KONSEP DAN PENDEKATAN PPERENCANAAN DAN PENGANGGARAN

SEKTOR PUBLIK
Makalah ini akan membahas konsep dan pendekatan perencanaan dan penganggaran
sektor publik, mulai dari definisi anggaran sektor publik, prinsip-prinsip anggaran
sektor publik, fungsi anggaran sektor publik sampai dengan pendekatan penyusunan
anggaran sektor publik. Aspek perencanaan memiliki peranan yang penting bagi
suatu organisasi, baik bagi organisasi yang berorientasi laba maupun nirlaba.
Aktivitas organisasi akan terlaksana dengan lebih baik jika seluruh tahapan proses
perencanaan dilaksanakan secara konsekuen. Perencanaan strategik mendorong
pemikiran ke depan dan menjelaskan arah yang dikehendaki di masa yang akan
datang. Perencanaan strategik merupakan upaya pengimplementasian pencapaian
tujuan-tujuan organisasi yang telah ditetapkan sebelumnya melalui pengembangan
strategi-strategi (program dan kebijakan umum). Perencanaan strategik memiliki
peranan yang penting bagi organisasi, karena didalam perencanaan strategi
tergambarkan program-program organisasi yang akan menjadi acuan bagi organisasi
dalam menyusun anggaran.
Anggaran sektor publik menjadi instrumen kebijakan untuk mencapai tujuan
organisasi. Hal tersebut terutama tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran
yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang
diharapkan. Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan
dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar
fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem
anggaran serta pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan
cermat dan sistematis.
PENGERTIAN PERENCANAAN
Istilah perencanaan pembangunan, khususnya pembangunan ekonomi, sudah biasa
terdengar dalam pembicaraan sehari-hari. Akan tetapi, perencanaan diartikan
berbeda-beda dalam berbagai literatur yang berbeda. Conyers & Hills (1994)
mendefinisikan perencanaan sebagai suatu proses yang berkesinambungan, yang
mencakup keputusan-keputusan atau pilihan-pilihan atas berbagai alternatif
penggunaan sumber daya untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu pada masa yang
akan datang. Definisi tersebut mengedepankan 4unsur dasar perencanaan, yaitu:
1. Pemilihan, merencanakan berarti memilih, perencanaan merupakan proses
memilih di antara berbagai kegiatan yang diinginkan, karena tidak semua yang
diinginkan itu dapat dilakukan dan dicapai dalam waktu yang bersamaan.
2. Sumber daya, perencanaan merupakan alat pengalokasian sumber daya.
Penggunaan istilah sumber daya, menunjukkan segala sesuatu yang dianggap
berguna dalam pencapaian suatu tujuan tertentu. Sumber daya mencakup sumber
daya manusia; sumber daya alam (tanah, air, hasil tambang, dan sebagainya);
sumber daya modal dan keuangan. Perencanaan mencakup proses pengambilan
keputusan tentang bagaimana sumber daya yang tersedia itu digunakan sebaikbaiknya.
1

3. Tujuan, perencanaan merupakan alat untuk mencapai tujuan. Konsep

perencanaan sebagai alat pencapaian tujuan muncul berkenaan dengan sifat dan
proses penetapan tujuan. Salah satu masalah yang sering dihadapi oleh seorang
perencana adalah bahwa tujuan-tujuan mereka kurang dapat dirumuskan secara
tepat. Sering kali tujuan-tujuan tersebut didefinisikan secara kurang tegas, karena
kadang kala tujuan-tujuan tersebut ditetapkan oleh pihak lain.
4. Waktu, perencanaan mengacu ke masa depan. Salah satu unsur penting dalam
perencanaan adalah unsur waktu. Tujuan-tujuan perencanaan dirancang untuk
dicapai pada masa yang akan datang. Oleh karena itu,perencanaan berkaitan
dengan masa depan.
Perencanaan ditinjau dari dimensi waktu dapat dipilah dalam 2 (dua) dimensi, yaitu:
1. perencanaan jangka panjang (strategic planning)
2. perencanaan jangka menengah & jangka pendek (operational planning)
Perencanaan jangka panjang biasa disebut sebagai perencanaan strategik
(strategic planning). Perencanaan strategik biasanya berjangka waktu 3 tahun
atau lebih.
Perencanaan strategik adalah proses menentukan tujuan-tujuan organisasi dan
memutuskan program-program tindakan menyeluruh yang akan diambil untuk
mencapai tujuan organisasi. Rencana strategik mencakup keputusan-keputusan
pokok mengenai arah organisasi yang akan diambil serta strategi yang bakal
digunakan. Perencanaan strategik lebih bersifat konseptual dibandingkan dengan
perencanaan jangka menengah atau jangka pendek. Sedangkan pada perencanaan
jangka menengah (operational planning) umum berkaitan dengan program tertentu
yang direncanakan dalam menerapkan rencana strategik. Perencanaan jangka pendek
sering direpresentatif dalam bentuk anggaran (budget) dan biasanya berdimensi
waktu tahunan.
DEFINISI PENGANGGARAN
Proses akuntansi manajemen di sector publik menurut the chartred institusi of
management accountan ( 1996 ) aktifitas inti akuntansi manajemen meliputi :
a. Partisipasi dalam proses perencanaan pada tingkat strategi dan operasional
b. Pembuatan dari panduan untuk keputusan manajemen
c. Memberikan kontribusi kepada pengawas dan pengendalian kinerja melalui
pembuatan laporan atas kinerja organisasi
Pengertian anggaran sector publik menurut :
#. Freeman and Shoulders ( 2003 ) mengatakan bahwa anggaran adalah : merupakan
proses pengalokasian sumber daya yang terbatas untuk memenuhi sifatnya
kebutuhan yang sifatnya tidak terbatas.
#. Lee, Jr and Jhonson ( 1998 ) mengatakan bahwa anggaran adalah : merupakan
suatu dokumen yang menjelaskan suatu kondisi keuangan organisasi yang
mencakup informasi keuangan belanja aktifitas serta tujuan organisasi.

#. Mardiasmo ( 2005 ), mengatakan bahwa anggaran sebagai suatu pernyataan

mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu yang
tertentu, yang dinyatakan dalam ukuran financial dan penganggaran merupakan
proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran.
#. Indra Bastian ( 2006 ), anggaran merupakan paket pernyataan perkiraan
penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan terjadi dalam suatu saat atau
beberapa periode mendatang.
Dalam pengertian lain anggaran dapat dikatakan sebagai sebuah rencana financial
yang menyatakan hal hal berikut :
a. Rencana rencana organisasi untuk melayani masyarakat atau aktifitas lain
yang dapat mengembangkan kapasitas organisasi dalam pelayanan
b. Estimasi besarnya biaya yang harus di keluarkan dalam merealisasikan
rencana tersebut
c. Perkiraan sumber sumber yang akan menghasilkan pemasukan serta
besarnya pemasukan tersebut.
Aspek aspek dalam anggaran sector publik meliputi :
1. Perencanaan
2. Pengendalian
3. Akuntabilitas publik
Anggaran berasal dari kata budget (Inggris), sebelumnya dari kata bougette
(Perancis) yang berarti sebuah tas kecil. Anggaran dalam arti luas meliputi jangka
waktu anggaran direncanakan, dilaksanakan dan dipertanggungjawabkan. Anggaran
dalam arti sempit meliputi rencana penerimaan dan pengeluaran dalam satu tahun
saja. Penganggaran (budgeting) merupakan aktivitas mengalokasikan sumberdaya
keuangan yang terbatas untuk pembiayaan belanja organisasi yang cenderung tidak
terbatas. Anggaran sektor publik adalah rencana kegiatan dan keuangan periodik
(biasanya dalam periode tahunan) yang berisi program dan kegiatan dan jumlah dana
yang diperoleh (penerimaan/pendapatan) dan dibutuhkan (pengeluaran/belanja)
dalam rangka mencapai tujuan organisasi.
Anggaran mempunyai beberapa karakteristik yaitu:
1. Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan selain keuangan;
2. Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa

tahun;
3. Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajemen untuk mencapai
sasaran yang ditetapkan;
4. Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebih
tinggi dari penyusunan anggaran; dan
5. Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu.
Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu:

(1) sebagai alat perencanaan, Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen

untuk mencapai tujuan organisasi. Anggaran sektor publik dibuat untuk
merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya
yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dan belanja pemerintah
tersebut.
(2) alat pengendalian, Tanpa anggaran, pemerintah tidak dapat mengendalikan
pemborosan-pemborosan pengeluaran, Anggaran sebagai instrumen pengendalian
digunakan untuk menghindari adanya overspending, underspending dan salah
sasaran (misappropriation) dalam pengalokasian dana.
(3) alat kebijakan fiskal, digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong
pertumbuhan ekonomi.
(4) alat politik, anggaran merupakan political tool sebagai bentuk komitmen
eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik untuk
kepentingan tertentu.
(5) alat koordinasi dan komunikasi, alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan.
Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya
inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi.
(6) alat penilaian kinerja, alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran
publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya
inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi.
(7) alat motivasi, sebagai instrumen untuk memotivasi manajemen agar bekerja
secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target
(8) alat menciptakan ruang publik, Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh
kabinet, birokrat, dan DPR/DPRD. Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi, dan
berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran
publik.
Jenis jenis anggaran :
1. Berdasarkan jenis aktifitasnya :
a. Anggaran operasional
b. Anggaran modal
2. Berdasarkan pengesahan ( status Hukum ):
a. Anggaran dana umum
b. Anggaran dana khusus
3. Berdasarkan anggaran dana pemerintah :
a. Anggaran eksekutif
b. Anggaran legislative
c. Anggaran bersama
Siklus Penganggaran :
a. Persiapan
b. Persetujuan legislative
c. Administrasi
d. Pelaporan
e. Pemeriksaan

PENDEKATAN PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Ada 2 (dua) pendekatan dalam menyusun anggaran sektor publik yaitu pendekatan
tradisional dan pendekatan New Public Management (NPM). Beberapa jenis
anggaran dengan pendekatan NPM, seperli ZBB, PPBS, dan Anggaran Kinerja perlu
dikaji lebih mendalam sebelum diaplikasikan, karena pada masing-masing jenis
anggaran tersebut memiliki Kelebihan dan kelemahan. Penerapan sistem anggaran
juga perlu mempertimbangkan aspek sosial, kultural, dan kesiapan teknologi yang
dimiliki oleh pemerintah.
ANGGARAN DENGAN PENDEKATAN TRADISIONAL (KONVENSIONAL)
Pendekatan penyusunan anggaran tradisional mempunyai beberapa karakterisitik,
yaitu:
a. Incrementalism; hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada itemitem anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun
sebelumnya sebagai dasar untuk menyesuaikan besarnya penambah
pengawasan dana atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam.
Cenderung menerima konsep harga pokok pelayanan historis.
b. Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item; didasarkan atas dasar
sifat (nature) dan penerimaan dan pengeluaran, tidak mungkin
menghilangkan walaupun sudah tidak relevan. Penerimaan untuk belanja
barang, bukan berdasarkan tujuan.
c. Cenderung sentralistis
d. Bersifat spesifikasi
e. Tahunan dan
f. Menggunakan prinsip anggaran bruto.
Pendekatan tradisional ini memiliki keuntungannya sederhana dan mudah
dipersiapkan sedangkan kekurangannya :
1. Terpaku pada sumber daya yang yang telah ada pada sebelumnya
2. Akuntabilitas terpusat pada satu konsep yang hanya mengacu pada nilai uang
dan bukan pada hasil atau manfaat suatu program
3. Tidak mampu member informasi yang cukup untuk menilai efisiensi dan
efektifitas suatu organisasi
4. Apabila suatu program yang sudah ditetapkan suatu anggaran maka program
tersebut akan terus tercantum pada anggaran anggaran yang akan dating
5. Laporan anggaran yang dihasilkan tidak banyak memuat data keuangan yang
berguna dalam perencanaan penyususnan program dan evaluasi kegiatan
organisasi
6. Tidak menyediakan informasi yang memungkinkan pengalokasian sumber
daya secara bijaksana
7. Mendorong pengambilan kebijakan / keputusan yang salah
8. Tujuan dan sasaran organisasi disusun dengan dasar jumlah uang yang
dialokasikan di berbagai kegiatan

9. Gagal menampung masalah masalah yang berkaitan dengan kebijakan atau

pengelolaan organisasi

ANGGARAN DENGAN PENDEKATAN NEW PUBLIC MANAGEMENT

Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki
karakteristik umum sebagai berikut:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Komprehensif/komparatif
Terintegrasi dan lintas departemen
Proses pengambilan keputusan yang rasional
Berjangka panjang
Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas
Analisis total cost dan benefit, termasuk opportunity cost
Berorientasi output, dan outcome (value for money), bukan sekedar input.
Adanya pengawasan kinerja.

Sedangkan prinsip pengelolaan keuangan untuk mengontrol kebijakan terdiri atas;

1. Akuntabilitas; prinsip pertanggungjawaban publik
2. Value for Money; diterapkannya tiga prinsip dalam proses penganggaran
yaitu ekonomi, efisiensi, dan efektivitas.
3. Kejujuran dalam mengelola keuangan publik (probity)
4. Transparansi
5. Pengendalian
Beberapa teknik baru penganggaran sektor publik, yaitu:
1. anggaran kinerja (performance budgeting); Anggaran dengan pendekatan
kinerja menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas
kinerja output. mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam
anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak
adanya tolok ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja.
2. Zero Based Budgeting (ZBB), Penyusunan anggaran dengan
menggunakan konsep Zero Based Budgeting dapat menghilangkan
incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol
(zerobase), menyesuaikannya dengan tingkat inflasi atau jumlah
penduduk atau factor lainnya.
3. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS); teknik
penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang berorientasi riil
output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumber
daya berdasarkan analisis ekonomi. Model ini dikembangkan dengan
asumsi bahwa pembuatan keputusan didasarkan pada perhitungan atau
pendekatan ilmiah dari model manajemen keuangan yang ada (cost and
benefit analysis). Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur

organisasi tradisional yang terdiri dari divisi-divisi, namun berdasarkan

program, yaitu pengelompokan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu.
Pendekatan ini menggeser penekanan penganggaran yang sebelumnya berfokus pada
pos belanja beralih pada kinerja terukur dari program kerja, karakteristiknya :
a. Mengelompokkan anggaran berdasarkan program atau aktifitas
b. Setiap program atau aktifitas dilengkapi dengan indicator kinerja yang
menjadi tolak ukur keberhasilan organisasi
c. Pada tingkat yang lebih maju pedekatan ini dicirikan dengan diterapkan
dengan unit costing untuk setiap aktifitas
Penganggaran berbasis kinerja diantaranya menjadi jawaban untuk digunakan
sebagai alat pengukuran dan pertanggungjawaban kinerja pemerintah, elemen
elemen yang perlu diperis kinerja adalah :
1. Tujuan yang disapakati dan ukuran pencapaianya
2. Pengumpulan informasi yang sistimatis atas pencapaian realisasi kinerja dapat
diandalkan dan konsisten, sehingga dapat diperbandingkan antara biaya dan
prestasinya
3. Penyediaan informasi secara terus menerus sehingga dapat digunakan dalam
manajemen perencanaan, penganggaran dan evaluasi
Kelebihan dari pendekatan ini :
a. Mengalihkan perhatian dari pengendalian anggaran ke pengendalian
menejerial
b. Mendorong perencanaan yang lebih baik
c. Manajemen memiliki alat pengendalian yang lebih terhadap bawahannya
karena tidak hanya melihat banyak yang dibelanjakan oleh bawahan tetapi
juga menilai kinerja aktifitas mengunakan standar satuan mata uang atau unit
aktifitas
d. Anggaran kinerja menekankan pada aktifitas yang memakai anggaran
daripada besarnya jumlah anggaran yang terpakai
e. Dianggap lebih sesuai dengan karateristik organisasi sector publik yang tidak
mengejar profit dan lebih berorientasi pada kualitas pelayanan

Kekurangannya :
a. Tidak banyak personal bagian anggaran atau akuntasi yang memiliki
kemampuan yang memadai untuk mengindentifikasi unit pengukuran dan
menlakukan analisis biaya
b. Terkandang terdapat kondisi sulit bahkan tidak memungkinkan pengukuran
kinerja mengingat banyaknya asset dan aktifitas organisasi sector publik yang
tidak dapat langsung terukur dalam satuan unit output atau biaya per unit
yang dapat dimengerti

c. Sering terjadi aktifitas yang langsung diukur biayanya secara detail dan
dilakukan pengukuran secara detai lainya tanpa pertimbangan memadai yang
diberikan pada aktifitas tersebut.
Selain kelebihan dan kekurangan di atas pendekatan kinerja juga mengunakan
indicator sebagai ukuran kuantitatif dan kualitatif yang menggambarkan tingka
pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditentukan dengan memperhatikan
indicator masukan ( input ), keluaran ( output ), hasil (outcome ), manfaat ( benefit )
dan dampak ( impact ) dengan criteria : clear, relevant, economic, adequate, dan
monitorable.
Pendekatan Sistim Perencaraan Program dan Perencanaan Terpadu ( Planning,
Programming and Budjeting system ).
Pendekatan ( PPBS ) ini dikembangkan untuk mengatasi ketidakpuasan terhadap
sistim penganggaran tradisional dan penganggaran berbasis kinerja. Karakteristik
dari pendekatan ini :
1. Berfokus pada tujuan dan aktivitas ( program ) untuk mencapai tujuan
2. Dirumuskan dalam bentuk program atau aktivitas yang diderivikasi dari visi,
misi dan tujuan dalam dokumen perencanaan
3. Indicator kinerja disusun dan dikembangkan secara terintegrasi dengan
sasaran strategis yang ada dalam dokumen perencanaan
4. Dalam tingkat yang lebih maju, pendekatan ini memperhitungkan kebutuhan
biaya dalam jangka menengah sebagai upaya konsistensi dengan sasaran
stategis.
Kelebihan PPBS :
1. Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak
ke manajemen menengah
2. Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja
3. Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya dalam
perencanaan program
4. Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan
pencapaian organisasi
5. PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi
sumber daya secara optimal
Kelemahannya :
1. PPBS membutuhkan system informasi yang canggih, ketersediaan data,
adanya system pengukuran, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi
2. PPBS bagus secara teori tapi sulit dalam implementasi
3. PPBS mengabaikan realitas politik dan rialitas organisasi sebagai kumpulan
manusia yang kompleks
4. Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis.
PENDEKATAN ZERO BASED BUDGETING ( ZBB )

Pendekatan ini merupakan setiap aktivitas atau program yang telah diadakan ditahun
sebelumnya tidak secara otomatis dapat dilanjutkan melainkan harus terus di evaluasi
setiap tahunnya.
Keunggulan ZBB :
1. Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi
sumber daya secara efisien
2. ZBB berfokus pada value for money
3. Memudahkan
untuk mengindentifikasi
terjadinya
efisiensi dan
ketidakefektifan biaya
4. Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer
5. Meningkatkan partsipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan
anggaran
6. Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong
organisasi untuk selalu mengujialternatif aktivitas dan pola perilaku biaya
serta tingkat pengeluaran
Kelemahannya :
1. Prosesnya memakan waktu lama ( time consuming ), terlalu teoritis dan tidak
praktis, membutuhkan biaya yang besar
2. ZBB cendrung menekankan manfaat jangka pendek
3. Implementasi ZBB membutuhkan teknologgi yang maju
4. Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses merengking dan
mereview paket keputusan, mereview begitu banyak paket keputusan sangat
melelahkan dan membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan
5. Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi.