dalam praktikpraktik organisasi publik. Dari berbagai buku lama terbitan Eropa Barat,
akuntansi sektor publik disebut akuntansi pemerintah. Dan di berbagai
kesempatan disebut juga sebagai akuntansi keuangan publik. Berbagai
perkembangan terakhir sebagai dampak keberhasilan penerapan accrual
base di Selandia Baru pemahaman ini berubah, akuntansi sektor publik
didefinisikan sebagai akuntansi dana masyarakat. Dana masyarakat
diartikan sebagai dana yang dimiliki oleh masyarakat bukan individual,
yang biasanya dikelola oleh organisasi-organisasi sektor publik, dan juga
pada proyek-proyek kerjasama sektor publik dan swasta.
Jadi, Akuntansi Sektor Publik dapat didefinisikan sebagai mekanisme
teknik dan analisis akuntansi yang diterapkan pada pengelolaan dana
masyarakat

di

lembaga-lembaga

tinggi

negara

dan

departemen-

departemen di bawahnya, pemerintah daerah, BUMN, BUMD, LSM dan

yayasan sosial, maupun pada proyek-proyek kerjasama sektor publik dan
swasta. Intinya organisasi sektor publik adalah organisasi-organisasi yang
menggunakan

dana

masyarakat,

sehingga

perlu

melakukan

pertanggungjawaban ke masyarakat, dan mempunyai karakter yang

menunjukkan variasi sosial, ekonomi, politik, dan karakteristik menurut
undang-undang.
Akuntansi sektor publik merupakan bidang akuntansi yang mempunyai
ruang

lingkup

lembaga-lembaga

tinggi

negara

dan

departemen-

departemen di bawahnya, pemerintah daerah, yayasan, partai politik,

perguruan tinggi dan organisasi-organisasi nonprofit lainnya, seperti:
Organisasi sektor publik dapat dibatasi dengan organisasi-organisasi
yang menggunakan dana masyarakat, sehingga perlu melakukan

pertanggungjawaban ke masyarakat. Di Indonesia, Akuntansi Sektor

Publik mencakup beberapa bidang utama, yakni:
a. Akuntansi Pemerintah Pusat
b. Akuntansi Pemerintah Daerah
c. Akuntansi Parpol dan LSM
d. Akuntansi Yayasan
e. Akuntansi Pendidikan dan Kesehatan
f. Akuntansi Tempat Peribadatan
B. Profesi Akuntan Sektor Publik

Profesi akuntan dengan disiplin akuntansinya dianggap oleh Anglo

Amerika sangat mempengaruhi pertumbuhan bisnis di seluruh dunia.
Beberapa negara, seperti Rusia dan negara Eropa Timur, yang dulunya
tidak terpengaruh, mulai mengalami perubahan yang signifikan dalam
bidang akuntansi. Selayaknya suatu bidang ilmu, kekuatan terbesar
akuntansi adalah kelemahan utamanya. Uang merupakan alat tukar
penengah dan sumber kekayaan, sehingga akuntan dibayar untuk
mengembangkan kekayaan orang lain. Keterkaitan profesi ini dengan
mata rantai uang yang telah menyebabkan penyebaran yang cepat ke
berbagai organisasi. Awalnya profesi akuntansi dimunculkan dalam suatu
organisasi Institute of Chartered Accountans yang didirikan pada tahun
1880.

Perkembangan

ini

diperkuat

oleh

lembaga

The

Corporate

Treasurers and Accounting Institute pada tahun 1885. Dua lembaga ini
merupakan

bentukan

pemerintah

daerah.

Namun

demikian

tujuan

sebenarnya adalah mempresentasikan akuntansi di perusahaan kota

praja. Selanjutnya muncullah organisasi Chartered Institute of Publik
Finance and Accounting yang mensertifikasikan para pekerja di sektor
publik. Sehingga legitimasi sub disiplin akuntansi sektor publik resmi ada.
Di Inggris pada akhir abad 19, perusahaan didirikan oleh pemerintah
kota praja untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Proses pelayanan ini
menjadi sektor publik terbesar, di luar sektor pertahanan dan keamanan.
Akuntansi di pemerintah daerah atau kota praja disebut akuntansi sektor

publik. Di pertengahan abad ke 12, dengan pertimbangan efisiensi,

perusahaan kota praja disatukan dalam industri nasional dan sistem
pelayanan nasional. Kondisi ini justru memperkuat akuntansi sektor publik
Berdirinya

Ikatan

Akuntan

Indonesia

mulai

memunculkan

Kompartemen Akuntan Sektor Publik. Kompartemen ini mewadahi para

pekerja bidang akuntansi dan akuntan yang bekerja di organisasi sektor
publik. Proses pengembangan profesi bidang akuntansi sektor publik
sangat dipengaruhi oleh:
1. kapasitas dan tujuan kebijakan ekonomi, sehingga aspek budaya,

sosial politik ekonomi menjadi dominan.

2. Orientasi pengelolaan organisasi sektor publik akan mengubah arah
pengembangan organisasi akuntansi.
3. kunci pemecahan permasalahan akuntansi sektor publik adalah
penyederhanaan yang logis untuk menciptakan kompleksitas bidang
akuntansi sektor publik.
C. Dimensi Akuntabilitas Publik
Akuntabilitas publik adalah kewajiban agen untuk mengelola sumber
daya, melaporkan, dan mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan
yang berkaitan dengan penggunaan sumber daya publik kepada pihak
pemberi mandat (prinsipal). Dalam konteks organisasi pemerintah,
akuntabilitas publik adalah pemberian informasi atas aktivitas dan kinerja
pemerintah kepada pihak-pihak yang berkepentingan. Penekanan utama
akuntabilitas publik adalah pemberian informasi kepada publik dan
konstituen lainnya yang menjadi pemangku kepentingan (stakeholder).
Akuntabilitas publik juga terkait dengan kewajiban untuk menjelaskan dan
menjawab

pertanyaan

mengenai

apa

yang

telah,

sedang,

dan

direncanakan akan dilakukan organisasi sektor publik. Akuntabilitas sektor

publik yang harus dilakukan oleh organisasi sektor publik terdiri dari
beberapa aspek. Dimensi akuntabilitas publik yang harus dipenuhi oleh
lembaga-lembaga publik tersebut antara lain:
1. Akuntabilitas hukum dan kejujuran

Akuntabilitas hukum dan kejujuran adalah akuntabilitas lembagalembaga publik untuk berperilaku jujur dalam bekerja dan mentaati
ketentuan hukum yang berlaku. Penggunaan dana publik harus
dilakukan secara benar dan telah mendapat otorisasi.
2. Akuntabilitas manajerial
Akuntabilitas manajerial adalah pertanggungjawban lembaga publik
untuk melakukan pengelolaan organisasi secara efisien dan efektif.
Akuntabilitas manajerial dapat juga diartiakan sebagai akuntabilitas
kinerja.
3. Akuntabilitas program
Akuntabilitas program berkaitan dengan pertimbangan apakah tujuan
yang ditetapkan dapat dicapai atau tidak, dan apakah organisasi telah
mempertimbangkan alternatif program yang memberikan hasil yang
optimal dengan biaya yang minimal.
4. Akuntabilitas kebijakan
Akuntabilitas kebijakan terkait dengan pertanggungjawaban lembaga
publik atas kebijakan-kebijakan yang diambil. Lembaga-lembaga publik
hendaknya dapat mempertanggungjawabkan kebijakan yang telah
diterapkan dengan mempertimbangkan dampak di masa depan.
5. Akuntabilitas finansial
Akuntabilitas finansial adalah pertanggungjawaban lembaga-lembaga
publik untuk menggunakan uang publik secaea ekonomi, efisien, dan
efektif, tidak ada pemborosan dan kebocoran dana serta korupsi.
Akuntabilitas

finansial

menekankan

pada

ukuran

anggaran

dan

finansial. Akuntabilitas finansial sangat penting karena pengelolaan

keuangan publik akan menjadi perhatian masyarakat.
D. Perbedaan dan Persamaan Sektor Publik dan Sektor Swasta

Beberapa tugas dan fungsi sektor publik sebenarnya dapat juga

dilakukan oleh sektor swasta, misalnya tugas untuk mengahsilkan
beberapa jenis pelayanan publik, seperti layanan komunikasi, penarikan
pajak, pendidikan, transportasi publik, dan sebagainya. Namun, untuk

tugas tertentu keberadaan sektor publik tidak dapat digantikan oleh

sektor swasta, misalnya fungsi birokrasi pemerintahan. Sebagai
konsekuensinya, akuntansi sektor publik dalam beberapa hal berbeda
dengan akuntansi sektor swasta.
Perbedaan sifat dan karakteristik sektor publik dengan sektor swasta
dapat dilihat dengan membandingkan beberapa hal, yaitu: tujuan
organisasi, sumber pembiayaan, pola pertanggungjawaban, struktur
organisasi, karakteristik anggaran, stakeholder yang dipengaruhi, dan
sistem akuntansi yang digunakan.

1. Tujuan organisasi

Dilihat dari tujuannya, organisasi sektor publik berbeda dengan sektor

swasta. Perbedaan menonjol terletak pada tujuan memperoleh laba.
Pada sektor swasta terdapat tujuan untuk memaksimumkan laba
(profit motive), sedangkan pada sektor publik adalah pemberian
pelayanan publik, dan penyediaan pelayanan publik. Tetapi meskipun
tujuan utama sektor publik adalah pemberian pelayanan publik, tidak
berarti organisasi sektor publik sama sekali tidak memiliki tujuan yang
bersifat finansial. Organisasi sektor publik juga memiliki tujuan
finansial, akan tetapi hal tersebut berbeda baik secara filosofis,
konseptual, dan operasionalnya dengan tujuan profitabilitas sektor
swasta.
2. Sumber pembiayaan

Perbedaan sektor publik dengan sektor swasta dapat dilihat dari

sumber pendanaan organisasi atau dalam istilah manajemen keuangan
disebut struktur modal atau sumber pembiayaan. Sumber pembiayaan
sektor publik berbeda dengan sektor swasta dalam hal bentuk, jenis
dan tingkat risiko. Pada sektor publik sumber pendanaan berasal dari
pajak dan retribusi, charging for service, laba perusahaan milik negara,
pinjaman

pemerintah

berupa

utang

luar

negeri

dan

obligasi

pemerintah, dan pendapatan lain-lain yang sah dan tidak bertentangan

dengan peraturan perundangan yang ditetapkan. Sedangkan untuk

sektor swasta sumber pembiayaan dipisahkan menjadi dua yaitu

internal dan eksternal. Sumber pembiayaan internal terdiri atas bagian
laba yang diinvestasikan kembali ke perusahaan (retained earnings)
dan modal pemilik. Sumber pembiayaan eksternal misalnya utang
bank,

penerbitan

obligasi,

dan

penerbitan

saham

baru

untuk

mendapatkan dana dari publik.

3. Pola pertanggungjawaban

Manajemen pada sektor swasta bertanggungjawab kepada pemilik

perusahaan (pemegang saham) dan kreditor atas dana yang diberikan.
Pada sektor publik manajemen bertanggung jawab kepada masyarakat
karena sumber dana yang digunakan organisasi sektor publik dalam
rangka pemberian pelayanan publik berasal dari masyarakat (public
funds). Pola pertanggungjawaban di sektor publik bersifat vertikal dan
horisontal.

Pertanggungjawaban

vertikal

(vertical

accountability)

adalah pertanggungjawaban atas pengelolaan dana kepada ototritas

yang lebih tinggi, misalnya pertanggungjawaban atas pengelolaan
dana

kepada

(horisontal

pemerintah

accountability)

pusat.
adalah

Pertanggungjawaban
pertanggungjawaban

horisontal
kepada

masyarakat luas.
4. Struktur organisasi

Secara kelembagaan, organisasi sektor publik juga berbeda dengan

sektor swasta. Struktur organisasi pada sektor publik bersifat
birokratis, kaku, dan hirarkis, sedangkan struktur organisasi pada
sektor swasta lebih fleksibel. Salah satu faktor utama yang
membedakan sektor publik dengan sektor swasta adalah adanya
pengaruh politik yang sangat tinggi pada organisasi sektor publik.
Tipologi pemimpin, termasuk pilihan dan orientasi kebijakan politik,
akan sangat berpengaruh terhadap pilihan struktur birokrasi pada
sektor publik. Sektor publik memiliki fungsi yang lebih kompleks
dibandingkan dengan sektor swasta. Kompleksitas organisasi akan
berpengaruh terhadap struktur organisasi.
5. Karakteristik anggaran dan stakeholder

Jika dilihat dari karakteristik anggaran, pada sektor publik rencana

anggaran dipublkasikan kepada masyarakat secara terbuka untuk
dikritisi dan didiskusikan. Anggaran bukan sebagai rahasia negara.
Sementara itu, anggaran pada sektor swasta bersifat tertutup bagi
publik karena anggaran merupakan rahasia perusahaan. Dari sisi
stakeholder, pada sektor publik stakeholder dibagi menjadi dua yaitu
internal dan eksternal, pada stakeholder internal antara lain adalah
lembaga negara (kabinet, MPR, DPR, dan sebagainya), Kelompok
politik (partai politik), manajer publik (gubernur BUMN, BUMD),
pegawai pemerintah. Stakeholder eksternal pada sektor publik seperti
masyarakat pengguna jasa publik, masyarakat pembayar pajak,
perusahaan dan organisasi sosial ekonomi yang menggunakan
pelayanan publik sebagai input atas aktivitas organisasi, Bank sebagai
kreditor pemerintah, Badan-badan internasional (IMF, ADB, PBB, dan
sebagainya), investor asing, dan generasi yang akan datang. Pada
sektor swasta, stakeholder internal terdiri dari manajemen, karyawan,
dan pemegang saham. Sedangkan stakeholder eksternal terdiri dari
bank, serikat buruh, pemerintah, pemasok, distributor, pelanggan,
masyarakat, serikat dagang dan pasar modal.
6. Sistem akuntansi yang digunakan
Perbedaan yang lain adalah sistem akuntansi yang digunakan. Pada
sektor swasta sistem akuntansi yang biasa digunakan adalah
akuntansi yang berbasis akrual (accrual accounting). Sedangkan pada
sektor publik lebih banyak menggunakan sistem akuntansi berbasis
kas (cash basis accounting).
Meskipun sektor publik memiliki sifat dan karakteristik yang berbeda
dengan sektor swasta, akan tetapi dalam beberapa hal terdapat
persamaan, yaitu:
1. Kedua

sektor tersebut, yaitu sektor publik dan sektor swasta

merupakan bagian integral dari sistem ekonomi di suatu negara dan
keduanya menggunakan sumber daya yang sama untuk mencapai
tujuan organisasi.
2. Keduanya menghadapi masalah yang sama, yaitu masalah kelangkaan
sumber daya (scarcity of resources), sehingga baik sektor publik

maupun sektor swasta dituntut untuk menggunakan sumber daya

organisasi secara ekonomis, efektif dan efisien.
3. Proses pengendalian manajemen, termasuk manajemen keuangan,
pada dasarnya sama di kedua sektor. Kedua sektor sama-sama
membutuhkan
informasi
yang
handal
dan
relevan
untuk
melaksanakan
fungsi
manajemen,
yaitu:
Perencanaan,
pengorganisasian, dan pengendalian.
4. Pada beberapa hal, kedua sektor menghasilkan produk yang sama,
misalnya: baik pemerintah maupun swasta sama-sama bergerak di
bidang transportasi massa, pendidikan, kesehatan, penyediaan energi,
dan sebagainya.
5. Kedua sektor terikat pada peraturan perundangan dan ketentuan
hukum lain yang disyaratkan.
E. Penyajian Laporan Keuangan
Dalam Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) No. 01
menyebutkan

tujuan

umum

laporan

keuangan

adalah

menyajikan

informasi mengenai posisi keuangan, realisasi anggaran, arus kas, dan

kinerja keuangan suatu entitas pelaporan yang bermanfaat bagi para
pengguna dalam membuat dan mengevaluasi keputusan mengenai
alokasi sumber daya. Sementara tujuan khusus pelaporan keuangan
pemerintah adalah untuk menyajikan informasi yang berguna untuk
pengambilan keputusan dan untuk menunjukkan akuntabilitas entitas
atas sumber daya yang dipercayakan kepadanya dengan:
1. Menyediakan

informasi mengenai posisi

sumber

daya

ekonomi,

kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah;

2. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi sumber daya
ekonomi, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah;
3. Menyediakan informasi mengenai sumber, alokasi, dan penggunaan
sumber daya ekonomi;
4. Menyediakan
anggarannya;

informasi

mengenai

ketaatan

realisasi

terhadap

5. Menyediakan informasi mengenai cara entitas pelaporan mendanai

aktivitasnya dan memenuhi kebutuhan kasnya;
6. Menyediakan

informasi

mengenai

potensi

pemerintah

untuk

membiayai penyelenggaraan kegiatan pemerintah;

7. Menyediakan informasi yang berguna untuk mengevaluasi kemampuan
entitas pelaporan dalam mendanai aktivitasnya.
Komponen laporan keuangan pokok:
1. Laporan Realisasi Anggaran
Laporan Realisasi Anggaran menyajikan ikhtisar sumber, alokasi dan
penggunaan sumber daya ekonomi yang dikelola oleh pemerintah
pusat/daerah
Anggaran

dalam

satu

periode

mengungkapkan

pelaporan.

kegiatan

Laporan

keuangan

Realisasi

pemerintah

pusat/daerah yang menunjukkan ketaatan terhadap APBN/APBD.

2. Neraca
Neraca menggambarkan posisi keuangan pemerintah mengenai aset,
kewajiban, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu.
3. Laporan Arus Kas
Menyajikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas
dan setara kas pada tanggal pelaporan.
4. Catatan Atas Laporan Keuangan
Menyajikan informasi mengenai penjelasan dari setiap akun yang
terdapat pada laporan keuangan perusahaan.
Komponen laporan keuangan tersebut disajikan oleh setiap entitas
pelaporan, kecuali Laporan Arus Kas yang hanya disajikan oleh unit yang
mempunyai fungsi perbendaharaan (Bendahara Umum Negara/Daerah).
Selain

menyajikan

laporan

keuangan

pokok,

entitas

pelaporan

diperkenankan menyajikan:
a. Laporan Kinerja Keuangan
Disajikan oleh entitas yang menerapkan basis akrual. Laporan Kinerja
Keuangan sekurang-kurangnya menyajikan pos-pos sebagai berikut:
-

Pendapatan dari kegiatan operasional;

Beban berdasarkan klasifikasi fungsional dan klasifikasi ekonomi;

Surplus atau defisit.

b. Laporan Perubahan Ekuitas

Dalam Laporan Perubahan Ekuitas sekurang-kurangnya hanya disajikan
pos-pos:
-

Sisa lebih/kurang pembiayaan anggaran;

Setiap

pos

pendapatan

dan

belanja

serta

totalnya

seperti

diisyaratkan dalam standar-standar lainnya, yang diakui secara

langsung dalam ekuitas;
-

Efek kumulatif atas perubahan kebijakan akuntansi dan koreksi

kesalahan yang mendasar diatur dalam suatu standar terpisah.

F. Jenis-jenis Anggaran Sektor Publik

Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama yang memiliki

perbedaan mendasar. Kedua pendekatan tersebut adalah:
1. Anggaran tradisional atau anggaran konvensional
2. Pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public
Management.
1. Anggaran Tradisional
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang paling banyak
digunakan di negara berkembang dewasa ini. Terdapat dua ciri utama
dalam pendekatan ini, yaitu: (a) cara penyusunan anggaran yang
didasarkan atas pendekatan incrementalism dan (b) struktur dan
susunan
anggaran
yang
besifat
line-item.
Ciri lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut
adalah: (c) cenderung sentralistis; (d) bersifat spesifikasi; (e) tahunan;
dan (f) menggunakan prinsip anggaran bruto. Struktur anggaran
tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak mampu mengungkapkan
besarnya dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan
anggaran tradisional tersebut gagal dalam memberikan informasi
tentang besarnya rencana kegiatan. Oleh karena tidak tersedianya
berbagai informasi tersebut, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat
digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan

penggunaan

anggaran.

Ciri-ciri Anggaran Tradisional :

Incrementalism
Penekanan dan tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada
pengawasan dan pertanggungjawaban yang terpusat. Anggaran
tradisional bersifat incrementalism, yaitu hanya menambah atau
mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada
sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai
dasar untuk menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan
tanpa dilakukan kajian yang mendalam. Masalah utama anggaran
tradisional adalah terkait dengan tidak adanya perhatian terhadap
konsep value for money. Konsep ekonomi, efisiensi dan efektivitas
seringkali tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran
tradisional. Dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for
money ini, seringkali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan
anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitasaktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan. Akibat
digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu
item, program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun
berikutnya meskipun sebenarnya item tersebut sudah tidak relevan
dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal
rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan
penyesuaian lainnya.
Line-item
Ciri lain anggaran tradisional adalah struktur anggaran bersifat lineitem yang didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan
pengeluaran. Metode line-item budget tidak memungkinkan untuk
menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah
ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item
tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan pada periode
sekarang. Karena sifatnya yang demikian, penggunaan anggaran
tradisional tidak memungkinkan untuk dilakukan penilaian kinerja
secara akurat, karena satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan
adalah semata-mata pada ketaatan dalam menggunakan dana yang
diusulkan. Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-

item dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang

dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. Berdasarkan hal
tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan
pengeluaran, seperti misalnya pendapatan dari pemerintah atasan,
pendapatan dari pajak, atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran
untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan berdasar pada tujuan
yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.
Anggaran Publik dengan Pendekatan NPM
Era New Public Management Sejak pertengahan tahun 1980-an telah
terjadi perubahan manajemen sektor publik yang cukup drastis dari
sistem manajemen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, dan
hierarkis menjadi model manajemen sektor publik yang fleksibel dan
lebih mengakomodasi pasar. Perubahan tersebut bukan sekedar
perubahan kecil dan sederhana. Perubahan tersebut telah mengubah
peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah
dengan masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen
sektor publik tersebut adalah pendekatan New Public Management.
New Public Management berfokus pada manajemen sektor publik yang
berorientasi pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan
paradigma New Public Management tersebut menimbulkan beberapa
konsekuensi bagi pemerintah di antaranya adalah tuntutan untuk
melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi
tender.
Salah satu model pemerintahan di era New Public Management adalah
model pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992)
yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal dengan konsep
reinventing government. Perspektif baru pemerintah menurut
Osborne dan Gaebler tersebut adalah:
a. Pemerintahan katalis : fokus pada pemberian pengarahan bukan
produksi pelayanan publik. Pemerintah harus menyediakan
beragam pelayanan publik, tetapi tidak harus terlibat secara
langsung dengan proses produksinya (producing). Produksi
pelayanan publik oleh pemerintah harus dijadikan sebagai
pengecualian,
dan
bukan
keharusan,
pemerintah
hanya
2.

b.

c.

d.

e.

f.
g.
h.

i.
j.

memproduksi pelayanan publik yang belum dapat dilakukan oleh

pihak non-pemerintah.
Pemerintah milik masyarakat : memberdayakan masyarakat
daripada melayani. Pemerintah sebaiknya memberikan wewenang
kepada masyarakat sehingga mereka mampu menjadi masyarakat
yang dapat menolong dirinya sendiri (self-help community).
Pemerintah yang kompetitif : menyuntikkan semangat kompetisi
dalam pemberian pelayanan publik. Kompetisi adalah satu-satunya
cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas
pelayanan. Dengan kompetisi, banyak pelayanan publik yang dapat
ditingkatkan kualitasnya tanpa harus memperbesar biaya.
Pemerintah yang digerakkan oleh misi : mengubah organisasi yang
digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh
misi.
Pemerintah yang berorientasi hasil : membiayai hasil bukan
masukan. Pada pemerintah tradisional, besarnya alokasi anggaran
pada suatu unit kerja ditentukan oleh kompleksitas masalah yang
dihadapi. Semakin kompleks masalah yang dihadapi, semakin besar
pula dana yang dialokasikan.
Pemerintah berorientasi pada pelanggan : memenuhi kebutuhan
pelanggan, bukan birokrasi.
Pemerintahan wirausaha : mampu menciptakan pendapatan dan
tidak sekedar membelanjakan.
Pemerintah antisipatif : berupaya mencegah daripada mengobati.
Pemerintah tradisonal yang birokratis memusatkan diri pada
produksi pelayanan publik untuk memecahkan masalah publik.
Pemerintah desentralisasi : dari hierarkhi menuju partisipatif dan
tim kerja.
Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar : mengadakan
perubahan dengan mekanisme pasar (sistem insentif) dan bukan
dengan mekanisme administratif (sistem prosedur dan pemaksaan).
Ada dua cara alokasi sumberdaya, yaitu mekanisme pasar dan
mekanisme administratif. Dari keduanya, mekanisme pasar terbukti
sebagai yang terbaik dalam mengalokasi sumberdaya. Pemerintah
tradisional
menggunakan
mekanisme
administratif
yaitu
menggunakan perintah dan pengendalian, mengeluarkan prosedur

dan definisi baku dan kemudian memerintahkan orang untuk

melaksanakannya (sesuai dengan prosedur tersebut). Pemerintah
wirausaha
menggunakan
mekanisme
pasar
yaitu
tidak
memerintahkan dan mengawasi tetapi mengembangkan dan
menggunakan sistem insentif agar orang tidak melakukan kegiatankegiatan yang merugikan masyarakat.
G. Audit Kinerja Sektor Publik

Akuntabilitas

dan

transparansi

dalam

pengelolaan

keuangan

pemerintah pusat maupun daerah sebagai organisasi sektor publik

merupakan tujuan penting dari reformasi akuntansi dan administrasi
sektor publik. Seiring dengan tuntutan masyarakat agar organisasi sektor
publik meningkatkan kualitas, profesionalisme dan akuntabilitas publik
dalam menjalankan aktivitasnya, diperlukan audit yang tidak hanya
terbatas pada keuangan dan kepatuhan saja, tetapi perlu diperluas
dengan melakukan audit terhadap kinerja sektor publik.
Audit yang dilakukan pada sektor publik pemerintah berbeda dengan
yang dilakukan pada sektor swasta. Perbedaan tersebut disebabkan oleh
adanya perbedaan latar belakang institusional dan hukum, dimana audit
sektor publik pemerintah mempunyai prosedur dan tanggung jawab yang
berbeda serta peran yang lebih luas dibanding audit sektor swasta.
Secara umum, ada tiga jenis audit dalam audit sektor publik, yaitu audit
keuangan (financial audit), audit kepatuhan (compliance audit) dan audit
kinerja (performance audit). Audit keuangan adalah audit yang menjamin
bahwa sistem akuntansi dan pengendalian keuangan berjalan secara
efisien dan tepat serta transaksi keuangan diotorisasi serta dicatat secara
benar. Audit kepatuhan adalah audit yang memverifikasi/memeriksa
bahwa pengeluaran-pengeluaran untuk pelayanan masyarakat telah
disetujui dan telah sesuai dengan peraturan undang-undang. Audit yang
ketiga adalah audit kinerja yang merupakan perluasan dari audit
keuangan dalam hal tujuan dan prosedurnya. Audit kinerja memfokuskan

pemeriksaan pada tindakan-tindakan dan kejadian-kejadian ekonomi yang

menggambarkan kinerja entitas atau fungsi yang diaudit.
Audit sektor publik tidak hanya memeriksa serta menilai kewajaran
laporan keuangan sektor publik, tetapi juga menilai ketaatan aparatur
pemerintahan terhadap undang-undang dan peraturan yang berlaku.
Disamping itu, auditor sektor publik juga memeriksa dan menilai sifatsifat hemat (ekonomis), efisien serta keefektifan dari semua pekerjaan,
pelayanan atau program yang dilakukan pemerintah. Dengan demikian,
bila kualitas audit sektor publik rendah, akan mengakibatkan risiko
tuntutan hukum (legitimasi) terhadap pejabat pemerintah dan akan
muncul kecurangan, korupsi, kolusi serta berbagai ketidakberesan.
Kualitas audit sektor publik pemerintah ditentukan oleh kapabilitas
teknikal auditor dan independensi auditor. Kapabilitas teknikal auditor
telah diatur dalam standar umum pertama, yaitu bahwa staf yang
ditugasi untuk melaksanakan audit harus secara kolektif memiliki
kecakapan profesional yang memadai untuk tugas yang disyaratkan,
serta pada standar umum yang ketiga, yaitu bahwa dalam pelaksanaan
audit dan penyusunan laporannya, auditor wajib menggunakan kemahiran
profesionalnya

secara

cermat

dan

seksama.

Independensi

auditor

diperlukan karena auditor sering disebut sebagai pihak pertama dan

memegang peran utama dalam pelaksanaan audit kinerja, karena auditor
dapat mengakses informasi keuangan dan informasi manajemen dari
organisasi yang diaudit, memiliki kemampuan profesional dan bersifat
independen. Untuk meningkatkan sikap independensi auditor sektor
publik, maka kedudukan auditor sektor publik harus terbebas dari
pengaruh dan campur tangan serta terpisah dari pemerintah, baik secara
pribadi maupun kelembagaan.
H. Reformasi Paradigma Organisasi Sektor Publik di Indonesia
Praktik

akuntansi

sektor

publik

(Penlebury,

mempunyai empat titik kritis sebagai berikut:

1992)

di

Indonesia

1. Praktik Pertanggungjawaban Akuntansi yang Layak

Prosedur

penghasilan

dan

pembayaran

dari

pusat

pertanggungjawaban organisasi sektor publik dapat dilakukan dengan

pemenuhan otorisasi, baik dari DPR/DPRD atau komisaris. Kadangkala
proses

otorisasi

ini

dihasilkan

dari

proses

demokrasi

melalui

pengambilan suara/voting.
Praktik

ini

lebih

menekankan

keseimbangan

antara

proses

perencanaan dan pertanggungjawaban

2. Prinsip Bruto
Seluruh penghasilan dibayar bruto, dan biaya yang terjadi dibebankan
sebagai pengurang penghasilan dan harus dilampirkan secara lengkap
ke setiap pusat pertanggungjawaban yang terkait.
3. Periodikal
Semua

pengeluaran

harus

dipertanggungjawabkan

per

periode,

sehingga otorisasi pengeluaran akan dinilai berdasarkan prestasi

periode terkait. Kelebihan dana di atas pengeluaran dapat diketahui
dan dikembalikan ke manajemen pusat petanggungjawaban.
4. Spesifikasi
Pengeluaran untuk tujuan khusus harus dilandasi oleh persetujuan
DPR/DPRD atau komisaris. Konsep by exception/pengecualian ini harus
diatur

dalam

peraturan

tersendiri

tanpa

mengabaikan

tingkat

pencapaian menajemen organisasi sektor publik yang terkait.

Fungsi akuntansi saat ini, diharapkan menjadi turunan dari
perkembangan tuntutan masyarakat terhadap bidang akuntansi untuk
memajukan sektor publik. Penegakan etika profesi akuntan pemeriksa
saat ini menjadi suatu hal yang mendesak. Selama ini, tuntutan dibatasi
hanya oleh profesi, dalam artian sepanjang aturan profesi dipatuhi
akuntan dianggap sudah memenuhi kewajiban baik secara profesi
maupun kemasyarakatan. Hal ini dinilai tidak wajar, sehingga masyarakat
menuntut agar akuntan bisa dituntut dijalur hukum. Perubahan dari
sekedar moralitas menjadi realitas hukum masyarakat. Akuntan sebagai
suatu
profesi
diminta
untuk
terlibat
secara
aktif,
terkait

denganpelaksanaan transparansi ekonomi. Akuntansi sektor publik yang

diharapkan lebih ditekankan pada sistem dan pemeriksaan akuntansi.
Sistem akuntansi sektor publik yang lebih diharapkan kepada evaluasi
kinerja publik. Penekanan terhadap efisiensi keuangan dan efektivitas
manajemen akan menjadi dua titik awal fokus pengembangan bidang
akuntansi manajemen sektor publik.

Prinsip Etika Profesi Ikatan Akuntansi Indonesia

1. Tanggung Jawab profesi
Dalam melaksanakan tanggung jawabnya sebagai profesional, setiap

I.

anggota harus senantiasa menggunakan pertimbangan moral dan

profesional

dalam

semua

kegiatan

yang

dilakukannya.

Sebagai

profesional, anggota mempunyai peran penting dalam masyarakat.

Sejalan dengan peran tersebut, anggota mempunyai tanggung jawab
kepada semua pemakai jasa profesional mereka. Anggota juga harus
selalu bertanggungjawab untuk bekerja sama dengan sesama anggota
untuk mengembangkan profesi akuntansi, memelihara kepercayaan
masyarakat dan menjalankan tanggung jawab profesi dalam mengatur
dirinya

sendiri.

Usaha

kolektif

semua

anggota

diperlukan

untuk

memelihara dan meningkatkan tradisi profesi.

2. Kepentingan Publik

Setiap anggota berkewajiban untuk senantiasa bertindak dalam

kerangka pelayanan kepada publik, menghormati kepercayaan publik,
dan menunjukan komitmen atas profesionalisme. Satu ciri utama dari
suatu profesi adalah penerimaan tanggung jawab kepada publik. Profesi
akuntan memegang peran yang penting di masyarakat, dimana publik
dari profesi akuntan yang terdiri dari klien, pemberi kredit, pemerintah,
pemberi kerja, pegawai, investor, dunia bisnis dan keuangan, dan pihak
lainnya bergantung kepada obyektivitas dan integritas akuntan dalam
memelihara berjalannya fungsi bisnis secara tertib. Ketergantungan ini

menimbulkan tanggung jawab akuntan terhadap kepentingan publik.

Kepentingan publik didefinisikan sebagai
3. Integritas

Integritas adalah suatu elemen karakter yang mendasari timbulnya

pengakuan profesional. Integritas merupakan kualitas yang melandasi
kepercayaan publik dan merupakan patokan (benchmark) bagi anggota
dalam menguji keputusan yang diambilnya. Integritas mengharuskan
seorang anggota untuk, antara lain, bersikap jujur dan berterus terang
tanpa harus mengorbankan rahasia penerima jasa. Pelayanan dan
kepercayaan publik tidak boleh dikalahkan oleh keuntungan pribadi.
Integritas

dapat

menerima

kesalahan

yang

tidak

disengaja

dan

perbedaan pendapat yang jujur, tetapi tidak menerima kecurangan atau

peniadaan prinsip.

4. Obyektivitas

Setiap anggota harus menjaga obyektivitasnya dan bebas dari

benturan kepentingan dalam pemenuhan kewajiban profesionalnya.
Obyektivitasnya adalah suatu kualitas yang memberikan nilai atas jasa
yang diberikan anggota. Prinsip obyektivitas mengharuskan anggota
bersikap adil, tidak memihak, jujur secara intelektual, tidak berprasangka
atau bias, serta bebas dari benturan kepentingan atau dibawah pengaruh
pihak lain.Anggota bekerja dalam berbagai kapasitas yang berbeda dan
harus menunjukkan obyektivitas mereka dalam berbagai situasi. Anggota
dalam praktek publik memberikan jasa atestasi, perpajakan, serta
konsultasi manajemen. Anggota yang lain menyiapkan laporan keuangan
sebagai seorang bawahan, melakukan jasa audit internal dan bekerja
dalam kapasitas keuangan dan manajemennya di industri, pendidikan,
dan pemerintah.
5. Kompetensi dan Kehati-hatian Profesional

Setiap anggota harus melaksanakan jasa profesionalnya dengan

berhati-hati, kompetensi dan ketekunan, serta mempunyai kewajiban

untuk mempertahankan pengetahuan dan ketrampilan profesional pada

tingkat yang diperlukan untuk memastikan bahwa klien atau pemberi
kerja memperoleh manfaat dari jasa profesional dan teknik yang paling
mutakhir.
6. Kerahasiaan

Setiap anggota harus menghormati kerahasiaan informasi yang

diperoleh selama melakukan jasa profesional dan tidak boleh memakai
atau mengungkapkan informasi tersebut tanpa persetujuan, kecuali bila
ada

hak

atau

kewajiban

profesional

atau

hukum

untuk

mengungkapkannya. Kepentingan umum dan profesi menuntut bahwa

standar profesi yang berhubungan dengan kerahasiaan didefinisikan
bahwa terdapat panduan mengenai sifat sifat dan luas kewajiban
kerahasiaan serta mengenai berbagai keadaan di mana informasi yang
diperoleh

selama

melakukan

jasa

profesional

dapat

atau

perlu

diungkapkan.
7. Perilaku Profesional

Setiap anggota harus berperilaku yang konsisten dengan reputasi

profesi yang baik dan menjauhi tindakan yang dapat mendiskreditkan
profesi.

Kewajiban

untuk

menjauhi

tingkah

laku

yang

dapat

mendiskreditkan profesi harus dipenuhi oleh anggota sebagai perwujudan

tanggung jawabnya kepada penerima jasa, pihak ketiga, anggota yang
lain, staf, pemberi kerja dan masyarakat umum.
8. Standar Teknis

Setiap anggota harus melaksanakan jasa profesionalnya sesuai

dengan standar teknis dan standar profesional yang relevan. Sesuai
dengan keahliannya dan dengan berhati-hati, anggota mempunyai
kewajiban untuk melaksanakan penugasan dari penerima jasa selama
penugasan tersebut sejalan dengan prinsip integritas dan obyektivitas.
Standar teknis dan standar professional yang harus ditaati anggota
adalah

standar

yang

dikeluarkan

oleh

Ikatan

Akuntan

Indonesia.

Internasional

Federation

of

Accountants,

badan

pengatur,

dan

pengaturan perundang-undangan yang relevan

J. Penerapan Akuntansi Sektor Publik di Indonesia

Salah satu bentuk penerapan teknik akuntansi sektor publik adalah di

organisasi BUMN. Di tahun 1959 pemerintahan orde lama mulai
melakukan kebijakan-kebijakan berupa nasionalisasi perusahaan asing
yang ditransformasi menjadi Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Tetapi
karena tidak dikelola oleh manajer profesional dan terlalu banyaknya
politisasi atau campur tangan pemerintah, mengakibatkan perusahaan
tersebut hanya dijadikan sapi perah oleh para birokrat. Sehingga sejarah
kehadirannya tidak memperlihatkan hasil yang baik dan tidak
menggembirakan. Kondisi ini terus berlangsung pada masa orde baru.
Lebih bertolak belakang lagi pada saat dikeluarkannya Peraturan
Pemerintah Nomor 3 Tahun 1983 tentang fungsi dari BUMN. Dengan
memperhatikan beberapa fungsi tersebut, konsekuensi yang harus
ditanggung oleh BUMN sebagai perusahaan publik adalah menonjolkan
keberadaannya sebagai agent of development daripada sebagai business
entity. Terlepas dari itu semua, bahwa keberadaan praktik akuntansi
sektor publik di Indonesia dengan status hukum yang jelas telah ada sejak
beberapa tahun bergulir dari pemerintahan yang sah. Salah satunya
adalah Perusahaan Umum Telekomunikasi (1989)