TESIS

KEDUDUKAN HUKUM EKSEKUTIF DAERAH

DAN LEGISLATIF DAERAH
DALAM PEMBUATAN PERATURAN DAERAH

OLEH

ABEL ZEKONIA
087005071/HK

FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2010

ABSTRAK
Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 pengawasan terhadap
Perda hanya ditekankan pada pengawasan represif saja. Ini berbeda dengan UndangUndang Nomor 5 Tahun 1974, dimana pada Undang-Undang tersebut pengawasan
terhadap Perda dikenal dua macam, yaitu pengawasan preventif dan represif.
Perubahan ini menimbulkan permasalahan baru, seperti berubahnya bentuk
perwujudan pengawasan Pemerintah Pusat terhadap Perda. Pengawasan represif yang
dianut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 ini dapat dilihat dalam pembentukan
Perda yang telah ditetapkan dan disetujui oleh DPRD dapat langsung diberlakukan tanpa
menunggu pengesahan dari Pemerintah Pusat dahulu, tetapi untuk menjaga agar daerah
tidak melakukan tindakan yang bertentangan dengan koridor Negara Kesatuan, maka
dibuatlah ketentuan yang menyatakan bahwa Perda yang telah disahkan (dan telah
berlaku) harus diberitahukan kepada Pemerintah Pusat.
Metode penelitian dilakukan dengan metode penelitian hukum normatif.
Data pokok dalam penelitian adalah data sekunder. Pengumpulan data dalam penelitian
ini dilakukan dengan cara penelitian kepustakaan dan penelitian lapangan. Analisis data
terhadap data sekunder dilakukan dengan analisis kualitatif.
Kedudukan DPRD tidak lagi sejajar dan menjadi mitra dari pemerintah
daerah, namun dalam penjelasan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 justru
disebutkan bahwa hubungan antara pemerintah daerah dengan DPRD merupakan
hubungan kerja yang kedudukannya setara dan bersifat kemitraan. Hubungan antara
DPRD dengan Kepala Daerah ditunjukkan dalam pembahasan bersama atas sebuah
rancangan Peraturan Daerah. Disini seolah-olah, pembuat undang-undang
menyamakan kedudukan antara DPRD dengan Kepala Daerah, dalam bidang
legislasi. Namun apabila dikaitkan dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004,
dikatakan bahwa pembahasan rancangan Peraturan Daerah di DPRD dilakukan oleh
DPRD bersama Gubernur atau Bupati/Walikota.
Disarankan untuk dibuat pengaturan secara konstitusional mengenai hubungan
antara DPRD dengan Kepala Daerah agar tidak ada sikap saling mendominasi antara
DPRD dan Kepala Daerah sehingga dalam melaksanakan tugas dan fungsinya dalam
penyelenggaraan pemerintah daerah menjadi lebih optimal kemudian disarankan juga
agar DPRD menitikberatkan pada pelaksanaan fungsi pengawasan saja yang di
dalamnya mencakup fungsi sebagai pengendali proses pembentukan peraturan daerah
daripada mengutamakan perannya sebagai inisiator seperti yang terjadi sekarang ini
karena dalam melaksanakan fungsi legislasi Kepala Daerah dengan perangkatnyalah
yang mendominasi, berdasarkan pertimbangan logis bahwa informasi, keahlian, dan
sumber daya atau sarana penunjang lainnya dimiliki dan dikuasai oleh pemerintah
daerah, sehingga pemerintah daerahlah yang lebih mengetahui apa, kapan, dan
bagaimana sesuatu perlu diatur dengan peraturan daerah.
Kata Kunci : Kedudukan Hukum, Eksekutif dan Legislatif Daerah, Peraturan Daerah.

ABSTRACT

KATA PENGANTAR
Puji dan syukur penulis ucapkan kehadirat Tuhan Yang Maha Kuasa karena
berkat kasih karunia-Nyalah penulisan tesis ini dapat diselesaikan dengan tepat
waktu. Tesis ini merupakan salah satu syarat yang harus dipenuhi untuk meraih gelar
Sarjana Magister Humaniora pada Program Studi Ilmu Hukum di Sekolah
Pascasarjana Universitas Sumatera Utara.
Dalam tesis ini, penulis menyajikan judul : Kedudukan Hukum Eksekutif
Daerah dan Legislatif Daerah Dalam Pembuatan Peraturan Daerah. Penulis
menyadari sepenuhnya bahwa tesis ini masih jauh dari sempurna karena kemampuan
penulis yang sangat terbatas. Untuk itu dengan segenap kerendahan hati, penulis
mengharapkan kritik dan saran yang sifatmya membangun dari semua pihak untuk
penyempurnaannya dikemudian hari.
Pada kesempatan ini, dengan segala hormat penulis mengucapkan terima
kasih yang sebesar-besarnya kepada :
1. Bapak Prof. Dr. Syahril Pasaribu, DTM&H, M.Sc (CTM), SpA (K), selaku
Rektor Universitas Sumatera Utara.
2. Bapak Prof. Dr. Runtung, SH, M.Hum selaku Dekan Fakultas Hukum Universitas
Sumatera Utara.
3. Bapak Prof. Dr. Bismar Nasution, SH, MH, selaku Ketua Program Magister Ilmu
Hukum Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara.

4. Bapak Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MS selaku Ketua Komisi Pembimbing yang
telah memberikan saran, bimbingan, perhatian dan dukungan yang tiada hentihentinya demi selesainya penulisan tesis ini tepat pada waktunya.
5. Bapak Dr. Faisal Akbar, SH, M.Hum selaku Anggota Komisi Pembimbing yang
dengan penuh kesabaran memberikan bimbingan dan arahan-arahan yang sangat
membantu dalam penyelesaian penulisan tesis ini.
6. Ibu Prof. Dr. Sunarmi, SH, M.Hum selaku Anggota Komisi Pembimbing yang
dengan penuh kesabaran memberikan bimbingan dan arahan-arahan yang sangat
membantu dalam penyelesaian penulisan tesis ini.
7. Bapak Dr. Mahmul Siregar, SH, M.Hum selaku Anggota Komisi Penguji.
8. Bapak Dr. Mirza Nasution, SH, M.Hum, selaku Anggota Komisi Penguji.
9. Para Dosen Penulis pada Sekolah Pascasarjana USU yang telah banyak
memberikan ilmunya dan membuka cakrawala berpikir penulis yang akan
bermanfaat dikemudian hari.
10. Orangtuaku tercinta, Ayahanda dr. Suma Perangin-angin dan Ibunda Ruth Elida,
Apth yang telah membesarkan, mendidik dan memberikan doa yang tiada putusputusnya demi kebaikan dan keberhasilan anaknya.
11. Rekan-rekan seperjuangan pada Program Studi S2 Magister Ilmu Hukum USU
Angkatan Tahun 2008, atas dukungan dan kebersamaanya. Cepat ada yang
dikejar dan lambat ada yang ditunggu....

12. Seluruh staf dan pegawai di Program Studi Ilmu Hukum SPs USU atas segala
bantuan-bantuan, pelayanan dan kemudahan yang telah diberikan, kiranya Tuhan
jualah yang membalas semua kebaikannya.
Akhirnya penulis berharap bahwa tesis ini dapat berguna sebagai sumbang
dan saran pemikiran mengenai Kedudukan Hukum Eksekutif Daerah dan Legislatif
Daerah Dalam Pembuatan Peraturan Daerah. Semoga Tuhan Yang Maha Kuasa
senantiasa melimpahkan rahmat dan hidayahNya kepada kita semua. Amin.

Medan, Agustus 2010

Penulis,

ABEL ZEKONIA TRILEGENDA

RIWAYAT HIDUP

NAMA

: ABEL ZEKONIA TRILEGENDA

TEMPAT/TGL LAHIR : MEDAN, 9 FEBRUARI 1985

JENIS KELAMIN

: LAKI-LAKI

AGAMA

: KRISTEN PROTESTAN

PEKERJAAN

: WIRASWASTA

PENDIDIKAN

: 1. SD METHODIST II MEDAN, LULUS TAHUN

1997.
2. SMP PADAMU NEGERI I MEDAN, LULUS
TAHUN 2000.
3. SMA METHODIST 7 MEDAN, LULUS TAHUN
2003.
4. FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS ISLAM
SUMATERA UTARA, LULUS TAHUN 2007.
5. PROGRAM STUDI MAGISTER ILMU HUKUM
SEKOLAH PASCASARJANA UNIVERSITAS
SUMATERA UTARA, MEDAN, LULUS TAHUN
2010.

DAFTAR ISI

ABSTRAK ...........................................................................................................
ABSTRACT ...........................................................................................................
KATA PENGANTAR .........................................................................................
RIWAYAT HIDUP ..............................................................................................
DAFTAR ISI ........................................................................................................
DAFTAR TABEL ................................................................................................
DAFTAR BAGAN ..............................................................................................

i
ii
iii
vi
vii
viii
ix

BAB I

PENDAHULUAN ............................................................................
A. Latar Belakang Masalah ...............................................................
B. Rumusan Masalah ........................................................................
C. Tujuan Penelitian .........................................................................
D. Manfaat Penelitian .......................................................................
E. Kerangka Teori dan Konsepsi ......................................................
1. Kerangka Teori .........................................................................
2. Konsepsi ...................................................................................
F. Metode Penelitian .......................................................................
1. Jenis Penelitian..........................................................................
2. Sumber Data .............................................................................
3. Teknik Pengumpulan Data........................................................
4. Analisis Data .............................................................................

1
1
15
16
16
17
17
30
32
32
33
33
34

BAB II

PROSES PELAKSANAAN PEMERINTAHAN DAERAH

DI INDONESIA .................................................................................
A. Demokrasi di Indonesia ...............................................................
B. Pengertian Desentralisasi dan Otonomi Daerah ...........................
1. Desentralisasi ...........................................................................
2. Otonomi Daerah .......................................................................
C. Pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia ...
1. Pelaksanaan Desentralisasi ......................................................
2. Pelaksanaan Otonomi Daerah ..................................................
D. Pelaksanaan Pemerintahan Daerah di Indonesia ..........................

35
35
41
41
48
55
55
65
74

BAB III

KEDUDUKAN KEPALA DAERAH DAN DEWAN PERWAKILAN

RAKYAT DAERAH (DPRD) DALAM PEMBUATAN PERDA ...
80
A. Kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Menurut
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan
Daerah ..........................................................................................
80
1. Kedudukan dan Fungsi DPRD .................................................
80

B.

C.
D.
E.
F.

BAB IV

2. Pelaksanaan Fungsi DPRD ......................................................

3. Tugas dan Wewenang DPRD ...................................................
4. Hak DPRD ...............................................................................
Kedudukan Kepala Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan
Daerah Dalam Peraturan Perundang-undangan di Indonesia .......
1. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 Tentang Peraturan
Mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah ....................
2. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 Tentang
Penetapan Aturan-Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan
Sendiri di Daerah-Daerah Yang Berhak Mengatur dan
Mengurus Rumah Tangganya Sendiri ....................................
3. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 Tentang Pokok
Pemerintah Daerah .................................................................
4. Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 Tentang
Pemerintahan Daerah .............................................................
5. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 Tentang
Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah ......................................
6. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang
Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah ......................................
7. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang
Pemerintahan Daerah .............................................................
8. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang
Pemerintahan Daerah .............................................................
Tugas, Wewenang dan Kewajiban Kepala Daerah ......................
Hubungan Antara DPRD dengan Kepala Daerah Menurut
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 ......................................
Proses Pembentukan Peraturan Daerah ........................................
Kedudukan Kepala Daerah dan DPRD
Dalam Pembuatan Perda ..............................................................
1. Perencanaan Penyusunan Peraturan Daerah ..........................
2. Rancangan Peraturan Daerah Inisiatif Pemerintah ................
3. Rancangan Peraturan Daerah Inisiatif DPRD ........................

AKIBAT HUKUM DARI HUBUNGAN ANTARA

KEPALA DAERAH DENGAN DEWAN PERWAKILAN
RAKYAT DAERAH (DPRD) DALAM PEMBUATAN
PERATURAN DAERAH ..................................................................
A. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)
Sebagai Lembaga Perwakilan Rakyat di Daerah .........................
B. Fungsi Lembaga Perwakilan Rakyat ............................................
C. Pelaksanaan Pengawasan Terhadap Perda Menurut
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang
Pemerintahan Daerah. ..................................................................

84
91
93
95
95

101
107
109
111
114
118
126
128
131
138
140
140
144
145

150
150
155

164

BAB V

KESIMPULAN DAN SARAN ..........................................................

A. Kesimpulan ..................................................................................
B. Saran .............................................................................................

171
171
173

DAFTAR PUSTAKA ..........................................................................................

176

DAFTAR TABEL
Tabel 1

Kedudukan Kepala Daerah Menurut Peraturan

Perundang-undangan Yang Mengatur Mengenai
Pemerintahan Daerah .........................................................................

122

DAFTAR BAGAN

Bagan 1

Bagan 2

Struktur Pemerintah Daerah Menurut

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 ............................................

104

Bentuk Hubungan Eksekutif dan Legislatif .......................................

134