Yun Iswanto:Inisiasi Keempat-Birokrasi Organisasi

MATERI INISIASI KEEMPAT:

BIROKRASI ORGANISASI

PENDAHULUAN
Model organisasi birokratis diperkenalkan pertama kali oleh Max Weber. Dia membahas peran
organisasi dalam suatu masyarakat dan mencoba menjawab pertanyaaan mengenai bentuk organisasi
yang sesuai bagi sebuah masyarakat industri seperti yang dibutuhkan masyarakat Eropa pada akhir
abad ke-19. Menurut Weber bentuk organisasi birokratis merupakan jenis organisasi yang mempunyai
karakteristik yang sesuai bagi sebuah masyarakat industri, baik untuk lembaga pemerintahan maupun
untuk organisasi usaha. Menurut pendapatnya, organisasi birokratis dapat menjamin tercapainya
alokasi sumber yang terbatas pada sebuah masyarakat kompleks seperti masyarakat Eropa yang
waktu itu sedang mengalami revolusi industri.

Weber mengemukakan 7 (tujuh) ciri organisasi birokratis, yaitu:

1. Adanya pengaturan ataupun pengorganisasian fungsi-fungsi resmi yang saling terikat oleh
berbagai jenis aturan, yang menjadikan fungsi-fungsi resmi itu suatu kesatuan yang utuh.
Peraturan dan prosedur operasi yang baku (standard operating procedure) menyebabkan kegiatan
organisasi dapat dilaksanakan dengan cara yang rutin dan pasti. Organisasi menjadi bersifat pasti
dan bisa dipercaya, karena anggotanya akan melaksanakan kegiatan dengan cara yang pasti,
mengikuti prosedur yang baku. Anggota organisasi akan merasa “aman”, karena mempunyai
keyakinan bahwa anggota organisasi lainnya akan melaksanakan kegiatannya dengan cara baku
yang telah diketahui sebelumnya.
2. Adanya pembagian kerja yang jelas di dalam organisasi. Setiap anggota organisasi mempunyai
tugas yang jelas dan juga mempunyai wewenang (otoritas) yang seimbang dengan tugas yang
harus dijalankannya.
3. Adanya pengorganisasian yang mengikuti prinsip hirarki, yaitu tingkatan yang lebih rendah diawasi
dan diatur oleh tingkatan yang lebih tinggi, sehingga tersusun suatu hirarki otoritas yang runtut
mulai dari tingkatan yang tertinggi hingga tingkatan terendah dalam organisasi. Susunan hirarki
otoritas itu dinamakan juga rantai perintah (chain of command).
4. Adanya sistem penerimaan dan penempatan karyawan (anggota organisasi) yang didasarkan pada
kemampuan teknis, tanpa memperhatikan sama sekali koneksi, hubungan keluarga, maupun
favoritisme.
5. Adanya pemisahan antara pemilikan alat produksi maupun administrasi, dari kepemimpinan
organisasi. Weber berpendapat bahwa pemisahan ini akan membuat organisasi tetap bersifat
impersonal, sesuatu yang dianggap penting untuk mencapai efisiensi.
6. Adanya obyektifitas dalam pelaksanaan tugas yang berkaitan dengan suatu jabatan dalam
organisasi. Weber menyatakan bahwa pemegang suatu jabatan haruslah melakukan kegiatan
secara obyektif sesuai dengan tugas yang harus dijalankannya, dan tidak menggunakan
jabatannya untuk melayani kepentingan dirinya pribadi.
7. Kegiatan administratif, keputusan-keputusan, dan peraturan-peraturan dalam organisasi selalu
dituangkan dalam bentuk tertulis.

Bentuk yang ditunjukkan oleh Weber dengan tujuh dimensi itu dinggap merupakan bentuk ideal dari
organisasi birokratis. Kebanyakan dimensi tersebut tampak dijalankan oleh banyak organisasi yang
Yun Iswanto:Inisiasi Keempat-Birokrasi Organisasi

ada di sekeliling kita, seperti hirarki otoritas, pembagian tugas dan penggunaan dokumen tertulis,
meskipun jarang dijumpai organisasi yang mampu menjalankan ke tujuh dimensi tersebut secara
sempurna. Dalam kenyataan, banyak organisasi yang sifatnya bertentangan dengan prinsip-prinsip
yang diusulkan oleh Weber itu. Contoh, birokrasi menekankan pentingnya sifat impersonalitas. Dalam
kenyataan seringkali kita jumpai organisasi yang cenderung hanya menerima karyawan jika ada
hubungan keluarga, koneksi, dan sebagainya. Para pejabat dalam organisasi juga seringkali
memanfaatkan kedudukannya untuk kepentingan pribadi. Kondisi ini menyebabkan organisasi menjadi
tidak efisien dan sesungguhnya bertentangan dengan kepentingan masyarakat.

Jika dijalankan secara sungguh-sungguh model organisasi rasional yang diusulkan Weber, maka
mempunyai banyak keunggulan, yaitu tugas-tugas akan dapat diselesaikan secara efisien.

OTORITAS DALAM ORGANISASI

Weber menyatakan terdapat 3 (tiga) jenis otoritas yang berpengaruh terhadap pola kepemimpinan
maupun kegiatan pengambilan keputusan dalam suatu organisasi yaitu :
1. Otoritas Rasional-Legal
Otoritas yang muncul karena kepercayaan karyawan terhadap legalitas aturan, pembagian kerja,
dan hal dari orang yang ditempatkan sebagai pemimpin untuk memberikan perintah. Otoritas jenis
ini merupakan dasar bagi organisasi pemerintahan.
2. Otoritas Tradisional
Otoritas yang muncul karena kepercayaan orang terhadap tradisi, termasuk status seseorang yang
karena tradisi mempunyai hak untuk memerintah. Otoritas tradisional merupakan dasar bagi
organisasi gereja dan kerajaan.
3. Otoritas Karismatik
Otoritas yang muncul pada diri seseorang yang mempunyai karakteristik pribadi yang luar biasa,
yang menyebabkan orang tersebut dianggap mempunyai hak untuk memerintah orang lain.
Contoh, pemerintahan yang bersifat revolusioner seringkali didasarkan atas karisma pimpinannya,
seperti yang dimiliki oleh Fidel Castro atau Che Guevara.

Kegiatan internal organisasi biasanya tetap didasarkan pada otoritas rasional-legal, tetapi alasan
eksistensi organisasi bisa saja berupa otoritas tradisional maupun otoritas karismatik.

HUBUNGAN UKURAN ORGANISASI TERHADAP BIROKRASI

Apakah organisasi menjadi lebih birokratis jika ukurannya lebih besar, dan pada organisasi seperti apa
birokrasi paling sesuai untuk digunakan?

Berdasarkan hasil penelitian menunjukkan bahwa organisasi besar pada umumnya berbeda dengan
organisasi kecil, terutama pada beberapa dimensi dari strukturnya, seperti :
1. Formalisasi
Formalisasi menunjukkan tingkat penggunaan dokumen tertulis dalam organisasi. Pada organisasi
yang lebih formal, tingkat penggunaan dokumen tertulis lebih tinggi. Peraturan-peraturan, prosedur,
dan berbagai hal lainnya, muncul dalam bentuk tertulis. Penelitian-penelitian yang telah dilakukan
menunjukkan bahwa organisasi besar umumnya mempunyai tingkat formalisasi yang lebih tinggi
Yun Iswanto:Inisiasi Keempat-Birokrasi Organisasi

dibanding organisasi kecil. Organisasi besar memerlukan adanya peraturan, prosedur, dan juga
dokumen tertulis untuk mengontrol dan mengatur karyawan yang jumlahnya besar, dan juga
bagian-bagian yang jumlahnya lebih banyak dalam organisasi. Pada organisasi kecil pengawasan
terhadap karyawan dapat dilakukan secara langsung oleh pimpinan perusahaan, karena karyawan
yang perlu diperhatikan jumlahnya tidak besar. Pada perusahaan besar prosedur formal
memberikan kesempatan bagi pimpinan untuk melakukan pengawasan yang bersifat impersonal
terhadap karyawan.
2. Sentralisasi
Sentralisasi menunjukkan tingkatan yang diberi wewenang untuk melakukan pengambilan
keputusan dalam organisasi. Pada organisasi yang mempunyai tingkat sentralisasi yang tinggi
(sentralistik), keputusan-keputusan pada umumnya dibuat hanya pada puncak organisasi. Jika
organisasi mempunyai tingkat sentralisasi yang rendah (desentralistik), keputusan-keputusan yang
serupa dapat diambil pada tingkatan yang lebih rendah. Penelitian-penelitian menunjukkan bahwa
pada organisasi besar tingkat sentralisasi bisa menjadi lebih rendah dibanding pada organisasi
kecil.
Organisasi besar mempunyai lebih banyak bagian maupun tingkatan, sehingga jumlah keputusan
yang harus diambil juga lebih besar. Jika seluruh pengambilan keputusan dibebankan kepada
pimpinan puncak organisasi, maka pimpinan tersebut tidak akan sanggup untuk menangani
seluruhnya sendirian. Karena itu, terpaksalah sebagian pengambilan keputusan dipercayakan
kepada tingkatan yang lebih rendah. Tetapi, melalui formalisasi seluruh karyawan diatur agar selalu
bertindak dengan cara yang seragam, sehingga walaupun keputusan tidak diambil oleh pimpinan,
dapat diharapkan bahwa bawahan yang berhak melakukan pengambilan keputusan akan bertindak
sesuai dengan cara yang bisa disetujui oleh organisasi secara keseluruhan.
3. Kompleksitas
Kompleksitas mencakup kompleksitas vertikal yang menunjukkan jumlah tingkatan dalam
organisasi, dan kompleksitas horizontal yang menunjukkan banyaknya bagian dalam organisasi.
Organisasi besar ternyata menunjukkan tingkat kompleksitas yang lebih besar daripada organisasi
kecil. Hal ini terjadi karena pada organisasi berukuran besar seringkali diperlukan adanya bagian-
bagian yang mempunyai tugas khusus.
4. Rasio Administratif
Rasio administratif yaitu perbandingan jumlah anggota kelompok pimpinan terhadap jumlah
keseluruhan anggota organisasi. Sehubungan dengan rasio administratif ini dikenal “Hukum
Parkinson”. Parkinson memperlihatkan bahwa pimpinan organisasi seringkali berusaha
memperbesar jumlah anggota kelompok pimpinan, walaupun sebenarnya pekerjaan yang harus
diselesaikan tidak bertambah besar. Menurut Parkinson keinginan untuk memperbesar jumlah
anggota kelompoknya dilakukan oleh seorang pimpinan karena berbagai alasan, termasuk
keinginan untuk dianggap sebagai pimpinan yang penting karena memiliki bawahan yang besar
jumlahnya.

Penelitian-penelitian dalam kaitan dengan rasio administratif ini akhirnya memperlihatkan adanya
dua pola rasio administratif, yaitu :
a. Pada organisasi berukuran kecil umumnya rasio administratifnya tinggi, berarti bahwa jumlah
pimpinan dalam organisasi kecil tidak sebanding dengan volume kegiatan yang harus
Yun Iswanto:Inisiasi Keempat-Birokrasi Organisasi

diselesaikan. Juga diperlihatkan bahwa organisasi besar mempunyai rasio administratif yang
kecil, berlawanan dengan pendapat Parkinson sebelumnya.
Diperlihatkan bahwa organisasi besar umumnya mempunyai lebih banyak peraturan, dengan
spesialisasi karyawan yang lebih tinggi, sehingga karyawan tidak memerlukan terlalu banyak
pengawasan oleh atasan atau pimpinan, dan hal ini menyebabkan jumlah pimpinan menjadi
kecil dibanding jumlah seluruh karyawan yang ada.
b. Jumlah karyawan penunjang yang tidak terlibat langsung dalam kegiatan pokok organisasi,
seperti karyawan bagian pemeliharaan, tukang tik, dan sebagainya, bertambah besar jika
ukuran organisasi berkembang. Pada organisasi yang besar, diperlukan lebih banyak
komunikasi maupun kegiatan surat-menyurat sehingga jumlah tukang tik yang dibutuhkan juga
lebih banyak. Besarnya organisasi juga menuntut lebih banyak kegiatan pemeliharaan,
sehingga petugas pemeliharaan juga akan bertambah banyak.

HUBUNGAN ANTARA DIMENSI-DIMENSI BIROKRASI

Bahwa terdapat perbedaan antara struktur dari organisasi berukuran besar dan struktur organisasi
berukuran kecil. Ukuran organisasi yang lebih besar akan menimbulkan beberapa akibat berikut :
1. Menambah jumlah tingkatan manajemen (kompleksitas vertikal).
2. Menambah jumlah jabatan maupun bagian dalam organisasi (kompleksitas horizontal).
3. Memperbesar tingkat spesialisasi, baik yang menyangkut keahlian karyawan maupun
spesialisasi fungsional.
4. Memperbesar tingkat formalisasi.
5. Memperbesar tingkat desentralisasi (dapat juga dikatakan memperkecil tingkat sentralisasi).
6. Memperkecil persentase pimpinan dalam organisasi.
7. Memperbesar persentase staf teknis dan profesional.
8. Memperbesar persentase karyawan pemeliharaan maupun pegawai biasa.
9. Memperbesar jumlah komunikasi tertulis dan dokumentasi lainnya.

Perbedaan struktur organisasi berukuran besar dari struktur organisasi berukuran kecil ini dijelaskan
dengan hubungan-hubungan antara dimensi-dimensi birokrasi yang ditunjukkan pada Gambar 1.
berikut ini.
Yun Iswanto:Inisiasi Keempat-Birokrasi Organisasi

Gambar 1.
Hubungan-Hubungan Antara Dimensi-Dimensi Birokrasi

UKURAN ORGANISASI
MENJADI LEBIH BESAR

PEMBAGIAN KERJA TINGKATAN/

MENJADI HIRARKI MENJADI
LEBIH RUMIT LEBIH BANYAK

MENINGKATNYA Keterangan :
PERSENTASE STAF Tanda negatif (-) MENINGKATNYA
OPERASIONAL DAN menunjukkan DESENTRALISASI
STAF PENUNJANG hubungan yang arahnya
berlawanan

KEBUTUHAN AKAN MENINGKATNYA

KOORDINASI KEBUTUHAN AKAN
MENJADI LEBIH KESERASIAN
BESAR (STANDARDISASI)

(-)

Gambar 4.1. Hubungan ukuran organisasi dengan berbagai

FORMALISASI (-) RASIO ADMINIS-
dimensi birokrasi. MENINGKAT TRATIF MENINGKAT

BIROKRASI DAN PERFOMANSI ORGANISASI

Pada bagian ini disampaikan berbagai pandangan yang muncul mengenai hubungan performansi
ekonomis organisasi dengan tingkat birokrasinya.

Performansi Ekonomis
John Child meneliti sejumlah perusahaan di Inggris untuk melihat hubungan tingkat birokrasi
perusahaan-perusahaan tersebut dengan perfomansi ekonomisnya. Child meneliti hubungan antara
tingkat birokrasi dan perfomansi ekonomis organisasi dengan mengontrol variabel ukuran dari
organisasi itu. Penelitian ini akhirnya menyimpulkan bahwa pada organisasi yang berukuran besar
terdapat hubungan yang erat antara performansi ekonomisnya dengan birokrasi, sementara
perusahaan yang mencoba untuk tetap tidak birokratis mempunyai perfomansi yang tidak cukup baik.

Untuk organisasi berukuran kecil (kurang dari 2000 karyawan) dijumpai hal yang sebaliknya, yaitu
performansi yang baik justru dicapai oleh organisasi yang bersifat tidak formal (tidak birokratis).
Yun Iswanto:Inisiasi Keempat-Birokrasi Organisasi

Pandangan Berbeda mengenai Performansi dan Birokrasi

Jika perfomansi tidak diukur dengan indikator ekonomis, tetapi dengan kepuasan karyawan, kualitas
manajemen, maupun indikator lainnya, ternyata terdapat pandangan yang saling bertentangan
mengenai manfaat birokrasi. Organisasi berukuran besar seringkali dikritik karena dianggap
menghambat kelancaran proses dalam masyarakat, misalnya karena dianggap kaku, tidak manusiawi,
dan sebagainya. Dari pihak lain, organisasi birokratis sering juga dianggap baik karena mampu
menciptakan keadaan yang menguntungkan. Perbedaan pendapat tersebut menyangkut beberapa
aspek organisasi, dan ditunjukkan pada Tabel 2.

Kepuasan Karyawan
Organisasi birokratis sering dikritik karena mempunyai peraturan, standardisasi, dan spesialisasi
yang dianggap berlebihan, sehingga dipandang akan mengurangi spontanitas, menghambat
kebebasan, dan menghambat munculnya kreatifitas. Birokrasi dianggap tidak memberikan
kesempatan bagi perkembangan diri pribadi karyawan, memandang karyawan secara tidak
manusiawi sehingga akan menimbulkan ketidakpuasan dalam bekerja, dan menurunkan prestasi.
Birokrasi juga seringkali dianggap salah karena menciptakan pekerjaan yang sempit, rutin, dan
sederhana (karena adanya spesialisasi), yang dianggap tidak memberikan tantangan yang cukup
besar sehingga karyawan menjadi tidak kreatif dan tidak bersemangat. Tetapi dari pihak lain,
birokrasi dapat mengurangi ketidakpastian sehingga menguntungkan bagi karyawan. Semua aspek
dalam pekerjaan menjadi jelas dan pasti, dan karyawan dapat terhindar dari keputusan-keputusan
atasan yang tidak rasional. Spesialisasi dalam birokrasi juga menyebabkan jenis pekerjaan
memungkinkan karyawan menguasai segala aspek dari pekerjaan tersebut secara baik sehingga
bisa menjadi ahli dan mampu berkembang.

Perubahan
Birokrasi juga sering dianggap sebagai penghambat untuk mencapai performansi organisasi yang
baik. Perubahan lingkungan yang cepat tidak dapat diikuti oleh organisasi birokratis, karena
sifatnya yang kaku, adaptasinya yang buruk, dan juga responnya yang lambat. Pendapat tersebut
juga dibantah oleh sebagian orang yang berpendapat bahwa justru birokrasi yang sesuai pada
lingkungan yang mengalami perubahan. Birokrasi dikatakan akan menyebabkan munculnya
perilaku yang seragam dan bisa diduga sebelumnya dalam suatu organisasi. Hal ini memang
mengakibatkan inovasi menjadi agak lambat, tetapi akan menjadikan organisasi menjadi efisien
dan bisa dipercaya, sehingga para anggota organisasi mempunyai keberanian untuk mengambil
resiko. Dengan argumentasi seperti itu, dikatakan bahwa birokrasi sangat sesuai untuk digunakan
oleh suatu organisasi yang berada pada lingkungan yang relatif stabil ataupun berubah dengan
kecepatan yang tidak terlalu besar.

Manajemen
Organisasi besar yang bersifat birokratis, seringkali sulit untuk dikelola dengan baik. Tidak ada
seorang pun anggota organisasi yang mampu memahami organisasi secara keseluruhan. Suatu
bagian seringkali tidak mengerti mengenai apa yang terjadi di bagian lainnya. Rumitnya organisasi
juga menyebabkan koordinasi serta pengawasan dari puncak organisasi juga sulit dilaksanakan
dengan baik. Para pimpinan harus mempercayakan kedua kegiatan ini pada karyawan staf dan
penunjang yang masing-masing juga umumnya hanya mengerti sebagian kecil dari permasalahan
Yun Iswanto:Inisiasi Keempat-Birokrasi Organisasi

keseluruhan organisasi. Para pendukung birokrasi menyatakan bahwa rumitnya organisasi

bukanlah hal yang merugikan, tetapi justru merupakan kekuatan birokrasi. Individu dikatakan
memang memiliki kemampuan kognitif yang terbatas. Karena itu, pembagian kerja malah
memungkinkan birokrasi untuk mencapai hasil yang jauh lebih baik daripada kemampuan individual
maupun pengetahuan seorang pimpinan saja. Selain itu, birokrasi dianggap memiliki kemampuan
untuk menjaga keuntungan organisasi, yaitu melalui pengawasan serta koordinasi yang dilakukan
dengan memanfaatkan peraturan hirarki, serta pembagian kerja.

Tabel 2
Kritik dan Dukungan terhadap Birokrasi

KRITIK DUKUNGAN
Kepuasan Karyawan
Aturan birokratis mengurangi spontanitas dan Aturan birokratis mengurangi ketidakpastian,
kebebasan karyawan, sehingga dapat kelicikan, sehingga membuat karyawan
membatasi munculnya pikiran-pikiran atau ide terlindung, Tidak adanya aturan membawa lebih
yang cemerlang banyak masalah di banding terlalu banyak
aturan
Spesialisasi membuat pekerjaan menjadi Spesialisasi memberikan kesempatan pada
“sempit” sehingga tidak menantang karyawan karyawan untuk memperdalam keahliannya
untuk bekerja dengan baik pada satu bidang yang “sempit”, sehingga bisa
menjadi profesional

Perubahan/Inovasi
Birokrasi membuat organisasi menjadi lebih Kekuatan birokrasi adalah pada perilaku dan
“kaku” sehingga responnya lambat dan respon yang seragam, sehingga organisasi
menghambat munculnya inovasi menjadi “aman” dan karyawan berani mengambil
resiko dan akhirnya memunculkan banyak
inovasi

Manajemen
Birokrasi membuat organisasi menjadi rumit, Kekuatan birokrasi adalah pada kemampuannya
dan sulit dipahami untuk melampaui batas-batas kemampuan
individu, sehingga mampu menyelesaikan
masalah-masalah yang terlalu berat bagi
Birokrasi menyebabkan kontrol dan koordinasi seorang individu
dalam organisasi menjadi sulit
Struktur birokratis (adanya formalisasi, aturan,
hirarki, dsb) justru merupakan alat kontrol dan
koordinasi yang baik