Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan

Ditulis oleh A.A. Oka Mahendra, S.H.

Kamis, 01 April 2010 11:43
Disharmonisasi antara Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2009 tentang Badan Hukum
Pendidikan dengan Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara
mengenai antara lain pengertian keuangan negara [1] membuat penyusunan Rancangan
Peraturan Pemerintah tentang Badan Hukum Pendidikan Pemerintah berjalan alot. Bahkan
pembahasan dalam rapat panitia antar kementerian sampai ber-darah-darah. Masing-masing
wakil kementerian berpegang teguh pada undang-undang yang menjadi dasar hukum
pelaksanaan fungsi dan tugas pokoknya.

Berbagai jurus mematikan dikeluarkan untuk meruntuhkan argumentasi wakil kementerian
lainnya. Ada wakil kementerian berpendapat bahwa kekayaan BHPP termasuk dalam
pengertian kekayaan negara menurut Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003.
Sehingga pengelolaan keuangannya tunduk pada peraturan perundang-undangan dibidang
keuangan. Sebaliknya ada wakil kementerian yang berpendapat kekayaan BHPP tidak
termasuk pengertian tersebut, karena BHPP bukan perusahaan negara/perusahaan daerah
sehingga pengelolaan keuangannya dilakukan tersendiri [2] . Hal serupa juga terjadi dalam
penyusunan Rancangan Undang-Undang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (RUU BPJS).

Biang keladinya ialah disharmonisasi antara Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang
Sistem Jaminan Sosial Nasional dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1992 tentang Usaha
Perasuransian dan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1992 tentang Jaminan Sosial Tenaga
Kerja. Disharmonisasi tersebut menyangkut bentuk BPJS. Menurut Undang-Undang SJSN
bentuk badan hukum BPJS ditentukan badan hukum nirlaba, pengelola dana amanat yang
dibentuk dengan undang-undang sedangkan Undang-Undang Usaha Perasuransian dan
Undang-Undang Jaminan Sosial Tenaga Kerja menentukan BPJS berbentuk BUMN. Akibatnya
sampai berakhirnya tenggat waktu yang ditentukan dalam Pasal 52 ayat (2) UU SJSN yaitu
tanggal 19 Oktober 2009, Undang-Undang BPJS gagal dibentuk.

1 / 10
Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan
Ditulis oleh A.A. Oka Mahendra, S.H.
Kamis, 01 April 2010 11:43
Mengapa terjadi disharmoni antar peraturan perundang-undangan.

Ada 6 (enam) faktor yang menyebabkan disharmoni sebagai berikut:
a.Pembentukan dilakukan oleh lembaga yang berbeda dan sering dalam kurun waktu yang
berbeda;
b.Pejabat yang berwenang untuk membentuk peraturan perundang-undangan berganti-ganti
baik karena dibatasi oleh masa jabatan, alih tugas atau penggantian;
c. Pendekatan sektoral dalam pembentukan peraturan perundang-undangan lebih kuat
dibanding pendekatan sistem;
d. Lemahnya koordinasi dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan yang
melibatkan berbagai instansi dan disiplin hukum;
e. Akses masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pembentukan peraturan
perundang-undangan masih terbatas;
f. Belum mantapnya cara dan metode yang pasti, baku dan standar yang mengikat semua
lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan.

Disharmoni peraturan perundang-undangan mengakibatkan :
a. Terjadinya perbedaan penafsiran dalam pelaksanaannya;
b. Timbulnya ketidakpastian hukum;
c. Peraturan perundang-undangan tidak terlaksana secara efektif dan efisien;
d. Disfungsi hukum, artinya hukum tidak dapat berfungsi memberikan pedoman berperilaku
kepada masyarakat, pengendalian sosial, penyelesaian sengketa dan sebagai sarana
perubahan sosial secara tertib dan teratur.


Bagaimana mengatasi disharmoni peraturan perundang-undangan?

Dalam hal terjadi disharmoni peraturan perundang-undangan ada 3 (tiga) cara mengatasi
sebagai berikut:
a. Mengubah/ mencabut pasal tertentu yang mengalami disharmoni atau seluruh pasal
peraturan perundang-undangan yang bersangkutan, oleh lembaga/instansi yang berwenang
membentuknya.
b. Mengajukan permohonan uji materil kepada lembaga yudikatif sebagai berikut;

2 / 10
Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan
Ditulis oleh A.A. Oka Mahendra, S.H.
Kamis, 01 April 2010 11:43
1) Untuk pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar kepada Mahkamah
Konsitusi;
2) Untuk pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap
undang-undang kepada Mahkamah Agung.

c. Menerapkan asas hukum/doktrin hukum sebagai berikut:

1) Lex superior derogat legi inferiori.

Peraturan perundang-undangan bertingkat lebih tinggi mengesampingkan peraturan
perundang-undangan tingkat lebih rendah, kecuali apabila substansi peraturan
perundang-undangan lebih tinggi mengatur hal-hal yang oleh undang-undang ditetapkan
menjadi wewenang peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah [3] .

2) Lex specialis derogat legi generalis

Asas ini mengandung makna, bahwa aturan hukum yang khusus akan menggesampingkan
aturan hukum yang umum.
Ada beberapa prinsip yang harus diperhatikan dalam asas Lex specialis derogat legi generalis
[4]
:

(a) Ketentuan-ketentuan yang didapati dalam aturan hukum umum tetap berlaku, kecuali yang
diatur khusus dalam aturan hukum khusus tersebut.
(b) Ketentuan-ketentuan lex specialis harus sederajat dengan ketentuan-ketentuan lex
generalis
(undang-undang dengan undang-undang).
(c) Ketentuan-ketentuan lex specialis harus berada dalam lingkungan hukum (rezim) yang
sama dengan lex generalis. Kitab Undang-Undang
Hukum Dagang dan Kitab Undang-Undang Hukum Perdata sama-sama termasuk lingkungan
hukum keperdataan.

3 / 10
Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan
Ditulis oleh A.A. Oka Mahendra, S.H.
Kamis, 01 April 2010 11:43
3). Asas lex posterior derogat legi priori.

Aturan hukum yang lebih baru mengesampingkan atau meniadakan aturan hukum yang lama.
Asas lex posterior derogat legi priori mewajibkan menggunakan hukum yang baru.

Asas ini pun memuat prinsip-prinsip [5] :

(1) Aturan hukum yang baru harus sederajat atau lebih tinggi dari aturan hukum yang lama;
(2) Aturan hukum baru dan lama mengatur aspek yang sama.

Asas ini antara lain bermaksud mencegah dualisme yang dapat menimbulkan ketidak pastian
hukum. Dengan adanya Asas Lex posterior derogat legi priori, ketentuan yang mengatur
pencabutan suatu peraturan perundang-undangan sebenarnya tidak begitu penting. Secara
hukum, ketentuan lama yang serupa tidak akan berlaku lagi pada saat aturan hukum baru mulai
berlaku. [6]


Dapatkah disharmoni peraturan perundang-undangan dicegah?

Pencegahan disharmoni peraturan perundang-undangan antara lain dapat dilakukan melalui
harmonisasi penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan. Untuk penyusunan
rancangan undang-undang harmonisasi dilakukan pada tahap:

1. Penyusunan program legislasi nasional dilingkungan pemerintah.
Pengharmonisasian dilakukan oleh Menteri Hukum dan HAM dengan Menteri lain atau
pimpinan lembaga pemerintah non kementerian penyusun rencana pembentukan rancangan
undang-undang dan pimpinan instansi pemerintah terkait lainnya. [7]
Pengharmonisasian dimaksud diarahkan pada perwujudan keselarasan, konsepsi tersebut
dengan falsafah negara, tujuan nasional berikut aspirasi yang melingkupinya, Undang-Undang
4 / 10
Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan
Ditulis oleh A.A. Oka Mahendra, S.H.
Kamis, 01 April 2010 11:43
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, undang-undang lain yang telah ada berikut
segala peraturan pelaksanaannya dan kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang
diatur dalam rancangan undang-undang tersebut. [8]
Pengharmonisasian konsepsi rancangan undang-undang dilaksanakan dalam forum
konsultasi yang dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan HAM RI. [9]
Selanjutnya Menteri Hukum dan HAM mengkoordinasikan prolegnas yang diajukan oleh
pemerintah dengan Badan Legislasi DPR RI dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi
prolegnas. [10]
2. Penyusunan prolegnas antara DPR dengan pemerintah.
Koordinasi dilaksanakan oleh Badan Legislasi DPR RI. [11]
3. Persiapan penyusunan rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden.
Pengharmonisasian dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan HAM. [12]
Pengharmonisasian dilakukan sebagai berikut:

1) Untuk penyusunan rancangan undang-undang berdasarkan prolegnas, keikut sertaan wakil
Kementerian Hukum dan HAM dalam setiap panitia antar kementerian, dimaksudkan untuk
melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang dan teknik rancangan peraturan
perundang-undangan. [13]
Panitia antar Kementerian menitik beratkan pembahasan pada permasalahan yang bersifat
prinsip mengenai obyek yang akan diatur, jangkauan dan arah pengaturan. [14]
Dalam praktek pembahasan dilakukan secara rinci termasuk soal-soal teknis penyusunan dan
teknis redaksional perumusan.

2). Untuk penyusunan rancangan undang-undang diluar prolegnas pemrakarsa diwajibkan
mengkonsultasikan rancangan undang-undang dimaksud dengan Menteri Hukum dan HAM
dalam rangka pengharmonisasian. [15]
Untuk kelancaran pengharmonisasian Menteri Hukum dan HAM mengkoordinasikan
pembahasan konsepsi rancangan undang-undang tersebut dengan pemerintahan dan lembaga
terkait lainnya. [16]
Pengharmonisasian konsepsi rancangan undang-undang usul inisiatif DPR RI :

4. Pengharmonisasian konsepsi rancangan undang-undang dilakukan oleh Badan Legislasi
DPR RI. [17]
Pengharmonisasian rancangan undang-undang meliputi aspek teknis, subtansi, dan
asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan. [18]

5 / 10
Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan
Ditulis oleh A.A. Oka Mahendra, S.H.
Kamis, 01 April 2010 11:43

Aspek apa saja yang di harmonisasikan?

Pengharmonisasian rancangan undang-undang mencakup 2 (dua) aspek sebagai berikut:

1. Pengharmonisasian materi muatan rancangan undang-undang dengan:

a.Pancasila;
b.Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945/harmonisasi vertikal;
c. Undang-undang /harmonisasi horizontal;
d.Asas-asas peraturan perundang-undangan.

1). Asas pembentukan.
2). Asas materi muatan.
3). Asas-asas lain yang sesuai dengan bidang hukum rancangan undang-undang yang
bersangkutan.

2. Pengharmonisasian rancangan undang-undang dengan teknik penyusunan peraturan
perundang-undangan yang meliputi : [19]

1). Kerangka peraturan perundang-undangan;
2). Hal-hal khusus;
3). Ragam bahasa;
4). Bentuk rancangan peraturan perundang-undang.

7 (tujuh) kemampuan dasar untuk pengharmonisasian untuk keberhasilan harmonisasi sebagai
berikut:

1. Memahami secara jernih keterkaitan rancangan undang-undang yang disusun dengan
6 / 10
Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan
Ditulis oleh A.A. Oka Mahendra, S.H.
Kamis, 01 April 2010 11:43
sistem hukum nasional.
2. Komunikasi yang efektif dengan pemrakarsa dan pemangku kepentingan ketika
mempersiapkan konsepsi materi muatan rancangan undang-undang, dalam rangka
menemukan fakta-fakta yang relevan yang menjadi latar belakang, tujuan yang ingin dicapai
dan problema-problema pontensial yang mungkin timbul.
3. Bernegosiasi dengan pihak-pihak yang terkait, termasuk membuka askes terhadap
aspirasi masyarakat.
4. Memahami bahwa peraturan perundang-undangan akan dilaksankan oleh polisi, jaksa,
hakim, pengacara, notaris, pengusaha dan masyarakan pada umumya.
5. Menguasai pengetahuan tentang prinsip-prinsip hukum yang relevan dengan rancangan
undang-undang.
6. Menggunakan bahasa Indonesia yang sesuai dengan kaidah bahasa Indonesia yang
baik dan benar.
7. Menguasai teknik penyusunan peraturan perundang-undangan.

Bagaimana pengharmonisasian dilakukan?

Pengharmonisasian dilakukan dengan cara sebagai berikut:

1. Pastikan bahwa rancangan undang-undang mencantumkan nilai-nilai filosofis Pancasila
dan pasal-pasal rancangan undang-undang yang bersangkutan tidak bertentangan dengan
nilai-nilai tersebut.
2. Pastikan bahwa pasal-pasal Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945 yang memerintahkan pembentukannya telah dicantumkan dengan benar dan pastikan
pula bahwa rancangan undang-undang telah selaras dengan prinsip-prinsip penyelenggaraan
negara menurut Undang-Undang Dasar.
3. Gunakan istilah hukum atau pengertian hukum secara konsisten.
4. Teliti dengan seksama apakah materi muatan rancangan undang-undang telah
serasi/selaras dengan undang-undang lain terkait.
5. Pastikan bahwa asas-asas peraturan perundang-undangan baik asas pembentukan,
asas materi muatan, maupun asas lain yang berkaitan dengan bidang hukum yang diatur dalam
rancangan undang-undang, telah terakomodasikan dengan baik dalam rancangan
undang-undang.
6. Pastikan bahwa pedoman teknik penyusunan peraturan perundang-undangan telah
dipatuhi secara konsisten.
7. Pastikan bahwa bahasa yang digunakan dalam merumuskan norma dalam rancangan
undang-undang telah sesuai dengan kaidah bahasa Indonesia yang baik dan benar serta
mengunakan pilihan kata yang tepat, jelas dan pasti.

7 / 10
Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan
Ditulis oleh A.A. Oka Mahendra, S.H.
Kamis, 01 April 2010 11:43
Pengharmonisasian rancangan undang-undang yang dilaksanakan secara cermat dan
profesional akan menghasilakan rancangan undang-undang yang memenuhi syarat sebagai
rancangan undang-undang yang baik.
Ada 8 (delapan) kriteria hukum yang baik menurut Lon Fuller sebagai berikut: [20]

1. Hukum harus dituruti semua orang, termasuk oleh penguasa negara;
2. Hukum harus dipublikasikan;
3. Hukum harus berlaku ke depan, bukan berlaku surut;
4. Kaidah hukum harus ditulis secara jelas, sehingga dapat diketahui dan diterapkan
secara benar;
5. Hukum harus menghindari diri dari kontradiksi-kontradiksi;
6. Hukum jangan mewajibkan sesuatu yang tidak mungkin dipenuhi;
7. Hukum harus bersifat konstan sehingga ada kepastian hukum. Tetapi hukum harus juga
diubah jika situasi politik dan sosial telah berubah;
8. Tindakan para aparat pemerintah dan penegak hukum haruslah konsisten dengan
hukum yang berlaku.

Peraturan perundang-undangan yang baik merupakan pondasi Negara Hukum yang akan
menjamin hak-hak warga negra, membatasi kekuasaan penguasa, menjamin kepastian dan
keadilan hukum untuk mewujudkan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat.

Akhirnya marilah kita renungkan adagium berikut: Cessante Ratione Legis, Cessat Et Ipsa Les:
(bila dasar dari hukum itu berhenti, maka hukumnya sendiri pun berhenti).

Jakarta, 29 Maret 2010

A.A. Oka Mahendra

8 / 10
Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan
Ditulis oleh A.A. Oka Mahendra, S.H.
Kamis, 01 April 2010 11:43

[1] Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 antara lain menentukan: "keuangan Negara
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1 meliputi. kekayaan negara/kekayaan
daerah. yang dipisahkan pada perusahaan negara/ perusahaan daerah"

[2] Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 9 tahun 2009, menentukan: "BHPP adalah Badan
Hukum Pendidikan yang didirikan oleh pemerintah".

[3] Bagir Manan, Hukum Positif Indonesia, Yogyakarta, 2004, hal.56. Periksa juga penjelasan
Pasal 7 ayat (5) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan sebagai berikut; "dalam ketentuan ini yang dimaksut dengan " hierarki"
adalah penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada asas
bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi".

[4] Ibid, hal 58.

[5] Ibid hal 59.

[6] Ibid hal 59.

[7] Peraturan Presiden RI Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan
Pengelolaan Prolegnas, Pasal 14.

[8] Ibid, Pasal 15.

[9] Ibid, Pasal 16 ayat (1).

9 / 10
Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan
Ditulis oleh A.A. Oka Mahendra, S.H.
Kamis, 01 April 2010 11:43
[10] Ibid, Pasal 19.

[11] Ibid Pasal 20.

[12] Undang-Undang Nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan, Pasal 18 ayat (2).

[13] Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan
Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancanagn
Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden, Pasal 8.

[14] Ibid, Pasal 10 Ayat (1).

[15] Ibid, Pasal 21.

[16] Ibid, Pasal 22 Ayat (1).

[17] Peraturan DPR RI Nomor. 01/DPR RI/I/2009-2010, tentang Tata Tertib, Pasal 116 Ayat
(1).

[18] Ibid, Pasal 115.
[19] Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, Opcit, Lampiran.

[20] Munir Fuady, Teori Negara Hukum Moderen (Rechstaat), Bandung, 2009, Halaman 9.
10 / 10