Nama : Santanu Wijaya

NPM : 1406510600
Tugas Mata Kuliah Hukum Persaingan Usaha Dan Anti Monopoli

Rencana Merger Pada Perbankan Pt. Mandiri.Tbk Dan Pt. Bank Negara Indonesia. Tbk.
Berdasarkan Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli Dan
Persaingan Usaha Tidak Sehat

I.

Pendahuluan
Sektor perbankan merupakan salah satu sektor yang memegang peranan penting dalam

pelaksanaan pembangunan terutama dalam mendukung terlaksananya aktivitas usaha di segala

sektor. Perbankan memiliki porsi yang cukup besar dalam penghimpunan dana masyarakat baik
berupa tabungan, deposito dan giro serta penyediaan dana dalam bentuk penyaluran berbagai
jenis kredit dan menjadi sarana pendukung transaksi lalu lintas pembayaran dan keuangan. Peran
perbankan dengan kemajuan teknologi serta globalisasi perekonomian semakin berkembang dan
semakin luas.
Kegiatan perekonomian pada sector perbankan yang terus berkembang dalam pangsa
pasar nasional, perlu adanya regolasi dan pengawasan pada sector tersebut. Pengawasan dalam
jasa keuangan khususnya sector perbankan pada tahun 2011 telah dimandatkan dalam UU No. 21
Tahun 2011 Tentang Otoritas Jasa Keuangan, dalam ketentuan tersebut telah diamatkan untuk
membentuk lembaga pengawasan pada jasa keuangan dalam ruang lingkup Mikro Prudential,
sedangkan dalam Makro Prudential tetap dalam Kewenangan Bank Indonesia sebagai Bank
Central.
Pembenahan dan peningkatan sector perbankan terus dilakukan oleh pemerintah, Krisis
Moneter yang terjadi sekitar tahun 1997, membuat Pemerintah harus bertindak pada ssektor
perbankan. Pemerintah telah mengambil alih sekitar 95% saham-saham pada sector perbankan
yang berdampak pada gagalnya pembayaran pada nasabah atau masyarakat yang menyimpan
dananya. Pada 2 Oktober 1998, didirikan Bank Mandiri sebagai bagian dari program
restrukturisasi perbankan yang dilaksanakan oleh pemerintah Indonesia. Pada bulan Juli 1999,

empat bank pemerintah, yaitu Bank Bumi Daya, Bank Dagang Negara, Bank Ekspor Impor
Indonesia dan Bank Pembangunan Indonesia. dilebur menjadi Bank Mandiri, dimana masingmasing bank tersebut memiliki peran yang tak terpisahkan dalam pembangunan perekonomian
Indonesia.1
Sedangkan Bank Negara Indonesia(BNI) Didirikan pada tanggal 5 Juli 1946, menjadi
bank pertama milik negara yang lahir setelah kemerdekaan Indonesia. Lahir pada masa
perjuangan kemerdekaan Republik Indonesia, BNI sempat berfungsi sebagai bank sentral dan
bank umum sebagaimana tertuang dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No.
2/1946, sebelum akhirnya beroperasi sebagai bank komersial sejak tahun 1955. Oeang Republik
Indonesia atau ORI sebagai alat pembayaran resmi pertama yang dikeluarkan Pemerintah
Indonesia pada tanggal 30 Oktober 1946 dicetak dan diedarkan oleh Bank Negara Indonesia.
Menyusul penunjukan De Javache Bank yang merupakan warisan dari Pemerintah Belanda
sebagai bank sentral pada tahun 1949.2 Tahun 1998 yang mengguncang kepercayaan masyarakat
terhadap perbankan nasional, BNI melakukan program restrukturisasi termasuk diantaranya
melakukan rebranding untuk membangun & memperkuat reputasi BNI.
Pembenahan yang diklakukan pemerintah dalam sector perbankan tidaklah sia-sia, pada
saat ini kedua bank yang telah dijelaskan diatas mengalami kemajuan yang pesat, khususnya
Bank Mandiri yang merupakan gabungan dari bank-bank yang terkena dampak krisis. Hasil dari
pembenahan tersebut antara lain yaitu ; PT Bank Mandiri Tbk yang menguasai pangsa aset
sebesar 13,76 persen dari total aset perbankan di Indonesia. Bank milik negara ini memiliki aset
Rp 371,67 triliun. Komposisi saham pemerintah tercatat 66,7 persen dan publik sebanyak 33,3
persen. Hingga Juni 2010, Bank Mandiri telah memperkerjakan 24.282 karyawan dengan 1.180
kantor cabang dan 7 kantor di luar negeri. 3 Hasil tersebut menempatkan posisi Bank Mandiri
sebagai posisi teratas dalam perkembangan perbankan Indonesia pada tahun 2010.

Bank Mandiri, http://www.bankmandiri.co.id/corporate01/about_profile.asp, diakses Pada Tanggal 29

April 2014, pkl. 22:46 wib.
2

BNI, http://bni.co.id/id-id/tentangkami/sejarah.aspx diakses Pada Tanggal 29 April 2014, pkl. 23:11 wib.

Data Statistik Agustus 2010, Bank Indonesia, via http://bisnis.news.viva.co.id/news/read/183586-daftar10-bank-terbesar-di-indonesia diakses Pada Tanggal 29 April 2014, pkl. 23:39 wib.

Sedangkan BNI berada pada peringkat keempat dengan total aset Rp 217,074 triliun.
Bank ini dimiliki oleh pemerintah sebesar 59,5 persen dan publik 40,5 persen. Bank ini
merupakan bank komersial tertua, yang didirikan pada 5 Juli 1946. BNI memiliki 1.242 outlet
yang tersebar di Indonesia dan 5 cabang di luar negeri.4 Meski pada posisi ke empat, BNI
merupakan salah satu perbankan yang menguasai pangsa pasar di Indonesia. Dari kedudukan
pada peringkat tersebut, dapat dikatakan kedua perbankan tersebut merupakan penguasa pangsa
pasar perbankan di Indonesia yang berada pada di atas 10% pangsa pasar.
Kedua Perusahan tersebut merupakan Perusahaan Badan Usaha Milik Negara (BUMN)
yang dimiliki oleh pemerintah sebagai pemegang saham Mayoritas. Sebagai Pemegang saham
mayoritas Pemerintah berhak atas segala keputusan maupun kewenangan untuk melakukan
kegiatan, pengembangan maupun tindakan usaha lain terhadap bank tersebut. Baru-baru ini
pemerintah berencana akan melakukan Merger pada kedua perbankan tersebut. Pengabungan
atau merger tersebut direncanakan guna menghadapi agenda Masyarakat Ekonome Asean(MEA),
dengan anggapan bahwa dibutuhkan perusahaan bank besar ditengah kompetisi regional.
Merger atau Penggabungan berdasarkan Ketentuan Undang-undang No. 40 Tahun 2007
Tentang Perseroan Terbatas selanjutnya disebut UUPT, dijelaskan pada pasal 1 ayat 9, yaitu;
Penggabungan adalah perbuatan hukum yang dilakukan oleh satu Perseroan
atau lebih untuk menggabungkan diri dengan Perseroan lain yang telah ada yang
mengakibatkan aktiva dan pasiva dari Perseroan yang menggabungkan diri beralih
karena hukum kepada Perseroan yang menerima penggabungan dan selanjutnya status
badan hukum Perseroan yang menggabungkan diri berakhir karena hukum.
Merger juga menjadi jalan keluar bagi pelaku usaha dalam memenuhi peraturan
pemerintah apabila masih ingin bertahan dalam pasar. Sebagai misal adanya program Arsitektur
Perbankan Indonesia, yang dijalankan oleh Bank Indonesia yang menginginkan peningkatan
kecukupan rasio cadangan dari bank umum, membuat para pelaku usaha pemilik bank dihadapi 2
(dua) pilihan, yaitu menyuntikan dana tambahan atau melakukan merger.5 Bila dilihat dari

Ibid., Data Statistik Agustus 2010, Bank Indonesia

Dr. Andi Fahmi Lubis, SE. ME. dkk, Hukum Persaingan Usaha Antara Teks dan Konteks, buku ajar
(Jakarta; Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ), KPPU. 2009). hal. 190

penjelasan tersebut maka penggabungan hanya dapat dilakukan terhadap perusahaan yang
sedang mengalami kesakitan atau tidak sehat.
Penggabungan atau merger yang akan direncanaka pemerintah pada perusahaan yang
sehat dan merupakan penguasa pangsa pasr di Indonesia, maka dapat ditinjau dari segi ketentuan
mengenai persaingan usaha dan anti monopoli, yaitu berdasarkan ketentuan Undang-Undang No.
5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat. Sehingga
dapat dianalisa apakah rencana penggabungan atau merger Bank Mandiri dan Bank Negara
Indonesia bertentangan atau tidak dengan UU Persaingan Usaha.

II. Permasalahan
Perencanaan Merger atau penggabungan terhadap Bank milik Pemerintah antara Bank
Mandiri dan Bank Negara Indonesia tidak bertentangan dengan ketentuan UU Persaingan Usaha,
dimana kedua bank tersebut menurut data Bank Indonesia tahun 2010 merupakan posisi 5 (lima
Teratas dalam Pangsa pasar di Indonesia. apakah dalih yang dilakukan pemerintah dalam
penggabungan atau merger tersebut sebagai upaya menghadapi ekonomi global, untuk
menguatkan ekonomi dalam negeri dapat diterima.
Permasalah yang telah dijabarkan dalam pendahuluan merupakan gambaran

dari

pembahasan yang menjadi suatu permasalahan rencana penggabungan dan merger yang akan
dibahas dengan mengkaitkan ketentuan UU Persaingan Usaha.

III. Analisa
PT Bank Mandiri Tbk yang menguasai pangsa aset sebesar 13,76 persen dari total aset
perbankan di Indonesia. Bank milik negara ini memiliki aset Rp 371,67 triliun. Komposisi saham
pemerintah tercatat 66,7 persen dan publik sebanyak 33,3 persen. Hingga Juni 2010, Bank
Mandiri telah memperkerjakan 24.282 karyawan dengan 1.180 kantor cabang dan 7 kantor di
luar negeri. PT. BNI. Tbk. berada pada peringkat keempat dengan total aset Rp 217,074 triliun.
Bank ini dimiliki oleh pemerintah sebesar 59,5 persen dan publik 40,5 persen. Bank ini
merupakan bank komersial tertua, yang didirikan pada 5 Juli 1946. BNI memiliki 1.242 outlet
yang tersebar di Indonesia dan 5 cabang di luar negeri.

Perencanaan Penggabungan atau merger pada Bank Mandiri dan BNI yang dilakukan
pemerintah merupakan penggabungan perusahan perbankan terbesar karna keduanya memiliki
pangsa pasar yang besar. dilihat dari nilai asset dan pengembangan yang dilakukan kedua
perusahan perbankan tersebut tidaklah berbeda jauh, dimana posisi teratas pangsa pasar di
Indonesia di pegang oleh Bank Mandiri. Mengenai permasalahan yang perlu dilihat
penggabungan atau merger pada sisi persaingan usaha.
Merger atau Penggabungan secaara definisi dijelaskan pada UUPT, pada pasal 1 ayat 9,
sedangkan menurut UU Persaingan Usaha pada pasal 8, hanya melarang dari akibat
penggabungan atau merger, yang dapat menimbulkan praktek monopoli dan persaingan tidak
sehat. dengan demikian maka dapat dijabarkan merger atau penggabungan dalam bentuknya
dapat dibagi dalam 3 macam bentuk, yaitu:6
1

Merger Horizon
Merger horizontal terjadi apabila dua perusahaan yang memiliki lini usaha yang sama
bergabung atau apabila perusahaan-perusahaan yang bersaing diindustri yang sama
melakukan merger;
Merger Vertical.
Merger vertical melibatkan suatu tahapan operasional produksi yang berbeda yang

saling terkait satu sama lainnya, mulai dari hulu hingga ke hilir. Merger vertikal dapat
juga berbentuk 2 jenis, yakni Upstream Vertical Merger dan Downstream Vertical
Merger.
Merger Konglomerat.
Merger konglomerat terjadi apabila 2 (dua) perusahaan yang tidak memiliki lini usaha

yang sama bergabung. Atau dengan kata lain, merger konglomerat terjadi antara
perusahaan-perusahaan yang tidak bersaing dan tidak memiliki hubungan penjualpembeli.
Pengabungan atau merger yang merupakan rencana antara Bank Mandiri dan BNI
termasuk dalam bentuk Merger Horizontal. Pengaturan pasal mengenai merger dalam UU No.
5/1999 Persaingan Usaha, dapat dikatakan sebagai sebuah lex imperfecta karena baru dapat
diimplementasikan setelah pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah. UU No. 5/1999 Pasal
28 tidak menyatakan secara jelas sistem pelaporan merger.Pasal tersebut hanya menyatakan
bahwa pelaku usaha yang hendak melakukan merger berkewajiban untuk memastikan bahwa
6

Dr. Andi Fahmi Lubis, SE. ME. dkk, Ibid., hal. 193

tindakan mergernya tidak mengakibatkan praktek monopoli dan/atau persaingan usaha tidak
sehat. Apabila merger tersebut ternyata berdampak kepada persaingan usaha tidak sehat, maka
merger tersebut dapat dibatalkan oleh Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) sesuai
dengan kewenangan yang dimilikinya, yaitu berdasarkan Pasal 47 ayat (2) butir e.
Dengan pembatalan yang dapat dilakukan oleh KPPU, mengembalikan perusahaan hasil
merger ke kondisi semula sangat sulit, dikarenakan Aset awal yaitu antara perusahaan yang
melakukan merger telah menjadi satu aset perusahan baru hasil ,merger. ketentuan mengenai
Sanksi yang dapat dilakukan oleh KPPU yang berdasarkan Peraturan Komisi Pengawas
Persaingan Usaha Nomor 11 Tahun 2010 tentang Konsultasi Penggabungan atau Peleburan
Badan Usaha dan Pengambilalihan Saham Perusahaan (Perkom 11/2010). Sangat sulit bagi
pengembalian kondisi semula.
Namun Berdasrkan Perkom 11/2010 Pelaku usaha diharuskan mengisi Form M2 jika
melakukan penggabungan badan usaha, berdasarkan formulir dan dokumen yang diterima,
komisi kemudian melakukan Penilaian Awal dan apabila diperlukan komisi dapat melakukan
Penilaian Menyeluruh. Hasil penilaian komisi terhadap konsultasi pada akhirnya berupa saran,
bimbingan, dan/atau pendapat dalam bentuk tertulis. Saran, bimbingan, dan/atau pendapat
tertulis tersebut diberikan dalam jangka waktu paling lama 90 (sembilan puluh) hari kerja
terhitung sejak tanggal diterimanya formulir dan dokumen secara lengkap oleh komisi. Penilaian
yang diberikan oleh komisi tersebut bukan merupakan persetujuan atau penolakan terhadap
rencana penggabungan atau peleburan badan usaha, dan pengambilalihan saham perusahaan lain
yang akan dilakukan oleh pelaku usaha, dan tidak menghapuskan kewenangan komisi untuk
melakukan penilaian setelah perbuatan hukum yang bersangkutan berlaku efektif secara yuridis.7
Merger yang mengarah kepada anti-persaingan adalah merger yang dikhawatirkan oleh
hukum persaingan. Karena secara langsung maupun tidak langsung, merger dapat membawa
pengaruh yang relatif besar terhadap kondisi persaingan di pasar yang bersangkutan. Pada
kondisi dimana terdapat dua atau lebih perusahaan bergabung, maka pangsa pasar kedua
perusahaan yang bergabung tersebut akan bersatu dan membentuk gabungan pangsa pasar yang
lebih besar. Inilah yang menjadi fokus dari hukum persaingan. Merger dapat menimbulkan atau
bahkan memperkuat market power dengan meningkatkan konsentrasi pada produk relevan dan
7

KPPU, Negara dan Pasar dalam bingkai kebijakan persaingan, (Jakarta ; KPPU, 2011) hal 89

pasar geografis. Peningkatan market power ini dapat memperbesar kemampuan mereka untuk
berkoordinasi baik secara implisit maupun eksplisit.8 Sedangkan merger menjadi alat yang sah
dan legal bagi pelaku usaha untuk menyingkirkan pesaingnya dan/atau mengurangi persaingan
karena walaupun pada dasarnya merger merupakan perbuatan hukum yang legal, tetapi merger
akan menjadi ilegal manakala transaksi tersebut menimbulkan dampak-dampak negatif
sebagaimana dijelaskan sebelumnya.
Pengaturan merger di dalam peraturan perundang-undangan merupakan suatu bentuk
pencegahan dan atau penanggulangan kegiatan merger yang dapat mengurangi persaingan.
Merger, sangat erat kaitannya dengan potensi terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan
usaha tidak sehat, karena pada dasarnya esensi dari merger adalah adanya pertambahan nilai dari
perusahaan-perusahaan yang melakukan merger. Penilaian terhadap transaksi merger yang
digunakan oleh suatu negara tercermin dalam merger review guidelines sebagai alat
pengendalian mergernya. Kebanyakan negara-negara di dunia mengakomodir sistem prenotifikasi sebagai sistem pelaporan merger, dimana pelaporan lebih didahulukan disbanding
perbuatan. Ketentuan merger sebagaimana telah diuraikan di atas pada dasarnya sudah cukup
mengatur secara prosedural. Namun, seiring berkembangnya aktivitas bisnis dunia dewasa ini,
ketentuan-ketentuan tersebut tampaknya sudah jauh tertinggal (out of date) oleh aktivitas bisnis
itu sendiri. Karena itulah, peraturan mengenai merger (berupa suatu sistem pengendalian
merger /merger review control ) harus mampu mengakomodir berbagai strategi merger pelaku
usaha yang sudah sangat beragam bentuknya.9
Terkait perencanaan merger Bank Mandiri dan BNI, yang memiliki kedudukan pangsa
pasar teratas pada sector perbankan di Indonesia, dalam perencanaan tersebut dapat
menimbulkan dampak, namun dalam melakukan perencanaan dalam ketentuan peraturan
perundang-undangan sudah diatur secara jelas mengenai mekanisme merger. Meski demikian
yang perlu diantisipasi dalam perencanaan tersebut yaitu prosedur dalam melakukan perencanaan
merger harus dengan ketentuan peraturan, hal tersebut untuk mengetahui dampak yang
memungkinkan akan terjadi. Dalam ketentuan UUPT telah diatur mengenai penggabungan
namun mengenai ketentuan pencegahan dampak terhadap persaingan usaha mengaku pada
Perkom 11/2010.
8

Dr. Andi Fahmi Lubis, SE. ME. dkk, Op. Cit., hal 200

Dr. Andi Fahmi Lubis, SE. ME. dkk, Ibid.,

Perencanaan merger Bank Mandiri dan BNI pra merger haru mengisi dan menyerahkan
dokumen kepada KPPU guna konsultasi dan mengetahui dampak dari merger tersebut. bilah
dilihat dari status dan kedudukan kedua bank tersebut, akan berdampak pada persaingan tidak
sehat, karena akan memungkinkannya pelaku usaha yang sama akan berkurang pangsa pasarnya.
Berkurangnya pangsa pasar yang disebabkan oleh merger perusahaan dengan posisi pangsa pasar
yang tinggi akan mengakibatkan nasabah pada pelaku usaha lain akan beralih, serta pelaku usaha
yang sama akan sulit untuk bersaing dengan pelaku usaha yang merger.
Perencanaan tersebut mengenai merger Bank Mandiri dan BNI, dengan kondisi kedua
perusahaan perbankan tersebut sehat, dan dalam pangsa pasar yang tinggi, bertentangan dengan
alasan merger pada ketentuan UUPT, yaitu antara penyuntikan dana atau dapat mengajukan pailit
apabila dana cadangan perbangan lemah atau minus. Tujuan merger tersebut harus di kaji lebih
dalam dari sisi persaingan maupun dari tujuan merger.

IV. Kesimpulan
Rencana penggabungan atau merger Bank Mandiri dengan Bank Negara Indonesia, terkait
persaingan usaha dapat disimpulkan yaitu sebagai berikut ;
1. Meski kedudukan pangsa pasar bank mandiri pada peringkat pertama dan BNI pada
peringkat keempat, namun kedua bank tersebut tidak merupakan sebagai posisi dominan
yang berencana merger, ketentuan mengenai posisi dominan dengan pangsa pasar diatas
50%, sedang kan kedua bank tersebut hanya sekitar diatas 10% pangsa pasar.
2. Perencanaan Merger dapat dilakukan dengan syarat harus melaksanakan prosedur sesuai
Perkom 11/2010, guna memastikan dampak yang ditimbulkan dari merger. sehingga
KPPU dapat member saran atas perencanaan tersebut.
3. Perencanaan merger perlu dikaji lebih dalam lagi, baik dari sisi internal maupun
persaingan

usaha

nasional

serta

persaingan

usaha

global,

namun

sebaiknya

memperhitungkan kembali dengan cermat untung-rugi penggabungan Mandiri-BN