Anda di halaman 1dari 98

RASKIN

Tantangan Meningkatkan
Efektivitas Program Raskin

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 1


RASKIN

2 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

............

Tantangan Meningkatkan
Efektivitas Program Raskin

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 3


RASKIN

TANTANGAN MENINGKATKAN EFEKTIVITAS PROGRAM RASKIN

Hak cipta dilindungi Undang-undang.


© 2015 Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K)

Foto cover: Joshua Esty

Anda dipersilakan untuk menyalin, menyebarkan dan mengirimkan karya ini untuk
tujuan non-komersial.

Untuk meminta salinan laporan ini atau keterangan lebih lanjut mengenai laporan ini,
silakan hubungi TNP2K-Knowledge Management Unit (kmu@tnp2k.go.id).

Laporan ini juga tersedia di website TNP2K (www.tnp2k.go.id)

TIM NASIONAL PERCEPATAN PENANGGULANGAN KEMISKINAN

Sekretariat Wakil Presiden Republik Indonesia


Jl. Kebon Sirih No. 14, Jakarta Pusat 10110
Telepon: (021) 3912812 | Faksimili: (021) 3912511
Fax. 021-3912-511 dan 021-391-2513
Email: info@tnp2k.go.id
Website: www.tnp2k.go.id

4 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Daftar Isi
Daftar Gambar vii-viii
Daftar Tabel ix
Daftar Kotak x
Daftar Foto xi
Daftar Lampiran xii
Daftar Singkatan xiii-xiv
Kata Pengantar xv

BAB I
TINJAUAN UMUM 1-9


Profil Program 2-5
Pelaksana Program 5-7
Mekanisme Distribusi 7-8
Anggaran Program 8-9

BAB II
PERMASALAHAN DALAM PELAKSANAAN PROGRAM 11-26

Kekurangtepatan Penerima Manfaat 13-15
Rendahnya Kuantitas Beras 15-18
Rendahnya Frekuensi Distribusi 18-20
Tingginya Harga Tebus 21-24
Rendahnya Kualitas Beras 24-25
Formalitas Administrasi 26

BAB III
PERBAIKAN DALAM PELAKSANAAN PROGRAM 27-49

Pemanfaatan Basis Data Terpadu 28-33
Pemutakhiran Kepesertaan di Tingkat Lokal 33-36
Penerbitan Kartu Perlindungan Sosial 37-39
Pelibatan Pemerintah Daerah 40-41
Penunjukan Pelaksana Distribusi ke Rumah Tangga 41-42
Ekstensifikasi Sosialisasi Program 42-44
Penanganan Keluhan Program 45-49

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin v


5
RASKIN

BAB IV
POTENSI PERBAIKAN SELANJUTNYA 51-69

Tinjauan Kontribusi Program dalam Penanggulangan Kemiskinan 52-59
Perubahan Tata Kelola Penyaluran 59-60
Meningkatkan Pengawasan, Pengendalian, Transparansi dan
Akuntabilitas Program 60-62
Meningkatkan Komitmen Pencapaian Pelaksanaan 62-63
Pemutakhiran, Verifikasi dan Validasi DPM Secara Berkala 63-64
Pengemasan Beras sesuai Ketetapan 64-65
Menerapkan Harga Tebus Tertinggi 65
Penetapan Tanggal Penyaluran Reguler 65
Menjaga Kualitas Beras 66
Menerapkan Administrasi sebagai Basis Pengawasan 66
Membangun Sistem Pengaduan dan Aspek Hukum Pelaksanaan Program 66-68
Optimalisasi Sosialisasi Program 68-69

REFERENSI & LAMPIRAN 71-79

Referensi 72-73
Lampiran 74-79

6
vi Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
RASKIN

Daftar Gambar
Gambar 1. Penyaluran Raskin dengan Pola Reguler 7
Gambar 2. Penyaluran Raskin Melalui Warung Desa 8
Gambar 3. Penyaluran Raskin Melalui Kelompok Masyarakat 8
Gambar 4. Perkembangan Alokasi Anggaran untuk Program Raskin (Triliun),
2005–2014 9
Gambar 5. Ilustrasi Distribusi Penerima Manfaat Program 13
Gambar 6. Tingkat Ketepatan Sasaran Program Raskin, 2010 dan 2013 15
Gambar 7. Jumlah Rata-rata Raskin yang Diterima Tiap Rumah Tangga,
2010 dan 2013 17
Gambar 8. Jumlah Manfaat Raskin: Angka Target dan Angka Aktual 17
Gambar 9. Rata-rata Jumlah Raskin yang Diterima Tiap RTS per Bulan
Menurut Titik Bagi, 2012 18
Gambar 10. Persentase Desa yang Tepat dan Tidak Tepat Waktu
Menyalurkan Raskin, 2012 18
Gambar 11. Alasan Ketidaktepatan Penyaluran Raskin, 2012 19
Gambar 12. Distribusi Wilayah Pemantauan Menurut Frekuensi
Penyaluran Beras 20
Gambar 13. Rata-rata Rupiah per Kilogram yang Dibayar untuk
Membeli Raskin Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013 21
Gambar 14. Rata-rata Harga Raskin yang Dibayar Tiap RTS-PM per Bulan
Menurut Titik Bagi, 2012 22
Gambar 15. Perbandingan Harga Tebus Raskin pada Wilayah Pemantauan 23
Gambar 16. Proporsi Pihak Desa/Kelurahan yang Memungut Biaya dari
Penerima Raskin, 2012 23
Gambar 17. Proporsi Desa yang Membayar Tambahan Biaya Transportasi,
Jawa dan Luar Jawa, 2012 24
Gambar 18. Distribusi Wilayah Pemantauan Menurut Kualitas Beras yang
Disalurkan Jawa dan Luar Jawa, 2012 25
Gambar 19. Penyaluran Raskin Bulan Ke-13, 14 dan 15 Tahun 2013 28
Gambar 20. Proses Dasar Pelaksanaan Pendataan Program Perlindungan Sosial 29
Gambar 21. Proses Dasar Pembangunan Basis Data Terpadu 29
Gambar 22. Estimasi Kesalahan Penetapan Sasaran Menurut
Metode Penetapan Sasaran 30
Gambar 23. Persentase Desil Terpilih Menurut Metode Penetapan Sasaran 30
Gambar 24. Proporsi Desa yang Melakukan Pemutakhiran Kepesertaan 35
Gambar 25. Mekanisme Pemutakhiran Kepesertaan pada
Kartu Perlindungan Sosial 36

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin vii


7
RASKIN

Gambar 26. Ilustrasi Kartu Perlindungan Sosial (KPS) 37


Gambar 27. Ilustrasi Penggunaan KPS untuk Program Raskin 38
Gambar 28. Perbandingan Harga Tebus Raskin pada
Wilayah Kajian Penerapan Kartu 39
Gambar 29. Jumlah Laporan tentang Raskin yang Sudah Ditangani
Menurut Provinsi, Juni 2013–Juni 2014 48
Gambar 30. Perbandingan Proporsi Pengeluaran Rumah Tangga
Menurut Kelompok Pengeluaran 52

8 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


viii
RASKIN

Daftar Tabel
Tabel 1. Profil Program OPK/Raskin 2
Tabel 2. Kepesertaan dan Cakupan Program, 1998–2014 3
Tabel 3. Alokasi Manfaat Program, 1998–2014 4
Tabel 4. Anggaran Program Raskin dan Program Perlindungan Sosial
(Triliun), 2007–2014 9
Tabel 5. Kontribusi Komoditas Pada Pengeluaran Konsumsi
Rumah Tangga 12
Tabel 6. Perbandingan Sasaran dan Realisasi Penerima Manfaat
Menurut Data Acuan Penetapan Sasaran, 2002–2014 14
Tabel 7. Alokasi dan Realisasi Raskin Total dan per Rumah Tangga
Penerima 2002–2014 16
Tabel 8. Perbedaan Harga yang Dibayar Penerima Menurut Daerah,
2009–2014 22
Tabel 9. Perbedaan Harga Ketetapan Raskin di Titik Distribusi dan Harga yang
Dibayar Penerima Menurut Kelompok Pengeluaran, 2004–2014 24
Tabel 10. Perbandingan Alokasi Raskin Menurut Provinsi, 2011–2013 33
Tabel 11. Status Laporan KPS yang Ditangani, Menurut Kategori dan
Status Tindak Lanjut, Juni 2013–Juni 2014 46
Tabel 12. Jumlah Laporan tentang Raskin yang Sudah Ditangani,
Juni 2013–Juni 2014 47
Tabel 13. Kontribusi Komoditas Makanan dan Bukan Makanan Teratas 53
Tabel 14. Contoh Asumsi dalam Simulasi Raskin 56
Tabel 15. Simulasi Kalkulasi Angka Kemiskinan 58

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin ix


9
RASKIN

Daftar Kotak
Kotak 1. Apa yang Dimaksud dengan Penargetan yang Efektif? 13
Kotak 2. Sekilas tentang Basis Data Terpadu (BDT) 28-31
Kotak 3. Kartu Perlindungan Sosial Belum Optimal sebagai Instrumen
Program Raskin 49
Kotak 4. Simulasi Raskin Melalui Perangkat Poverty Projection 54-56
Kotak 5. Simulasi Kontribusi Peningkatan Ketepatan Sasaran, Jumlah,
Waktu dan Harga 57-59
Kotak 6. Tidak Efektif, KPK Minta Program Raskin Didesain Ulang 68

10x Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Daftar Foto
Cover Joshua Esty
Foto 1. Joshua Esty 1
Foto 2. Joshua Esty 6
Foto 3. Joshua Esty 11
Foto 4. Joshua Esty 27
Foto 5. Joshua Esty 40
Foto 6. Joshua Esty 43
Foto 7. Joshua Esty 45
Foto 8. Joshua Esty 51
Foto 9. Joshua Esty 54
Foto 10. Timur Angin 61
Foto 11. Timur Angin 67
Foto 12. Cocozero003/123RF.com 71

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin xi


11
RASKIN

Daftar Lampiran
Lampiran 1. Struktur Organisasi Pelaksanaan Program 74
Lampiran 2. Ilustrasi DPM Periode Juni–Desember 2012, Desa Pulau Tidung,
Kecamatan Kepulauan Seribu Selatan 75
Lampiran 3. Ilustrasi Formulir Rekapitulasi Pengganti (FRP) 76
Lampiran 4. Ilustrasi Lembar Sosialisasi dan Informasi Program Raskin, 2013 77-79

12 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


xii
RASKIN

Daftar Singkatan
APBN : Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
Bappenas : Badan Perencanaan Pembangunan Nasional
BBM : Bahan Bakar Minyak
BDT : Basis Data Terpadu
BLT : Bantuan Langsung Tunai
BKKBN : Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional
BPKP : Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan
BPS : Badan Pusat Statistik
BULOG : Badan Urusan Logistik
DPM : Daftar Penerima Manfaat
Divre : Divisi Regional
HTR : Harga Tebus Raskin
IHK : Indeks Harga Konsumen
J-PAL : Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab
JPS : Jaring Pengaman Sosial/Social Safety Net (SSN)
Juklak : Petunjuk Pelaksanaan
Juknis : Petunjuk Teknis
LSM : Lembaga Swadaya Masyarakat
LP3ES : Lembaga Penelitian, Pendidikan dan Penerangan Ekonomi dan Sosial
Kansilog : Kantor Seksi Logistik
Kemendagri : Kementerian Dalam Negeri
Kemenko : Kementerian Koordinator Bidang Pembangunan
Kesra Manusia dan Kebudayaan
Kementerian PPN/ : Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/
Bappenas Badan Perencanaan Pembangunan Nasional
Kemensos : Kementerian Sosial Republik Indonesia
KPA : Kuasa Pengguna Anggaran
KPS : Kartu Perlindungan Sosial
KS-1 : Keluarga Sejahtera 1
Musdes : Musyawarah Desa
Muskel : Musyawarah Kelurahan
OPK : Operasi Pasar Khusus
Pedum : Pedoman Umum
Pemda : Pemerintah Daerah
PDB : Produk Domestik Bruto
PKH : Program Keluarga Harapan
PMD : Ditjen Pemberdayaan Masyarakat Desa
PMT : Proxy Means Testing (Metode Uji Pendekatan Kemampuan)
Pokja : Kelompok Kerja

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin xiii


13
RASKIN

Pokmas : Kelompok Masyarakat


PPLS : Pendataan Program Perlindungan Sosial
Pra-KS : Keluarga Prasejahtera
PSE : Pendataan Sosial Ekonomi
Raskin : Program Nasional Subsidi Beras Bagi Masyarakat
Berpendapatan Rendah
RTM : Rumah Tangga Miskin
RTS : Rumah Tangga Sasaran
RTS-PM : Rumah Tangga Sasaran Penerima Manfaat
Satker : Satuan Kerja
SDM : Sumber Daya Manusia
SK : Surat Keputusan
SKPD : Satuan Kerja Perangkat Daerah
SMERU : Social Monitory and Early Response Unit
Subdivre : Sub Divisi Regional
Susenas : Survei Sosial Ekonomi Nasional
TB : Titik Bagi
TD : Titik Distribusi
TNP2K : Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan
UKP4 : Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan
Wardes : Warung Desa

14 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


xiv
RASKIN

Kata Pengantar

P
rogram Beras untuk Keluarga Miskin (Raskin) yang dilaksanakan sejak tahun 2002
sebagai bentuk evolusi dari program Operasi Pasar Khusus (OPK) Beras pada
pertengahan tahun 1998, merupakan program subsidi beras yang dilaksanakan
secara nasional, lintas sektoral, baik secara horizontal maupun vertikal. Subsidi beras
merupakan salah satu instrumen penting dalam penanggulangan kemiskinan
karena konsumsi beras mencakup sekitar 30 persen dari total konsumsi rumah tangga
miskin.

Efektivitas kinerja Program Raskin diukur berdasarkan kriteria tolok ukur yang sering
disebut dengan 6 tepat (6T), meliputi tepat sasaran, jumlah, harga, waktu, kualitas dan
administrasi. Terlepas dari catatan kinerja Program Raskin yang tergolong memiliki
efektivitas rendah, pemerintah masih memiliki waktu dan ruang yang cukup luas
dalam melakukan berbagai perbaikan dan penyempurnaan Program Raskin sehingga
mampu menjawab tantangan efektifitas 6T ke depan.

Buku “Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin” ini berisikan langkah-


langkah perbaikan kebijakan dan mekanisme Program Raskin yang dilakukan
TNP2K selama empat tahun terakhir. Selain itu laporan ini juga memuat pemikiran
baru dan terobosan strategis terkait dengan pelaksanaan Program Raskin ke depan.
Kami mengundang Bapak/Ibu semua untuk memberikan saran dan masukan untuk
penyempurnaan laporan pada khususnya maupun untuk perbaikan Program Raskin
ke depan.

Terima kasih kami sampaikan kepada Tim Penulis yang telah berkontribusi pada
penyusunan buku ini. Semoga buku ini dapat bermanfaat bagi seluruh pihak yang
berkepentingan dan memiliki tanggung jawab dalam pelaksanaan Program Beras
untuk Keluarga Miskin di Indonesia.

Jakarta, Mei 2015

Deputi Bidang Kesejahteraan Rakyat dan Penanggulangan Kemiskinan,


Selaku Sekretaris Eksekutif Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan.

Dr. Bambang Widianto

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin xv


15
RASKIN

16 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


viii
RASKIN

1 ....................
Tinjauan
Umum

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 1


RASKIN

PROFIL PROGRAM

P
rogram Subsidi Beras bagi Masyarakat Berpendapatan Rendah (Raskin)
adalah program subsidi beras yang dilaksanakan secara nasional, lintas
sektoral, baik secara horizontal maupun vertikal. Tujuan program ini
adalah membantu kelompok masyarakat berpendapatan rendah dalam memenuhi
kebutuhan dasar terhadap pangan serta meningkatkan ketahanan pangan. Dengan
adanya program ini, diharapkan kelompok masyarakat berpendapatan rendah dapat
mengalokasikan pendapatannya untuk kebutuhan lainnya.

Program Raskin pada awalnya ditujukan untuk mengantisipasi lonjakan harga pangan
dan kerawanan ketersediaan pangan akibat krisis moneter dan kekeringan El Nino pada
periode 1997/1998. Program ini merupakan bagian dari kelompok program Jaring
Pengaman Sosial (JPS1/social safety net) dengan nama Operasi Pasar Khusus (OPK).
OPK bertujuan memastikan ketersediaan beras dengan harga terjangkau. Selain itu,
program ini berupaya mengatasi kerawanan pangan sekaligus meringankan tekanan
ekonomi rumah tangga yang terkena dampak krisis, khususnya kelompok masyarakat
berpendapatan rendah2. Program OPK telah dilaksanakan sejak Juli 1998 hingga akhir
2001.

Sejak Januari 2002, program OPK mengalami perubahan nama menjadi program
Raskin dan fungsinya diperluas. Perubahan program OPK menjadi program Raskin
tidak sekedar mengganti nama program, melainkan disertai pula dengan perubahan
orientasi tujuan program. Yakni dari program yang sifatnya hanya sebagai solusi
darurat penanggulangan dampak krisis ekonomi menjadi program yang bertujuan
memberikan perlindungan sosial bagi masyarakat miskin. Namun, perluasan fungsi
program tersebut tidak banyak mengubah proses pelaksanaan program OPK. Secara
umum, profil program Raskin dapat dilihat pada Tabel 1.

Tabel 1. Profil Program OPK/Raskin


Nama Program Operasi Pasar Khusus (OPK)/Beras untuk Rumah Tangga Miskin (Raskin)
Periode pelaksanaan 1998–2014
Penerima manfaat program Rumah tangga berpendapatan rendah dengan jumlah sasaran sesuai ketersediaan anggaran
Besaran manfaat 70–240 kg/tahun
Frekuensi distribusi program 9–15 kali/tahun harga satuan
Harga satuan Rp1.000/Rp1.600
Kualitas Beras kualitas medium dan bermutu baik
Tim pelaksana BULOG, Kemenko Kesra, Kemensos, Bappenas
Anggaran Rp18,8 triliun (2014)
Sumber: TNP2K
1
Secara umum, strategi pelaksanaan paket program JPS mempunyai empat tujuan: Pertama, memastikan ketersediaan bahan makanan dengan harga terjangkau;
Kedua, meningkatkan daya beli masyarakat melalui pembukaan lapangan kerja; Ketiga, menjaga akses masyarakat terhadap pelayanan dasar, terutama di bidang
kesehatan dan pendidikan; dan Keempat, mempertahankan aktivitas ekonomi regional melalui alokasi dana untuk daerah dan ekstensifikasi kredit usaha kecil.
2
Suryahadi et al (2010: 3).

2 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Pada awal pelaksanaannya, OPK mencakup sekitar 9,3 juta rumah tangga termiskin
dan rawan pangan dan didefinisikan sebagai Rumah Tangga Miskin (RTM)3. Sejak
1998–2006, penentuan rumah tangga sasaran – penerima manfaat (RTS-PM) program
OPK/Raskin adalah kelompok masyarakat kategori Keluarga Prasejahtera (Pra-KS) dan
Keluarga Sejahtera 1 (KS-1) pendekatan ekonomi berdasarkan data Badan Koordinasi
Keluarga Berencana Nasional (BKKBN).

Pada periode 2007–2009, pemerintah melakukan pemutakhiran RTS-PM dengan


menggunakan data rumah tangga hasil Pendataan Sosial Ekonomi (PSE) 2005 oleh
Badan Pusat Statistik (BPS). Penerima manfaat program pada periode ini diperkirakan
mencakup sekitar 47–83 persen dari rumah tangga terdata dalam PSE 20054. Untuk
periode pelaksanaan 2010–2012, daftar RTS-PM kembali mengalami pemutakhiran
berdasarkan hasil Pendataan Program Perlindungan Sosial (PPLS) 20085 yang juga
dilakukan oleh BPS. Proses PPLS 2008 merupakan hasil pemutakhiran PSE 2005.
Pemutakhiran kepesertaan program Raskin 2010–2012 menggunakan seluruh hasil
PPLS 2008 dengan jumlah rumah tangga sekitar 17,5 juta.

Tabel 2. Kepesertaan dan Cakupan Program, 1998–2014

Tahun Jumlah sasaran Sumber data acuan

1998 9.291.0006 BKKBN


1999 10.507.0007 BKKBN
2000 7.500.000 BKKBN
2001 8.700.000 BKKBN
2002 9.790.000 BKKBN
2003 8.580.313 BKKBN
2004 8.590.804 BKKBN
2005 8.300.000 BKKBN
2006 10.830.000 BKKBN
2007 15.781.884 PSE 2005
2008 19.100.000 PSE 2005
2009 18.497.302 PSE 2005
2010 17.488.007 PPLS 2008
2011 17.488.007 PPLS 2008
2012 17.488.007 PPLS 2008 & 2011*
2013 15.530.897 PPLS 2011
2014 15.530.897 PPLS 2011
Sumber: Tabor & Sawit (2001), Suryahadi et al (2010), Peraturan Menteri Keuangan Berbagai Tahun, Pedoman Umum Raskin Berbagai Tahun
Catatan: *Periode Januari–Mei menggunakan acuan PPLS 2008 dan Juni–Desember menggunakan acuan BDT hasil PPLS 2011

3
Tabor & Sawit (2001: 272).
4
Hastuti et al (2012: 1).
5
Hastuti et al (2012: 3).
6
Merupakan jumlah maksimum penerima, yang dicapai pada Desember 1998; jumlah RTS tercatat meningkat secara gradual pada setiap bulan: mencapai 3,365
juta RTS pada Agustus 1998 dan 7,521 juta RTS pada Oktober 1998 (Tabor & Sawit: 272).
7
Merupakan jumlah maksimum penerima, yang dicapai pada Juni 1998; jumlah RTS tercatat fluktuatif pada setap bulan: mencapai 10,372 juta RTS pada Maret 1998
dan 10,458 juta RTS pada Oktober 1998 (Tabor & Sawit: 272).

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 3


RASKIN

Pada Juli 2012, pemerintah kembali melakukan pemutakhiran daftar RTS-PM


program Raskin. Pemutakhiran ini menggunakan data terbaru yang bersumber dari
Basis Data Terpadu (BDT) untuk Perlindungan Sosial. BDT merupakan hasil pengelolaan
Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K) terhadap data PPLS
2011 yang pengumpulan datanya tetap dilakukan oleh BPS. Mengingat keterbatasan
anggaran pemerintah, maka tidak semua rumah tangga yang didata dalam PPLS 2011
menjadi RTS-PM program Raskin. Oleh karena itu TNP2K perlu melakukan pengolahan
terhadap data PPLS 2011 untuk menetapkan jumlah RTS-PM. Dari keseluruhan rumah
tangga yang terdata, hanya sebagian yang ditetapkan sebagai penerima manfaat
program, yaitu 61,58 persen. Angka ini terdiri dari 15,5 juta rumah tangga dan telah
mencakup sekitar 28 persen rumah tangga dengan status ekonomi sosial terendah.

Selama kurun waktu 1998 sampai dengan pertengahan 2012, pemutakhiran


RTS-PM sejalan dengan pelaksanaan pendataan nasional. Untuk menjamin
peningkatan ketepatan sasaran, program Raskin juga dilengkapi dengan mekanisme
pemutakhiran RTS-PM di tingkat desa/kelurahan. Pemutakhiran ini menggunakan
pendekatan musyawarah desa dan kelurahan (musdes/muskel) dengan tujuan
mengakomodasi adanya perubahan kondisi sosial ekonomi dan demografi rumah
tangga di tingkat desa/kelurahan. Melalui musdes/muskel, pemerintah desa
kelurahan dapat menggganti RTS-PM dengan rumah tangga yang dinilai lebih tepat
mendapatkan Raskin. Meskipun demikian, pemutakhiran dan/atau penggantian
RTS-PM tidak dapat melebihi total alokasi di masing-masing wilayah sesuai dengan
ketetapan pelaksana program.

Tabel 3. Alokasi Manfaat Program, 1998–2014


Tahun Frekuensi penyaluran Alokasi/RTS (kg) Total alokasi beras/tahun (kg)
1998 9 10 atau 20
a b
70
1999 12 20 240
2000 9 20 240
2001 12 15 180
2002 12 20 240
2003 12 20 240
2004 12 20 240
2005 12 20 240
2006 10 15 150
2007 11 15 165
2008 12 10c atau 15d 175
2009 12 15 180
2010 13 13e atau 15f 195
2011 13 15 195
2012 13 15 195
2013 15 15 225
2014 12 15 180
Sumber: BULOG, Tabor dan Sawit (2001), Suryahadi et al (2010), Peraturan Menteri Keuangan Berbagai Tahun
Catatan: a) sampai dengan November 1998; b) Desember 1998; c) Januari 2008; d) Februari hingga Desember 2008; e) Januari hingga Mei 2010 dan f ) Juni hingga Desember 2010.

4 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Besaran penyaluran manfaat program Raskin selama pelaksanaan bervariasi


antar periode. Variasi ini terjadi karena alokasi anggaran pemerintah untuk program
mengalami perubahan. Pada Juli–November 1998, alokasi jumlah beras untuk masing-
masing penerima manfaat sebesar 10 kg/bulan. Selanjutnya, pada Desember 1998
pemerintah meningkatkan jumlah alokasi beras menjadi 20 kg/RTS-PM/bulan.

Pada periode pelaksanaan 1999–2014, kuantitas besaran manfaat program


cenderung bervariasi dari tahun ke tahun. Selama periode tersebut alokasi
minimal 10 kg dan maksimal 20 kg/bulan/RTS-PM. Selain karena ketersediaan
anggaran pemerintah, variasi tersebut juga merupakan akibat dari kebijakan-kebijakan
pemerintah, seperti penyesuaian harga BBM. Secara rata-rata, frekuensi penyaluran
program kepada RTS-PM berlangsung setiap bulan sepanjang tahun, kecuali untuk
tahun 1998, 2000, 2006 dan 2007. Pada tahun 2013 pemerintah menambah frekuensi
penyaluran program menjadi 15 kali sebagai kompensasi penyesuaian harga bahan
bakar minyak (BBM) pada Juni 2013.

Pemerintah menetapkan harga tebus Raskin (HTR). Sebelum tahun 2008, HTR
pada titik distribusi adalah Rp1.000/kg dan mulai 2008 pemerintah menaikkan
HTR menjadi Rp1.600/kg pada titik distribusi dan berlangsung sampai sekarang
(2014). Penerima manfaat program dapat membeli beras dengan kuantitas dan tingkat
harga sesuai ketetapan pemerintah. Jika dibandingkan dengan harga pasar, HTR jauh
lebih rendah (untuk kualitas beras yang relatif sama). Kualitas beras program Raskin
adalah beras dengan kualitas medium, kondisi baik, tidak berbau, tidak berkutu, tidak
berwarna kuning dan sesuai dengan standar kualitas beras pembelian pemerintah8.

PELAKSANA PROGRAM
Pada periode sebelum 2007, Badan Urusan Logistik (BULOG) berfungsi sebagai
perencana kegiatan umum program dan sekaligus bertanggungjawab menyediakan
stok beras serta mendistribusikannya ke tingkat kabupaten/kota. Penyaluran beras
sampai ke tingkat rumah tangga menjadi tanggung jawab pemerintah daerah setempat.
Sejak 2007, Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat (Kemenko
Kesra) menjadi koordinator pelaksanaan program Raskin, sedangkan BULOG
berperan sebagai penanggung jawab pendistribusian beras sampai ke titik
distribusi (TD). Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) juga mengalami perubahan. Pada
periode 2005–2007 dan 2010–2011, KPA program menjadi kewenangan direktur utama
BULOG. Sementara pada periode 2008–2009, pemegang kewenangan KPA adalah
Deputi Bidang Koordinasi Perlindungan Sosial dan Perumahan Rakyat dari Kementerian
Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat. Kemudian sejak 2012 hingga saat ini (2014),

8
Sesuai kualitas beras yang diatur dalam Inpres No. 7 Tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 5


RASKIN

KPA program Raskin menjadi kewenangan Direktur Jenderal Pemberdayaan Sosial dan
Penanggulangan Kemiskinan dari Kementerian Sosial (Kemensos).

Untuk meningkatkan efektivitas pelaksanaan program Raskin, pemerintah membentuk


Tim Koordinasi Raskin tingkat nasional. Penanggung jawabnya adalah Menko Kesra.
Berdasarkan Surat Keputusan Menkokesra No. 57 Tahun 2012, Tim Koordinasi Raskin
Pusat terdiri dari Pengarah, Pelaksana dan Sekretariat. Pengarah terdiri atas: Ketua dari
unsur Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat dan Anggota terdiri dari
unsur Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, Kementerian Dalam Negeri,
Kementerian Pertanian, Kementerian Keuangan, Kementerian Sosial, Kementerian
Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional
(BAPPENAS), Badan Pusat Statistik (BPS), Badan Pengawasan Keuangan dan
Pembangunan (BPKP) dan Perum BULOG.

Pelaksana terdiri dari: Ketua, Wakil Ketua dan Anggota. Ketua Pelaksana adalah Deputi
Bidang Koordinasi Perlindungan Sosial dan Perumahan Rakyat Kemenkokesra; Wakil
Ketua I/Bidang Kebijakan Perencanaan adalah Direktur Pangan dan Pertanian Bappenas;
Wakil Ketua II/Bidang Kebijakan Anggaran adalah Direktur Anggaran III, Ditjen Anggaran
Kementerian Keuangan; Wakil Ketua III/Bidang Pelaksanaan dan Distribusi adalah
Direktur Pelayanan Publik Perum BULOG; Wakil Ketua IV/Bidang Fasilitasi, Monitoring
dan Evaluasi dan Pengaduan adalah Direktur Usaha Ekonomi Masyarakat Ditjen PMD
Kementerian Dalam Negeri; Wakil Ketua V/Bidang Pengendalian dan Pelaporan adalah
Direktur Pengawasan Lembaga Pemerintah Bidang Kesejahteraan Rakyat BPKP.

6 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Anggota Tim terdiri dari unsur-unsur Kemenko Kesra, Kementerian Koordinator


Bidang Perekonomian, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas,
Kemen-terian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Sosial, Kementerian
Pertanian, BPS, BPKP dan Perum BULOG. Bagan struktur organisasi Tim Koordinasi
Raskin Pusat dapat dilihat pada Lampiran 1.

Pemerintah melalui Tim Koordinasi Raskin Pusat berupaya meningkatkan peran


pemerintah daerah (Pemda) dalam memastikan tersalurnya beras dari titik
distribusi sampai pada penerima manfaat program dengan tepat. Berdasarkan
pengorganisasian pelaksanaan Raskin di masing-masing jenjang administratif peme-
rintahan dibentuk tim koordinasi program yang terdiri dari berbagai unsur. Penanggung
jawab pelaksanaan program di tingkat provinsi adalah gubernur, sementara di tingkat
kabupaten/kota adalah bupati/walikota, di tingkat kecamatan adalah camat serta di
tingkatan desa/kelurahan adalah kepala desa/lurah. Khusus di desa dan kelurahan, Tim
Koordinasi mendapatkan fungsi tambahan agar dapat berkoordinasi dengan Satker
Raskin dari BULOG terutama dalam urusan pendistribusian manfaat program dan
kelengkapan administrasinya.

Untuk mengatur pelaksanaan program Raskin, setiap tahun Tim Koordinasi Raskin
Pusat menerbitkan Pedoman Umum (Pedum) Raskin sebagai acuan makro kebijakan
umum pelaksanaan program Raskin secara nasional. Berdasarkan Pedum ini, masing-
masing gubernur kemudian menerbitkan Petunjuk Pelaksanaan program Raskin
(Juklak Raskin) dan masing-masing bupati/walikota menerbitkan Petunjuk Teknis
program Raskin (Juknis Raskin). Sejauh tidak bertentangan dengan Pedum Raskin,
fungsi Juklak dan Juknis adalah untuk mengakomodasi berbagai kondisi lokal dalam
pelaksanaan program Raskin.

MEKANISME DISTRIBUSI
Berdasarkan Pedum, Juklak dan Juknis program Raskin, pendistribusian Raskin
menggunakan tiga model. Model pertama atau yang sering disebut pola reguler
adalah Bulog menyalurkan beras sampai TD yang umumnya terdapat di kantor desa/
kelurahan. Selanjutnya dengan pendanaan APBD atau swadaya masyarakat, beras
diantarkan ke Titik Bagi (TB) yang biasanya berada pada tingkat dusun/RW. Pada TB
tersebut RTS-PM dapat mengambil Raskin (Gambar 1).

Gambar 1. Penyaluran Raskin dengan Pola Reguler

Titik distribusi Titik bagi*


Gudang Bulog Kantor desa/kelurahan Dusun/RW lingkungan RTS
Catatan: Pembiayaan Titik Bagi Bersumber dari APBD atau Swadaya Masyarakat
Sumber: Petunjuk Teknis Pelaksanaan Raskin

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 7


RASKIN

Pola kedua adalah Bulog menyalurkan langsung ke warung-warung desa (Wardes).


Selanjutnya, RTS-PM dapat langsung mengambil beras pada warung-warung tersebut.
Biasanya, dalam setiap desa/kelurahan dilayani oleh beberapa warung desa. Dalam
pelaksanaan pola ini, biaya operasional ditanggung oleh pemerintah daerah melalui
APBD (Gambar 2).

Gambar 2. Penyaluran Raskin Melalui Warung Desa

Warung desa

Warung desa
Gudang Bulog RTS
Warung desa
Dusun/RW/lingkungan
Catatan: Setiap desa dapat dilayani oleh lebih dari satu warung desa, biaya operasional pelaksanaan berasal dari APBD
Sumber: Petunjuk Teknis Pelaksanaan Raskin

Adapun pola ketiga adalah melalui Kelompok Masyarakat (Pokmas). Pola ini hampir
sama dengan pola pertama namun penyalurannya tidak melalui aparat desa melainkan
melalui kelompok-kelompok masyarakat. Bulog menyalurkan beras sampai TD
kemudian pengurus Pokmas menyalurkan beras dari TD ke TB dan kepala Sub Pokmas
menyalurkan beras ke RTS-PM (Gambar 3).

Gambar 3. Penyaluran Raskin Melalui Kelompok Masyarakat

Pengurus Pokmas Pengurus Sub


Titik distribusi Titik bagi*
Gudang Bulog Kantor desa/kelurahan Dusun/RW lingkungan
RTS
Catatan: Pembiayaan distribusi melalui kelompok masyarakat bersumber dari APBD atau Swadaya Masyarakat
Sumber: Petunjuk Teknis Pelaksanaan Raskin

ANGGARAN PROGRAM
Di tingkat nasional, anggaran program sepenuhnya dibiayai oleh APBN. Anggaran
untuk program Raskin memiliki porsi yang lebih besar jika dibandingkan
dengan anggaran untuk program perlindungan sosial lainnya. Secara rata-rata,
persentasenya terhadap seluruh anggaran program-program perlindungan sosial selalu
diatas 30 persen per tahun. Selain itu, secara nominal jumlah anggaran Raskin selalu
meningkat. Pada 2005 anggarannya baru sekitar Rp6,4 Triliun dan kemudian menjadi
Rp18,8 Triliun pada 2014. Total alokasi anggaran program ini mencapai titik tertinggi
pada 2013, yaitu sebesar Rp21,5 Triliun (Gambar 4). Peningkatan anggaran pada 2013
dikarenakan program ini menjadi salah satu instrumen kompensasi penyesuaian harga
BBM dalam bentuk penambahan frekuensi penyaluran Raskin menjadi 15 kali.

8 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Gambar 4. Perkembangan Alokasi Anggaran untuk Program Raskin (Triliun), 2005–2014


Alokasi Anggaran (Triliun Rupiah)
25
21,5
20 19,1 18,8
16,5
15,2
15 13,0
12,1
10
6,4 6,6
5,3
5

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Sumber: LKPP 2012, Nota Keuangan – APBN Tahun 2010, 2012, 2013, 2014
Catatan: Merupakan angka realisasi (LKPP) sampai dengan 2012, angka APBN-P untuk 2013 dan angka APBN untuk 2014.

Meskipun secara nominal anggaran Raskin terus meningkat, namun persentasenya


terhadap total anggaran program perlindungan sosial mengalami penurunan.
Pada 2007 proporsi anggaran Raskin mencapai 43 persen, sementara pada 2014
tinggal 31 persen (Tabel 4). Perluasan program-program perlindungan sosial berikut
cakupannya merupakan salah satu penyebab menurunnya proporsi alokasi anggaran
untuk Raskin.

Tabel 4. Anggaran Program Raskin dan Program Perlindungan Sosial (Triliun), 2007–2014

Jenis Program 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Subsidi Pangan (Raskin) 6,6 12,1 13,0 15,2 16,5 19,1 21,5 18,8

Askeskin/Jamkesmas (termasuk Jampersal) 4,4 4,7 4,5 5,1 6,3 7,2 8,1 -

*Penerima Bantuan Iuran (PBI) Jaminan Kesehatan - - - - - - - 19,9

Bantuan Siswa Miskin (BSM - termasuk mahasiswa) - 2,3 3,0 3,7 4,7 6,2 14,1 6,6

Program Keluarga Harapan (PKH) 0,8 1,0 1,1 1,3 1,6 1,9 3,6 4,5

Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat 3,5 5,9 9,2 12,4 12,8 12,1 11,9 9,3
(PNPM) Mandiri

Penyertaan Modal Kredit Usaha Rakyat (KUR) - - - - 2,0 2,0 2,0 2,0

Total 15,3 26,0 30,8 37,7 44,0 48,5 61,2 61,1

Subsidi pangan terhadap total (%) 43,1 46,6 42,2 40,2 37,6 39,4 35,1 30,8

Sumber: LKPP 2012, Nota Keuangan – APBN Tahun 2010, 2012, 2013, 2014
Catatan:
• Merupakan angka realisasi (LKPP) sampai dengan 2012, angka APBN-P untuk 2013 dan angka APBN untuk 2014
• PBI Jaminan Kesehatan menggantikan anggaran Askeskin/Jamkesmas sejak 2014
• Tidak termasuk program perlindungan sosial Klaster 1 lain seperti JSLU, JSPACA, ataupun program di Kementerian Sosial yang lainnya.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 9


RASKIN

10 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

2....................
Permasalahan
dalam
Pelaksanaan
Program

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 11


RASKIN

P
rogram Raskin telah berjalan selama kurang lebih 16 tahun (1998–2014)
dan selama kurun waktu tersebut telah banyak yang dilakukan untuk
memperbaiki pelaksanaan program. Mulai dari perluasan orientasi
program, pemutakhiran kepesertaan, perubahan data acuan hingga penerbitan
Kartu Perlindungan Sosial (KPS) sebagai identifikasi penerima manfaat. Terlepas
dari berbagai permasalahan yang menyertainya program Raskin telah berkontribusi
meringankan beban pengeluaran kelompok masyarakat berpendapatan rendah. Tabel
5 memberikan ilustrasi mengenai pengeluaran konsumsi rumah tangga pada rumah
tangga secara umum dan pada rumah tangga miskin.

Melalui Program Raskin, RTS-PM dapat menghemat pengeluaran untuk beras sebesar
selisih harga pasar dengan HTR dikalikan dengan 15 kg/bulan atau 180 kg/tahun.
Program Raskin juga merupakan program yang dapat mendukung penurunan angka
kemiskinan karena proporsi pengeluaran beras dalam penghitungan garis kemiskinan
cukup besar. Tabel 5 menunjukkan pengeluaran konsumsi terbesar rumah tangga
miskin adalah untuk kelompok makanan (sekitar 65 persen). Sedangkan kontribusi
pengeluaran untuk konsumsi beras mencapai sekitar 29 persen. Dengan adanya subsidi
beras melalui program Raskin maka RTS-PM mendapatkan “tambahan pendapatan”
sekitar Rp109.575 per bulan9. Secara teoritis jumlah subsidi tersebut akan memberikan
kontribusi sekitar delapan persen terhadap total pengurangan pengeluaran rumah
tangga. Namun, dalam kenyataannya program Raskin hanya memberikan kontribusi
sebesar dua persen terhadap pengurangan total pengeluaran RTS-PM.

Hal ini terjadi karena RTS-PM tidak menerima jumlah alokasi beras Raskin sebagaimana
ketetapan program.

Tabel 5. Kontribusi Komoditas Pada Pengeluaran Konsumsi Rumah Tangga


Proporsi/bobot (%)
Komponen
pengeluaran Pengeluaran rumah Pengeluaran
tangga umumnya rumah tangga miskin Keterangan

Beras 15 29 65% konsumsi


Bahan makanan lain 15 28 utama kelompok
Makanan jadi & rokok 17 8 miskin adalah
Perumahan 26 17 makanan dan
Pakaian 7 4 29% adalah beras
Kesehatan 4 3
Pendidikan 7 4
Transportasi 19 7
Total 110 100
Sumber: BPS dan TNP2K

9
Berdasarkan harga rata-rata nasional beras kualitas medium per 27 September 2014 sebesar Rp 8,905/kg (http://ews.kemendag.go.id).

12 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Pelaksanaan program Raskin belum mencapai target yang diharapkan.


Secara internal, kinerja program Raskin mempunyai tolok ukur kriteria untuk menilai
efektivitasnya, yakni enam tepat (6T) yang meliputi tepat sasaran, jumlah, harga, waktu,
kualitas dan administrasi. Namun, berbagai lembaga (seperti SMERU, Bank Dunia
dan TNP2K) menyimpulkan bahwa kriteria 6T tersebut belum tercapai sehingga
efektivitas Program Raskin tergolong rendah. Dalam konteks ini, Komisi Pemberantasan
Korupsi (KPK) juga menyimpulkan hal yang sama dan memberikan rekomendasi agar
pemerintah mendesain ulang Program Raskin10.

KEKURANGTEPATAN PENERIMA MANFAAT


Program Raskin yang merupakan subsidi pangan bersasaran masih belum efektif
mencapai tujuan program. Ketepatan sasaran merupakan salah satu indikator kinerja
pelaksanaan program Raskin. Program ini dapat dikatakan tepat sasaran jika memenuhi
dua kriteria, yakni (i) beras didistribusikan sepenuhnya hanya kepada RTS-PM yang
sesuai dengan daftar penerima manfaat (DPM) dan (ii) ketepatan RTS-PM juga harus
memenuhi kesesuaian dengan hasil verifikasi melalui musyawarah desa dan kelurahan
yang disahkan oleh kepala desa/lurah. Namun, kedua kriteria ini tidak dapat dipenuhi
oleh program Raskin.

Kotak 1. Apa yang Dimaksud dengan Penargetan yang Efektif?

Permasalahan terbesar pelaksanaan program perlindungan sosial di Indo-


nesia adalah masalah ketepatan penargetan. Secara sederhana, penargetan
dikatakan efektif apabila program dimaksud diterima oleh individu atau
rumah tangga yang berhak. Jika suatu program sasarannya adalah RT
miskin, maka hanya RT miskin saja yang harus menerima program. Rumah
tangga dengan kategori tidak miskin tidak berhak menerima manfaat
program. Dalam bahasa yang lebih teknis, penargetan efektif bertujuan
untuk menurunkan inclusion dan exclusion error.

Gambar 5. Ilustrasi Distribusi Penerima Manfaat Program


Miskin Tidak miskin
Menerima bantuan T
R Inclusion Error

Tidak menerima bantuan


T
Exclusion Error R
Sumber: TNP2K

10
http://kpk.go.id/id/berita/siaran-pers/1781-tidak-efektif-kpk-minta-program-Raskin-didesain-ulang

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 13


RASKIN

Ketidaktepatan sasaran program Raskin terlihat dari jumlah riil penerima


program yang jauh lebih besar daripada RTS-PM yang terdaftar dalam DPM.
Analisis terhadap data Survei Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) dan data administrasi
penyaluran selama kurun waktu 2002–2006 menunjukkan jumlah rumah tangga
penerima beras Raskin mencapai lebih dari dua kali lipat dibandingkan dengan
RTS-PM dalam DPM (Tabel 6). Angka tertinggi terjadi pada 2005. Pada saat itu sasaran
program Raskin adalah 8,3 juta RTS-PM, namun penerima riil Raskin mencapai
22,9 juta rumah tangga atau terjadi peningkatan sebanyak 176 persen. Pada periode
2006–2009, sejak penentuan sasaran menggunakan hasil pendataan PSE dan PPLS,
jumlah rumah tangga non-DPM yang menerima Raskin secara proporsional mengalami
penurunan. Namun sayangnya, pada periode 2010–2013 angkanya kembali meningkat
secara konsisten. Pada 2013, jumlah penerima Raskin secara total kembali mencapai
lebih dari dua kali lipat DPM (115 persen), bahkan secara nominal mencapai jumlah
tertinggi (17,8 juta rumah tangga non-DPM mendapatkan Raskin).

Tabel 6. Perbandingan Sasaran dan Realisasi Penerima Manfaat


Menurut Data Acuan Penetapan Sasaran, 2002–2014

Sasaran Realisasi Selisih Proporsi Acuan


Tahun Rumah Tangga Rumah Tangga Realisasi Selisih Realisasi Penetapan
Penerima Penerima* terhadap terhadap Sasaran
Sasaran Sasaran
2002 9.790000 20.943.085 11.153.085 114 BKKBN
2003 8.580.313 22.519.131 13.938.818 162
2004 8.590.804 19.537.271 10.946.467 127
2005 8.300.000 22.939.778 14.639.778 176
2006 10.830.000 24.545.069 13.715.069 127
2007 15781.884 29.412.414 13.630.530 86 PSE 2005
2008 19.100.000 30.542.384 11.442.384 60
2009 18.497.302 30.171.692 11.674.390 63
2010 17.488.007 31.021.803 13.533.796 77 PPLS 2008
2011 17.488.007 31.747.723 14.259.716 82
2012 17.488.007 33.639.699 16.151.692 92
2013 15.530.897 33.346.713 17.815.816 115 BDT
2014 15.530.897 N/A N/A N/A PPLS 2011

Sumber: BULOG dan Susenas, diolah kembali.


Catatan: *Angka perkiraan yang dihitung berdasarkan hasil Susenas.

Gambar 6 menunjukkan bahwa berdasarkan data Susenas 2010 dan 2013, beras
terdistribusi merata kepada seluruh kelompok pendapatan, meskipun terdapat
kecenderungan semakin menurun secara proporsional terhadap kelompok penda-
patan yang lebih tinggi. Yang menyedihkan, tidak seluruh kelompok pendapatan
terbawah menerima beras Raskin pada 2010 maupun 2013. Pada 2010, hanya

14 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

78 persen rumah tangga berpendapatan terendah (desil 1) menerima Raskin,


sedangkan pada 2013 sedikit mengalami peningkatan menjadi 80 persen rumah
tangga. Sebaliknya, masih terdapat sekitar 10 persen rumah tangga kelompok
berpendapatan tertinggi (desil 10), masih menerima beras Raskin. Berdasarkan
data-data ini dapat disimpulkan bahwa pelaksanaan program Raskin yang telah
berlangsung selama 16 tahun tidak tepat sasaran karena distribusi penerima manfaat
relatif merata11 kepada semua kelompok pendapatan. Berdasarkan kajian yang
dilakukan secara internal maupun oleh lembaga eksternal, dalam implementasi
penyaluran Raskin ditemukan beberapa model pembagian merata salah satu
diantaranya adalah distribusi periodik namun dengan jumlah yang lebih rendah
dari ketentuan program. Bentuk lain pendistribusian yang merata adalah distribusi
antar periode kepada rumah tangga yang berbeda namun dalam jumlah yang sama
atau disebut dengan model bergilir.

Gambar 6. Tingkat Ketepatan Sasaran Program Raskin, 2010 dan 2013


Persentase RTS-PM Raskin

70
60
50
40 Wilayah
rumah
30
tangga
20 sasaran
Raskin
10

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
DESIL
2010 2013
Sumber: TNP2K

RENDAHNYA KUALITAS BERAS


Selama 16 tahun periode pelaksanaan program, ketetapan besaran alokasi
jumlah beras kepada RTS-PM bervariasi. Subsidi pangan melalui program Raskin
memenuhi kriteria tepat jumlah jika RTS-PM menerima manfaat sesuai dengan
ketetapan pemerintah. Analisis terhadap kombinasi data administratif dengan data
Susenas 2002–2014 menunjukkan bahwa secara rata-rata RTS-PM menerima alokasi
beras Raskin yang selalu lebih rendah dibandingkan ketetapan alokasi program.

11
Dalam istilah lokal sering disebut “bagito” atau “bagi roto = bagi rata)” kepada rumah tangga di wilayah setempat.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 15


RASKIN

Tabel 7 menunjukkan rata-rata jumlah beras yang diterima oleh RTS-PM hanya berada
pada kisaran 36 persen (2005) hingga 61 persen (2008) dari ketetapan. Berdasarkan
kondisi ini, pada 2012 misalnya, kajian TNP2K menunjukkan rumah tangga miskin
rata-rata hanya menerima beras sebesar 6,1 kg/bulan, dan rumah tangga tidak miskin
rata-rata menerima beras sebesar 4,8 kg/bulan.

Tabel 7. Alokasi dan Realisasi Raskin Total dan per Rumah Tangga Penerima 2002–2014

Total Realisasi Realisasi Rata-rata


Rumah Alokasi/ Proporsi
Alokasi Rumah Jumlah
Tangga Rumah Realisasi/
Tahun (Ton) Proporsi Tangga Beras/
Sasaran Tangga Ton Rumah
Realisasi Penerima* Penerima/
Tangga
Tahun (Kg)
2002 2.349.600 9.790.000 240 2.235.141 95,1 20.943.085 106,72 44,47
2003 2.059.276 8.580.313 240 2.023.664 98,3 22.519.131 89,86 37,44
2004 2.061.793 8.590.804 240 2.060.198 99,9 19.537.271 105,45 43,94
2005 1.991.897 8.300.000 240 1.991.131 100 22.939.778 86,80 36,17
2006 1.624.500 10.830.000 150 1.624.089 100 24.545.069 66,17 44,11
2007 1.736.007 15.781.884 110 1.731.805 99,8 29.412.414 58,88 53,53
2008 3.342.500 19.100.000 175 3.236.644 96,8 30.542.384 105,97 60,56
2009 3.329.514 18.497.302 180 3.254.103 97,7 30.171.692 107,85 59,92
2010 3.235.281 17.488.007 185 3.074.003 95 31.021.803 99,09 53,56
2011 3.410.161 17.488.007 195 3.364.635 98,7 31.747.723 105,98 54,35
2012 3.410.161 17.488.007 195 3.372.819 98,9 33.639.699 100,26 51,42
2013 3.494.452 15.530.897 225 3.431.935 98,2 33.346.713 102,92 45,74
2014** 2.795.561 15.530.897 180 1.039.809 74,39 N/A N/A N/A
Sumber: Tim Koordinasi Raskin Pusat, BULOG dan Susenas
Catatan:
* Angka perkiraan yang dihitung berdasarkan hasil Susenas.
** Pada tahun 2014 sampai dengan 6 kali penyaluran hingga bulan April dengan realokasi penyaluran November dan Desember pada bulan Maret dan April

Gambar 7 juga menunjukkan bahwa setidaknya pada 2010 dan 2013, masalah
kekurangtepatan sasaran masih terjadi. Rata-rata rumah tangga masih mendapatkan
4,5 kg per bulan, pada 2013 angkanya menurun menjadi 4,2 kg per bulan. Padahal
alokasi jumlah beras Raskin pada 2013 lebih besar, yakni 3,4 juta ton sementara pada
2010 hanya 3,2 juta ton. Dalam konteks ini, RTS-PM tentu dirugikan karena mereka
seharusnya berhak menerima beras sebesar 15 kg/bulan. Persoalan demikian terjadi
terkait dengan penjelasan sebelumnya bahwa rumah tangga yang riil menerima
beras Raskin jauh lebih besar dari jumlah sasaran program yang tercantum dalam
DPM akibat praktek “bagito”. Praktek pembiaran penyimpangan sasaran Raskin yang
telah berlangsung lama akhirnya menjadi “norma” yang biasa dan tidak lagi dianggap
sebagai suatu pelanggaran.

16 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Gambar 7. Jumlah Rata-rata Raskin yang Diterima Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013
7
Raskin yang Diterima Tiap RT

6
5 4,5
4
(Kilogram)

4,2
3
2 5,8 5 3,9 3,7 5,8 4,9 5,9 5 6,6 6
1

Jawa dan NTB, NTT, Maluku Utara,


Sumatera Kalimantan Sulawesi
Bali Papua Barat, Papua

2010 (kg) 2013 (kg) Nasional 2010 (kg) Nasional 2013 (kg)
Sumber: Susenas (BPS), diolah.

25 Gambar 8. Jumlah Manfaat Raskin: Angka Target dan Angka Aktual


Kilogram beras per bulan (kg)

20
20
8%
15 14
8%
8%
10
10
6%
5,65
5 3,79
2%
2% 2,82
2%
2% 2%
0
2004 2007 2010
Alokasi manfaat (kg/RTS/bulan) Jumlah manfaat yang diterima (kg)
Persentase dari pengeluaran Persentase dari pengeluaran
rumah tangga miskin (diharapkan) rumah tangga miskin (aktual)
Sumber: Bank Dunia (2012)

Terkait dengan jumlah beras yang diterima oleh RTS-PM, ternyata lokasi titik bagi
berkontribusi penting terhadap jumlah beras yang diterima RTS-PM. Hasil kajian
internal TNP2K menunjukkan bahwa variasi lokasi titik bagi berpengaruh terhadap
jumlah beras yang disalurkan kepada RTS-PM. Untuk wilayah Jawa, titik bagi yang
berada di rumah atau kantor kepala desa/lurah cenderung menyalurkan beras
relatif lebih tinggi dibandingkan dengan lokasi titik bagi di rumah kepala dusun,
ketua RW, ketua RT, atau tokoh masyarakat setempat. Hal sebaliknya terjadi di luar
wilayah Jawa. Titik bagi yang berada di rumah kepala dusun dapat menyalurkan beras
lebih besar dibandingkan lokasi lainnya.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 17


RASKIN

Gambar 9. Rata-rata Jumlah Raskin yang Diterima Tiap RTS per Bulan menurut Titik Bagi, 2012
Menurut Titik Bagi (Kg) 12
10,04
Raskin yang Diterima

10 9,36 9,31 9,47 9,32


Tiap RT per Bulan

8
7,94
6,57 6,26
5
4

2
0
Kantor kepala desa/ kelurahan Rumah kepala desa/lurah Kantor kepala dusun/RT/RW Lainnya

Sumber: TNP2K (2012)


Jawa Luar Jawa

RENDAHNYA FREKUENSI DISTRIBUSI


Ketepatan waktu merupakan tolok ukur efektivitas pelaksanaan program
Raskin. Tolok ukur ini memenuhi kriteria tepat waktu jika waktu penyaluran
Raskin sesuai dengan ketetapan rencana distribusi. Secara umum, program Raskin
menetapkan distribusi beras berlangsung setiap bulan dalam satu tahun anggaran.
Meskipun demikian, pada tahun-tahun tertentu pemerintah menetapkan penyaluran
Raskin kurang dari 12 kali per tahun, seperti pada 2006 dan 2007 yang masing-masing
hanya berlangsung 10 dan 11 kali. Sebaliknya, pada 2010 dan 2011 pemerintah
menetapkan distribusi Raskin berlangsung 13 kali, dan pada 2013 berlangsung 15 kali.
Untuk frekuensi distribusi yang kurang dari 12 kali per tahun, alasan umumnya adalah
karena keterbatasan anggaran. Sedangkan untuk penyaluran yang melebihi 12 kali
per tahun umumnya karena adanya gejolak harga domestik atau sebagai kompensasi
atas suatu kebijakan seperti penyesuaian harga BBM.

Dalam implementasinya di lapangan, ternyata frekuensi penyaluran beras tidak sesuai


dengan ketetapan pemerintah. Berdasarkan kajian TNP2K pada tahun 2012, misalnya,
pada bulan Juli jumlah desa yang belum mendapatkan penyaluran beras mencapai
43 persen dan pada bulan Oktober sebesar 24 persen (Gambar 10).

Gambar 10. Persentase Desa yang Tepat dan Tidak Tepat Waktu Menyalurkan Raskin, 2012
100%
80%
57% 61% 62%
60% 76%
40%
20% 43% 39% 38%
24%
0%
Juli Agustus September Oktober
Tidak tepat waktu penyaluran Tepat waktu penyaluran
Sumber: TNP2K (2012)

18 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Setidaknya ada empat alasan utama yang melatari tidak terpenuhinya jadwal
dan frekuensi distribusi Raskin (Gambar 11). Pertama, beberapa daerah dalam
lingkup kecamatan atau desa mengalami masalah administrasi dan pembayaran/
tunggakan. Kajian yang dilakukan oleh Prisma LP3ES juga mengemukakan hal
yang sama, di mana jika suatu kecamatan atau desa mempunyai tunggakan, Bulog
tidak akan mendistribusikan beras ke wilayah tersebut sampai adanya pelunasan.
Dalam hal ini ada juga kasus divre/sub-divre/kansilog setempat meminta pembayaran
dimuka, sehingga bagi kecamatan atau desa yang belum membayar maka belum
akan mendapatkan distribusi Raskin. Kedua, alokasi Raskin ke suatu wilayah relatif
kecil sehingga atas kesepakatan antara divre/subdivre/kansilog dengan camat/
kepala desa setempat menyalurkan Raskin ke wilayah tersebut secara akumulatif
(Prisma LP3ES, 2012).

Gambar 11. Alasan Ketidaktepatan Penyaluran Raskin, 2012


50%
43%
39% 38%
40%

30%
24%

20%

10%

0%

Juli Agustus September Oktober

Lainnya
Distribusi beberapa bulan sekali
Proses verifikasi DPM
Belum ditebus di BULOG (uang belum terkumpul)
Pengurangan DPM
Bulog belum menyalurkan ke desa
Sumber: TNP2K (2012)

Ketiga, BULOG sebagai penanggung jawab distribusi belum menyalurkan ke wilayah


setempat. Keempat, proses verifikasi DPM yang belum selesai. Alasan ketidaktepatan
penyaluran yang disebabkan oleh verifikasi DPM dan distribusi oleh BULOG cenderung
menurun, sedangkan distribusi yang sengaja dilakukan secara akumulatif cenderung
tetap dominan sebagai alasan ketidaktepatan waktu penyaluran.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 19


RASKIN

Gambar 12. Distribusi Wilayah Pemantauan


Menurut Frekuensi Penyaluran Beras

Tidak rutin Rutin


(beberapa (setiap bulan)
bulan)

54% 46%

Sumber: TNP2K-LP3ES

Pemantauan TNP2K bekerja sama dengan LP3ES pada 2012 menunjukkan hanya
sebagian wilayah yang penyaluran Raskinnya tepat waktu. Dari 220 desa yang menjadi
lokasi pemantauan, hanya 46 persen desa yang mendapatkan penyaluran Raskin
tepat waktu atau setiap bulan, dan 54 persen sampel desa lainnya tidak tepat waktu.
Terdapat tiga alasan utama yang menjelaskan ketidaktepatan ini, yakni (i) Kendala
transportasi yang berhubungan dengan jarak dan letak geografis, (ii) Pemerintah desa
menganggap penetapan DPM Raskin oleh pemerintah pusat tidak sesuai dengan
jumlah warga miskin setempat sehingga pemerintah desa terlambat mengajukan
jadwal distribusi Raskin dan (iii) Pemerintah desa mempunyai tunggakan pembayaran
sehingga divre/subdivre/kansilog setempat menunda pengiriman Raskin periode
berikutnya sampai seluruh hutang terlunasi.

Pada tingkat rumah tangga, frekuensi distribusi beras Raskin yang diterima
RTS-PM tidak linier dengan frekuensi distribusi Raskin di titik distribusi
maupun titik bagi. Artinya, meskipun di desa/kelurahan bersangkutan mendapatkan
distribusi Raskin, tidak otomatis RTS-PM mendapatkannya. Hal ini terkait dengan
salah satu mekanisme “bagito” yang disebutkan sebelumnya, yakni melalui sistem
giliran. Berdasarkan kajian internal TNP2K maupun oleh lembaga penelitian SMERU,
penerima manfaat tidak selalu memperoleh alokasi beras pada setiap distribusi.
RTS-PM hanya memperoleh alokasi beras hanya pada bulan-bulan tertentu. Dalam
kurun waktu satu tahun, frekuensi distribusi Raskin yang diterima oleh RTS-PM
berkisar antara 1 kali hingga 10 kali.

20 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

TINGGINYA HARGA TEBUS


Kriteria ketepatan harga tercapai jika RTS-PM membayar HTR sesuai dengan
ketetapan pemerintah di titik distribusi (TD). Pemerintah menetapkan HTR
sebesar Rp1.000/kg sebelum tahun 2008 dan sejak tahun 2008 sampai saat ini
sebesar Rp1.600/kg. Berdasarkan hal ini, Gambar 13, Gambar 14, Gambar 15 dan
Tabel 8 menunjukkan bahwa kriteria ketepatan harga tidak pernah tercapai dalam
Program Raskin karena masih terjadi deviasi harga. Rumah tangga penerima Raskin
harus membayar harga lebih tinggi dari HTR.

Pada 2010 dan 2013, secara nasional rumah tangga yang mendapatkan Raskin harus
membayar sekitar 26 persen dan 41 persen lebih tinggi dari HTR. Ketidaktepatan
harga ini mempunyai variasi cukup tinggi antar daerah. Di Kalimantan, pada 2010
dan 2013 deviasi harganya mencapai 48 persen dan 58 persen, merupakan yang
tertinggi dibandingkan daerah lainnya. Daerah yang mempunyai deviasi harga
terendah adalah Sulawesi, yakni 21 persen pada 2010 dan 26 persen pada 2013.

Gambar 13. Rata-rata Rupiah per Kilogram yang Dibayar untuk


Membeli Raskin Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013
3000

2500
2.262

2000 2.031

1500
2.087
2.208

2.020
2.302

2.364
2.535

1.936
2.015

1.905
2.040

1000

500

0%
Sumatera Jawa dan Bali Kalimantan Sulawesi NTB, NTT, Maluku Utara, Papua Barat, Papua

2010
2013
Nasional 2010
Nasional 2013
Sumber: Susenas (BPS), diolah.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 21


RASKIN

Tabel 8. Perbedaan Harga yang Dibayar Penerima Menurut Daerah, 2009–2014

Wilayah 2009 2010 2011 2012 2013


Sumatera 2.032 2.086 2.146 2.159 2.208
Jawa 1.949 2.020 2.034 2.070 2.306
Kalimantan 2.161 2.362 2.406 2.490 2.535
Sulawesi 1.824 1.936 1.984 2.005 2.015
Bali-Nusa Tenggara 1.743 1.811 1.873 1.897 1.956
Maluku-Papua 2.027 2.280 2.526 2.436 2.239
Rata-rata 1.950 2.029 2.063 2.089 2.263

Sumber: Susenas (BPS), diolah.

Deviasi harga Raskin mempunyai beberapa faktor penyebab, dan salah satunya
adalah variasi lokasi titik distribusi dan titik bagi. Kajian internal TNP2K menunjukkan
bahwa di wilayah Pulau Jawa deviasi harga relatif kecil jika lokasi titik bagi berada
di kantor kepala desa/lurah dibanding alternatif titik bagi lainnya. Hal sebaliknya
terjadi di luar Jawa. Deviasi harga yang relatif kecil terjadi pada lokasi titik bagi
yang berada di luar kantor/rumah kepala desa/lurah dan rumah kepala dusun.
Namun demikian, Gambar 14 menunjukkan bahwa secara umum deviasi harga
di Jawa lebih tinggi daripada wilayah luar Jawa.

Gambar 14. Rata-rata Harga Raskin yang Dibayar Tiap RTS-PM per Bulan menurut Titik Bagi, 2012

2.011 1.708 2.103 2.066 2.063 1.876 2.321 1.655

Kantor kepala desa/kelurahan Rumah kepala desa/lurah Kantor kepala dusun/RT/RW Lainnya

Jawa Luar Jawa


Sumber: TNP2K (2012)

Meskipun secara rata-rata terjadi deviasi harga Raskin, tidak berarti tidak ada daerah
yang mampu mencapai kriteria tepat harga. Pemantauan TNP2K yang bekerjasama
dengan LP3ES menunjukkan hanya sebagian kecil daerah mampu mewujudkan
kriteria tepat harga. Dari 220 desa yang menjadi wilayah kajian, 29 persen diantaranya
menjual Raskin sesuai HTR. Desa sampel lainnya yang menetapkan HTR pada
kisaran Rp1.600–2.000/kg sebanyak 39 persen dan HTR lebih dari Rp2.000/kg sebesar
29 persen.

22 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Gambar 15. Perbandingan Harga Tebus Raskin di Wilayah Pemantauan

Harga di atas
Rp2.000 Harga Rp1.600

29% 32%

Harga Rp1.600–2.000
39%
Sumber: TNP2K-LP3ES (2012)

Penjelasan mengenai terjadinya deviasi harga dan variasinya antar daerah dan
antar lokasi titik distribusi/titik bagi tidak terlepas dari adanya penetapan biaya-
biaya tambahan sesuai dengan mekanisme di tingkat lokal. Salah satunya berupa
biaya pungut yang dibebankan kepada rumah tangga penerima manfaat. Kajian
internal oleh TNP2K menunjukkan biaya pungut tersebut sekitar 30 persen dari HTR.
Di Jawa jumlahnya rata-rata sebesar Rp445/kg dan di Luar Jawa sekitar Rp483/kg.
Dari seluruh desa wilayah studi, terdapat 15 persen desa sampel di Jawa dan 8 persen
di Luar Jawa yang mengenakan biaya pungut dalam pengelolaan Raskin.

Gambar 16. Proporsi Pihak Desa/Kelurahan yang Memungut Biaya dari Penerima Raskin12, 2012

23% 15%

63% 77%

15% 8%
Jawa Luar Jawa

Memungut biaya Tidak memungut biaya Tidak tahu


Sumber: TNP2K (2012)

12
Biaya pungut merupakan biaya yang dibebankan kepada penerima Raskin untuk honor petugas yang mengurus pendistribusian beras Raskin di tingkat
desa/kelurahan, honor petugas penimbangan, buruh bongkar beras dan pembelian kantong plastik.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 23


RASKIN

Selain biaya pungut, penerima Raskin juga harus menanggung tambahan biaya
transportasi pendistribusian beras. Tambahan biaya ini adalah untuk mendistribusikan
beras dari titik distribusi ke ke tingkat rumah tangga. Kajian TNP2K menunjukkan
45 persen desa/kelurahan sampel di Jawa dan 13 persen sampel di luar Jawa
mengenakan biaya transportasi untuk keperluan transportasi tersebut.

Gambar 17. Proporsi Desa yang Membayar Tambahan Biaya Transportasi, Jawa dan Luar Jawa, 2012

Tidak tahu Tidak tahu Membayar


5% 4% 13%

Membayar
Tidak
membayar 45%
50% Tidak membayar
83%

Wilayah Jawa Wilayah luar Jawa

Sumber: TNP2K (2012)

Tabel 9. Perbedaan Harga Ketetapan Raskin di Titik Distribusi dan


Harga yang Dibayar Penerima menurut Kelompok Pengeluaran, 2004–2014

Kelompok Pengeluaran
Tahun 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Rata-rata

2009 1.899 1.930 1.931 1.930 1.944 1.977 1.976 2.021 2.030 2.063 1.950
2010 1.978 1.991 2.027 2.030 2.041 2.035 2.036 2.085 2.096 2.132 2.029
2011 2.023 2.026 2.049 2.037 2.062 2.066 2.088 2.142 2.165 2.156 2.063
2012 2.051 2.048 2.072 2.069 2.083 2.094 2.111 2.156 2.177 2.207 2.089
2013 2.265 2.211 2.334 2.201 2.239 2.308 2.216 2.311 2.323 2.279 2.263

Sumber: Susenas, disusun kembali

RENDAHNYA KUALITAS BERAS


Beras untuk program Raskin adalah beras dengan kualitas medium, berkondisi
baik dan tidak berhama sesuai dengan standar kualitas beras pembelian
pemerintah dan standar beras impor Perum BULOG. Secara teknis persyaratan

24 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

beras Raskin antara lain kadar air maksimum 14 persen, butir patah maksimum
20 persen, kadar menir maksimum 2 persen dan derajat sosoh minimum 95 persen
(Inpres No. 3/2012). Jika beras Raskin tidak sesuai dengan kualitas tersebut, maka
Tim Koordinasi Raskin Kecamatan atau Pelaksana Distribusi atau RTS-PM berhak
menolak dan mengembalikannya kepada Satuan Kerja (Satker) Raskin untuk diganti
dengan kualitas yang sesuai dengan ketetapan yang berlaku.

Pada periode tertentu kualitasnya tidak konsisten, kadang baik kadang


buruk. Hasil kajian oleh SMERU, lembaga penelitian lain dan berita media massa
menyatakan bahwa kualitas beras Raskin tidak selalu memenuhi ketetapan standar
kualitas. Meskipun sebenarnya rumah tangga penerima Raskin tidak sepenuhnya puas
dengan kualitas beras, namun umumnya mereka dapat menerimanya. Menurut
mereka kualitas beras yang tidak selalu baik merupakan konsekuensi dari harga
beras yang lebih murah dibandingkan dengan harga pasar.

Persoalan kualitas beras yang tidak selalu tepat mutu juga masih terjadi hingga saat
ini. Hasil pemantauan internal kerjasama TNP2K dengan LP3ES menunjukkan bahwa
pada sebagian wilayah masih ditemukan kualitas beras Raskin yang tidak sesuai
ketentuan. Dari 220 desa yang menjadi wilayah sampel pemantauan, hanya 37,7
persen desa yang beras Raskinnya tepat mutu, sedangkan 62,3 persen jumlah desa
sisanya menerima beras Raskin dengan kualitas yang kurang sesuai. Bahkan beberapa
diantaranya yang tidak layak konsumsi, karena berbau, berwarna dan berkutu.

Gambar 18. Distribusi Wilayah Pemantauan


Menurut Kualitas Beras yang Disalurkan Jawa dan Luar Jawa, 2012

Baik

Pecah, berbau,
berwarna dan
37,72%
berkutu

62,28%

Sumber: TNP2K-LP3ES

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 25


RASKIN

FORMALITAS ADMINISTRASI
Ketepatan administrasi yang menjadi tolok ukur efektivitas program Raskin
adalah pembuatan pelaksanaan administrasi dilakukan secara benar, lengkap
dan tepat waktu. Pada aspek ini, hasil audit Badan Pengawas Keuangan dan Pem-
bangunan (BPKP) belum pernah memberikan nilai negatif dalam pelaksanaan program
Raskin. Kriteria ketepatan administrasi program Raskin merupakan bagian integral dari
mekanisme monitoring dan evaluasi internal program Raskin. Berbagai permasalahan
pelaksanaan Raskin yang terjadi hingga saat ini sepertinya mengindikasikan bahwa
ketepatan administrasi dan pelaporannya hanya sebagai formalitas kelengkapan
program.

Sistem pelaporan Raskin yang berjenjang sebenarnya memberikan nilai tambah


dalam aspek pengawasan pada ruang lingkup yang lebih kecil. Mekanisme
demikian seharusnya menjadikan aspek administratif program dapat mendukung
kinerja pelaksanaan program agar menjadi lebih baik. Namun demikian, aspek
administratif dapat dikatakan berdiri sendiri dan belum difungsikan sebagai mekanisme
monitoring dan evaluasi dalam kerangka mendukung peningkatan kinerja program
Raskin.

Selain itu, mekanisme pelaporan yang berlangsung saat ini memiliki jeda waktu
yang cukup lama, yakni tiga bulan. Hal ini dapat menghambat penyelesaian masalah
yang memerlukan penanganan cepat. Untuk itu perlu penyesuaian sistem pelaporan
Raskin pada tingkat kecamatan, kabupaten/kota dan provinsi menjadi laporan
perkembangan bulanan sesuai dengan penyaluran Raskin yang berlangsung setiap
bulan.

Sistem pelaporan BULOG secara mingguan dan bulanan merupakan rujukan


potensial dalam pengembangan sistem pelaporan Raskin di masa yang men-
datang. Sistem pelaporan administratif yang cepat dan akurat (real time) dapat dilaku-
kan, misalnya, mengetahui daerah mana saja yang mengalami kelambatan penyaluran,
daerah mana saja yang kualitas berasnya buruk dan sebagainya. Real-time reporting
sebagai bagian dari pengawasan pelaksanaan program, dapat difungsikan sebagai
instrumen monitoring dan evaluasi.

26 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

3....................
Perbaikan
dalam
Pelaksanaan
Program

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 27


RASKIN

P
emerintah telah mencoba berbagai langkah perbaikan untuk lebih mening-
katkan efektivitas pelaksanaan program Raskin. Antara lain meliputi dengan
penggunaaan BDT untuk penentuan sasaran, penerbitan Kartu Perlindungan
Sosial (KPS), pemutakhiran kepesertaan di tingkat lokal, pelibatan pemerintah daerah
dalam distribusi program, lelang pelaksana di titik distribusi, ekstensifikasi sosialisasi
kepada masyarakat khususnya penerima manfaat serta penanganan keluhan sebagai
bagian dari pengawasan, pemantauan dan evaluasi program. Keseluruhan aspek
perbaikan tersebut bertujuan meningkatkan efektivitas pelaksanaan program Raskin
agar sesuai dengan tujuan awal program.

Gambar 19. Penyaluran Raskin Bulan Ke-13, 14 dan 15 Tahun 2013

15 kg 15 kg 20 kg 20 kg 20 kg 15 kg 15 kg 15 kg
Mei Juni* Juli Agst Sept Okt Nov Des

Antisipasi Antisipasi Antisipasi


Kenaikan BBM Lebaran Paceklik

Sumber: Bappenas (2013)


Catatan: *Kebijakan penyesuaian harga BBM di implementasikan pada 22 Juni 2013

PEMANFAATAN BASIS DATA TERPADU


Sejak pertengahan 2012 pemerintah menggunakan Basis Data Terpadu (BDT) untuk
menentukan sasaran RTS-PM. Perubahan kondisi sosial ekonomi pada tingkat rumah
tangga menjadi pertimbangan penting dalam pemutakhiran kepesertaan. BDT yang
menggunakan sumber data PPLS 2011 menjadi lebih representatif menggambarkan
kondisi terkini karena PPLS 2011 merupakan data yang paling mutakhir saat ini. Langkah
ini merupakan langkah awal untuk meningkatkan ketepatan sasaran program Raskin.

Kotak 2. Sekilas Tentang Basis Data Terpadu (BDT)

Prasyarat utama terwujudnya unifikasi sistem penetapan sasaran adalah


tersedianya suatu basis data nasional yang berisikan informasi karekteristik
individu dan/atau rumah tangga yang potensial menjadi sasaran penerima
manfaat program. Data demikian merupakan referensi bagi program
perlindungan sosial dalam menentukan peserta program. Berdasarkan
pemikiran ini maka TNP2K mengambil inisiatif untuk membangun basis data
perlindungan sosial yang selanjutnya disebut sebagai Basis Data Terpadu
(BDT). Secara umum proses PPLS dapat dilihat dalam Gambar 20.

28 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Gambar 20. Proses Dasar Pelaksanaan Pendataan


Program Perlindungan Sosial

Pre-list + Verifikasi keberadaan


rumah tangga
Rumah Tangga oleh pemimpin lokal Daftar awal
rumah tangga
(Berdasarkan
peta kemiskinan
yang berasal dari
+ Konsultasi dengan Disurvei pada
rumah tangga miskin PPLS 2011
data Sensus
Penduduk 2010)
+ Penyisiran
Sumber: TNP2K

Langkah penting pertama dalam rangka membangun BDT adalah kegiatan


pendataan tingkat rumah tangga untuk mengumpulkan informasi tentang
keberadaan individu atau rumah tangga beserta kondisi sosial ekonominya.
Sebelumnya Indonesia telah memiliki pengalaman pendataan rumah tangga
untuk kebutuhan penetapan sasaran program. Pada 2005 BPS melaksanakan
kegiatan Pendataan Sosial Ekonomi (PSE) 2005 yang hasilnya digunakan
untuk penetapan sasaran rumah tangga penerima program Bantuan
Langsung Tunai (BLT) 2005 dan program BLT 2008. Pendataan serupa kembali
dilakukan pada 2008 dengan nama Pendataan Program Perlindungan
Sosial (PPLS) 2008 yang digunakan sebagai basis sasaran PKH dan program
nasional lainnya. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa langkah awal
pembangunan BDT telah mulai sejak 2005. Namun, pada saat itu belum
terdapat dukungan dan dorongan yang kuat untuk menjadikan hasil PSE
2005 atau PPLS 2008 sebagai basis penetapan program perlindungan sosial.

Gambar 21. Proses Dasar Pembangunan Basis Data Terpadu

Pengumpulan data (PPLS 2011) BPS

Analisis data dan pengembangan model PMT TNP2K

Basis Data Terpadu

Sumber: TNP2K

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 29


RASKIN

TNP2K berperan penting dalam mengkoordinasikan seluruh elemen


dan upaya yang diperlukan dalam pembangunan BDT. Diawali dengan
kegiatan PPLS 2011 yang didesain sebagai sumber data BDT. Dalam rangka
memastikan pendataan dilakukan dengan metode yang paling tepat dan
sesuai dengan konteks Indonesia, TNP2K bekerja sama dengan Bank Dunia
dan Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL). Bersama dengan kedua
lembaga tersebut, TNP2K melakukan serangkaian eksperimen dan pene-
litian di beberapa daerah untuk menguji beberapa metode penetapan
sasaran. Hasil studi menunjukkan bahwa metode Proxy Means Test (PMT)
memberikan hasil yang relatif lebih akurat dibandingkan dengan metode
lain dan masyarakat memiliki kemampuan lebih dalam mengidentifikasi
mereka yang paling miskin di masing-masing lingkungannya.

Gambar 22. Estimasi Kesalahan Penetapan Sasaran


menurut Metode Penetapan Sasaran
Estimasi Kesalahan Penetapan Sasaran (%)

35% 33,1
30
30%

25%

15%
PMT Komunitas
10%

5%

0%
Sumber: TNP2K
Metode

Gambar 23. Persentase Desil Terpilih dari


menurut Metode Penetapan Sasaran
Persentase desil terpilih (%)

80%

60%

40%

20%

0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Desil
Sumber: TNP2K
PMT Komunitas

30 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Rekomendasi dari rangkaian studi tersebut turut menjadi masukan penting


dalam inovasi perbaikan mekanisme pendataan PPLS 2011 oleh Badan Pusat
Statistik (BPS).

Beberapa inovasi berdasarkan kajian tersebut dimasukkan TNP2K dalam


PPLS 2011 yang meliputi:
1. Penambahan cakupan rumah tangga yang didata yaitu sekitar 45 persen
penduduk Indonesia, jumlah ini lebih besar jika dibandingkan dengan
29 persen penduduk yang didata dalam PPLS 2008.
2. Pemanfaatan data Sensus Penduduk 2010 yang diolah lebih lanjut
dengan metode Poverty Map sebagai referensi dalam menyusun daftar
awal rumah tangga yang akan didata dalam PPLS 2011.
3. Mekanisme konsultasi dengan masyarakat miskin untuk mengidentifikasi
rumah tangga miskin yang belum terdata.
4. Penambahan variabel karakteristik individu dan rumah tangga sehingga
menjadi lebih baik dalam memprediksi kondisi sosial-ekonomi rumah
tangga dan lebih dapat mengakomodasi kebutuhan program.

Setelah data rumah tangga dikumpulkan, selanjutnya dilakukan analisis


untuk memperoleh estimasi kondisi sosial ekonomi dari masing-masing
rumah tangga. Inovasi penting yang terjadi pada tahap ini adalah perbaikan
pada model estimasi Proxy Means Tests (PMT) yang digunakan. Perbaikan
tersebut meliputi penambahan dan pemilihan variabel prediksi kondisi
sosial-ekonomi. Selain itu, model PMT yang digunakan disesuaikan dengan
kondisi masing-masing kabupaten/kota atau dengan kata lain terdapat
model yang spesifik untuk setiap kabupaten/kota. Hasil estimasi dengan
menggunakan PMT tersebut memungkinkan untuk selanjutnya dilakukan
perangkingan rumah tangga berdasarkan kondisi sosial ekonominya. Dari
hasil perangkingan tersebut, kemudian dipilih 40 persen rumah tangga
dengan kondisi sosial ekonomi terendah, atau sekitar 25 juta rumah tangga
dengan 96 juta individu, untuk diturutsertakan dalam Basis Data Terpadu
yang akan dikelola oleh Sekretariat TNP2K.

Hingga pelaksanaan tahun 2014, program Raskin memanfaatkan BDT untuk


menentukan perubahan kepesertaan program sebanyak dua kali. Pada pelaksanaan
program tahun 2012 semester kedua tercatat sejumlah 17.488.007 rumah tangga
yang di ambil dari BDT untuk dijadikan DPM program yang sedang berjalan di tahun
tersebut. Sedangkan pada pelaksanaan program tahun 2013–2014, sejumlah 15.530.897

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 31


RASKIN

rumah tangga diambil dari BDT untuk dijadikan sebagai DPM program di tahun tersebut.
Perubahan jumlah total kepesertaan tersebut didasarkan pada pertimbangan tingkat
kemiskinan nasional yang semakin menurun serta ketersedian anggaran program
dalam APBN yang hanya mampu mencakup sekitar 15,5 juta rumah tangga.

Pemanfaatan BDT sebagai acuan kepesertaan program tahun 2012–2014


menentukan besaran alokasi berikut daftar rumah tangga pada masing-masing
wilayah. Penentuan alokasi dengan menggunakan BDT dilakukan sampai dengan
total alokasi pada masing-masing desa/kelurahan. Daftar rumah tangga sasaran
program ditentukan pula dengan menggunakan informasi rumah tangga yang
tersedia dalam BDT dan diupayakan mampu merepresentasikan kondisi kemiskinan
di masing-masing wilayah. Ilustrasi mengenai bentuk DPM yang disampaikan hingga
ke tingkat desa/kelurahan dapat dilihat pada lampiran.

Dengan pemanfaatan BDT diperkirakan pencapaian ketepatan sasaran


menghasilkan dampak yang cukup positif meskipun masih terdapat kekurangan
pada beberapa aspek. Mengacu pada hasil studi yang dilakukan secara internal,
penggunaan hasil pendataan dalam menentukan sasaran program mampu
meningkatkan ketepatan sasaran. Hal ini juga tercermin dari semakin menurunnya
rasio antara total rumah tangga penerima program dibandingkan dengan total rumah
tangga sasaran program. Selain itu, program yang diterima oleh kelompok rumah
tangga berpenghasilan rendah cenderung meningkat dibandingkan dengan periode
penggunaan hasil pendataan periode sebelumnya.

Namun demikian, terdapat beberapa hal yang masih menjadi kekurangan BDT sebagai
acuan penentuan sasaran, antara lain pemutakhiran rumah tangga sasaran tidak
secara langsung dapat diakomodasi dalam sistem BDT, sehingga berdampak pada
pemutakhiran kepesertaan untuk periode selanjutnya. Selain itu, proses pemutakhiran
kepesertaan yang mengacu pada hasil pendataan dihadapkan pada keluhan pemerintah
provinsi. Pada tahun 2012, pemerintah provinsi mengeluhkan penurunan alokasi
yang terjadi di wilayahnya. Meskipun secara nasional tidak mengalami perubahan,
distribusi alokasi Raskin pada masing-masing provinsi mengalami banyak perubahan.
Sebagaimana ditunjukkan dalam Tabel 10, terjadi perubahan alokasi program Raskin
antara tahun 2011 yang menggunakan acuan PPLS 2008 dengan pelaksanaan Juni–
Desember 2012 yang menggunakan acuan BDT. Perubahan cukup signifikan terjadi
pada alokasi Raskin untuk Provinsi Kalimantan Tengah yang menurun sekitar 37 persen,
sedangkan peningkatan cukup signifikan terjadi pada alokasi Raskin untuk Provinsi DI
Yogyakarta sebesar 69 persen. Secara umum, peningkatan alokasi Raskin sebagian
besar terjadi di Pulau Jawa, sedangkan penurunan alokasi secara merata terjadi di
luar Pulau Jawa. Kondisi ini menyebabkan banyaknya keluhan dari pemerintah daerah

32 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

setempat, meskipun pada dasarnya alokasi Raskin untuk tahun 2012 dengan RTS-PM
yang baru dapat dikatakan lebih mencerminkan kondisi terkini. Keluhan yang sama
juga disampaikan oleh pemerintahan kabupaten/kota, kecamatan hingga pemerintah
desa, bahkan ada daerah yang sempat menolaknya. Persoalan ini muncul karena
pemerintah daerah kurang mendapatkan sosialisasi dari pelaksana program, baik di
tingkat pusat maupun daerah.

Tabel 10. Perbandingan Alokasi Raskin menurut Provinsi, 2011–2013

Nama Provinsi 2011 2012 2013 Nama Provinsi 2011 2012 2013

Aceh 529.752 368.512 356.720 NTB 559.280 483.162 471.566


Sumatera Utara 838.363 792.166 746.220 NTT 553.770 425.201 421.799
Sumatera Barat 257.438 276.815 275.431 Kalimantan Barat 346.675 241.655 233.922
Riau 253.750 241.673 227.656 Kalimantan Tengah 138.341 86.478 83.711
Jambi 133.137 174.095 162.779 Kalimantan Selatan 169.419 169.739 161.592
Sumatera Selatan 596.942 459.561 419.579 Kalimantan Timur 188.997 159.008 147.718
Bengkulu 120.602 125.593 121.574 Sulawesi Utara 115.795 162.612 161.089
Lampung 739.994 617.819 573.954 Sulawesi Tengah 159.126 210.501 201.239
Bangka Belitung 28.408 43.370 41.635 Sulawesi Selatan 514.120 506.922 484.617
Kep. Riau 74.601 67.429 64.732 Sulawesi Tenggara 253.157 166.021 158.716
DKI Jakarta 180.660 256.469 226.462 Gorontalo 70.517 94.056 89.918
Jawa Barat 2.840.534 3.114.036 2.615.790 Sulawesi Barat 90.573 78.926 75.453
Jawa Tengah 2.888.361 2.937.464 2.482.157 Maluku 144.336 122.897 119.825
DIY 201.628 341.291 288.391 Maluku Utara 56.260 56.955 55.531
Jawa Timur 3.079.822 3.401.749 2.857.469 Papua Barat 112.093 92.869 90.547
Banten 629.318 585.944 526.178 Papua 487.434 446.157 435.003
Bali 134.804 180.862 151.924 Nasional 17.488.007 17.488.007 15.530.897

Sumber: TNP2K (2012)

PEMUTAKHIRAN KEPESERTAAN DI TINGKAT LOKAL


Di tingkat pelaksanaan, pemutakhiran kepesertaan juga dilakukan untuk
meningkatkan ketepatan sasaran dan meminimalkan inclusion error maupun
exclusion error. Selain itu juga untuk mengakomodasi keluhan-keluhan pada periode
pelaksanaan sebelumnya. Perubahan penting dalam pelaksanaan tahun 2013 adalah
penerapan negative list serta perubahan kepesertaan di tingkat desa dan kecamatan.
Penerapan negative list diberlakukan pada database BDT untuk menentukan prioritas
dalam mengeluarkan RTS-PM 2012 dari daftar yang disusun untuk periode 2013.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 33


RASKIN

Skema negative list adalah sebuah metode untuk memberikan penanda terhadap
rumah tangga di dalam BDT. Metode ini relatif umum diterapkan pada berbagai jenis
basis data. Dalam penerapannya, negative list menerapkan kondisionalitas dengan
kriteria semakin banyak catatan negatif pada suatu rumah tangga maka semakin besar
kemungkinan rumah tangga tersebut untuk dicoret. Beberapa kriteria negative list
yang diterapkan dalam BDT antara lain meliputi: (i) Kepala rumah tangga yang bekerja
sebagai PNS/POLRI/TNI/BUMN/BUMD/Anggota Legislatif, (ii) Kepala rumah tangga
tercatat sebagai lulusan S2/S3, dan (iii) Kepemilikan aset rumah tangga berupa mobil.
Dari seluruh RTS-PM Raskin diperoleh 103.483 rumah tangga yang masuk ke dalam
daftar negatif dari RTS-PM 2012 (0,6 persen). Daftar negatif ini kemudian dijadikan
sebagai bagian dari instrumen pemutakhiran kepesertaan.

Selain perubahan kepesertaan menggunakan skema negative list, untuk


mengakomodasi perubahan kondisi sosial ekonomi rumah tangga juga
diterapkan pemutakhiran dalam batas pagu yang telah ditetapkan sejak
pelaksanaan Juni–Desember 2012. Perubahan tersebut ditujukan untuk meng-
akomodasi RTS-PM yang terdapat dalam DPM Juni–Desember 2012 namun tidak
memenuhi syarat sebagai penerima manfaat yang diindikasikan oleh: (i) telah
pindah alamat ke luar desa/kelurahan, (ii) telah meninggal dan seluruh anggota
rumah tangga sudah meninggal. Kondisi ini sebagian besar berlaku bagi anggota
rumah tangga tunggal, (iii) tercatat lebih dari satu kali atau duplikasi rumah tangga
dalam DPM, atau (iv) rumah tangga dianggap lebih mampu secara ekonomi jika
dibandingkan dengan rumah tangga di luar RTS-PM.

Mekanisme yang diberlakukan dalam perubahan kepesertaan program di tingkat


desa dan kelurahan adalah berdasarkan musyawarah mufakat di tingkat lingkungan
yang kemudian disebut dengan musyawarah desa/kelurahan (musdes/muskel).
Dalam melakukan pemutakhiran kepesertaan, prioritas pengganti ditentukan
dengan mempertimbangkan: (i) memiliki jumlah anggota rumah tangga lebih besar,
(ii) kepala rumah tangganya perempuan, (iii) kondisi fisik rumahnya kurang layak
huni, dan/atau (iv) berpenghasilan lebih rendah dan tidak tetap. Perubahan ini tidak
diperkenankan melebihi jumlah RTS-PM di desa/kelurahan bersangkutan. Selanjutnya,
dalam musdes/muskel diterbitkan kembali Form Rekapitulasi Pengganti (FRP) yang
dilakukan oleh kepala desa/lurah dengan mencatat data RTS-PM pengganti dalam
FRP. Selanjutnya FRP diserahkan secara berjenjang dari pelaksana distribusi Raskin
di tingkat desa/kelurahan kepada Tim Koordinasi Raskin Kabupaten/Kota untuk
kemudian dikirimkan kembali ke TNP2K. Ilustrasi terkait dengan FRP dapat dilihat pada
Lampiran 3.

Meskipun pemutakhiran kepesertaan telah dilakukan di tingkat pelaksanaan,

34 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

namun kebijakan pelaksana program di tingkat pusat memberikan prasyarat


sebagai persetujuan pemutakhiran. Prasyarat penentuan rumah tangga pengganti
tersebut mencakup dua hal berikut: (i) Rumah tangga pengganti ditentukan dari
BDT, bukan dari usulan rumah tangga pengganti yang dicakup di dalam FRP. Hal ini
dilakukan untuk menjamin keterbandingan kondisi sosial-ekonomi dengan rumah
tangga yang dikeluarkan berikut dengan konsistensi estimasi pemeringkatan dan
(ii) Desa di dalam BDT yang tercakup dalam program ditentukan untuk memiliki
minimal lima RTS-PM setelah proses penggantian dilakukan untuk mengakomodasi
pertimbangan logistik.

Pemutakhiran kepesertaan di tingkat pelaksanaan legal untuk dilakukan,


namun demikian tidak seluruh wilayah di Indonesia melakukan pemutakhiran
kepesertaan program Raskin. Pada sebagian wilayah menunjukkan masih
berlakunya sistem pembagian merata. Dari kajian pemantauan terhadap pelaksanaan
yang dilakukan oleh TNP2K bekerjasama dengan LP3ES menunjukkan hanya sekitar
22 persen desa yang melakukan pemutakhiran melalui mekanisme musyawarah
di lingkungannya, sebagian yang lainnya diputuskan melalui pemerintah desa dan
diputuskan oleh kepala dusun dan RT-RW masing-masing sebesar 15 persen dan
14 persen. Bahkan untuk 23 persen desa diantaranya masih melakukan mekanisme
pembagian merata kapada rumah tangga di wilayahnya. Sedangkan desa yang tidak
melakukan penggantian kepesertaan sekitar 26 persen. Kajian tersebut mencakup
220 sampel dengan mekanisme treatment menggunakan instrumen kartu di 110 desa
dan sebagai control di 110 desa tanpa perlakuan apapun atau sesuai mekanisme yang
biasa berlaku di wilayahnya (Gambar 24).

Gambar 24. Proporsi Desa yang Melakukan Pemutakhiran Kepesertaan

Dibagi rata Musyawarah


23% 22%

Diputuskan desa
15%
Tidak ada penggantian
26%
Diputuskan Kadus, RW-RT
Sumber: TNP2K-LP3ES, 2012 14%

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 35


RASKIN

Laporan yang diterima dari hasil kompilasi terhadap FRP menunjukkan hanya sebagian
kecil penggantian yang dilakukan terhadap DPM sebagai RTS-PM tahun 2012. Hasil
pemutakhiran melalui musdes/muskel tersebut menunjukkan daftar rumah tangga
dilaporkan pindah dan/atau meninggal seluruhnya oleh FRP 2012 adalah sebesar
18.922 RTS-PM, atau 0,1 persen.

Perubahan mekanisme pemutakhiran di tingkat lokal dilakukan setelah diterbitkan


KPS sebagai instrumen program perlindungan sosial. Mekanisme yang dilakukan tetap
dengan menyelenggarakan musdes/muskel namun output yang dihasilkan dalam
musyawarah tersebut berupa Surat Keterangan Rumah Tangga Miskin (SKRTM).
Penerbitan SKRTM ditujukan untuk menyetarakan rumah tangga sasaran dengan
pemegang KPS. Selanjutnya pemegang SKRTM akan diberikan kembali KPS sesuai
dengan jangka waktu yang ditentukan. Sebelum KPS diterima oleh rumah tangga
pengganti, SKRTM dapat dipergunakan dengan fungsi dan hak yang sama dengan KPS.

Gambar 25. Mekanisme Pemutakhiran Kepesertaan pada Kartu Perlindungan Sosial

1 2 3
Musyawarah Desa/Kelurahan Hasil Musdes/Muskel yang disahkan Daftar (rekap) rumah tangga
Kepala Desa/Lurah melaksanakan oleh Kepala Desa/Kelurahan dan pengganti di entry
Musdes/Muskel menentukan rumah diketahui Camat diserahkan TKSK di Kantor Pos Pemeriksa (KPRK)
tangga yang diganti dan pengganti ke Kantor Pos Kecamatan terdekat di kabupaten/kota atau provinsi

6
Data nama dan alamat KPS pengganti
5
Mengeluarkan SK terkait data nama dan
4
Rekap RT pengganti
alamat KPS pengganti seluruh Indonesia

7
KPS
KPS
8
Kartu yang terkirim diterima
Atau mendapat
SKRTM 8a 8b

PT. Pos mencetak dan mengirimkan KPS kepada RT Pengganti Rumah Tangga Sasaran (RTS)

Sumber: TNP2K (2013)

36 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

PENERBITAN KARTU PERLINDUNGAN SOSIAL


Upaya perbaikan untuk meningkatkan ketepatan sasaran dalam program-
program perlindungan sosial adalah penerbitan Kartu Perlindungan Sosial
(KPS). Penerbitan KPS merupakan bagian dari upaya pemerintah dalam Percepatan
Perluasan Program Perlindungan Sosial (P4S) yang merupakan paket kompensasi
penyesuaian harga bahan bakar minyak (BBM) pada pertengahan tahun 2013.
Beberapa paket program yang merupakan kompensasi penyesuaian BBM diantaranya
adalah tambahan manfaat program Raskin, tambahan manfaat Bantuan Siswa Miskin
(BSM), tambahan manfaat Program Keluarga Harapan (PKH) dan Bantuan Langsung
Sementara Masyarakat (BLSM). Berkaitan dengan paket program tersebut, KPS
merupakan instrumen yang digunakan untuk mendukung implementasi di lapangan.

Gambar 26. Ilustrasi Kartu Perlindungan Sosial (KPS)

Sumber: TNP2K (2013)

Terdapat beberapa pertimbangan dalam penerbitan KPS sebagai instrumen untuk


meningkatkan ketepatan sasaran program. Pertama, sebagai penanda identitas bagi
rumah tangga penerima manfaat dari program-program perlindungan sosial yang
terdiri dari: Raskin, BSM dan BLSM. Kedua, mendorong komplementaritas program
bantuan sosial. Ketiga, memfasilitasi pemda dalam merancang dan menyalurkan
program daerah sehingga lebih tepat sasaran. Keempat, meningkatkan pengetahuan
masyarakat terkait dengan program-program perlindungan sosial, terutama bagi
rumah tangga penerima manfaat program.

Kebijakan subsidi pangan melalui program Raskin memperoleh dampak positif


berkaitan dengan penerbitan KPS ini. Dengan menggunakan KPS, diharapkan
mampu meningkatkan ketepatan sasaran program serta berkurangnya pembagian
program pada rumah tangga non sasaran. Terdapat sejumlah ketentuan umum sebagai
mekanisme baku dalam pemanfaatan KPS untuk memperoleh manfaat program
Raskin, yaitu: (i) Rumah tangga pemegang KPS merupakan penerima manfaat program
Raskin, BSM dan BLSM, (ii) Rumah tangga pemegang KPS menunjukkan kartu pada
petugas distribusi di titik distribusi Raskin sebagai identifikasi awal penerima manfaat

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 37


RASKIN

program dan (iii) Rumah tangga pemegang KPS dapat menebus beras sejumlah
15 kg/bulan dengan harga Rp1.600 atau sesuai dengan ketentuan yang telah
ditetapkan. Dengan kata lain, hanya pemegang KPS yang memiliki hak sepenuhnya
sebagai penerima manfaat program Raskin.

Gambar 27. Ilustrasi Penggunaan KPS untuk Program Raskin

1 2 3 4

Rumah Tangga Rumah Tangga Rumah Tangga Rumah Tangga


sasaran menerima Sasaran Sasaran Sasaran dapat
Kartu Perlindungan membawa mengambil membawa
Sosial Kartu Raskin di Titik bagi pulang 15 kg
dari Perlindungan dengan Raskin setiap
PT. Pos Indonesia Sosial atau menunjukkan bulannya dengan
dan/atau SKRTM Kartu harga tebus
aparat desa/ ke Titik Bagi Perlindungan Rp1.600/kg
kelurahan Sosial atau SKRTM di Titik Distribusi

Sumber: TNP2K (2013)

KPS sebagai instrumen penting dalam pelaksanaan program di lapangan


masih menghadapi tantangan yang relatif berat dimana KPS sebagai alat
bukti pengambilan manfaat belum dapat diimplementasikan dengan baik.
Belum efektifnya upaya sosialisasi, keterbatasan pengawasan, dan keterbatasan
dukungan peraturan yang diterbitkan oleh pemerintah dan pelaksana program
menjadi penyebab kurang berhasilnya pemanfaatan KPS. Hanya sebagian kecil
pelaksana distribusi di tingkat desa/kelurahan yang memanfaatkan KPS sebagai
instrumen penebusan beras. Selain itu, minimnya upaya pengawasan oleh pemerintah
melalui Tim Koordinasi Raskin dan pelaksana program di lapangan berkontribusi
terhadap rendahnya efektivitas pemanfaatan kartu. Hal ini berimplikasi pada belum
tercapainya prinsip-prinsip ketepatan sasaran dalam program.

38 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Sebelum penerapan KPS pada pertengahan tahun 2013, secara internal telah
dilakukan uji coba terhadap penerapan kartu di sejumlah daerah. Hasil uji coba
tersebut menunjukkan bahwa tingkat ketepatan harga cenderung meningkat. Pada
daerah-daerah yang merupakan uji coba penerapan kartu, 57 persen diantaranya
menetapkan HTR sesuai dengan ketetapan pemerintah, yaitu Rp1.600/kg sedangkan
sisanya menetapkan HTR lebih tinggi sekitar 43 persen. Sedangkan pada wilayah
tanpa uji coba penerapan kartu, hanya sebagian kecil desa yang menetapkan HTR
sesuai dengan ketetapan pemerintah dengan persentase sebesar 7 persen, sementara
93 persen sisanya menetapkan HTR lebih tinggi dibandingkan ketetapan pemerintah.

Gambar 28. Perbandingan Harga Tebus Raskin pada Wilayah Kajian Penerapan Kartu

Wilayah Uji Coba Bukan Wilayah Uji Coba


Penerapan Kartu Penerapan Kartu

Harga di atas Rp2.000 Harga Rp1.600


10% 7%

Harga Harga di atas Harga


Rp1.600–2.000 Harga Rp1.600 Rp2.000 Rp1.600–2.000

33% 57% 48% 45%

Sumber: TNP2K-LP3ES, 2012

Kajian serupa juga dilakukan bekerjasama dengan J-PAL pada 572 desa di enam
kabupaten/kota, 378 desa diantaranya menerima kartu Raskin sedangkan 194 desa
tidak menerima kartu Raskin. Kajian tersebut menyimpulkan bahwa sistem kartu
efektif dalam meningkatkan pengetahuan masyarakat, subsidi yang diterima dan
ketepatan sasaran. Dengan penerapan sistem kartu, terdapat peningkatan jumlah
beras yang diterima oleh rumah tangga sekitar 1,1–1,9 kg. Selain itu, penerapan kartu
juga meningkatkan ketepatan harga dengan indikasi selisih harga yang lebih rendah
sekitar Rp55–93/kg jika dibandingkan dengan wilayah tanpa penerapan kartu sebagai
instrumen bagi penerima manfaat program.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 39


RASKIN

PELIBATAN PEMERINTAH DAERAH


Hasil kajian secara internal maupun eksternal oleh lembaga-lembaga pene-
litian maupun universitas menunjukkan deviasi HTR masih berlangsung di
sejumlah wilayah. Atas dasar ini, pelibatan pemerintah daerah menjadi penting
untuk meningkatkan ketepatan harga. Salah satu langkah yang telah diambil untuk
menekan harga agar mendekati HTR adalah melibatkan pemerintah daerah dalam
menyediakan biaya angkut di daerah masing-masing. Upaya ini telah termuat dalam
Surat Edaran (SE) Menteri Dalam Negeri No. 900/2634/SJ Tahun 2013 tentang
Pengalokasian Biaya Penyaluran Raskin dari Titik Distribusi ke Titik Bagi. Dalam
aturan tersebut terdapat dua poin penting yaitu: (i) Pemerintah daerah diminta
memberikan dukungan APBD untuk meningkatkan keberhasilan program. Anggaran
tersebut akan digunakan membiayai penyaluran beras bersubsidi dari titik distribusi
sampai ke RTS-PM. (ii) Jika anggaran yang dimaksud belum dialokasikan, pemerintah
daerah dapat mengalokasikan sebelum APBD perubahan karena tingkat urgensi
pengalokasian anggaran dikategorikan sebagai keperluan yang mendesak sesuai
dengan pasal 162 Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 13 Tahun 2006 tentang
Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah sebagaimana diubah terakhir dengan
Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 21 Tahun 2011.

Selain dukungan pembiayaan, pemerintah daerah juga diwajibkan melakukan


pengawalan terhadap pelaksanaan program. Dalam aturan yang sama, pemerintah
daerah diharapkan mampu meminimalkan penyelewengan dengan mengefektifkan

40 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

unit pengaduan di daerah, baik di tingkat provinsi maupun kabupaten kota.


Institusi yang membidangi pemberdayaan masyarakat memegang kewenangan
penuh untuk melakukan koordinasi pengawasan.

Meskipun payung hukum secara jelas telah mengatur peran pemerintah daerah
untuk berpartisipasi dalam program, namun hanya sebagian kecil daerah yang sudah
menerapkan aturan tersebut. Kondisi ini tercermin dari hanya sebagian kecil daerah
yang telah memberikan alokasi anggaran, sehingga dampak dari kebijakan pelibatan
daerah masih sangat minim. Hal tersebut juga tercermin dari masih tingginya harga
yang harus dibayar oleh penerima manfaat yang rata-rata masih sebesar Rp2.262/kg
(2013).

Selain masalah harga, ketepatan sasaran, jumlah, waktu dan kualitas masih menghadapi
permasalahan yang sama. Kondisi ini cukup mencerminkan bahwa upaya pemerintah
pusat melalui Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) untuk melibatkan daerah
dalam melakukan pengawasan dan pengendalian program di tingkat daerah masih
belum optimal. Hasil kajian TNP2K bersama LP3ES menunjukkan hanya sebagian kecil
daerah yang telah berpartisipasi dalam upaya meningkatkan efektivitas program.
Hanya dua dari 22 daerah pemantauan yang berupaya meningkatkan ketepatan
sasaran, jumlah, harga, waktu pelaksanaan dan kualitas beras. Bentuk-bentuk
partisipasi yang telah diupayakan diantaranya melalui dukungan terhadap sosialisasi,
musyawarah di tingkat lingkungan, bantuan biaya operasional yang mencakup
pengadaan kantong dan honor petugas pelaksana.

Di samping peran pemerintah daerah yang kurang optimal, hingga saat ini masih
ditemukan beberapa daerah yang menolak mengimplementasikan program Raskin di
daerahnya. Beberapa diantaranya adalah: Kabupaten Muko-muko Provinsi Bengkulu,
Kabupaten Malinau Provinsi Kalimantan Timur dan Kabupaten Mentawai Provinsi
Sumatera Barat. Beberapa alasan penolakan tersebut diantaranya terkait dengan
ketepatan sasaran dan kualitas beras yang didistribusikan ke daerahnya.

PENUNJUKAN PELAKSANA DISTRIBUSI KE RUMAH TANGGA


Pelaksanaan pengadaan beras, berikut proses distribusi sampai Titik Distribusi,
merupakan tanggung jawab Perum BULOG berikut dengan jajarannya di tingkat
daerah. Jajaran ditingkat daerah mencakup Divisi Regional (Divre), Sub Divisi Regional
(Subdivre) dan Kantor Seksi Logistik (Kansilog). Sejak pelaksanaan Raskin tahun 2012,
pemerintah daerah melalui kepala desa/lurah/kepala pemerintahan setingkat dapat
memilih dan menetapkan salah satu dari sejumlah alternatif untuk menjadi pelaksana
distribusi beras. Tugas utama pelaksana distribusi adalah melaksanakan manajemen

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 41


RASKIN

terhadap beras Raskin dari Titik Distribusi (TD) sampai dengan Titik Bagi (TB)13 sehingga
diterima oleh RTS-PM sesuai dengan DPM pada harga, jumlah dan waktu yang tepat.
Alternatif pelaksana distribusi terdiri dari kelompok kerja (Pokja), warung desa (wardes),
kelompok masyarakat (Pokmas), atau melalui skema padat karya Raskin14.

Dari alternatif jalur distribusi Raskin tersebut, sebagian besar pelaksanaan distribusi
masih dilakukan oleh Pokja Raskin di tingkat desa/kelurahan. Alternatif wardes,
Pokmas atau melalui skema padat karya Raskin masih belum optimal dilakukan
di tingkat pelaksanaan. Salah satu kendalanya adalah besarnya biaya yang harus
dikumpulkan oleh pelaksana distribusi karena sistem pembayaran di muka yang
diterapkan oleh BULOG saat ini. Selain itu, alternatif pilihan distributor berupa wardes
memungkinkan lebih optimal jika sistem kupon yang diterapkan.

Secara internal telah dilakukan pengkajian terhadap pilihan kebijakan untuk melakukan
penunjukan pelaksana di TD. Kajian bersama dengan J-PAL pada tahun 2013–2014
merumuskan inovasi alternatif distributor dengan mekanisme lelang atau penawaran
sebagai pelaksana distribusi di tingkat desa. Kajian ini dilakukan di 572 desa, 191
desa merupakan desa dengan perlakuan khusus melakukan penawaran, 96 desa
pengawasan dengan pelaksana penyaluran melakukan sosialisasi dan 285 desa lainnya
sebagai wilayah kontrol. Hasil dari kajian tersebut menyimpulkan bahwa pilihan
kebijakan untuk dilakukan penawaran pelaksana di tingkat pelaksanaan tidak banyak
merubah efektivitas pencapaian program, baik dari aspek ketepatan sasaran, kuantitas
maupun jumlah. Sebagaimana kendala pada alternatif kebijakan selain Pokja, masalah
sistem pembayaran di muka menjadi kendala utama dalam pelaksanaan sistem
penawaran atau lelang pelaksana distribusi.

EKSTENSIFIKASI SOSIALISASI PROGRAM


Ekstensifikasi kelengkapan dan metode sosialisasi dilakukan oleh TNP2K
bersama dengan pelaksana program untuk meningkatkan pemahaman
masyarakat mengenai program Raskin, khususnya terkait hak dan kewajiban.
Berdasarkan hasil sejumlah studi15 menunjukkan masih minimnya pemahaman dan
pengetahuan RTS-PM seputar hak, kewajiban, maupun pemahaman Program Raskin
pada umumnya. Sejak pelaksanaan program tahun 2012–2014, upaya perbaikan
sosialisasi program mencakup sejumlah hal berikut: (i) Pengiriman poster DPM tingkat
desa ke seluruh desa/kelurahan di Indonesia. Langkah tersebut ditujukan untuk

13
Titik bagi merupakan tempat atau lokasi penyerahan beras Raskin dari Pelaksana Distribusi Raskin kepada RTS-PM

14
Sistem penyaluran Raskin kepada RTS-PM yang dikaitkan dengan pemberdayaan masyarakat dimana para RTS-PM diwajibkan bekerja untuk meningkatkan
produktivitas daerah dengan diberikan kompensasi pembayaran HPB Raskin oleh Pemerintah Daerah melalui APBD. Tidak ada keterangan lebih jelas yang
bisa didapatkan mengenai skema Padat Karya Raskin, hanya keterangan “... akan diatur kemudian”.

15
Lihat: Hastuti et al (2008), LP3ES-TNP2K (2012)

42 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

meningkatkan sosialisasi melalui publikasi DPM di kantor desa/kelurahan setempat


ataupun lokasi publik lainnya, (ii) Pengiriman materi panduan sosialisasi berupa Lembar
Informasi dan Sosialisasi Program Raskin di seluruh desa/kelurahan di Indonesia dan
(iii) Pemberlakuan kartu identitas penerima Raskin di daerah tertentu. Langkah ini
merupakan uji coba implementasi distribusi beras Raskin berbasis kartu yang memuat
sejumlah informasi dasar terkait hak, kewajiban, maupun pelaksanaan Program Raskin.

Peningkatan kegiatan sosialisasi juga mencakup rapat koordinasi berjenjang,


diseminasi sejumlah materi cetak sosialisasi tertulis, siaran pers maupun iklan
layanan masyarakat yang dipublikasikan melalui media massa seperti televisi,
radio dan media cetak nasional dan lokal. Dari sisi sosialisasi kepada pemerintah
daerah, cakupan sosialisasi setidaknya telah meningkatkan pengetahuan yang
relevan dengan implementasi program Raskin berikut tujuan dan desain utama
program. Dari sisi penerima manfaat, sejumlah studi menyimpulkan bahwa tingkat
pengenalan (awareness) penerima manfaat belum meningkat secara signifikan. Salah
satu penyebabnya adalah karena dukungan yang terbatas dari pihak eksternal dalam
memberikan bentuk sosialisasi tambahan selain materi cetak tertulis.

Minimnya dampak sosialisasi terhadap pengetahuan masyarakat secara umum terhadap


program menyebabkan berlakunya informasi asimetris (asymmetric information)
di lapangan. Salah satu penyebabnya adalah aspek transparansi dan akuntabilitas
yang kurang diterapkan di tingkat pelaksanaan. Permasalahan informasi asimetris ini
terjadi pada hampir semua aspek yang berhubungan dengan efektivitas pelaksanaan

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 43


RASKIN

program, diantaranya: Pertama, sebagian besar penerima manfaat di desa/kelurahan


tidak memiliki akses terhadap DPM berikut jumlah beras yang dialokasikan di wilayah
mereka, dan hanya sebagian kecil pemerintah desa melakukan sosialisasi terhadap
DPM dan kuota alokasi di wilayah setempat. Kedua, penerima manfaat tidak
mengetahui dengan pasti waktu reguler penyaluran beras, sehingga perilaku
penyaluran kepada rumah tangga di luar DPM atau penggiliran antar rumah tangga
tidak mudah diketahui. Ketiga, sebagian besar penerima manfaat program tidak
mengetahui besaran jumlah beras yang seharusnya diterima. Keempat, sebagian
besar rumah tangga tidak mengetahui dengan pasti harga yang harus dibayarkan
sesuai dengan ketentuan pemerintah berikut penyesuaian yang dilakukan oleh
pemerintah setempat sebagai tambahan biaya distribusi. Kelima, penerima manfaat
tidak mengetahui dengan pasti kualitas beras bersubsidi yang seharusnya diterima
atau membandingkannya dengan harga yang sesuai pembelian pemerintah, yaitu
kualitas medium. Keenam, pemahaman yang terbatas pada total beras bersubsidi yang
disalurkan dalam skala nasional maupun daerah. Implikasi dari hal ini adalah sulitnya
kontrol terhadap missing rice16 yang disebabkan oleh proses distribusi.

Sebagai pelajaran penting adalah sosialisasi berbasis informasi yang tanpa


diimbangi dengan hubungan kepada masyarakat yang efektif belum mampu
meningkatkan pengetahuan penerima manfaat maupun masyarakat secara
umum tentang program. Dalam rangka peningkatan efektivitas sosialisasi terhadap
penerima manfaat, perlu dilakukan perubahan model sosialisasi dengan menambahkan
upaya berbasis sumber daya manusia. Model sosialisasi berbasis manusia tersebut
diantaranya dapat melibatkan penyuluh, fasilitator dan relawan Lembaga Swadaya
Masyarakat (LSM).

Kajian yang dilakukan secara internal atas kerjasama dengan LP3ES menunjukkan hanya
sebagian wilayah pemantauan yang telah melakukan sosialisasi di wilayahnya dan
antar daerah bervariasi. Dari 220 desa wilayah pemantauan, 110 desa diantaranya telah
melakukan sosialisasi dengan berbagai bentuk. Salah satu sosialisasi yang dilakukan
adalah terkait dengan DPM sebagai representasi sasaran, termasuk diantaranya adanya
pengurangan alokasi, harga tebus per kg, jumlah beras yang berhak diterima oleh
rumah tangga sasaran, serta mekanisme penggantian kepesertaan. Dari seluruh
rangkaian sosialisasi yang dilakukan, masalah kualitas beras yang layak diterima oleh
penerima manfaat kurang memperoleh perhatian di tingkat pelaksanaan. Kajian tersebut
menyimpulkan bahwa pemerintah daerah kurang intensif dalam mengupayakan
peningkatan efektivitas pelaksanaan Raskin melalui kegiatan sosialisasi.

16
Untuk informasi mendetail, lihat Olken, 2006.

44 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

PENANGANAN KELUHAN PROGRAM


Penanganan pengaduan pelaksanaan program menjadi tanggung jawab tim
koordinasi program di tingkat pusat maupun daerah. Dalam skema koordinasi, unit
penanganan pengaduan merupakan bagian dari Tim Koordinasi Raskin Pusat dengan
Kemendagri sebagai penanggung jawabnya. Dalam hal ini, Kemendagri menerbitkan
pedoman khusus untuk mengelola dan menangani pengaduan yang dilakukan oleh
masyarakat. Selain itu, penanganan pengaduan berada di bawah koordinasi TNP2K
jika pengaduan yang disampaikan oleh masyarakat berkaitan dengan penentuan
sasaran. Di tingkat daerah, unit pengaduan berada di bawah koordinasi Satuan
Kerja Perangkat Daerah (SKPD) yang membidangi pemberdayaan masyarakat dan
penanggulangan kemiskinan. Pengaduan yang berkaitan dengan pelaksanaan
program disampaikan secara berjenjang kepada sekretariat unit pengaduan,
mulai dari tingkat kabupaten/kota, provinsi dan berakhir pada tim koordinasi Raskin
di tingkat pusat bersama dengan TNP2K. Pengaduan yang berkaitan dengan masalah
kualitas dan kuantitas beras disampaikan secara berjenjang kepada BULOG sampai
ke tingkatan pusat dan dilaporkan kepada Tim Koordinasi Pusat.

Sistem pengaduan dan pelaporan tidak hanya berfungsi sebagai media pena-
nganan keluhan, tapi juga sebagai instrumen untuk melakukan pengawasan,
pemantauan, pelacakan dan evaluasi. Dua hal penting yang dapat diakomodasi
dalam sistem pengaduan yaitu laporan yang bersifat sebagai pengaduan pelaksanaan
program dan laporan yang bersifat informasi. Koordinasi sistem penanganan aduan

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 45


RASKIN

bersama Tim Koordinasi Raskin Pusat hanya dilakukan selama tiga bulan pertama
setelah penerapan KPS, yaitu periode Juni–Agustus 2013. Hal tersebut lebih
disebabkan oleh keterbatasan tenaga pendukung antar kementerian. Selama periode
September 2013 sampai saat ini (September 2014) sistem masih dijalankan penuh
di bawah koordinasi TNP2K dan didukung oleh UKP4.

Pengaduan terkait dengan program yang masuk ditindaklanjuti bersama antara


Tim Koordinasi Raskin Pusat dan TNP2K. Dalam hal ini, pengaduan-pengaduan
yang sifatnya tidak berhubungan dengan kualitas beras dapat ditangani, sedangkan
pengaduan yang berkaitan langsung dengan kualitas secara terpisah direspons
oleh BULOG. Selama Juni 2013 hingga pertengahan Juni 2014 terdapat 11.358 total
pengaduan setelah diberlakukannya KPS, dengan 2.193 di antaranya berkaitan dengan
Raskin. Dari jumlah tersebut, sekitar 41,4 persen pengaduan telah ditanggapi, 1,5
persen dalam proses dan 57,1 persen belum ditanggapi. Program Raskin mendapatkan
pengaduan tertinggi ketiga setelah pengaduan terkait dengan program BSM dan
kepesertaan KPS.

Tabel 11. Status Laporan KPS yang Ditangani, menurut Kategori dan
Status Tindak Lanjut, Juni 2013–Juni 2014

Status Tindak Lanjut


Sub Kategori
Belum Ditanggapi Dalam proses Selesai Ditanggapi Jumlah
Laporan
Jumlah % Jumlah % Jumlah %
BLSM 1.327 78,3 5 0,3 362 21,4 1.694
BSM 611 13,6 161 3,6 3.721 82,8 4.493
Jamkesmas 9 52,9 0 0,0 8 47,1 17
Kepesertaan 2.621 91,5 1 0,0 243 8,5 2.865
PKH 80 83,3 0 0,0 16 16,7 96
Raskin 1.253 57,1 32 1,5 908 41,4 2.193
Jumlah 5.901 51,95 199 1,75 5.258 46,3 11.358
Sumber: http://monev.tnp2k.go.id/lapor/ (per 20 Juni 2014, diolah)

Khusus pada kategori program Raskin, ringkasan jumlah aduan adalah berjumlah
2.193 laporan. Berdasarkan laporan tersebut, 82,4 persen diantaranya merupakan
kategori pengaduan. Kategori laporan pengaduan lebih didominasi oleh keluhan
mengenai jumlah beras yang diterima oleh masing-masing rumah tangga yaitu
sebesar 30,2 persen, sedangkan kategori ketepatan sasaran merupakan keluhan
terbesar kedua dengan proporsi sebesar 14,9 persen dari total jumlah laporan
pengaduan yang diterima. Di sisi lain, sejumlah 17,6 persen merupakan kategori laporan
permintaan informasi. Pada kategori ini, klasifikasi permintaan informasi mengenai

46 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

program Raskin lebih didominasi oleh informasi mengenai administrasi program,


yaitu sebesar 10,4 persen dari total permintaan informasi yang diterima. Informasi
mengenai jumlah dan harga menempati urutan kedua dan ketiga dalam klasifikasi
permintaan informasi dengan persentase masing-masing sebesar 3,4 persen dan
3,1 persen.

Tabel 12. Jumlah Laporan tentang Raskin yang Sudah Ditangani, Juni 2013–Juni 2014

Sub Kategori Raskin Jumlah SMS Persentase

JENIS LAPORAN PENGADUAN


Aduan jumlah 545 30,1
Aduan jumlah dan aduan harga 190 10,5
Aduan jumlah dan aduan sasaran 83 4,6
Aduan jumlah dan aduan waktu 53 2,9
Aduan sasaran 270 14,9
Aduan administrasi 131 7,3
Aduan harga 123 6,8
Aduan waktu 62 3,4
Aduan mutu 23 1,3
Dua atau lebih jenis aduan lainnya 327 18,1
JUMLAH LAPORAN PENGADUAN 1.807 100
PERMINTAAN INFORMASI
Info admin 40 10,4
Info jumlah 13 3,4
Info harga 12 3,1
Info mutu 2 0,5
Dua atau lebih jenis info ditanyakan 18 4,7
Kombinasi aduan dan info ditanyakan 301 77,9
JUMLAH PERMINTAAN INFORMASI 386 100

JUMLAH LAPORAN 2.193 100


Sumber: http://monev.tnp2k.go.id/lapor/ (per 20 Juni 2014, diolah)

Berdasarkan sebaran wilayah menunjukkan bahwa laporan yang berasal


dari daerah-daerah di Pulau Jawa lebih mendominasi jumlah pengaduan.
Provinsi Jawa Tengah merupakan daerah dengan jumlah laporan paling banyak jika
dibandingkan dengan daerah lain, yaitu sebesar 134 laporan; demikian pula dengan
Jawa Timur dan Jawa Barat dengan masing-masing laporan yang diterima sejumlah
128 dan 116 laporan. Jumlah laporan paling kecil diterima dari Provinsi Maluku Utara,

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 47


RASKIN

yakni hanya satu laporan berkaitan dengan program Raskin. Adanya disparitas antar
wilayah dalam hal keluhan, pengaduan dan informasi umum terhadap program Raskin
tersebut menunjukkan bahwa upaya sosialisasi program dan mekanisme pengaduan,
keluhan dan permintaan informasi masih sangat perlu untuk ditingkatkan. Hal ini lebih
ditujukan untuk perbaikan program di masa yang akan datang, karena laporan, keluhan
dan pengaduan ini sangat relevan digunakan sebagai bagian dari upaya memperbaiki
program, khususnya yang terkait dengan indikator pencapaian implementasi Raskin
sesuai Pedoman Umum Pelaksanaan Program, yaitu tercapainya 6T.

Gambar 29. Jumlah Laporan tentang Raskin yang Sudah Ditangani


menurut Provinsi, Juni 2013–Juni 2014

150
134
128
123
116

125

100
68
Jumlah Laporan

75
48

50
30
28
27
26
23
17
17
16

16
16
16
16

15

25
14
11
9
9

8
8

4
4
4

3
2
2
1
Jateng
Jatim
Sumut
Jabar
Sumsel
Lampung
DKI Jakarta
Sulsel
Sulut
Sulteng
Kalbar
Sumbar
Banten
Riau
NTT
Yogyakarta
Bali
Aceh
Kalsel
Jambi
NTB
Kaltim
Kalteng
Sulbar
Bengkulu
Maluku
Papua Barat
Kepri
Kep. Babel
Sultra
Papua
Kaltara
Malut
Sumber: http://monev.tnp2k.go.id/lapor/ (per 20 Juni 2014, diolah)

Meskipun sistem pengaduan telah tersedia, namun jika ditinjau dari efek-
tivitasnya sistem ini masih perlu banyak perbaikan. Sistem yang dikembangkan
masih dalam tahap identifikasi awal untuk mengetahui laporan dengan respon
sebagian besar masih di tingkat pelaksana pusat. Kondisi ini tercermin dari indikator
ketepatan capaian program yang belum sesuai harapan. Untuk tujuan perbaikan
program di masa depan, sistem pelaporan masih perlu pengembangan. Tujuannya
adalah untuk mengakomodasi ketepatan administrasi pengaduan agar tindak
lanjutnya lebih responsif hingga ke tingkat lapangan. Pengembangan sistem ini
sekaligus sebagai penilaian atas kinerja pelaksanaan program. Peran serta masyarakat,
baik penerima manfaat maupun bukan penerima manfaat sangat diperlukan untuk
mengembangkan sistem pengaduan, sehingga dampak dari pengaduan yang
dilakukan dapat dirasakan sampai ke penerima manfaat program.

48 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Kotak 3. Kartu Perlindungan Sosial Belum Optimal sebagai


Instrumen Program Raskin

Sejak Juni 2013 pemerintah telah meluncurkan KPS sebagai instrumen


pelaksanaan program perlindungan sosial, tidak terkecuali program Raskin.
Berbagai manfaat dapat diperoleh dari instrumen kartu, namun masih
ditemukan beberapa kendala dalam pelaksanaannya. Sebagai gambaran,
KPS telah didistribusikan kepada RTS sejumlah 15,5 juta kartu. Idealnya
dengan menggunakan kartu ini pemerintah akan lebih mudah menyalurkan
program. Pada kenyataannya, dalam program Raskin hal tersebut masih jauh
dari harapan.

Pemanfaatan kartu sebagai instrumen pengambilan manfaat masih sangat


minim. Dari pantauan yang dilakukan melalu sistem LAPOR!. menunjukkan
masih adanya keluhan mengenai kartu yang tidak dimanfaatkan seperti
yang terjadi di Desa Gentasari, Kecamatan Kroya, dan Kabupaten Cilacap.
Rumah tangga penerima KPS justru tidak diberikan jatah beras pada periode
penyaluran BLSM, bahkan di Kelurahan Palebon, Semarang diberitakan
bahwa KPS bukan merupakan instrumen penyaluran program Raskin.

Laporan-laporan tersebut menunjukkan belum efektifnya instrumen kartu


untuk memperbaiki program di lapangan. Hal tersebut perlu dijadikan
sebagai bahan pertimbangan untuk proses perbaikan program melalui
mekanisme sosialisasi dan komunikasi yang menjangkau semua kalangan,
terutama bagi RTS (penerima KPS). TNP2K mengambil inisiatif untuk
membangun basis data perlindungan sosial yang selanjutnya disebut
sebagai Basis Data Terpadu (BDT).

“Saya sangat mengharap kembali dapat jatah Raskin.


Karena di usia 67 tahun dan dengan kaki saya yg tinggal satu ini,
saya sangat membutuhkan pembagian Raskin
guna mencukupi kebutuhan.”
(LAPOR! UKP4, 2013)

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 49


RASKIN

50 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

4 ....................
Potensi
Perbaikan
Selanjutnya

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 51


RASKIN

TINJAUAN KONTRIBUSI PROGRAM DALAM


PENANGGULANGAN KEMISKINAN

P
erluasan fungsi program Raskin sebagai salah satu program perlindungan
sosial dinilai tepat mengingat sebagian besar konsumsi masyarakat miskin
adalah pangan, khususnya beras. Akibatnya, kelompok masyarakat miskin
tersebut sangat terpengaruh oleh kenaikan harga bahan pangan karena dominasi
pengeluaran untuk beras dibandingkan pengeluaran lain dalam konsumsi rumah
tangga. Sementara itu, bobot bahan makanan dalam menentukan garis kemiskinan
cenderung lebih besar, terutama jika diikuti oleh peningkatan harga pada komoditas
tersebut.

Gambar 30. Perbandingan Proporsi Pengeluaran Rumah Tangga


Menurut Kelompok Pengeluaran
100

80
Persentase dari total konsumsi

60

40

20

0
Indeks Harga Konsumen Keranjang Kemiskinan
Sumber: Susenas 2012

Transportasi dan komunikasi dan jasa keuangan


Pendidikan, rekreasi dan olah raga
Kesehatan
Sandang
Perumahan, air, listrik, gas dan bahan bakar
Makanan jadi, minuman, rokok dan tembakau
Makanan lain
Bahan makanan

52 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Program Raskin memiliki sasaran yang ditujukan kepada rumah tangga miskin. Dalam
publikasi resmi BPS mengenai kemiskinan, dipaparkan bahwa rata-rata kontribusi
konsumsi beras di perkotaan sekitar 26,92 persen sedangkan di pedesaan sekitar
33,38 persen terhadap total pengeluaran per kapita. Kontribusi untuk komoditas
beras ini merupakan yang tertinggi di antara 52 komoditas makanan yang merupakan
komponen dalam penghitungan angka garis kemiskinan.

Tabel 13. Kontribusi Komoditas Makanan dan Bukan Makanan Teratas

Komoditas Kota Komoditas Desa


Makanan
Beras 26,92% Beras 33,38%
Rokok kretek filter 8,67% Rokok kretek filter 8,23%
Telur ayam ras 3,51% Gula pasir 3,86%
Daging ayam ras 3,12% Telur ayam ras 2,61%
Gula pasir 2,77% Mie instan 2,30%
Tempe 2,44% Tempe 1,96%
Tahu 2,15% Tahu 1,60%
Mie instan 1,59% Bawang merah 1,51%
Bawang merah 1,32% Kopi 1,50%
Cabe merah 1,26% Tongkol/tuna/cakalang 1,35%
Bukan makanan
Perumahan 8,70% Perumahan 5,78%
Pendidikan 2,71% Pakaian jadi anak-anak 1,76%
Bensin 1,91% Listrik 1,55%
Angkutan 1,86% Pakaian jadi dewasa 1,46%
Pakaian jadi anak-anak 1,79% Bensin 1,43%
Sumber BPS: diolah dari Susenas, September 2012

Berdasarkan kontribusi beras dalam konsumsi rumah tangga dan penghitungan


angka garis kemiskinan, dapat dibangun suatu simulasi kebijakan yang menempatkan
peran program Raskin sebagai instrumen upaya penurunan tingkat kemiskinan.
Penyusunan simulasi kebijakan untuk mengukur penurunan tingkat kemiskinan akan
mencakup beberapa hal yang bersifat teknis. Pertama adalah masukan (input) dalam
simulasi yang terdiri dari asumsi dari indikator-indikator ekonomi utama yang memiliki
pengaruh terhadap tingkat kemiskinan. Hal yang kedua adalah tampilan hasil (output)
yang terdiri dari beberapa skenario berdasarkan asumsi serta kondisi ekonomi yang
akan terjadi.

Asumsi sebagai masukan (input) dalam simulasi terdiri dari beberapa parameter yang
kemudian diperlukan untuk menggambarkan kondisi perekonomian yang tengah

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 53


RASKIN

dihadapi. Parameter yang dibutuhkan untuk kebutuhan simulasi Raskin yang terkini
adalah estimasi dari dampak harga BBM dan harga makanan terhadap inflasi, angka
indikator ekonomi kondisi yang terbaru seperti pertumbuhan produk domestik
bruto (PDB), pertumbuhan konsumsi rumah tangga, serta pertumbuhan penduduk
berdasarkan sektor atau lapangan usaha. Secara ringkas, asumsi dalam simulasi ini
pada dasarnya terdiri dari dua garis besar, yakni asumsi terkait dengan harga-harga dan
asumsi yang terkait dengan pertumbuhan.

Kotak 4. Simulasi Raskin Melalui Perangkat Poverty Projection

Dampak simulasi kebijakan program Raskin terhadap kemiskinan dilakukan


melalui integrasi dengan perangkat Poverty Projection (Datt dan Walker,2002).
Estimasi tingkat kemiskinan melibatkan asumsi-asumsi makro ekonomi dan
harga-harga. Asumsi yang terkait dengan harga akan melibatkan estimasi
dengan indikator harga umum, harga harga komoditas yang disubsidi
(dalam konteks ini adalah harga BBM), bobot komponen komoditas yang
ada di dalam bundel modul konsumsi Susenas dan bobot komponen indeks
harga konsumen (IHK).

54 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Proyeksi pertumbuhan pengeluaran konsumsi rumah tangga per kapita


pada suatu periode terdiri dari dua hal, yakni komponen pertumbuhan
konsumsi periode sebelumnya dan komponen perkembangan harga (inflasi).
Di dalam komponen pertumbuhan konsumsi terdiri dua sub-komponen:
pertumbuhan ekonomi dan pertumbuhan populasi. Pertumbuhan ini
akan berasal dari masing-masing sektor atau lapangan usaha. Dalam
perkembangan harga ini memasukkan inflasi tentang makanan yang berasal
dari perhitungan pembentuk garis kemiskinan yang ada di modul konsumsi
Susenas dan yang berasal dari perkembangan harga secara umum indeks
harga konsumen. Sehingga dapat dituliskan dalam persamaan berikut:

( )
ci ,t = ci ,t −1 1 + g tS i − ηtS i ⋅ f t −1
4.1

Di mana:
c : pengeluaran konsumsi rumah tangga per kapita
i : adalah unit rumah tangga
t : periode
g : pertumbuhan ekonomi
η : pertumbuhan populasi
S : sektor atau lapangan usaha
j : unit dari sektor/lapangan usaha, yang terdiri dari: pertanian, industri, jasa.

Notasi f merupakan fungsi umum dari komponen perkembangan inflasi


yang dapat diuraikan menjadi:

 (1 − w p ) 
F
f t = w p (1 + ∆Pt ) +
(1 − wc )
[
1 − wc (1 + ∆Pt F )  ] 4.2
 
Di mana:
w : bobot
p : proporsi komoditas makanan pada garis kemiskinan
c : proporsi komoditas makanan pada indeks harga konsumen (IHK)
P F : harga makanan

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 55


RASKIN

Setelah mendapatkan proyeksi pengeluaran konsumsi rumah tangga per


kapita, maka dapat dihitung proyeksi angka kemiskinan (P0) dan indeks
kedalaman kemiskinan (P1). Beberapa parameter lain yang dibutuhkan dalam
perangkat proyeksi kemiskinan untuk simulasi program Raskin adalah target
penurunan dari kemiskinan. Kemudian, berdasarkan parameter yang telah
didapatkan, anggaran dari APBN dalam rupiah dan jumlah rumah tangga
yang menjadi sasaran dapat digunakan untuk menghitung manfaat yang
dapat diterima rumah tangga miskin. Angka kemiskinan saat ini dihitung
dalam asumsi kondisi ketidaktepatan sasaran berdasarkan estimasi Susenas
sebagai baseline. Kemudian angka kemiskinan diproyeksikan dengan
kondisi ketidaktepatan sasaran yang lebih kecil (misalkan dengan membagi
ketepatan sasaran sampai 50 persen, 60 persen, 70 persen dan 80 persen).

Dalam membangun skenario perangkat simulasi, dapat dibuat skenario awal


yang memperhitungkan kondisi perekonomian yang berjalan secara normal
tanpa ada guncangan (shock) yang berasal dari kebijakan maupun sumber-
sumber lain yang berpotensi berpengaruh besar dalam indikator utama
perekonomian. Skenario semacam ini dikenal dengan natural scenario.

Skenario lain yang dapat dibuat adalah kondisi dengan adanya guncangan
(shock) yang berasal dari kebijakan, terutama kebijakan yang berpengaruh
terhadap harga-harga. Contoh konkrit dalam skenario ini adalah pengu-
rangan subsidi BBM. Tabel di bawah ini mendeskripsikan tampilan hasil
simulasi kebijakan dalam dua tipe skenario.

Tabel 14. Contoh Asumsi dalam Simulasi Raskin

Pertumbuhan

Pengeluaran riil konsumsi per kapita tahunan (%) 1,90


Sektor pertanian (%) 0,23
Sektor industri (%) 3,19
Sektor jasa (%) 1,21

Subsidi Bahan Bakar Minyak (BBM)

Pengurangan Subsidi BBM Rp2.000


Harga awal premium Rp6.500
Harga awal solar Rp5.500
Sumber: Hasil analisis internal

56 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Kotak 5. Simulasi Kontribusi Peningkatan Ketepatan Sasaran,


Jumlah, Waktu dan Harga

Analisis dengan menggunakan data Susenas periode September 2013


menunjukkan bahwa dari 15 kilogram beras tiap rumah tangga yang
telah dialokasikan, persentase rata-rata beras yang diterima adalah sekitar
36 persen dari yang ditargetkan. Atau, apabila diukur dengan jumlah
yang diterima adalah sekitar 5,4 kilogram tiap rumah tangga. Artinya,
secara rata-rata terdapat selisih sekitar 9,6 kilogram dari yang ditargetkan.
Berdasarkan publikasi resmi BPS, tingkat kemiskinan pada 2013 adalah
sekitar 11,47 persen. Ini memasukkan inflasi tentang makanan yang berasal
dari perhitungan pembentuk garis kemiskinan yang ada di modul konsumsi
Susenas dan yang berasal dari perkembangan harga secara umum indeks
harga konsumen.

Evaluasi tingkat kemiskinan dilakukan melalui simulasi program Raskin pada


skenario natural, yang dibuat berdasarkan perkiraan pentargetan jumlah
beras yang diterima oleh rumah tangga secara rata-rata dengan kondisi saat
ini (36 persen). Dari kondisi saat ini, dilakukan simulasi dengan melakukan
peningkatan sebesar 50 persen, 60 persen, 70 persen dan 80 persen.
Peningkatan penerimaan jumlah beras ini kurang lebih adalah setara dengan
penerimaan jumlah sebanyak 7,5 kilogram, 9 kilogram, 10,5 kilogram dan
12 kilogram pada rumah tangga sasaran. Peningkatan tersebut dimaksudkan
untuk memperkirakan besaran dampak terhadap tingkat kemiskinan jika
program subsidi ini tepat sasaran.

Hasil simulasi skenario natural menunjukkan bahwa jika program Raskin


dapat melakukan peningkatan jumlah beras yang diterima oleh rumah
tangga sasaran, hal ini cukup berpengaruh terhadap penurunan tingkat
kemiskinan. Dengan pilihan harga tebus sebesar Rp1.600 per kilogram
atau kondisi persentase penerimaan beras sebagaimana kondisi sebesar
36 persen, tingkat kemiskinan pada September 2013 berada pada kisaran
11,47 persen. Dengan asumsi disertai peningkatan jumlah beras yang
diterima 7,5 kg/RTS-PM, diperkirakan tingkat kemiskinan pada saat itu
adalah sebesar 11,13 persen. Sedangkan jika pelaksana program mampu
meningkatkan beras yang diterima oleh rumah tangga sasaran sebesar
9,0 kg; 10,5 kg; 12,0 kg maka diperkirakan tingkat kemiskinan pada saat itu
masing-masing sebesar 10,89 persen; 10,64 persen; dan 10,40 persen.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 57


RASKIN

Evaluasi tingkat kemiskinan melalui program Raskin juga dilakukan dalam


skenario adanya guncangan (shock) dari kebijakan pemerintah, terutama
kebijakan yang berpengaruh pada harga-harga bahan pokok. Salah satu
kebijakan pemerintah yang dievaluasi dalam simulasi ini adalah kompensasi
kebijakan pengurangan subsidi BBM melalui program Raskin. Dalam simulasi
skenario shock pengurangan subsidi BBM ini, subsidi harga premium dan
harga solar masing-masing dikurangi sebesar Rp2.000. Sehingga harga
premium naik dari Rp6.500 menjadi Rp8.500 dan untuk solar dari Rp5.500
menjadi Rp7.500.

Berdasarkan asumsi tersebut, diperkirakan angka kemiskinan pada September


2013 adalah sebesar 11,63 persen dalam kondisi natural, atau beras yang
diterima oleh masing-masing rumah tangga sasaran sejumlah 5,4 kg. Dengan
asumsi terjadi peningkatan beras yang diterima oleh rumah tangga sebesar
7,5 kg/RTS-PM, diperkirakan tingkat kemiskinan pada saat itu adalah sebesar
11,29 persen. Dengan asumsi jumlah beras yang diterima oleh rumah tangga
pada periode tanpa kenaikan BBM, maka tingkat kemiskinan pada saat itu
sebesar 11,04 persen jika rumah tangga menerima 9,0 kg. Sedangkan jika
beras yang diterima oleh rumah tangga meningkat menjadi 10,5 kg dan
12 kg maka tingkat kemiskinan pada saat itu diperkirakan masing-masing
10,79 persen dan 10,55 persen.

Tabel 15. Simulasi Kalkulasi Angka Kemiskinan

Kondisi Peningkatan Beras Diterima


saat ini Rumah Tangga Menjadi

Persentase Beras/RT 36% 50% 60% 70% 80%


Kuantitas Beras/RT 5,4 kg 7,5 kg 9,0 kg 10,5 kg 12,0 kg

Skenario natural

Harga Tebus: 1600/kg 11,47 11,13 10,89 10,64 10,40


Harga Tebus: Gratis 10,80 10,38 10,07 9,77 9,47

Skenario shock pengurangan harga

Tebus: 1600/kg 11,63 11,29 11,04 10,79 10,55


Harga tebus: Gratis 10,80 10,38 10,07 9.77 9,46

Catatan: Alokasi Beras/Rumah Tangga: 15 kg/bulan (setara dengan Rp 101.180/RT)

58 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Hasil simulasi dengan kedua skenario diatas akan menghasilkan dampak


yang lebih signifikan terhadap upaya penurunan kemiskinan jika beras
yang didistribusikan dapat diperoleh oleh rumah tangga dengan cuma-
cuma. Namun demikian, pilihan kebijakan tersebut tidak lebih berarti
dibandingkan dengan meningkatkan efektivitas program yang sedang
berjalan sesuai indikator yang telah ditetapkan, yaitu dengan ketepatan
penuh. Ketepatan sasaran, jumlah, waktu dan harga memegang peranan
penting berkaitan dengan penanggulangan kemiskinan melalui instrumen
program Raskin. Disamping itu, hal yang tidak kalah penting untuk dilakukan
adalah peningkatan peran berbagai pihak terkait termasuk pemerintah
daerah dalam melakukan pengawasan dan pengendalian hingga pada
tingkat pelaksanaan.

PERUBAHAN TATA KELOLA PENYALURAN


Pihak-pihak yang terlibat dalam pelaksanaan program di tingkat pemerintah
pusat sampai daerah merupakan modal penting bagi terciptanya pelaksanaan
Raskin sesuai dengan tolok ukur efektivitas pelaksanaan. Namun demikian,
Tim Koordinasi program Raskin sampai dengan saat ini belum dapat mengimple-
mentasikan mekanisme kontrol dan pengawasan terstruktur terhadap pelaksanaan
program. Indikasi dari argumen tersebut adalah masih ditemukan ketidaksesuaian
antara hasil pada tingkat pelaksanaan dengan basis perencanaan sebagai desain awal
yang merumuskan tujuan utama program. Terdapat dua hal yang berpotensi untuk
memperbaiki tata kelola penyaluran, yaitu meningkatkan mekanisme kontrol dan
pembagian tanggung jawab pelaksanaan.

Mekanisme kerja BULOG terkait dengan distribusi beras subsidi masih terbatas
untuk melakukan pelacakan dari beras tersebut keluar dari gudang sampai
ke Titik Distribusi. Secara umum, prosedur ini masih dilakukan secara manual dengan
variasi pencatatan tidak standar antar wilayah. Manajemen kontrol yang sifatnya
dapat dilakukan secara berkala dan menampilkan informasi terkini dengan
memanfaatkan kemajuan teknologi penting untuk dilakukan. Perlu dibuat sistem
yang dapat mengontrol aliran penyediaan stok beras, penyimpanan sampai dengan
pendistribusian yang dilakukan secara elektronik sehingga seluruh proses dapat
terjaga kualitasnya. Sifat dari manajemen pengawasan yang diperlukan saat ini
adalah transparan dan akuntabel. Diharapkan, proses manajemen pengawasan dapat
mendukung pencapaian program sesuai dengan tolok ukur program dan tujuan utama
yang telah dirumuskan.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 59


RASKIN

Sampai dengan saat ini, tanggung jawab BULOG yang hanya mendistribusikan beras
Raskin sampai ke Titik Distribusi menyebabkan penyaluran beras Raskin sampai
dengan rumah tangga cukup mempersulit proses pelacakan. Banyaknya pihak yang
terlibat dalam proses distribusi hingga ke tingkat rumah tangga menyebabkan
deviasi pelaksanaan program relatif besar. Untuk memperbaiki kualitas pencapaian
program, mekanisme yang diperlukan adalah memisahkan sistem pengawasan dan
pengendalian dengan sistem penyaluran. Dalam hal ini pemerintah memiliki tugas
dan tanggung jawab penuh melakukan pengawasan dan pengendalian, sedangkan
sistem penyaluran menjadi kewenangan penuh BULOG beserta mitra di wilayah
setempat. Mitra yang ditunjuk dapat berupa Pokja, wardes, Pokmas, melalui skema
padat karya Raskin atau alternatif pilihan lain yang lebih optimal sesuai dengan kondisi
di masing-masing wilayah. Mitra tersebut bertanggung jawab penuh kepada BULOG
selaku pelaksana distribusi. Dengan diterbitkannya UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa,
potensi untuk melakukan pengawasan dan pengendalian hingga ke tingkat desa
akan dapat dilaksanakan oleh pemerintah desa.

Jika dimungkinkan, pengelolaan program Raskin hanya menjadi kewenangan


satu lembaga yang bertanggung jawab secara penuh terhadap pelaksanaan di
lapangan dengan ukuran kinerja 6 ketepatan. Hingga saat ini, mekanisme yang
berlaku adalah pelaksanaan yang dilakukan oleh BULOG bersama dengan pemerintah,
sehingga evaluasi terhadap kinerja belum dapat berjalan dengan efektif karena
regulator dalam hal ini berperan juga sebagai implementer. Dengan dibentuknya
lembaga tunggal yang bertanggung jawab penuh terhadap aspek pelaksanaan,
pemerintah sepenuhnya memiliki kewenangan terhadap pemantauan dan
pengawasan yang terkait dengan pelaksanaan lembaga tersebut. Tercapai tidaknya
program sesuai dengan tujuan dan indikator keberhasilan program dikeluarkan oleh
pemerintah, sedangkan lembaga pelaksana program bertanggung jawab penuh
untuk memperbaiki aspek pelaksanaan program sebagai key performance indicators
lembaga tersebut.

MENINGKATKAN PENGAWASAN, PENGENDALIAN,


TRANSPARASI DAN AKUNTABILITAS PROGRAM
Sejak pelaksanaan program 1998 sampai dengan saat ini, setidaknya peme-
rintah telah melakukan pemutakhiran kepesertaan sebanyak lima kali. Upaya
pemutakhiran tersebut dilakukan untuk menjaga akurasi dan ketepatan sasaran
penerima program. Namun demikian masih banyak kendala yang dihadapi dalam
pelaksanaan program, terutama terkait dengan kepesertaan, ketepatan jumlah,
harga, waktu maupun kualitas beras yang disalurkan kepada peserta program.
Keseluruhan permasalahan tersebut terkait erat dengan pengawasan, pengendalian

60 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

dan transparansi yang menyangkut akuntabilitas dari pelaksanaan program.


Pengawasan pelaksanaan penyaluran Raskin dilaksanakan oleh Badan Pengawasan
Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Kementerian Dalam Negeri dan Kemenko Kesra
sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Meskipun institusi terkait dengan pengawasan maupun pengendalian telah


dirumuskan, namun pengawasan program yang dilakukan saat ini belum
mampu meningkatkan efektivitas pelaksanaan program sesuai dengan tolok
ukur efektivitas dan tujuan utama program. Keterlibatan pemerintah pusat maupun
daerah dalam pengawasan pelaksanaan perlu peningkatan, termasuk diantaranya
pengawasan oleh pihak-pihak yang berwenang dan lembaga-lembaga non
pemerintah yang bergerak dalam bidang penanggulangan kemiskinan. Berdasarkan
kajian yang dilakukan menunjukkan bahwa minimnya pengawasan yang dilakukan
menyebabkan belum tercapainya tujuan utama program, terutama jika diukur dengan
ketepatan pelaksanaan. Pengawasan perlu dilakukan secara berjenjang dengan sistem
administrasi yang baik. Jika memungkinkan, instrumen pengawasan sebagai tolak
ukur ketepatan perlu digabungkan dalam indikator ketepatan administratif program
sebagaimana yang diberlakukan saat ini. Dengan demikian, diharapkan terjadinya
penyimpangan yang menyebabkan kekurangtepatan pelaksanaan di lapangan dapat
diketahui dan ditindaklanjuti dengan solusi sejak dini.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 61


RASKIN

Sebagaimana pengawasan, pengendalian program yang terkait dengan pe-


laksanaan sejauh ini dilakukan hanya berdasarkan laporan administratif dalam
jangka waktu tertentu dan bersifat formalitas maupun koordinatif. Indikasi dari
hal tersebut adalah pelaksanaan program yang masih belum mencapai 6T. Langkah
pengendalian perlu dipertajam dengan pengendalian yang dapat memberikan solusi
terhadap permasalahan yang terjadi. Laporan-laporan yang terkait dengan tolok ukur
efektivitas pelaksanaan perlu disusun secara rinci dalam rangka pengendalian program.
Laporan tersebut setidaknya mencakup sasaran, jumlah, harga, waktu, administrasi
dan kualitas dari beras yang disalurkan. Perlu perubahan paradigma pengendalian
yang sifatnya hanya formalitas seperti dalam lampiran pedoman umum pelaksanaan
program. Pengendalian melalui instrumen lain yang sifatnya verifikasi keakuratan
informasi yang disampaikan oleh pelaksana program di lapangan perlu dilakukan
sebagai pembanding. Pengendalian tersebut dapat dilakukan secara simultan dengan
proses yang sedang berjalan.

Transparansi masih merupakan aspek yang perlu memperoleh perhatian


khusus. Kendala eksternal utama yang masih menjadi tantangan adalah kepedulian
dan peran serta warga sebagai bagian dari pengawasan untuk menjaga akuntabilitas
publik terhadap pelaksanaan program Raskin (social control). Pelibatan warga sebagai
bagian dari pengawasan publik menjadi salah satu faktor yang seharusnya menjadi
bagian yang melekat dalam pelaksanaan program Raskin termasuk pelibatan warga
masyarakat yang berkepentingan atas program Raskin itu sendiri. Dari perspektif
kebijakan publik, keterlibatan masyarakat terhadap permasalahan pada gilirannya
akan mendorong warga masyarakat memperoleh pengetahuan dan pemahaman,
mengembangkan rasa tanggung jawab sosial yang penuh dan menjangkau kepen-
tingan mereka. Konteks parsitipatif secara sukarela belum terlihat dalam pelaksanaan
program Raskin. Masyarakat cenderung menerima apa yang diintruksikan dari pusat
serta lemahnya peran masyarakat dalam mendorong kesuksesan program Raskin.

Sejalan dengan implementasi UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa, potensi besar
peningkatan pengawasan, transparansi dan akuntabilitas program dapat dilakukan
hingga tingkat desa/kelurahan. Dengan upaya ini, setidaknya pengawasan dan
pengendalian program merupakan bagian dari tanggung jawab pemerintah desa dan
digunakan sebagai tolok ukur kinerja pemerintahan di tingkat desa.

MENINGKATKAN KOMITMEN PENCAPAIAN PELAKSANAAN


Berbagai upaya telah dilakukan untuk memperbaiki kinerja dalam pelaksanaan program,
diantaranya: pemanfaatan BDT sebagai acuan DPM program Raskin, penerbitan Kartu
Perlindungan Sosial, pemutakhiran kepesertaan di tingkat pelaksanaan, pelibatan

62 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

pemerintah daerah, penunjukan pelaksana distribusi dari TD hingga ke rumah


tangga, ekstensifikasi sosialisasi dan penanganan keluhan. Namun demikian, upaya-
upaya tersebut belum mencapai hasil yang optimal. Berbagai kajian tentang capaian
keberhasilan program Raskin sudah banyak dilakukan dengan berbagai kesimpulan,
tantangan dan rekomendasi untuk menyelesaikan masalah-masalah dalam pelaksanaan
program. Dalam rangka meningkatkan efektivitas program penanggulangan
kemiskinan, diperlukan penyempurnaan kualitas pelaksanaan program yang mencakup
seluruh tolok ukur efektivitas pelaksanaan diantaranya ketepatan harga, sasaran, jumlah,
waktu, kualitas dan administrasi (6T).

PEMUTAKHIRAN, VERIFIKASI DAN VALIDASI DPM


SECARA BERKALA
Program Raskin telah melakukan berbagai perubahan dalam hal penentuan sasaran,
menyediakan DPM, pemutakhiran kepesertaan di tingkat pelaksanaan oleh masyarakat
setempat hingga memberikan kartu identitas bagi penerima manfaat (KPS). Namun
demikian, program Raskin masih belum dapat mencapai tujuan ketepatan sasaran
dalam konteks penerima manfaat sesuai desain dan tujuan program. Pada dasarnya
beras bersubsidi ini hanya ditujukan untuk kelompok berpendapatan terendah, meski
demikian sejumlah studi menemukan bahwa penduduk tidak miskin yang berada
di luar target penerima beras subsidi dapat menerima beras tersebut.

Beberapa hal yang dapat menyebabkan kekurangtepatan terhadap sasaran dianta-


ranya adalah: pertama, faktor internal penyelenggara yang belum efektif bekerja
untuk meningkatkan ketepatan sasaran. Kedua, meskipun pemutakhiran ditingkat
pelaksanaan telah dilakukan di beberapa wilayah, hal tersebut belum sepenuhnya
tersinkronisasi dengan pusat data penentuan sasaran. Implikasinya, perubahan
kepesertaan yang terjadi di tingkat pelaksanaan belum sepenuhnya mengubah data
sasaran di pusat data penentuan sasaran (BDT). Ketiga, belum adanya konsekuensi
terhadap penyalahgunaan sasaran program di tingkat pelaksanaan. Pembagian yang
relatif merata pada seluruh kelompok pendapatan dianggap lazim.

Beberapa langkah penting perlu dilakukan untuk meningkatkan efektivitas program,


khususnya yang terkait dengan pelaksanaan, diantaranya: (i) Meningkatkan kerjasama
yang lebih intensif antar pelaksana program di tingkat pusat sesuai dengan tugas
dan tanggung jawab dalam Tim Koordinasi Raskin. (ii) Merumuskan aturan baku
dalam pelaksanaan (SOP) yang dapat mengikat seluruh pihak, berikut konsekuensi
yang ditimbulkan karena penyalahgunaan penentuan sasaran di tingkat pelaksanaan.
(iii) Melakukan pemutakhiran kepesertaan di tingkat pelaksanaan secara berkala dengan
menetapkan periode pelaksanaan (dynamic updating) tidak lebih dari enam bulanan.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 63


RASKIN

Langkah ini diperlukan untuk mengakomodasi perubahan yang disebabkan oleh


kondisi sosial ekonomi. (iv) Mengintegrasikan hasil pemutakhiran di tingkat pelaksanaan
dengan pusat data penentuan sasaran. (v) Melakukan pemetaan kepesertaan hasil
pemutakhiran di tingkat lapangan (FRP) dengan BDT yang dikelola oleh pusat data
penentuan sasaran. (vi) Melakukan verifikasi dan validasi kepesertaan hasil dari
pemutakhiran kepesertaan di tingkat pelaksanaan (FRP) jika rumah tangga yang
diusulkan tidak terdapat dalam BDT. (vii) Melakukan penetapan kepesertaan program
berdasarkan hasil pemutakhiran yang dilakukan setiap enam bulan. (viii) Melakukan
publikasi dan sosialisasi hasil penetapan kepesertaan program hingga ke tingkat desa/
kelurahan dan rumah tangga sasaran jika diperlukan.

PENGEMASAN BERAS SESUAI KETETAPAN


Berdasarkan ketetapan pemerintah, beras bersubsidi disalurkan sejumlah 15 kg/
RTS-PM/bulan. Namun demikian, berdasarkan kajian yang telah dilakukan menunjukkan
bahwa jumlah beras yang diterima oleh penerima manfaat belum dapat memenuhi
ketetapan pemerintah tersebut. Berbagai hal dikemukakan sebagai alasan
ketidaktepatan jumlah yang terjadi dalam penyaluran tersebut. Pertama, jumlah
rumah tangga penerima lebih besar dibandingkan DPM di wilayah setempat.
Argumentasi yang dibangun adalah jumlah rumah tangga yang layak untuk
menerima beras bersubsidi lebih besar dibandingkan dengan rumah tangga dalam
DPM. Kebocoran penerima manfaat yang seringkali disebut dengan inclusion error,
berimplikasi terhadap jumlah beras yang diterima oleh masyarakat yang menjadi
target program Raskin. Kedua, kesanggupan membayar RTS-PM dalam jumlah yang
relatif lebih kecil dibandingkan alokasi untuk masing-masing sasaran. Ketiga, upaya
pemerintah lokal untuk meredam protes dari warga yang tidak terdaftar dalam DPM.
Keempat, motivasi untuk mengambil keuntungan yang dilakukan oleh pelaksana
penyaluran antara titik distribusi (TD) ke titik bagi (TB) sampai dengan rumah tangga
penerima manfaat. Dalam hal ini salah satu studi menemukan adanya missing rice
pada beberapa wilayah.

Beberapa langkah penting yang dapat dilakukan untuk meningkatkan ketepatan


jumlah yang diterima oleh RTS-PM adalah: (i) Memaksimalkan penggunaan KPS
sebagai satu-satunya instrumen pengambilan manfaat yang didukung oleh
aturan jelas dan mengikat bagi seluruh pihak yang berkaitan dengan program.
(ii) Menerapkan mekanisme musyawarah desa/kelurahan sebagai satu-satunya
media yang dapat digunakan dalam pemutakhiran kepesertaan. Selain ditujukan
untuk meningkatkan ketepatan sasaran, langkah ini juga ditujukan untuk memi-
nimalkan konflik di tingkat pelaksanaan. (iii) Menerapkan kemasan yang sesuai dengan
alokasi untuk masing-masing sasaran. Kemasan beras dengan berat yang sesuai

64 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

dengan ketetapan pemerintah meminimalkan motivasi untuk mengambil keuntungan


yang dilakukan oleh pelaksana program di antara titik distribusi sampai dengan
rumah tangga.

MENERAPKAN HARGA TEBUS TERTINGGI


Uraian pada bagian terdahulu menjelaskan adanya deviasi HTR dengan berbagai
alasannya.

Beberapa upaya penting yang dapat dilakukan untuk meminimalkan peningkatan


HTR diantaranya: (i) Pemerintah secara formal menetapkan HTR tertinggi berdasarkan
hitungan persentase HTR (ii) Pemerintah pusat dan daerah melakukan pengawasan
ketat terhadap deviasi harga yang terjadi dalam pelaksanaan berikut SOP penyele-
saiannya (iii) Pemberlakuan kewajiban yang mengikat kepada pemerintah daerah
untuk mengalokasikan APBD untuk keperluan penyaluran beras sampai ke tingkat
rumah tangga. (iv) Mewajibkan pemerintah desa dalam pengendalian HTR di wilayah
masing-masing sebagi kontribusi dalam pelaksanaan UU Desa. Hal ini sesuai dengan
Pasal 78 ayat 1 UU Desa yang mewajibkan desa memenuhi kebutuhan dasar pangan
bagi warganya.

PENETAPAN TANGGAL PENYALURAN REGULER


Secara umum penyaluran beras dilaksanakan setiap bulan, kecuali pada tahun-tahun
tertentu yang direncanakan dan ditetapkan untuk menyalurkannya secara kumulatif.
Aturan ini tidak sepenuhnya efektif di lapangan sehingga frekuensi distribusi Raskin
di tingkat regional tidak serta-merta sama dengan frekuensi penerimaan beras
tersebut di tingkat RTS-PM.

Untuk mencapai target ketepatan waktu dalam pelaksanaan program perlu dilakukan
langkah-langkah sebagai berikut: (i) Pemerintah daerah melalui APBD diwajibkan
menyediakan biaya tebus untuk periode awal tahun anggaran. Upaya ini diperlukan
untuk meminimalkan masalah administrasi dan pembayaran yang menghambat
proses penyaluran. (ii) Pelaksana program menetapkan tanggal tertentu sebagai
waktu penyaluran beras setiap bulan. Langkah ini diperlukan agar rumah tangga
sasaran memiliki informasi dan dana yang cukup mengenai waktu penyaluran beras.
(iii) Pemerintah daerah diwajibkan melakukan penyaluran sesuai dengan tanggal
yang ditetapkan tanpa adanya intervensi dengan alasan kekurangan alokasi atau
masa paceklik. (iv) Pemerintah daerah bersama dengan pemerintah desa melakukan
pengendalian dan pengawasan dalam proses verifikasi DPM di wilayahnya untuk
menjaga ketepatan waktu.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 65


RASKIN

MENJAGA KUALITAS BERAS


Beberapa hal yang perlu dilakukan dalam rangka menjaga kualitas beras, diantaranya:
(i) Pemerintah daerah dan tim koordinasi di tingkat daerah melakukan pengawasan
kualitas pada stok beras untuk memastikan beras yang akan disalurkan layak
konsumsi. (ii) Memastikan beras yang dibeli oleh pemerintah berkualitas medium,
tidak berkutu, berbau atau berwarna. (iii) Menyediakan gudang penyimpanan
setidaknya di tingkat kecamatan untuk memperpendek jalur distribusi. (iv) Beras
dikemas dalam kantung plastik atau sejenisnya untuk menjaga kelembaban.

MENERAPKAN ADMINISTRASI SEBAGAI BASIS PENGAWASAN


Terpenuhinya persyaratan administrasi secara benar dan tepat waktu menjadi tolak
ukur terakhir efektivitas pelaksanaan program. Meskipun aspek administrasi tidak
banyak mengalami permasalahan, namun administrasi dan pelaporan yang diterapkan
selama ini cenderung bersifat formal melalui formulir-formulir administrasi namun
tidak mencakup pada aspek pengawasan, pemantauan dan pengendalian untuk
mencapai tujuan program.

Beberapa syarat yang diperlukan dalam memperbaki ketepatan atau tertib administrasi
pelaksanaan Raskin adalah: (i) Pembentukan lembaga atau badan tunggal pelaksana
program perlindungan sosial yang menjadikan Raskin sebagai salah satu fokusnya
dan sifatnya vertikal yang dapat menjangkau pusat dan daerah. (ii) Pengembangan
teknologi informasi dengan penggunaan sistem komputerisasi pusat dan daerah
yang dapat memastikan sistem tersebut menjadi bagian sistem administrasi pelaporan,
pengawasan maupun pengendalian. iii) Meningkatkan peran serta pemerintah
daerah utamanya pemerintah desa serta masyarakat umum dalam memantau
pelaksanaan program Raskin.

MEMBANGUN SISTEM PENGADUAN DAN ASPEK HUKUM


PELAKSANAAN PROGRAM
Hingga saat ini, program Raskin belum memiliki sistem pengaduan yang jelas dan
terstruktur. Bahkan setelah implementasi KPS pun proses penanganan pengaduan
terhadap program ini masih belum terkoordinasi dengan baik. Sistem pengaduan
yang ada saat ini masih dalam tahap menerima pengaduan, belum sampai pada
memberikan solusi penyelesaian dalam waktu yang cepat. Dalam rangka perbaikan
program di masa yang akan datang perlu dibentuk unit yang secara khusus
menangani pengaduan yang disampaikan oleh masyarakat dan pemantauan keluhan
yang disampaikan oleh media massa. Sistem penanganan keluhan dan pengaduan
dari lapangan terhadap pelaksanaan program yang jelas dan terstruktur hendaknya

66 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

dilindungi oleh payung hukum yang jelas, sehingga dapat menjadi basis pengawasan
yang bersifat mengikat.

Sejauh ini, setiap penyimpangan yang terjadi dalam program, baik itu dalam hal
kuantitas, kualitas, harga, ataupun hak untuk menjadi penerima manfaat belum
memiliki konsekuensi secara hukum. Konsekuensi secara hukum hanya dapat terjadi
jika telah disampaikan oleh pelapor kepada penegak hukum. Dalam konteks ini,
setiap pelanggaran yang dilakukan telah dianggap jamak dan menjadi konsensus
umum yang tidak memiliki konsekuensi hukum. Dalam rangka perbaikan program
di masa yang akan datang, perlunya memasukkan program ini sebagai obyek
pengawasan oleh penegak hukum seperti pihak Kepolisian, KPK, dan Kejaksaan.
Diharapkan setiap pelanggaran dapat memiliki konsekuensi hukum, baik secara
pidana maupun perdata, sebagaimana yang dilakukan terhadap BBM bersubsidi.

Meskipun dianggap belum menjangkau sasaran yang sesuai maupun tepat dari segi
manfaat yang disediakan, program ini masih dilanjutkan dan belum memperoleh
peringatan dari lembaga pengawasan keuangan (BPK, BPKP maupun KPK). Hasil audit
hanya dilakukan berdasarkan laporan yang disampaikan oleh pelaksana program,
sehingga memiliki kecenderungan realisasi yang dilaporkan sama dengan jumlah
sasaran yang telah ditetapkan dalam perencanaan. Dalam rangka perbaikan ke depan,
perlu dilakukan proses sinkronisasi hasil audit administratif terhadap kenyataan
pelaksanaan di lapangan, sehingga diperoleh kesimpulan yang sepadan antara
proses administratif dengan jumlah beras yang diterima oleh rumah tangga yang
menjadi sasaran program.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 67


RASKIN

Kotak 6. Tidak Efektif, KPK Minta Program Raskin Didesain Ulang

KPK mengusulkan agar program ini didesain ulang dalam rangka efektivitas
program. Pertama dengan melakukan telaah terhadap kebijakan subsidi
Raskin secara komprehensif dengan memperhitungkan berbagai faktor
untuk mencapai ketepatan sasaran program. Faktor itu antara lain, penataan
ulang kelembagaan program Raskin, penajaman metode penetapan target
sasaran, penajaman targeted area, perbaikan tata laksana, perbaikan kualitas
beras, harmonisasi kebijakan subsidi Raskin dengan program diversifikasi
pangan dan kebijakan perberasan nasional dan peningkatan pemahaman
seluruh pihak yang terlibat.

Kedua, agar pemerintah memperbaiki kebijakan dan mekanisme perhi-


tungan subsidi agar lebih transparan dan akuntabel. Perbaikan tersebut
setidaknya perlu memperhatikan dengan melibatkan unsur pengawas untuk
mengurangi risiko pembebanan biaya di luar biaya penugasan penyaluran
Raskin. Ketiga, agar pemerintah memperkuat sistem pengawasan dan
pengendalian dalam pelaksanaan program subsidi Raskin.

KPK menaruh perhatian besar terhadap pengelolaan kebijakan subsidi


Raskin, sebab ini menjadi salah satu national interest KPK, yakni berkaitan
dengan ketahanan pangan plus (pertanian, perikanan dan kehutanan, serta
plus pendidikan dan kesehatan). Tak hanya itu, fakta bahwa subsidi ini juga
terus meningkat dari tahun ke tahun, menunjukkan penggunaan APBN
yang seharusnya digunakan secara efektif dan efisien.

OPTIMALISASI SOSIALISASI PROGRAM


Berbagai kegiatan sosialisasi telah dilakukan untuk meningkatkan pemahaman
masyarakat umum dan penerima manfaat mengenai program namun output yang
dihasilkan masih belum optimal. Ditinjau dari aspek indikator pencapaian program
menunjukkan seluruh aspek belum terpenuhi sesuai dengan target yang telah
ditentukan. Kekurangtepatan masih terjadi pada aspek sasaran, jumlah, waktu, harga
maupun kualitas. Dengan melihat hasil yang masih belum sesuai dengan target yang
telah ditentukan, maka dipandang perlu untuk mengoptimalkan sosialisasi program.

Upaya optimalisasi program dapat dilakukan dengan beberapa langkah diantaranya:

68 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

(i) Pelibatan pemerintah daerah dalam sosialisasi program mengingat selama


pelaksanaan kontribusi pemerintah daerah dalam sosialisasi masih kurang intensif.
(ii) Mengintegrasikan sistem pemantauan dan pengawasan dengan sistem sosialisasi
di tingkat daerah. Hal ini perlu dilakukan agar sosialisasi dapat berjalan bersama
dengan pemantauan dan pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah daerah.
(iii) Memperbanyak elemen sosialisasi yang berbasis sumberdaya manusia (SDM)
dengan melibatkan organ pemerintah berupa penyuluh dan organisasi non
pemerintah (LSM) agar lebih berperan aktif dalam kegiatan sosialisasi, terutama yang
terkait dengan hak dan kewajiban penerima manfaat program. (iv) Memperbaiki
sistem sosialisasi yang selama ini berjalan dengan membangun sistem sosialisasi
yang edukatif bagi masyarakat sesuai dengan sasaran sosialisasi, baik masyarakat
umum maupun secara spesifik kepada penerima manfaat program.

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 69


RASKIN

70 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Referensi dan
Lampiran

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 71


RASKIN

REFERENSI

A. Banerjee, R. Hanna, J. Kyle, B.A. Olken, and S. Sumarto, 2014, Information is Power:
Identification Cards and Food Subsidy Programs in Indonesia, MIT Economics
Department Publications.

A.U. Ahmed, P. Dorosh, Q. Shahabuddin, and R. A. Talukder, 2010, Income Growth, Safety
Nets, and Public Food Distribution, prepared for Bangladesh Food Security
Investment Forum, 2010

Alatas, V., A. Banerjee, R. Hanna, B.A. Olken, and J. Tobias, 2010, Targeting the
Poor: Evidence from a Field Experiment in Indonesia, NBER Working Paper.

Asep Suryahadi, Athia Yumna, Umbu Reku Raya, Deswanto Marbun, 2010, Review of
Government’s Poverty Reduction Strategies, Policies, and Programs in Indonesia,
Jakarta: SMERU Research Institute.

Benjamin A. Olken, 2006, Corruption and The Cost of Redistribution: Micro Evidence
from Indonesia, Journal of Public Economics 90: 853-870.

Deloitte Southeast Asia–World Bank–Bappenas, 2014, Business Process Review and


Reengineering – Program Raskin, presentation material.

Hastuti, Bambang Sulaksono, dan Sulton Mawardi, 2012, Tinjauan Efektivitas Pelaksanaan
Raskin dalam Mencapai Enam Tepat, Jakarta: SMERU Research Institute.

Hastuti et al, 2008, Efektivitas Pelaksanaan Raskin, Jakarta: SMERU Research Institute.

J-PAL SEA Project Team-TNP2K, 2013, The Effect of ID Cards and Socialization on Raskin
Take-Up, Price, and Satisfaction: Preliminary Evidence from A Large-Scale Random
Control Trial, presentation material.

Kemenkokesra, Pedoman Umum Raskin, berbagai edisi penerbitan. Jakarta: Kemen-


kokesra.

Kementerian Keuangan, Nota Keuangan dan APBN, Berbagai edisi penerbitan. Jakarta:
Kementerian Keuangan.

Kementerian Keuangan, Peraturan Menteri Keuangan, Berbagai edisi penerbitan.


Jakarta: Kementerian Keuangan.

72 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

LP3ES, 2013, Laporan Kegiatan: Pelaksanaan dan Hasil - Monitoring dan Evaluasi Putaran
I & II Program Raskin, Jakarta: PRISMA-LP3ES

LP3ES, 2013, Laporan Kegiatan: Pelaksanaan dan Perkembangan Tahap III - Monitoring
dan Evaluasi Program Raskin, Jakarta: PRISMA-LP3ES.

Mawardi, Sulton dan Saikhu Usman, 1998, Operasi Pasar Khusus: Kasus Jawa Tengah,
Laporan Konsultan, Jakarta: World Bank

Priebe, Jan and Fiona Howell, 2014, Raskin’s Contribution to Poverty Reduction –
An Empirical Assessment. Jakarta: Tim Nasional Percepatan Penanggulangan
Kemiskinan (TNP2K).

SMERU Research Institute, 2003, Newsletter No. 05: Januari-Maret. Jakarta: SMERU
Research Institute.

Sudarno Sumarto, Daniel Suryadarma, and Asep Suryahadi, 2007, Predicting


Consumption Poverty Using Non-Consumption Indicators: Experiments
Using Indonesian Data, Social Indicators Research 81: 543–578.

Tabor, S. R., and Sawit, M. H., 2001, Social Protection via Rice: the OPK Rice subsidy
program in Indonesia, The Developing Economies, XXXIX(3): 267-294.

Tim SMERU, 1998, Hasil Pengamatan Lapangan Kilat Tim SMERU: Pelaksanaan
Program Operasi Pasar Khusus (OPK) di Lima Provinsi, Jakarta: SMERU.

TNP2K, 2013, Buku Pegangan Sosialisasi dan Implementasi Program-Program


Kompensasi Kebijakan Penyesuaian Subsidi Bahan Bakar Minyak, Tim Sosialisasi
Penyesuaian Subsidi Bahan Bakar Minyak.

Usman, Saikhu dan Sulton Mawardi, 1998, Operasi Pasar Khusus: Kasus Sumatera
Selatan, Laporan Konsultan, Jakarta: World Bank

World Bank, 2012, Raskin Subsidized Rice Delivery: Social Assistance Program and
Public Expenditure Review 3, Background Paper, Jakarta: World Bank

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 73


RASKIN

LAMPIRAN

Lampiran 1. Struktur Organisasi Pelaksanaan Program

Tim Koordinasi Raskin Pusat

Pengarah

Ketua: Sekretaris Kementerian Koordinasi Bidang Kesra RI

Anggota:
1 | Deputi Bidang Koordinasi Pertanian dan Kelautan,
Kementerian Koordinasi Bidang Perekonomian;
2 | Direktur Jenderal Pemberdayaan Masyarakat dan Desa,
Departemen Dalam Negeri;
3 | Direktur Jenderal Anggaran, Departemen Keuangan;
4 | Direktur Jenderal Bantuan dan Jaminan Sosial, Departemen Sosial;
5 | Deputi Bidang Statistik Sosial, BPS;
6 | Deputi Bidang Sumber Daya Alam dan Lingkungan Hidup, Bappenas;
7 | Deputi Kepala BPKP Bidang Polsoskam;
8 | Direktur Utama, Perum BULOG.

Sekretariat

Pelaksana

Ketua: Deputi Bidang Koordinasi Perlindungan Sosial dan


Perumahan Rakyat Kementerian Koordinasi Bidang Kesejahteraan Rakyat

Wakil Ketua I/ Wakil Ketua II/ Wakil Ketua III/ Wakil Ketua IV/
Bidang Kebijakan Bidang Kebijakan Bidang Pelaksanaan Bidang Fasilitasi,
Perencanaan Anggaran: dan Distribusi: Monev dan Pengaduan:
Direktur Pangan Direktur Anggaran III, Direktur Pelayanan Direktur Usaha Ekonomi
dan Pertanian Dirjen Anggaran Publik Perum Masyarakat Ditjen PMD
Bappenas Departemen Keuangan BULOG Depdagri

Sumber: Pedoman Umum Program Raskin, 2006

74 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Lampiran 2. Ilustrasi DPM Periode Juni-Desember 2012, Desa Pulau Tidung,


Kecamatan Kepulauan Seribu Selatan

Sumber: TNP2K (2012)

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 75


RASKIN

Lampiran 3. Ilustrasi Formulir Rekapitulasi Pengganti (FRP)

Sumber: TNP2K (2012)

76 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Lampiran 4. Ilustrasi Lembar Sosialisasi dan Informasi Program Raskin, 2012

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 77


RASKIN

78 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Sumber: TNP2K (2014)

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 79


RASKIN

80 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin


RASKIN

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 81


RASKIN

TIM NASIONAL PERCEPATAN PENANGGULANGAN KEMISKINAN

Sekretariat Wakil Presiden Republik Indonesia


Jl. Kebon Sirih No. 14 Jakarta Pusat 10110
Telepon : (021) 3912812
Faksimili : (021) 3912511
E-mail : info@tnp2k.go.id
Website : www.tnp2k.go.id

ISBN 9786022751465

9 786022 751465
82 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

Anda mungkin juga menyukai