Pengantar Ilmu Adm Negara

DIKTAT
ILMU ADMINISTRASI NEGARA
OLEH :
Kadek Sarna
I Ketut Suardita
Putu Edgar Tanaya
I Gusti Ngurah Wairocana
I Wayan Parsa
Made Gde Subha Karma Resen
Cokorda Dalem Dahana
Pt. Gd. Arya Sumerthayasa
Cok. Istri Anom Pemayun
BAGIAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS UDAYANA
2017
PRAKATA
Puji syukur kami panjatkan kehadirat Tuhan Yang maha Kuasa karena atas berkat dan
Rachma-Nyalah diktat ini dapat direvisi sesuai dengan waktu yang direncanakan. Adapun
Diktat ini nantinya dapat dipakai sebagai bahan acuan yang dapat membantu mahasiswa
Fakultas hukum Universitas Udayana yang mengambil mata kuliah pilihan “Ilmu Administrasi
Negara”, yang nantinya akan dijadikan dasar dalam mengembangkan ilmunya pada
konsentrasi hukum pemerintahan.
Penulis menyadari bahwa Diktat ini masih jauh dari sempurna, maka dari itu kritik dan
saran yang sifatnya membangun sngat kami harapkan demi kesempurnaan Diktat ini. Pada
kesempata ini kami tidak lupa mengucapkan terima kasih kepada semua pihak yang yang telah
membantu dalam proses revisi Diktat ini yang tidak dapat kami sebutkan satu persatu.
Besar harapan kami semoga Diktat ini bisamemberikan manfaat bagi setiap orang yang
membacanya, khususnya bagi mahasiswa Fakultas Hukum Universitas Udayana yang
mengambil mata kuliah Ilmu Administrasi Negara, dan sebagai akhir kata tidak lupa
mengucapkan terima kasih.
Denpasar, Juli 2017
Tim Penulis
i
DAFTAR TABEL
Tabel 1. Skema hubungan administrasi negara dengan politik

Dalam Proses pemerintahan ..................................................................... 29
Tabel 2. Fungsi- fungsi Manajemen ....................................................................... 60
ii
DAFTAR ISI
PRAKATA ............................................................................................................ i
DAFTAR TABEL ................................................................................................. ii
DAFTAR ISI ......................................................................................................... iii
IDENTITAS MATA KULIAH ............................................................................. viii
BAB I. PENGERTIAN DASAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA

1.1. Latar Belakang ................................................................................... 1
1.2. Pengertian .......................................................................................... 1
1.3. Istilah ................................................................................................. 6
1.4. Hakikat Administrasi Negara............................................................. 7
BAB II. SEJARAH PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA

2.1. Mesir Kuno .................................................................................................. 10
2.2. Cina Kuno .......................................................................................... 11
2.3. Yunani Kuno ...................................................................................... 12
2.4. Romawi Kuno .................................................................................... 12
2.5. Abad `Pertengahan............................................................................. 13
2.6. Prusia-Austria .................................................................................... 13
2.7. Amerika Serikat ................................................................................. 14
2.8. Indonesia ............................................................................................ 15
BAB III. PERKEMBANGAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA

3.1. Pengertian ......................................................................................... 18
3.2. Perkembangan Paradigma ................................................................ 19
BAB IV. HUBUNGAN ADMINISTRASI DENGAN ILMU LAINNYA

4.1. Latar Belakang ................................................................................... 24
4.2. Hubungan Administrasi dengan Ilmu Sejarah ................................... 24
4.3. Hubungan Administrasi dengan Antropologi Budaya ....................... 25
iii
4.4. Hubungan Administrasi dengan Sosiologi ........................................ 26
4.5. Hubungan Administrasi dengan Psikologi ........................................ 26
4.6. Hubungan Administrasi dengan Ilmu Hukum ................................... 27
4.7. Hubungan Administrasi dengan Ilmu Ekonomi ................................ 27
4.8. Hubungan Adminstrasi dengan Ilmu Politik ..................................... 28
BAB V. KARAKTERISTIK ADMINISTRASI NEGARA

5.1. Identifikasi Administrasi Negara ....................................................... 31
5.2. Kekhususan Administrasi Negara ...................................................... 35
5.3. Ciri-Ciri Administrasi Negara ........................................................... 39
BAB VI. ARTI PENTING STUDI ADMINISTRASI NEGARA

6.1. Pengantar ........................................................................................... 42
6.2. Peranan Administrasi Negara dalam Pembangunan .......................... 43
BAB VII. ORGANISASI

7.1. Pengantar ........................................................................................... 47
7.2. Pengertian .......................................................................................... 47
7.3. Bentuk-Bentuk Organisasi ................................................................. 50
7.4. Koordinasi .......................................................................................... 51
7.5. Pengendalian ...................................................................................... 52
BAB VIII. MANAJEMEN

8.1. Istilah dan Pengertian......................................................................... 54
8.2. Fungsi-fungsi Manajemen ................................................................. 55
8.3. Hubungan Antara Administrasi dengan Manajemen ......................... 60
BAB IX. BIROKRASI

9.1. Pengantar ........................................................................................... 61
9.2. Pengertian .......................................................................................... 61
9.3. Karakteristik Birokrasi ....................................................................... 64
iv
9.4. Tipe Ideal Birokrasi ........................................................................... 65
9.5. Peranan Birokrasi ............................................................................... 66
9.6. Kelemahan Birokrasi ......................................................................... 67
BAB X. ETIKA ADMINISTRASI NEGARA

10.1. Pengertian dan Ruang Lingkup......................................................... 69
10.2. Pendekatan Etika Administrasi Negara ............................................ 71
10.3. Relevansi Etika Administrasi dalam Mewujudkan Wibawa Birokrasi 74
DAFTAR PUSTAKA
v
IDENTITAS MATA KULIAH
Nama Mata Kuliah : Ilmu Administrasi Negara
Kode Mata Kuliah : NN1205
SKS :2
Prasyarat :-
Semester :I
Status Mata Kuliah : Pilihan
Tim Pengajar :I Ketut Suardita, SH.,MH.
Kadek Sarna, SH., M.Kn.
Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, SH.,MH
Prof. Dr. I Wayan Parsa, SH., M.Hum.
Putu Edgar Tanaya, SH.,MH.
Dr. Made Gde Subha Karma Resen, SH.,M.Kn.
Cokorda Dalem Dahana, SH.,M.Kn.
Dr. Pt. Gd. Arya Sumerthayasa, SH.,MH.
Cok. Istri Anom Pemayun, SH.,MH.
DESKRIPSI SUBSTANSI PERKULIAHAN
Mata kuliah ini dimaksudkan untuk memberikan pengetahuan dan wawasan kepada
mahasiswa pengertian dasar administrasi negara, sejarah perkembangan administrasi negara,
perkembangan paradigma administrasi negara, hubungan administrasi negara dengan ilmu-
ilmu yang lain, karakteristik administrasi negara, arti penting administrasi negara, organisasi,
manajemen, birokrasi,dan etika dalam administrasi negara
CAPAIAN PEMBELAJARAN
Mahasiswa mampu untuk menjelaskan dan memahami fenomena ilmu administrasi
negara pada akhir perkuliahan.
MANFAAT MATA KULIAH
Berdasarkan Keputusan Rektor Universitas Udayana Nomor: 980/UN14.1.11/PP/2013
tentang Buku Pedoman Pendidikan Fakultas Hukum Universitas Udayana Tahun 2013 mata
kuliah ilmu administrasi negara merupakan mata kuliah pilihan yang tergabung dalam
kelompok mata kuliah penguasaan ilmu dan keterampilan. Mata kuliah ini bahan kajiannya
vi
bersifat teoritis, manfaat teoritis bagi mahasiswa adalah dapat menjelaskan dan memahami
fenomena ilmu administrasi negara.
ORGANISASI MATAKULIAH
Materi perkuliahan Ilmu Administrasi Negara terdiri dari beberapa pokok bahasan dan sub
pokok bahasan, yang dapat digambarkan secara sistematis sebagai berikut:
I. Pengertian Dasar Ilmu Administrasi Negara
1. Latar belakang
2. Pengertian
3. Istilah
4. Hakikat Administrasi Negara
II. Sejarah Perkembangan Administrasi Negara
1. Mesir Kuno
2. Cina Kuno
3. Yunani Kuno
4. Romawi Kuno
5. Abad Pertengahan
6. Prusia-Austria
7. Amerika Serikat
8. Indonesia
III. Perkembangan Paradigma Administrasi Negara
1. Pengertian
2. Perkembangan Paradigma
IV. Hubungan Administrasi Dengan Ilmu Lainnya
1. Latar Belakang
2. Hubungan Administrasi Negara dengan Ilmu Sejarah
3. Hubungan Administrasi Negara dengan Antropologi Budaya
4. Hubungan Administrasi Negara dengan Sosiologi
5. Hubungan Administrasi Negara dengan Psikologi
6. Hubungan Administrasi Negara dengan Ilmu Hukum
vii
7. Hubungan Administrasi Negara dengan Ilmu Ekonomi
8. Hubungan Administrasi Negara dengan Ilmu Politik
V. Karakteristik Administrasi Negara
1. Identifikasi Administrasi Negara
2. Kekhususan Administrasi Negara
3. Ciri-Ciri Administrasi Negara
VI. Arti Penting Studi Administrasi Negara
1. Pengantar
2. Peranan Administrasi Negara dalam Pembangunan
VII. Organisasi
1. Pengantar
2. Pengertian
3. Bentuk-bentuk Organisasi
4. Koordinasi
5. Pengendalian
VIII. Manajemen
1. Istilah dan Pengertian
2. Fungsi-fungsi Manajemen
3. Hubungan Antara Administrasi dengan Manajemen
IX. Birokrasi
1. Pengantar
2. Pengertian
3. Karakteristik Birokrasi
4. Tipe Ideal Birokrasi
5. Peranan Birokrasi
6. Kelemahan Birokrasi
X. Etika Administrasi Negara
1. Pengertian dan Ruang Lingkup
2. Pendekatan Etika Administrasi Negara
3. Relevansi Etika Administrasi dalam Mewujudkan Wibawa Birokrasi
METODE, STRATEGI, DAN PELAKSANAAN PROSES PEMBELAJARAN
viii
Metode perkuliahan yang digunakan yaitu metode pembelajaran berbasis pada masalah
yang lebih dikenal dengan sebutan Problem Based Leraning (PBL) Method. Berdasarkan
metode pembelajaran PBL, strategi pembelajaran pada pokoknya terbagi menjadi 2 (dua)
yakni berupa perkuliahan (lecturer) dan tutorial. Pelaksanaan proses pembelajaran dilakukan
dengan cara ceramah, diskusi, dan penugasan baik yang sifatnya individu maupun kelompok.
Pada awal perkuliahan dilakukan tanya jawab untuk mengetahui pengetahuan yang telah
dimiliki sebelumnya (prior knowledge) dan untuk melakukan brainstorming atas
permasalahan-permasalahan yang telah diidentifikasi. Tanya jawab juga dapat dilakukan pada
pertengahan perkuliahan maupun akhir perkuliahan. Pada saat tutorial mahasiswa berdiskusi di
dalam kelompok yang dipandu oleh pemimpin diskusi (discussion leader) dan dibantu oleh
seorang pencatat (notetaker) yang dipilih dari dan oleh mahasiswa. Diskusi dilakukan untuk
menemukan permasalah hukum atau isu-isu hukum dalam tugas-tugas yang telah diberikan
sebelumnya dan mencari penyelesaian terhadap masalah tersebut. Mahasiswa juga melakukan
selfstudy di luar kelas setelah perkuliahan untuk mengerjakan tugas-tugas.
TUGAS-TUGAS
Mahasiswa diwajibkan untuk mempersiapkan, membahas, dan mengerjakan tugas-tugas
yang ditentukan dalam perkuliahan maupun tutorial. Tugas-tugas (TT) mahasiswa terdiri dari
tugas mandiri yang dikerjakan di luar perkuliahan, tugas yang harus dikumpulkan dan tugas
yang harus dipresentasikan dalam diskusi pada saat tutorial. Tugas-tugas tutorial terdiri dari
study task, discussion task, dan problem task.
UJIAN-UJIAN DAN PENILAIAN
Ujian terdiri dari ujian tengah semester (UTS) dan ujian akhir semester (UAS). Ujian
dilakukan secara tertulis dalam bentuk esay. Ujian lisan dapat dilakukan hanya berdasarkan
kesepakatan antara dosen dan mahasiswa apabila waktu masih memungkinkan.
Kriteria penilaian meliputi hard skill, dan soft skill. Penilaian hard skill dilakukan
melalui tugas-tugas, UTS dan UAS. Penilaian hard skill dihitung berdasarkan rumus nilai
akhir:
(UTS+TT)+2 (UAS)
2
NA= _________________
ix
3
Sumber: Buku Pedoman Pendidikan Fakultas Hukum Universitas Udayana Tahun 2013
Penilaian soft skill berdasarkan pengamatan dalam tatap muka selama perkuliahan,
tutorial, diskusi, pengumpulan tugas-tugas, kehadiran dalam perkuliahan dan pelaksanaan
ujian-ujian. Penilaian dilakukan terhadap presentase kehadiran, keaktifan, ketrampilan
menyampaikan pendapat, keterampilan berargumentasi, keterampilan presentasi, dan
keterampilan memimpin. Nilai soft skill ini dikombinasikan dengan NA untuk menentukan
Nilai Hasil Studi (NHS) mahasiswa. NHS ditentukan dengan kriteria sebagai berikut:
NILAI RANGE
A 80-100
B+ 75-79
B 70-74
C+ 62-69
C 56-61
D+ 50-55
D 40-49
E 0-39
Sumber: Surat Hasil Keputusan Rapat antara Wakil Rektor Bidang Akademik dengan Para
Wakil Dekan I Nomor 534/UN14.I/PP/2017
JADWAL PERKULIAHAN
NO PERTEMUAN KEGIATAN TOPIK
1. Pertemuan I Perkuliahan I 1. Pengertian Ilmu Administrasi Negara

2. Istilah Ilmu Administrasi Negara
3. Hakikat Administrasi Negara
2. Pertemuan II Perkuliahan II Sejarah Perkembangan Administrasi
x
Negara:
1. Mesir Kuno
2. Cina Kuno
3. Yunani Kuno
4. Romawi Kuno
3. Pertemuan III Perkuliahan III Sejarah Perkembangan Administrasi
Negara:
1. Abad Pertengahan
2. Prusia-Austria
3. Amerika Serikat
4. Indonesia
4. Pertemuan IV Perkuliahan IV 1. Pengertian
2. Perkembangan Paradigma
5. Pertemuan V Perkuliahan V Hubungan Administrasi dengan Ilmu
Lainnya
1. Hubungan Administrasi dengan Ilmu

Sejarah
2. Hubungan Administrasi dengan
Antropologi Budaya
Sosiologi
6. Pertemuan VI Perkuliahan VI Hubungan Administrasi dengan Ilmu
Lainnya:

Psikologi
Hukum
Ekonomi
xi
Politik
7. Pertemuan VII Perkuliahan VII Karakteristik Administrasi Negara:
1. Identifikasi Administrasi Negara

2. Kekhususan Administrasi Negara
3. Ciri-ciri Administrasi Negara
8. Pertemuan VIII UTS
9. Pertemuan IX Perkuliahan VIII Arti Penting Studi Administrasi

Negara: Peran Administrasi Negara
dalam Pembangunan
10. Pertemuan X Perkuliahan IX Organisasi:
1. Pengertian
2. Bentuk-bentuk Organisasi
11. Pertemuan XI Pertemuan X Organisasi:
1. Koordinasi
2. Pengendalian
12. Pertemuan XII Pertemuan XI Manajemen:
1. Istilah dan Pengertian

2. Fungsi-Fungsi Manajemen
3. Hubungan Antara Administrasi
dengan Manajemen
13. Pertemuan XIII Pertemuan XII Birokrasi:
1. Pengertian
2. Karakteristik Birokrasi
14. Pertemuan XIV Pertemuan XIII Birokrasi:
1. Tipe Ideal Birokrasi

2. Peranan Birokrasi
3. Kelemahan Birokrasi
xii
15. Pertemuan XV Pertemuan XIV Etika Administrasi Negara:
1. Pengertian dan Ruang Lingkup

2. Pendekatan Etika Administrasi
Negara
3. Relevansi Etika Administrasi dalam
Mewujudkan Wibawa Birokrasi
16. Pertemuan XVI UAS
xiii
PERKULIAHAN KESATU
PENGERTIAN DASAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA
1.1. Latar Belakang.

Pada dasarnya dalam diri manusia terdapat dua kepentingan, yaitu kepentingan
individu dan kepantingan bersama. Kepentingan individu didasarkan bahwa manusia
sebagai makhluk individu karena pribadi manusia yang ingin memenuhi kebutuhan
pribadi. Kepentingan bersama didasarkan manusia sebagai makhluk sosial (kelompok)
yang ingin memenuhi kebutuhan bersama. Dalam hidup bermasyarakat manusia sebagai
makhluk sosial memerlukan adanya aturan-aturan/ketentuan-ketentuan yang dapat
dijadikan pedoman dalam kehidupan sehari-hari sehingga tidak menimbulkan benturan
kepentingan antar sesama manusia.
Dengan semakin berkembanganya tarap kehidupan manusia maka kebutuhan
manusiapun semakin meningkat oleh karena itu diperlukan adanya sarana yang dapat
mengatur ataupun mengendalikan agar tercipta kesedapan hidup bersama. Dalam
menghadapi kehidupan yang semakin komplek manusia tidak dapat hidup mandiri,
mengasingkan diri dari lingkungan hidupnya, manusia perlu berkomunikasi, berhubungan
dengan pihak lain. Hidup manusia akan saling tergantung dengan manusia lainya dalam
memenuhi kebutuhan hidupnya. Dengan adanya saling ketergantungan tesebut maka
diperlukan adanya kerjasama dalam menghadapi segala persoalan yang dihadapi dalam
kehidupan sehari-hari. Untuk bekerja sama, orang perlu memiliki kemampuan untuk
bekerja sama dan itu akan berlangsung terus menerus sepanjang jaman selama masih ada
masyarakat.
1.2. Pengertian
Ilmu administrasi adalah ilmu yang mempelajari tentang proses dinamika
kerjasama manusia. Kerja sama merupakan gejala yang sifatnya universal dan sudah ada
dan berlangsung sejak jaman primitif sampai jaman modern. Administrasi dalam arti luas
merupakan rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh dua orang atau lebih dalam kerangka
kerjasama untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan. Administrasi merupakan sesuatu
yang bersipat universal jadi ia ada dan berkembang seiring dengan perkembangan
peradaban manusia itu sendiri, hal itu disebabkan karena administrasi dapat dijumpai pada
setiap aspek kehidupan (ekonomi, sosial, politik dsb). Karena begitu luasnya bidang
ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 1

administrasi sampai-sampai ‘Robert Prethus’ mengatakan bahwa tidak ada ilmu sosial
yang lebih luas cakupanya dibandingkan dengan ilmu administrasi.
Administrasi merupakan salah satu sarana untuk melayani kebutuhan manusia.
Administrasi yang baik adalah administrasi yang didasarkan asas-asas yang berlaku secara
umum, sehingga dapat diterima semua pihak baik dari dalam organisasi itusendiri maupun
dari luar organisasi tersebut. Dengan administrasi manusia dapat lebih mudah mencapai
tujuan hidupnya yang lebih baik, karena ilmu administrasi adalah ilmu yang mempelajari
proses kegiatan manusia yang dilakukan secara kerja sama.1
Kalau kita amati apa yang kita pakai sekarang atau segala benda yang ada dirumah
kita hampir semuanya hasil dari pembelian, karena kita tidak membuatnya sendiri. Ini
membuktikan bahwa banyak kebutuhan hidup manisia diperoleh melalui kegiatan atau
pekerjaan yang dilakukan orang lain.dengan kata lain manusia memerlukan kerja sama
dalam memenuhi kebutuhan hidupnya.
Menurut Sondang P. Siagian administrasi dikatakan sebagai keseluruhan proses
kerjasama antara dua orang manusia atau lebih yang didasarkan atas rasionalitas
2
tertentu untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya.
Menurut Luther Gulick, dalam bukunya “Peper on the science of administration”
mengemukakan bahwa administrasi bertalian degan pelaksanaan kerja, dengan pencapaian
tujuan-ujuan yang telah ditentukan.
William H. Newman dalam bukunya “Administrative Action The techniques of
Organization and management” menyebutkan bahwa administrasi adalah pembimbingan,
kepemimpinan dan pengawasan usaha-usaha suatu kelompok orang-orang kearah
pencapaian tujuan bersama. Menurut Waldo, administrasi adalah kegiatan kerja sama
secara rasional, yakni rasionalitas susunan dan proses organisasi dalam hubungan
kewenangan yang tersusun secara hirarkis.3
Leonard D White dalam bukunya “Introduction to the Study of Publik Administration”
menyatakan bahwa Administrasi adalah suatu proses yang umum dalam semua usaha-
usaha kelompok baik dalam usaha umum atau pribadi, maupun sipil atau militer dengan
secara besar-besaran ataupun kecil-kecilan.4 . Sedangkan menurut The Liang Gie
Administrasi adalah segenap rangkaian perbuatan penyelenggaraan dalam setiap usaha
1
A.W Widjaja, 2004, Etika Administrasi Negara, Bumi Aksara, Jakarta, h: 33
2
Ali Mufiz, 1988, Pengantar Administrasi Negara, Universitas Terbuka, h: 4
3
Bintoro Tjoktroamidjojo dan Mustopadidjaja, AR, 1993, Kebijaksanaan Dan Administrasi
Pembangunan, Perkembangan teori dan penerapan, Cet. 3, LP3ES, h: 15
4
Sukarna, 1989, Pengantar Ilmu Administrasi, CV. Mandar Maju, Bandung, h: 3

kerjasama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan tertentu. Dari pengertian tersebut
diatas dapat diperoleh tiga hal penting yaitu :
Pertama: bahwa kegiatan itu melibatkan dua orang atau lebih. Kedua: adalah
kegiatan yang dilakukan bersama-sama. Ketiga:ada tujuan tertentu yang hendak dicapai.
Dari ketiga ciri tersebut merupakan rangkaian yang salingberkaitan satu dengan yang lain.
Ditengah masyarakat kegiatan tersebut merupakan satu rangkaian kegiatan yang terus
menerus dan teratur yang diarahkan untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan
sebelumnya. Rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh orang-orang dalam kerangka
kerjasama untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan, oleh The Liang Gie dirangkum
dalam satu istilah yaitu “administrasi”.5
Dalam arti yang sempit administrasi diidentikan dengan istilah Tata Usaha, yaitu
suatu pekerjaan yang sifatnya mengatur segala sesuatu pekerjaan yang berhubungan
dengan tulis-menulis, catat-mencatat, surat-menyurat terhadap setiap perubahan ataupun
kejadian yang terjadi dalam suatu unit organisasi. Namun dalam arti tata usaha itu hanya
merupakan sebagian kecil saja dari administrasi yang sangat luas tersebut. Begitu luasnya
cakupan administrasi , maka oleh masing-masing orang atau ahli memberikan
pandangan/batasan yang berbeda-beda mengenai administrasi, jadi sangat tergantung dari
konteks mana beliau memandang. Hal ini justru mengaburkan pengertian administrasi itu
sendiri. Untuk memberikan suatu definisi mengenai administrasi sangatlah tidak mudah.
Menurut The Liang Gie,6 salah seorang pakar administrasi publik yang pertama di
Indonesia pada tahun 1970-an berhasil menginventarisir 45 definisi administrasi.
Dari kesemua definisi tersebut dikelompokan menjadi tiga yakni:
1. Administrasi dalam arti proses.
2. Administrasi dalam arti tata usaha.
3. Administrasi dalam arti pemerintah atau administrasi Negara.
ad.1 Menurut Sondang P. Siagian, administrasi adalah ‘Keseluruhan proses

kerja sama antara dua orang atau lebih yang didasarkan atas
rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan
sebelumnya’. Menurut Suwarno administrasi adalah suatu proses
5
Ali Mufiz, Op. Cit, h: 3
6
Riant Nugroho D, 2003, Kebijakan Publik, Formulasi, Implementasi, dan Evaluasi, PT. Elex
Media komputindo, Jakarta, h.: 9

penyelenggaraan dan pengurusan segenap tindakan/kegiatan dalam setiap
usaha kerja sama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan.
ad.2 Menurut munawardi Reksohadiprawiro, administrasi adalah ‘Setiap
pengaturan yang rapi dan sistematis serta penentuan fakta-fakta secara
tertulis, dengan tujuan memperoleh pandangan yang menyeluruh serta
hubungan timbal balik antara satu fakta dengan fakta yang lain'. Menurut
G. Kartasapoetra, administrasi adalah ‘suatu alat yang dapat dipakai
menjamin kelancaran dan keberesan bagi setiap manusia untuk melakukan
perhubungan, persetujuan dan perjanjian atau lain sebagainya ntara
sesame manusiadan/atau badan hukum yang dilakukan secara tertulis’.
ad.3 Rangkaian semua organ Negara dari yang rendah sampai yang tinggi,
yang bertugas menjalankan pemerintahan, pelaksanaan dan kepolisian.
Administrasi negara juga merupakan kegiatan yang dilakukan untuk
mengendalikan usaha-usaha instansi pemerintah agar tujuanya tercapai.
Sekalipun dengan susunan kata-kata yang berlainan namun definisi tersebut diatas
tetap mempunyai inti yang sama yakni memandang administrasi sebagai suatu jenis
kegiatan atau aktivitas pekerjaan atau perbuatan, namun kegiatan tersebut tidak hanya
terdiri dari satu macam melainkan merupakan suatu rangkaian kegiatan.Kegiatan tersebut
dilaksanakan dalam kerangka kerja sama yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan yang
telah ditentukan sebelumnya.
Seperti halnya administrasi, administrasi negarapun mempunyai bermacam-macam
definisi. Tetapi apabila kita telaah lebih mendalam definisi mengenai administrasi negara
diangkat dari dua pola pemikiran yang berbeda yakni pola pertama mamandang
administrasi negara sebagai suatu kegiatan yang dilakukan oleh lembaga
eksekutif/pemerintah. Disini administrasi negara hanya sebagai pelaksana hukum yang
ditetapkan oleh badan perwakilan rakyat. Sedangkan pola kedua memandang bahwa
administrasi negara lebih luas dari sekedar pembahasan mengenai aktivitas-aktivitas
lembaga eksekutif saja tetapi sebaliknya administrasi negara meliputi seluruh aktivitas dari
ketiga cabang pemerintahan, yakni legislatif, eksekutif dan yudikatif, yang kesemuanya itu
bermuara pada fungsi untuk memberikan pelayanan publik. Dengan pola pikir demikian
J.M. Pfiffner , berpendapat bahwa administrasi negara adalah koordinasi dari usaha-usaha
kolektif yang dimaksudkan untuk melaksanakan kebijaksanaan pemerintah. Sedangkan

menurut Caiden, administrasi negara adalah fungsi dari pembuatan keputusan,
perencanaan, perumusan tujuan dan sasaran.7
Berangkat dari pola pemikiran yang kedua, Felix A. Nigro menyimpulkan bahwa
administrasi Negara adalah:
1. Usaha kelompok yang bersifat kooperatif yang diselenggarakan dalam satu
lingkungan publik.
2. Meliputi seluruh cabang pemerintahan.
3. Mempunyai peranan penting dalam pormulasi kebijaksanaan.
4. Amat berbeda dengan administrasi swasta / privat.
5. Berhubungan erat dengaan kelompok-kelompok privat dan individu dalam
memberikan pelayanan kepada masyarakat.
Menurut Pajudi Atmosudirdjo, Administrasi publik adalah administrasi daripada
negara sebagai organisasi dan administrasi yang mengejar tercapainya tujuan-tujuan yang
bersifat kenegaraan. Arifin Abdulrachman, menyatakan bahwa administrasi publik adalah
ilmu yang mempelajari pelaksanaan politik negara. Sedangkan menurut Waldo,
administrasi negara dikatakan sebagai manajemen dan organisasi daripada manusia-
manusia peralatannya guna mencapai tujuan pemerintah.8
1.3. Istilah
Administrasi dalam bahasa Inggris adalah: ”administration” yang terdiri dari dua
suku kata yakni “administ” dan “ration” yang artinya mengurus (dalam arti sempit)
namun tidak jelas maknanya apakah mengurus orang atau benda. Selain dalam bahasa
inggris ada juga dalam bahasa Belanda yaitu “Administratie” yang artinya catat-mencatat,
inipun masih sangat sederhana karena berkaitan dengan masalah surat-menyurat saja.
Sedangkan di Indonesia sering diistilahkan dengan Tata Usaha yaitu pekerjaan yang
berkaitan dengan tulis-menulis, surat menyurat ataupun pekerjaan yang bersifat “ clerical
work”, hal ini tidak terlepas dari peranan pemerintah kolonial yang tidak memberikan
jabatan pada orang pribumi untuk menduduki jabatan administratif.
Dalam bahasa latin administrasi terdiri dari dua suku kata yaitu “ad” yang artinya
intensif dan “ministrare” yang artinya to serve (melayani) yang secara etimologi
berarti melayani secara intensif yang kalau di Indonesia dikenal dengan istilah tata usaha
7
Ali Mufiz, Op.Cit, h: 7
8
Inu Kencana Syafiie dkk, 1999, Djamaludin Tanjung, Supardan Modeong , Ilmu Administrasi
Publik, Rineka Cipata, Jakarta, h: 26

yaitu pekerjaan yang bertalian dengan tulis-menulis (adminstasi dalam arti sempit). Dalam
makna administrasi berdasarkan kamus besar Bahasa Indonesia dan kamus Inggris
Indonesia dari John Echols dan Hassan Shadily, sebagai “tata Usaha”, karena yang
dituntut adalah bagaimana organisasi pemerintahan hadir tidak sekedar untuk mengikuti
tugas-tugas rutin, namun bagaimana ia mengkreasikan nilai bagi masyarakat atau bangsa
(sebenarnya terdapat perbedaan antara “masyarakat” dan “bangsa” di mana masyarakat
adalah kumpulan manusia yang lebih bermakna “sosial” sementara bangsa lebih bermakna
“politik” dan “cultural”. Namun untuk mempermudah, keduanya dipergunakan bersama
dan dipertukarkan satu sama lain dengan alasan negara melayani baik kumpulan manusia
dalam konteks sosial, politik, maupun cultural).9
Administrasi dalam arti tata usaha sangat populer di Indonesia, yang oleh
pemerintah Hindia Belanda pada masa penjajahannya. Hal ini dikarenakan orang-orang
pribumi (inlander) hanya bekerja atau diberi pekerjaan dalam bidang tata usaha.10
Akan tetapi pengertian yang sebenarnya tidaklah demikian karena pengertian yang
terkandung dalam kata administrasi jauh lebih luas daripada kata tata usaha . Administrasi
disini dikatakan sebagai segala kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan.
1.4. Hakikat Administrasi Negara

Perbincangan kita mengenai definisi administrasi Negara membawa kita pada dua
hal yang mendasar yaitu :
1. Administrasi negara tidak hanya berkaitan dengan aktivitas lembaga
eksekutif saja.
2. Bahwa administrasi Negara meliputi semua aktivitas manusia yang
berkaitan dengan pengaturan sumber daya manusia dan alam yang
diperlukan untuk mencapai tujuan masyarakat.
Persoalan yang sering muncul disini apakan administrasi Negara itu merupakan
seni atau ilmu ataukah merupakan seni dan ilmu. Sebagaimana telah dikemukakan
sebelumnya administrasi adalah bersifat universal, ia ada bersama-sama dengan lahirnya
peradaban manusia dan ia berada ditengah-tengah kita, itulah seni. Secara Historis,
perkembangan administrasi dan manajemen sebagai “seni” didasarkan pada pengetahuan
9
Riant Nugroho D, Op. Cit, h: 11
10
Ulbert Silalahi, 2002, Studi tentang ilmu administrasi, konsep, teorio dan dimensi,Sinar Baru
Algesindo, Bandung, h: 5

manusia modern sekarang tentang kejadian-kejadian di masa lalu pada kebudayaan
11
tertentu.
Seni dalam bahasa latin adalah “artes”, art (Inggris) yang artinya kemampuan/daya
cipta yang muncul dari dalam untuk mewujudkan sesuatu atau kemahiran/keterampilan
karena pengalaman. Sedangkan sebagai ilmu apabila administrasinegara kita cerna sebagai
suatu bidang studi dalam lapangan ilmiah.12 Disamping itu administrasi Negara memenuhi
syarat-syarat untuk dapat dikatakan sebagai ilmu. Adapun syarat tersebut adalah:
a. Tersusun secara sistematis
b. Obyektif rasional
c. Menggunakan metode ilmiah.
d. Mempunyai prinsip-prinsip tertentu.
e. Dapat dijadikan teori.
Melihat hal tersebut diatas administrasi dengan sendirinya masuk kategori ilmu
sosial terapan (applied social science). Menurut Robert Presthus, administrasi Negara
dikatakan sebagai ilmu dan seni tatkala ia merancang dan melaksanakan kebijaksaaan
publik. Pendapat beliau didukung oleh Dimock, yang mengatakan bahwa sebagai studi
administrasi Negara membahas setiap aspek kegiatan pemerintah yang dimaksudkan untuk
melaksanakan hukum dan memberikan pengaruh pada kebijaksanaan publik. Sedangkan
menurut Waldo, Administrasi Negara dikatakan sebagai organisasi dan manajemen dari
manusia dan benda guna mencapai tujuan pemerintah. Administrasi Negara juga dikatakan
sebagai seni dan ilmu tentang manajemen yang digunakan untuk mengatur urusan-urusan
Negara.13
Bahan diskusi/latihan.
1. Apakah yang yang anda ketahui tentang ilmu administrasi negara, dalam kaitanya
dengan kehidupan masyarakat.
2. Diskusikan mengenai sifat dan hakekat administrasi .
3. Mengapa istilah tata usaha sangat populer di Indonesia.
4. Mengapa administrasi dikatakan bersifat universal.
11
Sondang P. Siagian, 1986, Filsafat Administrasi, Gunung Agung, Jakarta, h: 11
12
Sukarna, Op. Cit, h: 9
13

PERKULIAHAN KEDUA DAN KETIGA
SEJARAH PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA
Bahwa perkembangan administrasi negara dalam kehidupan masyarakat dewasa

ini tidak terlepas dari factor kesejarahan. Sebab apa yang dicapai admininstrasi negara
sekarang ini merupakan hasil dari rangkaian perjalanan sejarah yang panjang dari
administrasi negara sebagai gejala sosial. Sebagai suatu fenomena sosial yang bersifat
universal, administrasi negara hadir ditengah-tengah masyarakat seiring dengan
perkembangan peradaban manusia itu sendiri. Seperti kita ketahui bahwa sejarah tidak
mungkin akan terulang kembali, namun dengan mempelajari sejarah kita akan dapat
melacak segala kejadian atau peristiwa yang parnah terjadi dimasa silam. Dengan bukti-
bukti yang ditemukan akan diketahui apa dan bagaimana sesuatu itu pernah terjadi
ataupun berlangsung ditengah-tengah kehidupan masyarakat, dalam hal ini terutama yang
berkaitan dengan administrasi negara.
Berdasarkan perjalanan sejarah, perkembangan administrasi negara dapat dipelajari
dari model administrasi negara sebagai berikut:
2.1. Mesir kuno.

Berdasarkan penelitian sejarah bahwa Mesir dikatakan negara yang paling tua
yang memiliki administrasi birokrasi,. Administrasi negara di mesir diperkirakan telah
berlangsung sejak tahun 1300 SM, yang mana masyarakat mesir telah mengenal adanya
system administrasi sekalipu hanya sebagian kecil yang ditemukan pada dinding mesir
diantaranya yaitu seperti apa yang dititahkan oleh “Ramses III” adalah “Demi Tuhan aku
telah buat dekrit besar mengenai administrasi kuil-mu, dan sebagai pengunci titahnya
dikatakan bahwa “ Aku perlakukan para budak belian sebagai penjaga dari administrasi
terusan dan penjaga dari lading-ladang gandum, demi engkau Tuhan Re”. Seperti apa
yang dikatakan oleh Max Weber bahwa mesir adalah negara yang paling tua yang memiliki
administrasi birokrasi modern, walaupun kala itu berkisar masalah pengairan dengan
pemanfaatan aliran sungai nil, dalam rangka untuk meningkatkan kesejahteraan warga
masyarakat dibidang pertanian yang bertumpu pada sistem ekonomi swasembada.
Menurut Michael Rostovtzeff yang selama bertahun-tahun membahas mesir
mengatakan bahwa pada jaman Fir`aun, organisasi dan ekonimi yang tegas benar-benar
khas jika dibandingkan dengan bangsa beradab lainnya, hal ini dapat dilihat pada dinasti
keempat, kesebelas dan kedelapan belas. Yang menegaskan adanya keorganisasian yang

ketat terhadap usaha ekonomi dari seluruh penduduk untuk menjamin setiap warga
masyarakat secara keseluruhan memperoleh kemungkinan yang amat terbuka guna
mengejar tingkat kemakmuran. Disisi lain Ptolemius menganggap sebagai miliknya
sendiri ia menganggap dengan cara seperti inilah mesir dapat diperintah. Akibatnya
sistem kepegawaian dan administrasi Mesir kuno disempurnakan, disistematiskan serta
dikonsentrasikan ke tangan-tangan penguasa baru dalam membantu birokrasinya. Dari apa
yang berlaku di Mesir kuno telah dirasakan pentingnya seni dalam penyusunan dan
perencanaan program.14
2.2. Cina kuno

Dalam prakteknya administrasi negara di Cina sangat dipengaruhi dan diberi
sembangat oleh doktrin “Confusius” yang salah satu diantaranya menyatakan bahwa
perlunya penyelenggara rumah tangga pemerintahan yang baik serta perlunya melakukan
seleksi pegawai pemerintahan yang cakap dan jujur. Apabila kita membahas mengenai
ajaran dari confisius, kebanyakan yang ditampilkan adalah ajaran-ajaran yang berkaitan
dengan masalah kode etik, yang mana masalah pemerintahan sebenarnya merupakan pusat
dari filosofis confusius dan merupakan titik sentral dari budaya cina kuno. Dari beberapa
karya dari confusius yang paling berharga adalah minatnya metode-metode yang jaman
sekarang dikenal dengan istilah administrasi dan manejemen. Misalnya” Micius” atau “
Mo-ti”, yang ditulis pada tahun 500 SM dianggap sebagai pedoman bagi pemerintahan dan
administrasi di Cina yang tetap dipatuhi selama kurang lebih enam ratus tahun. Pedoman
ini terkenal dengan nama “konstitusi Chow”.15 yang mengandung aturan bagi perdana
Mentri dalam menjalankan roda pemerintahannya. Adapun yang paling menonjol pada
masa Cina kuno adalah keberhasilannya menciptakan sistem administrasi kepegawaian
yang baik sehingga banyak prinsif administrasi kepegawaian modern yang meminjam dari
prinsip-prinsip administrasi kepegawaian Cina kuno, seperti istilah “merit system”.16
2.3. Yunani kuno

Di Yunanai administrasi negara mengalami perkembangan yang cukup pesat. Hal
ini dapat dilihat dari bukti-bukti histories yang menunjukan bahwa banyak sarjana-sarjana
maupun pemimpin yunani seperti Aristoteles yang sangat antusias menerangkan serta
14
15
16
Sondang P. Siagian, Op.Cit, h: 14

mempergunakan bentuk pemerintahan yang didukung oleh rakyat serta konsepsi negara
demokrasi. Disamping itu banyak ahli pikir yang ada pada waktu itu yang banyak
membahas masalah ketatanegaraan seperti misalnya Socrates, Plato, Aristoteles,
Nichomacides dll.17
2.4. Romawi kuno.

Berbeda dengan di yunani di romawi administrasi negara dipandang lebih realistis
serta lebih mempunyai warna metodologis. Walaupun demikian antara administrasi negara
di roma dengan di yunani banyak memiliki kesamaan, walaupun bangsa romawi tidak
begitu merinci mengenai administrasi nrgaranya, namun hal tersebut tidak mengecilkan
kenyataan bahwa administrasi negara juga berkembang di romawi. Salah seorang tokoh
yang terkenal yaitu Marcus Tullius Cicero seorang ahli hukum dan negarawan pada masa
pemerintahan kaisar Julius Caesar dan Aurelius Casiodorus seorang senator dan penasehat
raja. Hal yang menarik dari Cicero adalah seperti apa yang dituangkan dalam De Officiis,
yakni “ Mereka yang telah dianugrahi kemampuan untuk mengadministrasikan urusan-
urusan publik seharusnya menepikan rasa kebencian, dan sebagai gantinya senantiasa
memberikan arahan dalam kegiatan pemerintahan. Bagi mereka yang berminat untuk
melibatkan diri dengan urusan-urusan publik senantiasa memperhatikan petunjuk Plato
yakni : pertama yaitu mengembangkan orientasi apa yang terbaik bagi rakyat dengan cara
mengendapkan kepentingan pribadi. Kedua, senantiasa menjamin kemakmuran
keseluruhan lembaga politik dan tidak hanya melayani kepentingan satu partai dengan
merugikan pihak lain.18
2.5. Abad Pertengahan.

Pada abad pertengahan gereja memegang peranan yang cukup besar, karena
gereja-gereja pada waktu itu ikut mewarnai upaya untuk mngembangkan sistem
administrasi. Disamping itu juga masyarakat gerejani dapat memainkan peranan yang
cukup epektif, jika tersusun dalam suatu struktur institusional. Menurut Calvin ,
memendang perlunya gereja memiliki kepemimpinan yang kuat dan berdaya guna.
Calvin menyodorkan pemikiran mengenai bangun administrasi dimana perumusan
17
18

kebijaksanaan diserahkan kepada pimpinan, sedang pengesahan atau penolakan dilakukan
oleh pemeluknya.19
2.6. Prusia-Austria
Pada jaman dikenal dengan periode kameralis yakni sekelompok profesor dan ahli
administrasi negara jerman dan Austria yang berjaya pada kurun waktu 1550 – 1700-an.
Periode kameralis terjadi pada masa pemerintahan William I dari Prusia (1713 – 1740) dan
maria Theresia dari Austria (1740 – 1780). Pada umumnya kaum kameralis diidentikan
dengan kaum markantelis di Inggris dan kaum fisiokrat di Perancis. Dimana pada masa itu
lebih memusatkan perhatiannya pada kekuatan pisik negara, disamping itu juga
memberikan perhatian yang cukup besar dibidang ekonomi serta mengadakan
pembaharuan mengenai masalah perpajakan. Adapun tokoh yang terkenal yaitu Melchoir
Von Osse dan Georg Zincke, yang mana mereka banyak melaksanakan program latihan
bagi para administrator. Yang mana semua itu tiada lain ditujukan dalam rangka
memberikan pelayanan publik.20
2.7. Amerika Serikat

Seperti kita ketahui bahwa Amerika Serikat sebelum tahun 1776 merupakan koloni
inggris, sehingga kebijaksanaaan yang berlaku sangat tergantung dari kebijak sanaan dari
Inggris, yang justru menyebabkan banyak ketimpangan yang terjadi karena perbedaan
pandangan, sehingga menyebabkan berbagai problema, karena kebijaksanaan yang
dianggap baik yang diterapkan oleh negara induknya belum tentu cocok untuk diterapkan
di daerah koloni yang pada akhirnya akan mempengaruhi terjadinya pemisahan negara
tersebut dari induknya Setelah mencapai kemerdekaannya Amerika Serikat dihadapkan
pada tugas untuk menentukan dan menyusun sistem administrasi dan pemerintahan yang
sesuai dengan kebutuhan mereka sendiri Namun sayangnya Undang-Undang
konfederasinya secara fungsional hanya mempunyai dampak kecil dalam memperbaiki
sistem administrasi Amerika Serikat.
Pada tahun 1813 Alexis de Tocqueville, seorang pengamat politik menerangkan
bagaimana administrasi diselenggarakan di Amerika, yang mana beliau telah mempelajari
19
20

sistem administrasi dalam konteks demikrasi. Dan sabagai hasil dari pengamatannya
mengungkapkan bahwa para administrator disana belum mempunyai pengetahuan yang
cukup dibidang administrasi. Oleh karena itu pada awal berdirinya negara Amrika tampak
adanya keprihatinan yang umum berkaitan dengan aspek administrasi negara.
Karena jumlah penduduk semakin lama semakin bertambah seiring dengan
penambahan unit-unit pemerintahan yang baru, sehingga masalah penyelenggaraan negara
semakin komplek. Adalah Thomas Jefferson, dengan gagasan-gagasan agrarisnya dan
falsafahnya tentang pemerintahan dan sentralisai administrasi serta pandanganya mengenai
hubungan negara bagian dengan pemerintahan nasional yang mempelopori pendekatan
Amerika terhadap administrasi negara. Disamping itu juga paham dari Jackson pada tahun
1800-an juga besar pengaruhnya terhadap sikap administrasi pemerintahan, terutama
mengenai masalah penempatan orang dalam jabatan-jabatan publik, yang terkenal dengan
patronage system , yaitu suatu sistem yang meletakkan orang-orang dari pertain politik
dalam jabatan-jabatan administrasi pemerintahan. Sistem ini sangat mewarnai administrasi
AS pada waktu itu.21
Menurut waldo, menyatakan bahwa filsafat demokrasi dari Jefferson – Jackson
cendrung mendorong untuk mencurigai peranan pemerintah. Konsekuensi dari pandangan
ini adalah bahwasanya pemerintah tidak boleh terlalu banyak mencampuri urusan
perseorangan, tetapi sebaliknya pemerintah harus memberikan peranan yang besar pada
perorangan dalam menentukan kegiatan kolektipnya.
Sejak revolusi Amerika ada tiga perubahan pokok yang mempengaruhi administrasi
negaranya, yaitu
1. Terdapatnya dua sistem kepartaian
2. invasi yang luas yang oleh partai-partai politik terhadap urusan-urusan
administrasi pemerintahan
3. Terdapatnya usaha untuk menggalakkan spesialisasi, diversifikasi dan
profesionalisasi di semua jabatan.
Tiga perubahan tersebut dapat dikatakan sebagai karakteristik yang mewarnai administrasi
negara AS sampai sekarang.
2.8. Indonesia
21
Miftah Thoha, 1997, Dimensi-dimensi Prima Ilmu Administasi Negara, PT. Raja Grafindo
Persada, Jakarta, h: 21

Perkembangan administrasi di Indonesia belum banyak penulis yang
mengemukakannya. Salah satu diantaranya adalah tulisan yang ditulis oleh Bintoro
Tjokroamidjojo dalam bukunya Research di Indonesia 1945-1965, menggambarkan
perkembangan administrasi tersebut. Sebelum tahun 1945 ketika iondonesia masih dijajah
maka disaat itu administrasi negaranya adalah administrasi dari negara yang menjajahnya.
Dimana bangsa Indonesia tidak diberi kesempatan untuk ikut terlibat dalam praktek
administrasi, sehingga tidak ada pengalaman sama sekali mengenai praktek ilmu
administrasi negara. Disamping itu sifat administrasi negara ketika itu sama dengan sifat
ilmu yang mendapat pengaruh dari daratan Eropa., sehingga konsep kontinentalnya sangat
kental yang memberikan pengaruh yang cukup besar sehingga mengganggap pendidikan
hukum sebagai persiapan utama dan malah satu-satunya syarat untukmembentuk
seseorang administrator, sehingga corak administasi negara saat itu sangat legalistic dan
normative yang pada gilirannya menumbuhkan suatu birokrasi yang steril.
Baru setelah Indonesia merdeka, sistem administrasi negara ditangan bangsa
sendiri. Kesempatan ini terbuka luas bagi bangsa Indonesia untuk mengisi kekosongan
jabatan-jabatan negara. Namun karena bangsa Indonesia tidak mempunyai pengalaman
tentang administrasi negara ditambah dengan situasi perang karena Belanda ingin kembali
ke Indonesia, sehingga penyelenggaraan administrasi negara masih kurang efisien, karena
paa administrator yang menempati posisi-posisi administrasi tanpa dibekali pengetahuan
yang cukup mengenai administrasi negara. Pada waktu itu dirasakan perlunya
memperkenalkan pendidikan administrasi negara kepada para administrator yang sangan
kurang akan pengalaman tersebut. Lembaga pendidikan yang pertama mengembangkan
ilmu pemerintahan adalah Universitas Gadjah Mada di Yogyakarta. Pada Fakultas Hukum
dan Sosial politik saat itu dalam kurikulumnya dikembangkan mata kuliah Ilmu
Pemerintahan. dan untuk perkembangan selanjutnya telah banyak terdapat lembaga
pendidikan yang secara khusus mengenai administrasi negara seperti APDN, IIP dsb. Pada
tahun 1954 pemerintah mendatangkan perutusan dari Amerika Serikat untuk mengadakan
penelitian mengenai administrasi kepegawaian, yang diketuai oleh Edward H.Litchfield
dengan dibantu oleh Alan .C Rankin. Setelah mengadakan penelitian keseluruh Indonesia,
akhirnya merumuskan suatu saran kepada pemerintah Indonesia yang diberi judul
“Training Administration on Indonesia”, banyak saran yang diberikan, salah satunya
adalah perlunya didirikan lembaga pendidikan administrasi yang nantinya dapat
dipergunakan mendidk pegawai-pegawai serta para administrator pemerintah.

Selanjutnya pada tahun 1956, diadakan kerja sama dengan tim dari Universitas
Indianna (USA). Maka setelah itu pada tahun 1957 didirikannya Lembaga Administrasi
Negara (LAN) di Jakarta yang dipmpin oleh Prof. Dr. Prajudi Atmosudirdjo. Dengan
berdirinya lembaga Administrasi Negara ini Administrasi mulai dikembangakan pada
belbagai bidang lapangan studi. Disamping itu banyak pula tenaga ahli yang dikirim ke
Amerika serikat untuk mendalami Administrasi, baik dalam bidang administrasi negara
maupun dalam bidang administrasi niaga.22
Maka saat itu perkembangan administrasi negara telah terencana dan terarah. Dan
untuk selanjutnya tidak lagi dikembangkan sifat legalistiknya melainkan lebih bersifat
modern yang banyak dikembangkan di AS, yakni bersifat praktis dan pragmatis. Yang
mana aspek administrasinya tidak lagi terbatas pada pengetahuan hukum saja, melainkan
berwawasan agak luas yang meliputi berbagai pengaruh dari ilmu sosial maupun non
sosial.
Bahan diskusi dan latihan

1. Dari uraian tersebut diatas adakah sesuatu yang masih relevan untuk situasi dimasa
sekarang.
2. Apa yang menjadi pusat perhatian Confusius mengenai administrasi negara.
3. Mengapa Mesir dikatakan memiliki administrasi birokrasi yang tertua di dunia.
4. Jelaskan perkembangan administrasi negara di Indonesia.
22
Ibid, h: 41

PERKULIAHAN KEEMPAT
PERKEMBANGAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA
3.1. Pengertian
Paradigma adalah merupakan pola pikir seseorang atau sekelompok orang, dalam
hal ini tidak terlepas dari sifat ilmu pengetahuan itu sendiri yang sifatnya tidak nisbi,
walaupun salah satu syaratnya harus dapat diterima secara universal, namun dalam kurun
waktu tertentu tetap ada/memenuhi perubahan, termasuk juga ilmu –ilmu eksata. Namun
ilmu-ilmu eksata biasanya lebih lama serta tidak terpengaruh oleh situai serta kondisi dan
secara umum relative lebih pasti dibandingkan dengan ilmu-ilmu sosial.23 Administrasi
negara sebagai suatu ilmu, seperti juga ilmu-ilmu lainnya terus berkembang,
perkembangan pemikirannya dapat dilihat dalam teori maupun paradigma, baik dalam
model pemikiran , analisa, arah pemikiran serta metode yang digunakan.24
Thoman S. Kuhn, menyatakan bahwa paradigma merupakan suatu cara pandang nilai-nilai,
metode-metode, prinsip-prinsip dasar atau cara memecahkan suatu masalah yang dianut
suatu masyarakat ilmiah pada suatu masa tertentu.Kalau kita ikuti rumusan administrasi
negara maka akan diperoleh berbagai definisi. Seseorang mencoba untuk memberikan
rumusan sedangkan yang lainnya akan mencoba memberikan rumusan yang sifatnya
tandingan yang tidak kalah pentingnya. Sehingga menurut Nicholas Henry, dikatakan
mengalami krisis definisi dalam administrasi negara. Menurut beliau (Nicolas Henry),
disarankan untuk memahami lebih jauh lewat paradigma Dimana lewat paradigma akan
diketahui ciri-ciri dari administrasi negara. Paradigma dalam administrasi sangat
bermanfaat, karena dengan demikian seseorang akan mengetahui tempat dimana bidang
ini dipahami. Administrasi negara telah dikaji serta dikembangkan sebagai suatu kajian
akademis melalui lima paradigma yang saling tumpang tindih, yang mana tiap paradigma
mempunyai ciri-ciri tertentu sesuai dengan locus serta facusnya. Locus menunjukan tempat
23
Inu Kencana Syafiie dkk, Op.Cit, h: 27
24
Bintoro Tjoktroamidjojo dan Mustopadidjaja, AR, Op.Cit, h: 1

dari bidang studi tersebut. Sedangkan focusnya menunjukkan sasaran atau apa yang
menjadi pusat perhatian dari bidang studi tersebut.Paradigma dalam administrasi negara
menurut Robert T. Golembiewski, hanya dapat dimengerti dalam hubungannya dengan
locus maupun focusnya sehingga definisi administrasi negara kalau dikembalikan pada
istilah Golembiewski akan mudah difahami bahwa seseorang penulis akan masuk pada
paradigma yang mana.25
3.2. Perkembangan paradigma

Paradigma I
Dalam paradigma ini dikenal dengan paradigma Dikotomi Politik Administrasi
(1900 – 1926).
Tonggak sejarah yang dipergunakan sebagai momentum dari fase paradigma ini adalah
tulisan dari Frank J. Goodnow dan Leonad D. White, dalam bukunyaa Politics and
Administration. Frank Goodnow berpendapat bahwa ada dua pungsi pokok pemerintahan
yang berbeda, yakni pungsi politik dan fungsi administrasi. Pungsi politik akan melahirkan
kebijaksanaan sebagai pencerminan kehendak negara sedangkan pungsi administrasi
berhubungan dengan pelaksanaan dari kebijaksanaan tersebut. Perbedaan kedua fungsi
tersebut didasarkan atas adanya “pemisahan kekuasaan” (separation of power).26
Pemisahan kekuasaan memberikan dasar perbedaan, badan legislative dengan
ditambah kemampuan penafsiran dari badan yudikatif mengemukakan keinginan-
keinginan negara sedangkan badan eksekutif mengimplemantasikan kebijaksanaan tersebut
secara adil serta tidak memihak ke salah satu partai politik.
Penekanan paradigma ini adalah pada locusnya yakni mempermasalahkan tempat dimana
seharusnya administrasi negara berada. Secara tegas menurut pendapat dari Goodnow,
administrasi negara seharusnya berada pada birokrasi pemerintahan (the governments
bureaucracy). Walaupun badan legislative dan yudikatif mempunyai juga kegiatan
administrasi dalam jumlah tertentu namun fungsi pokok dan tanggungjawabnya tetap
menyampaikan keinginan-keinginan negara. Karena adanya perbedaan kedudukan ini,
maka baik akademisi maupun praktisi sering memperdebatkan apa yang kemudian disebut
sebagai dikotomi politik administrasi.
25
Miftah Toha, Op.Cit, h: 22
26
Irfan Islamy, M, 1997, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Cet Kedelapan,
Jakarta, h: 3

Paradigma II
Prinsip-prinsip Administrasi (1927 – 1937).
Dengan diterbitkannya karya dari “Wiloughby yang berjudul “Principles of Public
Administration”, berkembang suatu anggapan bahwa prinsip-prinsip administrasi yang
bersifat universal yang dapat ditemukan serta berlaku kapan dan dimana saja. Disini
administrasi mencapai puncak reputasinya.Adapun tokoh-tokoh yang terkenal dalam hal
ini adalah Marry Parker Follet, Henry Fayol, Luther Gullick, Lyndall Urwick yang
terkenal dengan POSDCoRB dan lain sebagainya. Dalam periode ini administrasi negara
lebih menonjolkan Focus dari administrasi negara itu sendiri. Menurut prinsip ini sekali
prinsip tetap prinsip, dan sekali administrasi tetap administrasi.27 Memang dalam
kenyataannya prinsip administrasi terdapat baik pada organisasi industri, pemerintahan dan
sebagainya, dengan tanpa amemandang aspek budaya, lingkungan, tujuan ataupun jenis
organisasinya.
Paradigma III
Administrasi Negara sebagai Ilmu Politik (1950 – sekarang).
Menjelang akhir tahun 30-an banyak muncul kritikan-kritikan yang tajam terhadap
administrasi negara. Kritikan yang pertama menyangkut mengenai pandangan yang
menyatakan bahwa politi dan administrasi dapat dipisahkan serta kritikan yang kedua yang
menyatakan bahwa prinsip-prinsip administrasi yang bersifat universal. Menurut” Herbert
Simon” kedua hal tersebut tidak benar. Menurut beliau bahwa politik dan administrasi
tidak dapat dipisahkan, demikian juga halnya dengan prinsip-prinsip administrasi yang
bersifat universal. Dengan adanya kritikan-kritikan tersebut maka administrasi negara
mundur kedalam disiplin induknya yaitu pada birokrasi pemerintahan (Ilmu Politik). Pada
periode ini merupakan suatu upaya untuk membangun kembali hubungan konseptual
antara administrasi negara dengan ilmu politik.
Mulai tahun 1962 – 1967, dministrasi negara mulai kehilangan kaitannya dengan
ilmu politik, dan para ahli ilmu politik kurang tertarik minatnya pada administrasi negara.
Para sarjana administrasi negara merasa terabaikan serta tidak dianggap bagian dari ilmu
politik dan bahkan dinomor uakan (warganegara kelas dua).28
Paradigma IV
27
Ibid, h: 4
28
Ibid, h: 6

Administrasi Negara Sebagai Ilmu Administrasi (1956 – 1970).
Paradigma ini muncul sebagai reaksi atas paradigma yang ke tiga (3), dimana pada
paradigma yang ke tiga, walaupun administrasi negara telah kembali ke disiplin iduknya
yaitu ilmu politik, namun administrasi negara dianggap sebagai warga kelas dua dalam
berbagai bidang ilmu politik, sehingga beberapa tokoh administrasi negara mulai mencari
alternative lain. Paradigma ini terjadinya hampir bersamaan dengan paradigma yang ke
tiga.
Istilah ilmu administrasi disini diartikan sebagai segala studi di dalam teori
organisasi dan ilmu manajemen, dengan maksud dan tujuan untuk meningkatkan efisiensi
serta efektivitas program-program secara lebih tepat. Disini focus lebih dipentingkan
daripada locusnya. Adapun tokoh-tokoh terkenal pada periode ini adalah James March,
Simon dan lain sebagainya.
Teori organisasi dengan menggunakan bantuan dari ilmu jiwa sosial, administrasi niaga,
administrasi negara dan sosiologi, mempelajari dan berusaha memahami tingkah laku
organisasi, sedangkan ilmu manajemen mempercayakan bantuan pada statistic, computer,
analisa sistem, ekonomi dan sebagainya. Sebagaimana pada paradigma 2, ilmu
administrasi lebih banyak mengetengahkan focusnya, dan administrasi tetap administrasi
dimanapun ia berada, begitu juga prinsip-prinsipnya.
Pada tahun 1960-an munculah pengembangan ornagisasi sebagai bagian dari ilmu
administrasi. hal itu dengan cepat dapat menarik perhatin para sarjana ilmu administrasi
negara, akan tetapi kemudian muncul masalah yang berkaitan dengan masalah pemisahan
antara “publik administration” dan “privat administration”. Disamping itu pengertian
publik dalam publik administration-pun menjadi suatu perdebatan. Dengan adanya masalah
tersebutparadigma 4 ini masih belum dapat mengatasi masalah “locus” adminitrasi negara.
Dengan demikian administrasi negara masih perlu mencari paradigma baru, baik yang
dapat mencakup lacus maupun facusnya.29
Paradigma V
Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970 – sekarang).
Walaupun belum menemukan kata sepakat mengenai locus maupun focus dari
administrasi negara, menurut pemikiran Herbert Simon tentang perlunya dua aspek yang
perlu dikembangkan dalam disiplin administrasi negara yakni :
29
Ibid, h: 7

1. Administrasi Negara yang lebih memusatkan perhatiannya pada pengembangan ilmu
murni administrasi.
2. Satu kelompok yang lebih besar yang memusatka perhatianya pada penentuan
kebijaksanaan publik.
Pada aspek yang pertama terlihat pada pengembangan teori-teori organisasi selama
dua puluh tahun terakhir, yang mana teori tentang organisasi tersebut lebih mementingkan
mengenai bagaimana serta mengapa organisasi tersebut bekerja, bagaimana dan mengapa
anggota organisasi bertindak, mengapa dan bagaimana suatu keputusan itu dibuat.
Sedangkan pada aspek yang kedua terdapat sedikit kemajuan yang telah dicapai dalam
merencanakan locus administrasi negara yang sifatnya relevan untuk administrator negara,
seperti misalnya mengenai rumusan kepentingan publik, urusan publik dan kebijaksanaan
publik yang seharusnya dijadikan pegangan oleh para praktisi.
Pada fase ini focus administrasi negara dalam bentuk “ilmu administrasi negara
yang murni” ternyata belun ditemukan, tetapi pengembangan teori organisasi sudah
mantap danditambah lagi dengan adanya perkembangan baru dalam teknik-teknik terapan
pada ilmu manajemen.30
1. Diskusikan mengenai perkembangan Paradigma dalam Administrasi
Negara.
2. Menjelaskan mengenai paradigma dalam administrasi negara, dari
paradigma 1 s/d paradigma 5.
3. Menjelaskan mengenai locus maupun facus dari masing-masing paradigma.
30
Ibid

PERKULIAHAN KELIMA DAN KEENAM
HUBUNGAN ADMINISTRASI NEGARA DENGAN ILMU LAIN
4.1. Latar Belakang

Administrasi Negara selalu berada dalam lingkungan social, ia selalu ada di tengah-
tengah masyarakat., dan bersifat universal., yang berlangsung sejak adanya peradaban
umat manusia. Walaupun berlangsung sejak jaman dahulu, namun wajah modernnya sudah
nampak pada akhir abad ke 19 atau awal abad ke 20. dan bila dibandingkan dengan ilmu-
ilmu social lainnya, administrasi Negara tergolong ilmu yang masih baru.
Lahirnya ilmu ini tidak bias lepas dari tuntutan akan kebutuhan hidupo manusia
yang selalu berkembang seiring dengan perkembangan peradaban manusia itu sendiri.
Bdari waktu ke waktu masyarakat terus berkembang, sehingga banyak menimbulkan
persoalan-persoalan di masyarakat yang menuntut pemecahan secara komperhensif. Untuk
menghadapi situasi seperti itu tidak ada satupu ilmu atau disiplin ilmu yang mengklaim
dirinya mampu memecahkan segala persoalan yang ada di masyarakat tanpa melibatkan
atau bantuan dari disiplin ilmu yang lain. Dengan kata lain pemecahan masalah-masalah
social memerlukan sumbangan dari berbagai macam bidang keilmuan. Pandangan ini juga
berlaku bagi ilmu nadministrasi Negara, yang tidak hanya pada tahap penyelesaian
masalah social, akan tetapi justru perkembangan administrasi Negara sangat ditopang oleh
ilmu yang lainnya, terutama oleh ilmu politik yang tewlah begitu banyak memberikan
kontribusinya.
4.2. Hubungan Administrasi Dengan Ilmu Sejarah.

Walaupun kita tahu bahwa sejarah tidak akan terulang kembali, namun dengan
menggunakan secara seksama fakta sejarah, akan kita dapatkan perhatian yang lebih tepat
mengenai fakta yang kini ada. Dengan ilmu sejarah akan membantu kita dalam
memberikan perspektif mnasa depan. Sebab apa yang telah dilakukan oleh administrasi
Negara di masa lampau hanya adapat kita ketahui melalui sejarah, sehingga kita dapat
melacak jejak administrasi Negara dari jaman kuno sampai abad modern ini.
Menurut Waldo31 dengan mengutip pendapat dari Harvey c. mansfied, menunjukkan tiga
(3) kegunaan dari analisis sejarah yakni:
31

1. dengan ilmu sejarah akan memberikan observasi filosofis yang menekankan pada
hal-hal yang tidak bersifat konkrit. Dengan demikian akan dapat diungkapkan
keajegan administrasi Negara.
2. dengan ilmu sejarah akan memberikan teknik analisis atau teknik pemecahjan
masalah yang akan menunjukkan bagaimana proses administrasi berlangsung
bersama-sama dengan aspek kehidupan masyarakat lainnya. Sehingga dapat
dipertanyakan apakah proses semacam itu dapat diterapkan dalambidang yang
sama di masa kini.
3. dengan ilmu sejarah akan dapat memberikan teknik administrasi, yang
menunjukkan bahwa apabila hendak memperoleh hasil yang sama dengan apa yang
dicapai pada masa yang lampau, maka haruslah menggunakan alat yang sama, bila
perlu dengan beberapa penyesuaian.
Demikianlah, dengan bantuan ilmu sejarah kita akan dapat mengenal administrasi Negara
yang pernah berlangsung pada jaman mesir kuno, cina, yunani, romawi, dan lain
sebagainya.
4.3. Hubungan Administrasi dengan Antropologi Budaya.

Menurut Fref W. Riggs, memandang bahwa antropologi budaya itu sebagai
pelengkap dari ilmu sejarah. Jika ilmu sejarah bertolak dari sifat kronologis, maka
antropologi budaya berangkat dari sifat yang lekat dengan aspek geografis. Makna yang
tertangkap dari studi antropologi disini adalah besarnya pengaruh lingkungan, sehingga
tidak dapat dihindari bahwa administrasi Negara dalam pelaksanaannya sangat dipengaruhi
oleh factor lingkungannya. Seperti kita ketahui bahwa perbedaan kebudayaan ada di dalam
bangsa, juga antar bangsa. Disini terdapat perbedaan dalam asas penilaian, sikap-sikap dan
norma-norma dalam penerimaan perilaku.32
Jadi disini snagat penting untuk mengetahui lingkungan tempat administrasi Negara itu
berlangsung, sebab keberhasilan penerapan administrasi Negara disuatu Negara tertentu
belum tentu berhasil bila diterapkan di Negara lain.
4.4. Hubungan Administrasi dengan Sosiologi

Hubungan administrasi Negara dengan sosiologi dapat dengan mudah dilihat dari
kenyataan bahwa administrasi Negara selalu berlangsung dalam suatu lingkungan social.
32
Ulbert Silalahi, Op.Cit., h: 90

Selo sumarjan33, menyatakan bahwa sosiologi mempelajari kehidupan bersama, yang
setiap seginyta mengandung unsur- unsure social yang sama. Adapun unsure-unsur yang
dimaksud adalah : norma-norma atau kaidah social, lembaga-lembaga social, kelompok
social dan lapisan social.
Dalam hal ini sosiologi mempelajari manusia dalam hubungannya dengan
sesamanya yang berkaitan dengan interaksi social, status social, stratifikasi social serta
perubahan social. Menurut para ahli sosiologi, yang telah banyak memberikan sumbangan
untuk perkembangan teori administrasi melalui studinya tentang perilaku kelompok dalam
organisasi. Dalam konsep-konsep administrasi dikenal dinamika kelompok, teori
organisasi formal, birokrasi, wewenang, komunikasi, kekuasaan dan konflik, yang
kesemuanya merupakan masukan yang berharga dari konsep-konsep sosiologi. Misalnya
konsep birokrasi, yang merupakan telaahan bidang sosiologi yang juga merupakan konsep
telahaan bidang administrasi, yang mana konsep tersebut ditransfer serta dikembangkan
berdasarkan teori, metode, pengertian dan analisis ilmu administrasi Negara.34
4.5. Hubungan Administrasi dengan Psikologi

Pendekatan psikologi sangat membantu dalam perkembangan ilmu administrasi.
Psikologi adalah ilmu yang mempelajari untuk mengukur, menerangkan dan kadang-
kadang mengubah perilaku manusia atau makhluk-makhluk lain. Administrasi sebagai
proses kegiatan dan tindakan dalam kerja sama dari kelompok orang-orang dalamn
mencapai tujuan, juga dipengaruhi oleh tingkah laku social (social behavior). Perilaku
individu yang melaksanakan pekerjaan akan berpengaruh terhadap hasil yang dicapai,
meskioun tujuannya telah direncanakan sebelumnya akan tetapi bila ntingkah laku manusia
atau orangf yang melaksanakan kerja sama tidak baik, maka hasil atau tujuan yang akan
dicapai tidak akanoptimal seperti yang diharapkan. Secara khusus dapat dikemukakan
hubungan antara administrasi dengan psikologi social. Psikologi social mempelajari
perilaku hubungan antar individu (interpersonal behavior) atau perilaku hubungan antara
manusia (human behavior). Psikologi social mencoba menerangkan bagaimana dan
mengapa individu berperilaku seperti yang mereka lakuakn dalam kegiatan kelompok atau
organisasi.
Jadi disini perilaku social, hubungan antar manusia atau antar individu ataupun
hubungan social adalah merupakan aspek yang sangat penting dalam administrasi.
33
Ali Mufiz, Op.Cit., h:93
34
Ulbert Silalahi, Op.Cit., h: 89

4.6. Hubungan Administrasi dengan Ilmu Hukum
Ilmu hukum yang mempelajari norma-norma dan kaidah-kaidah hidup di
masyarakat memberikan masukan yang sangat besar dalam p[erkembanganadministrasi.
Sebab kelangsungan hidup yang teratur serta perkembanga yang dinamis dari administrasi
hanya dapat dijamin apabila para anggota organisasi menaati segala peraturan-peraturan
organisasi. Perumusan peraturan organisasi merupakan konsep yang diambil dari ilmu
hokum.
Disamping itu prosedur administrasi (khusus administrasi Negara) didasarkan pada
peraturan perundang-undangan yang berlaku. Slaah satu yang mempererat hubungan antara
administrasi dengan ilmu hokum adalah dalam disiplin ilmu hkum administrasi Negara.
4.7. Hubungan Administrasi dengan Ilmu Ekonomi

Antara ilmu administrasi dengan ilmu ekonomi juga mempunyai hibungan yang
sangat erat, saling melengkapoi dan bahkan juyga kadang-kadang saling tumpang tindih
antara yang satu dengan yang lainnya. Dilihat dari prinsip ekonomi dan prinsip
administrasi, maka keduanya sama, yakni berkiatan dengan masalah efisiensi dan
efektivitas. Administrasi bias menjadi alat ekonomi untuk mencapai sasaran yang
diinginkan, demikian sebaliknya ekonomi dapat digunakan sebagai alat administrasi dalam
mencapai tujuan yang telah direncanakan.
Hal yang mempererat hubungan antara administrasi ddengan ekonomi adalah
penelaahan terhadap lembaga-lembaga ekonomi atau organisasi-organisasi perusahaan
seperti Firma, PT, CV, Perum, Perjan, Keuangannegara, pengangguran, Administrasi fiskal
adalah merupakan telaahan ilmu ekonomi dan juga administrasi. Dalam hubungan ini
antara administrasi dengan ekonomi saling mengisi, saling melengkapi dan
salingmembantu. Anggaran merupakan alat untuk mengendalikan administrasi yang utama,
tetapi juga merupakan faktor utama dalam pengendalian sistem ekonomi.
4.8. Hubungan Administrasi dengan Ilmu Politik

Administrasi negara adalah salah satu bagian dari administrasi umum, yang
merupakan salah satu cabangd ari ilmu sosial, yang mana administrasi negara mempunyai
kaitan erat sekali dengan kelompok ilmu sosial seperti : ekonomi, sosial, antropologi,
psikologi dan ilmu politik. Disamping itu administrasi negara adalah bagian dari proses
politik, dimana administrasi dalam pemerintahan berhubungan dengan kehendak golongan

atau partai politik dan dengan program- program politiknya, dan ikut serta menentukan
metode-metodenya dbagaimana kebijaksanaan negara dapat diselenggarakan. 35
Pembahasan mengenai hubungan administrasi negara dengan cabang ilmu politik
merupakan pembahasan yang paling menarik diantara hubungannya dengan disiplin ilmu
yang lainnya. Mengenai hubungannya dnegan ilmu politik, ada dua pendapat yang
berbeda. Pendapat yang pertama memandang bahwa administrasi negara merupakan
bagian dari ilmu politik. (anak dari ilmu politik). Pendapat yang kedua mengatakan
administrasi negara merupakan ilmu yang berdiri sendiri. Apa yang dikemukakan oleh
kelompok pertama meletakkan administrasi negara sebagai pelaksana bagi politik.
Sedangkan kelompook yang kedua menunjukkan perlawanan terhadap kelompok pertama,
sesuatu menurut Gerald E Caiden disebut sebagai proses penghapusan warna-warna politik
dari administrasi negara.
Frank j. Goodnow36, mengungkapkan mengenai hubungan administrasi negara
dengan ilmu politik, yakni : politik berkaitan dengan kebijaksanaan atau ekspresi dari
kehendak negara, sedangkan administrasi berkaitan dengan pelaksanaan dari kebijaksanaan
tersebut. Selaras dengan pendapat tersebut diatas, leonard d. White berpendapat bahwa
apabila politik berakhir, mulailah administrasi. Kedua pendapat ini pada dasarnya
mencerminkan pemisahan administrasi negara dari ilmu politik.
Bila melihat proses pemerintahan poada umumnya ada dua tahapan, yaitu : tahap
pertama tahap yang menentukan garis-garis kebijaksanaan yang dianut oleh pemerintah un
tuk periode mendatang. Pada tahap ini rakyat secara formal diberikan kesempatan untuk
ikut menentukan garis-garis kebijaksanaan yang akan ditempuh. Keikutsertaan masyarakat
biasanya diberikan secara periodik yakni bertepatan dengan pelaksanaan pemilihan umum,
walaupun aspirasinya disampaikan secara tifdsk langsung melalui wakil-wakilnya yang
duduk di badan perwakilan rakyat. Sedangkan dalam tahap pertama, dan itu sepenuhnyas
merupakan tanggung jawab administrasi negara.
Skema hubungan administrasi negara dengan politik
Dalam Proses pemerintahan
Tabel 1
Tahap 1 Tahap II
Politik Administrasi Negara
35
Ulbert Silalahi, Op.cit., h:85.
36
Ali Mufiz, Op.Cit., h:100

Penentuan Kebijaksanaan Pelaksanaan Kebijaksanaan
Walaupun adanya opemisahan antara fungsi politik dengan administrasi, namun dalam
prakteknya antara keduanya tidak dapat dipisahkan, serta tidak ada benang merah yang
menjadi pembatas. Antara keduanya terangkaim suatu jalinan sulit dipisahkan. Suatu
kebijaksanaan publik yang dirumuskan oleh politik tida akan mampu menyajikan
perbaikan selama tidak memperoleh masukan dari administrasi. Misalnya ada keputusan
politik untuk mengambil kebijaksanaan menaikkan harga bahan bakar minyak,
kebijaksanaan ini dirumuskan setelah administrasi menyajikan pelbagai pertimbangan yang
membimbing tercapainya kesimpulan, bahwa program-proram pembangunan tidak akan
sampai ke tujuan, kecuali dengan mengurangi subsidi yang telkah dilimpahkan kepada
sektor bahan bakar minyak. Dari uraian tersebut diatas jelaslah bahwa administrasi negara
dengan politik mempunyai hubungan yang sangat erat, bahkan diantara keduanya tidak ada
pemisahan yang tegas
1. mengapa dikatakan sejarah dapat memberikan perspektif masa depan dalam
perkembangan administrasi negara
2. bagaimana pengaruh perilaku seseorang terhadap setiap keputusan yang akan
diambil dalam pelaksanaan administrasi negara
3. diskusikan mengenai hubungan antara administrasi negara dengan politik

PERKULIAHAN KETUJUH
KARAKTERISTIK ADMINISTRASI NEGARA
5.2. Identifikasi Administrasi Negara

Seperti kita ketahui bahwa administrai negara merupakan salah satu bentuk
organisasi sosial. Bila dibandingkan denan orgaisasi sosial lainnya, administrasi negara
mempunyai kekhususan yang tidak dimiliki oleh orgasisasi sosial yang lainnya. Namun
demikian sering administrasi negara menggunakan teknik maupun metode yang sama
didalam mengelola organisasinya dengan mengambil manfaat dari apa yang dikembangkan
melalui teori organisasi serta ilmu manajemen, sehingga terdapat kemiripan dengan yang
lainnya. Menurut “ Gerald E. Caiden”,37 menawarkan lima identifikasi terhadap
administrasi negara, yaitu :
1. Identifikasi administrasi pemerintahan
2. Identifikasi organisasi publik
3. Identifikasi orientasi sikap administrasi
4. Identifikasi proses yang bersifat khusus
5. Identifikasi aspek publik.
Namun demikian Caiden menyadari bahwa apa yang disampaikan mengenai

identifikasi tersebut tidak memuaskan, namun lebih merupakan suatu usaha untuk
menjawab persoalan mengenai identifikasi administrasi negara.
1. Identifikasi Administrasi Pemerintahan

Identifikasi ini dimaksudkan untuk mencoba mengenali administrasi negara dari
aktivitas yang dilakukan dan untuk selanjutnya membandingkan dengan aktivitas yang
dilakukan oleh seluruh negara di dunia. Dengan demikian akan terlihat adanya persamaan
maupun perbedaan dari aktivitas yang dilakukan tersebut. Munculnya perbedaan tersebut
tidak lain karena perbedaan lingkungan maupun kulturnya yang tidak sama.
Adakalanya negara menyelenggarakan fungsi yang berkenaan dengan masalah
pertahanan keamanan, hubungan luar negeri perpajakan, kesejahteraan sosial dan lain
sebagainya menjadi monopoli negara urusan negara atau monopoli dari negara untuk
37

melaksanakannya sedangkan dinegara lain mugkin saja untuk urusan yang sama lebih
cendrung diserahkan pada pihak swasta. Ada beberapa negara yang lebih suka
menyerahkan sebagaian urusannya kepada pihak swasta, namun demikian pengawasan
serta standarisasinya tetap menjadi tanggungjawab negara.
2. Identifikasi Organisasi Publik

Identifikasi ini hendak mencoba mengungkapkan administrasi negara berdasarkan
atas lembaga-lembaga publik. Adapun yang dimaksud dengan lembaga publik adalah
lembaga yang diciptakan melalui hukum, dibiayai oleh negara dan stapnya merupakan
pejabat karier. Dengan rumusan demikian organisasi publik terwujud dalam pemerintahan
nasional, departemen kementrian, lembaga pemerintahan non departemen, pemerintah
daerah dan korporasi publik. Namun dalam kenyataannya dibanyak negara pemerintah
cerdrung untuk bekerja sama dengan organisasi sosial dalam bentuk patungan untuk
memberikan pelayanan kepada masyarakat sesuai dengan fungsinya sebagai publik service.
Menurut Gerald E. Caiden,38 memberikan suatu ukuran untuk menyatakan bahwa
suatu organisasi itu termasuk pemerintah adalah dengan melihat tiga hal yaitu
1. Organisasinya dibentuk oleh pemerintah
2. Karyawannya/pegawainya disebut pegawai negeri
3. Pembiayaannya berasal dari uang rakyat.
Bagi negara-negara dimana administrasi negaranya belum sempurna akan lebih
suka jika lembaga non pemerintah yang melaksanakan pelayanan umum, namun hal ini
tentu saja bertentangan dengan dengan konsep yang menyatakan bahwa administasi negara
tidak sekedar sebagai pelaksana bagi lembaga eksekutif saja. Dengan demikian
administrasi negara tidak sama dengan organisasi pemerintah. Karena administrasi negara
meliputi seluruh organisasi sosial yang menjalankan kebijaksanaan publik dan hukum
publik, serta barkaitan pula dengan pengaturan organisasi swasta mupun organisasi non
pemerintah semi otonom.
3. Identifikasi Orientasi Sikap Administrasi Negara.

Identifikasi ini mencoba untuk membedakan administrasi negara dengan eksekutif,
yang berkaitan dengan orientasi sikap administrasi tersebut. Orientasi sikap administrasi
negara disini adalah ke pada publik, terutama para pengambil keputusan dan perancang
38
Inu Kencana Syafiie,dkk, Op.Cit, h: 27

kebijaksanaan harus mempunyai pandanan publik serta pandangan ke masa depan. Adapun
sikap administrasi negara yang diorientasikan ke publik adalaah ditandai dengan adanya :
1. Pandangan ke luar
2. Perhatian pada pantolan sosial
3. Kesadaran akan nilai-nili politik
4. Cermin rasa kemasyarakatan
5. Ekspresi tujuan-tujuan sosial
6. Bukti rasa kemanusiaan
7. Kepatuhan pada kebenaran
8. Percaya pada masa depan
9. Prihatin atas kemalangan masyarakat
10. Menyadari tanggungjawab sosialnya
11. Mengembangkan sikap tanggap
12. Menyadari nilai-nilai yang diwakilinya
Kesemuanya itu dirangkum dalam satu istilah yang menyatakan bahwa orientasi
publik adalah sikap administrasi yang berkaitan dengan tujuan dan nilai sosial, kesadaran
akan pendapat publik, pembuktian keadilan, kejujuran, manusiawi, terbuka serta
menghormati tanggung jawab publik. Disamping butir-butir tersebut diatas adalah sikap
atau pandangan kedalam maupun keluar. Pandangan kedalam adalah suatu sikap yang
diorientasikan untuk kepentingan serta keuntungan yang sifatnya pribadi, golongan
ataupun kelompok. Hal ini diorientasikan sebagai suatu kegiatan yang pada umumnya
dilakukan oleh organisasi swasta. Sedangkan pandangan keluar adalah suatu sikap yang
diorientasikan semata-mata untuk kepentingan orang banyak atau kepentingan publik.
Namun dalam kenyataan sehari-hari kedua orientasi tersebut selalu berdampingan.
Beberapa organisasi swasta menyibukkan diri untuk melakukan suatu kegiatan, namun
pada sisi yang lain juga turut melakukan suatu kegiatan untuk memberikan pelayanan pada
masyarakat. Bahkan tidak sedikit organisasi sosial diluar pemerintahan yang kegiatan
pokoknya memberikan pelayanan pada masyarakat. Sehingga dengan demikian tidaklah
tepat apabila pandangan keluar selalu dilakukan oleh administrasi negara saja sedangkan
orientasi kedalam hanya dilakukan oleh organisasi sosial swasta.
4. Identifikasi Proses Yang Bersifat Khusus.

Disini mencoba mengenali administrasi negara berdasarkan atas proses yang bersifat
khusus, yang mana hal ini merupakan suatu yang paling umum dipergunakan dalam

analisis mengenai administrasi negara. Identifikasi ini henbdak mencoba memgungkapkan
administrasi negara sesuai dengan proses yang dipergunakan dalam aktivitas
penyelenggaraan negara. Adapun proses yang dianggap khusus dalam administrasi negara
adalah :
1. Makna control politik dan pertanggungjawaban publik
2. Mekanisme kekuasaan dan distibusi kekuasaan di berbagai tingkat pemerintah
3. Sistem prestasi serta kompetisi terbuka
4. Mengkonsolidasikan diri pada penganggaran dan akuntasi publik, usaha-usaha
publik, perencanaan nasional, dan administrasi pemerintah daerah.
Disisi lain proses yang khusus itu tetap memerlukan hal yang bersifat umum
ataupun universal, seperti misalnya mengenai kepemimpinan, komunikasi delegasi
perencanaan kerja sama pengawasan dan lain sebagainya. Dengan demikian dapat dilihat
disini bahwa ilmu manajemen memperlakukan manajemen secara universal serta
memperkecil perbedaan antara organisasi publik dengan organisasi privat.
5. Identifikasi Aspek Publik

Identifikasi ini dipandang sebagai pendekatan yang paling modern diantara
pendekatan yang lainnya, dimana yang menjadi pusat perhatian disini adalah masalah
pelayanan barang maupun jasa untuk kepentingan publik. Hal ini merupakan
kecendrungan yang berlangsung dalam lingkungan administrasi negara modern yang
segala macam lembaga publik, pejabat publik maupun milik publik seharusnya
dipersembahkan untuk kepentingan dalam rangka meningkatkan kemakmuran serta
kesejahteraan umum.
Identifikasi ini merupakan suatu hal yang digunakan untuk menhindarkan perbedaan
definisi publik, motif keuntungan tanggungjawab administrasi serta control politik.
Namun jika kita amati kelima identifikasi yang telah disampaikan diatas nampak adanya
unsur yang berlaku umum, yakni terdapatnya aktivitas komunal yang diorganisasikan
secara publik yang berada dalam kerangka arahan politik.
Walaupun diatas telah diuraikan mengenai administrasi negara telah memiliki
sesuatu yang bersifat khas namun orang tetap berbeda pendapat didalam
mengidentifikasikan atau melakukan pendekatan mengenai administrasi negara. Namun
perbedaan tersebut hanyalah terletak pada cara menuju kearah yang universal, karena disini

tidak ada garis batas yang tegas mengenai permisahan antara administrasi negara dengan
administrasi atau organisasi sosial yang lainnya/swasta.
5.2. Kekhususan Administrasi Negara

Mendengan istilah administrasi negara, seringkali mengundang citra yang kurang
baik, tidak jarang administrasi negara dijadikan kambing hitam dari segala macam
kesemrautan, ketidakberesan, kekakuan, pengkotak-kotakkan dan lain sebagainya terhadap
urusan pemerintah. Namun yang sering kita lupakan adalah bahwa tidak ada sesuatu yang
sempurna di dunia ini. Administrasi negara memang harus menyadari bahwa dirinya tidak
sempurna, akan tetapi hal ini tidak berarti para administrator mnyibukkan dirinya terhadap
segala macam kecaman yang ditimpakan kepadanya. Namun yang diperlukan disini
adalah sifat arif serta kemampuan untuk membedakan kecaman maupun keluhan yang
nyata dan semu. Pransangka buruk yang ditimpakan terhadap administrasi negara
bukanlah satu-satunya kekhususan dari administrasi negara. Menurut Gerald E. Caiden,
mengemukakan tujuh kakhususan yang dimiliki administrasi negara, yang terdiri dari :
1. Kehadirannya tidak bisa dihindari.

Administrasi negara adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari. Bahwa setiap
orang selama hidupnya akan selalu berhubungan dengan administrasi negara, bahkan dari
lahir sampai meninggalpun seseorang tidak bias lepas dari sentuhan kegiatan administrasi
negara. Baik warga negara maupun orang asingjuga tidak mampu umtuk menghindari
adminmistrasi negara. Seperti misalnya orang asing yang ingin pergi keluar negari,
mereka tidak bisa begitu saja memasuki wilayah suatu negara lain, disini harus diperlukan
adanya beberapa persyaratan tertentu , yang secara otomatis akan berhubungan dengan
aparat administrasi dari negara yang ingin di kunjunginya. Demikian seterusnya hubungan
antara orang-orang dengan administrasi negara tidak bisa putus selama masih adanya
negara tersebut.
2. Memerlukan adanya kepatuhan.

Dalam hal ini hanya administrasi negaralah yang memiliki otoritas kakuasaan yang
bersifat memaksa, bila dibandingkan dengan organisasi sosial yang lainnya. Dengan
monopoli yang dimilikinya dapat digunakan untuk memaksa setiap warga negara untuk
mematuhi peraturan-peraturan yang telah ditetapkan. Jika ada yang tidak mematuhinya,
maka administrasi negara dapat dapat melakukan tindakan berupa paksaan terhadap orang

tersebut. Disinilah kepatuhan diperlukan untuk menjalankan administrasi negara. Untuk
dapat melaksanakannya itu diperlukan lembaga-lembaga pelaksana kekuasaan paksaan
tersebut, yaitu pengadilan, kepolisian, militer, jaksa, penjara dan lain sebagainya.
3. Mempunyai Prioritas
Mengingat begitu banyaknya kegiatan yang dilakukan oleh administrasi negara, maka
diperlukan adanya prioritas, sebab tidak mungkin semua kegiatan tersebut diborong
sekaligus tanpa memperhitungkan mana yang harus didahulukan. Prioritas sangat
diperlukan untuk mengatur pelayanan terhadap masyarakat, sebab kalau tidak dilakukan
prioritas maka kegiatan tersebut tidak akan mencapai hasil yang optimal. Seperti misalnya
untuk pembangunan lima tahun ke depan, kegiatan apa yang mendapat prioritas, apa itu
dibidang pendidikan, kesehatan, keamanan, kesejahteraan dan sebagainya. Hal ini sangat
tergantung dari keperluan masing-masing bidang kegiatan tersebut. Maka dari itu prioritas
sangat diperlukan dalam rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat.
4. Mempuyai Ukuran yang Tidak Terbatas

Besar lingkup kegiatan administrasi negara meliputi seluruh wilayah negara di
darat, laut serta di udara. Disamping itu menyangkut aspek kehidupan masyarakat luas
sehingga sulit untuk diukur. Tidak ada organisasi lain selain administrasi negara yang
mempunyai lingkup yang sangat luas. Jadi identik dengan luas walayah negara itu sendiri.
5. Top manajemen adalah politik

Manajemen puncak administrasi negara diperintah oleh politik. Jadi disini
administrasi akan melaksanakan aktivitas-aktivitas yang dilakukan sesuai dengan
peraturan-peratuan yang ditetapkan dalam situasi politik ( sebagai pelaksana dari politik).
Setiap hal merupakan obyek politik, apa yang telah sedangdan akan dilakukan administrasi
negara merupakan hal yang menarik untuk perdebatan, penelitian, dan ulasan politik.
Dalam pandangan politik, semua aktivitas administrasi negara merupakan bagian
dari totalitas pemerintahan yang dimaksudkan untuk menjamin survival dan integritas unit
politik. Adanya keinginan yang kuat untuk memperbesar tanggung jawab pemerintah.
Yang menjadi perhatian dari orientasi politik adalah cabang eksekutif, artinya cabang
eksekutif diperlukan sebagai satu elemen dalam proses pemerintahan, Sedangkan tujuan
dari orientasi politik adalah untuk menunjukkan karakteristik birokrasi dalam hubungannya
dengan institusi pemerintah dan lembaga-lembaga sosial lainnya. Lebih lanjut orientasi

politik memperlakukan administrasi negara sebagai aspek dari proses politik dan sebagai
bagian dari sistem pemerintahan.
6. Pelaksanaan Administrasi Negara Sangat Sulit Diukur

Oleh karena sebagian besar administrasi negara kegiatannya bersifat politis, serta
tujuannya antara lain untuk mencapai perdamaian, keamanan, kesehatan, pendidikan,
keadilan, kemakmuran dan lain sebagainya, maka hal tersebut tidaklah mudah untuk
diukur. Dalam hal ini akan banyak tedapat perbedaan pendapat berkaitan dengan
pelaksanaan dari administrasi negara itu sendiri, lebih-lebih kalau dihadapkan pada
harapan dan penilaian pribadi. Jadi disini berkaitan dengan pelaksanaan administrasi
negara sangat tergantung dari penilaian rakyat itu sendiri, karena masing-masing individu
mempunyai mempunyai ukuran tersendiri di dsalam memberikan suatu penilaian terhadap
pelaksanaan dari administrasi negara itu sendiri. Namun yang jelas perhatian administrasi
negara ialah bagaimana tujuan tersebut dapat dilaksanakan sehingga bisa tercapai.
7. Banyak Harapan yang Diletakkan pada Administrasi Negara

Dalam hal ini akan terdapat dua standard penilaian, disatu pihak warga atau
masyarakat menghendaki Administrasi Negara berbuat banyak untuk memenuhi
kebutuhan mereka. Dipihak lain Administrasi Negara tidak mempunyai kemampuan,
keahlian, dana, maupun sumber-sumber lain yang cukup . Masyarakat banyak menaruh
harapan pada pejabat-pejabat administrasi Negara untuk melindungi kepentingan orang
banyak, hukum hendaknya diterapkan secara adil kepada semua pihak tanpa pandang bulu.
5.3. Ciri-Ciri Administrasi Negara

Ciri-ciri yang dikemukakan disini tidak bermaksud untuk memberikan batasan yang sempit
terhadap disiplin Administrasi negara, melainkan terbatas untuk mengenal supaya
mendapatkan pemahaman yang komprehensif.
Dalam salah satu paradigma yang telah dijelaskan sebelumnya, adanya usaha untuk
membedakan antara administrasi negara dengan administrasi swasta, sementara itu ada
pihak yang menyatakan bahwa diantara keduannya sangat sulit untuk dibedakan, namun
ada pula yang berpendapat bahwa keduanya dapat dibedakan. Hal ini tidak terlepas dari
penggunaan istilah negara dalam administasi negara yang seolah-olah administrasi negara
tidak bisa mencampuri masalah-masalah administrasi swasta. Berkaitan dengan hal

tersebut akan diuraikan ciri-ciri dari administrasi negara dengan maksud untuk bisa
menjawab persoalan-persoalan tersebut.
Berikut ini akan diuraikan ciri-ciri administrasi negara yang dapat digunakan
untuk mengidentifikasikan administrasi negara bila dibandingkan dengan aministrasi
swasta. Adapun ciri-ciri tersebut adalah sebagai berikut :
1. Pelayanan yang diberikan administrasi negara lebih bersifat urgen bila
dibandingkan denagan pelayanan yang diberikan oleh organisasi-organisasi
swasta. Hal ini terletak pada urgensi dari pelayanan yang diberikan oleh
administrasi negara yang menyangkut kepentingan umum terdadap semua lapisan
masyarakat, yang apabila hal tersebut tidak dilakukan oleh administrasi negara
makatidak akan dapat berjalan sesuai dengan apa yang telah dietapkan
sebelumnya. Seperti misalnya pelayanan terhadap kepentingan-kepentingan yang
menyangkut hayat hidup orang banyak
2. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara pada umumnya bersifat
monopoli atau semi monopoli. Dalam hal pelayanan yang bersifat monopoli
maka segala urusan yang berkaitan dengan masalah pelayanan yang mutlak
menjadi urusan administrasi negara, jadi dalam hal ini organisasi administrasi
diluar administrasi negara tidak boleh melaksanakan kegiatan tersebut. Seperti
misalnya urusan dibidang pertahanan, moneter, peradilan dsb. Sedangkan yang
bersifat semi monopoli masih dimunginkan organisasi swasta untuk mengambil
bagian dalam pelaksanaan tersebut , namun namun masih dalam pengawasan dari
administasi negara/pengawasan pemerintah. Misalnya dibidang pendidikan,
kesehatan, perhubungan dan lain sebagainya
3. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat administrasi negara cendrung
bersifat legalistik dan administratornya relative berdasarkan Undang-Undang dan
peraturan. Sehingga dengan demikian setiap perubahan atau perluasan pelayanan
kepada masyarakat secara umum sulit serta berlangsung lambat, karena harus
membuat peraturan dulu sebagai dasar hukum dalam melaksanakan kegiatan.
4. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, administrasi negara secara
ekonomis tidak tergantung pada harga pasar, dalam arti tidak menjadikan faktor
untung rugi dari segi ekonomi dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat,
melainkan ditentukan oleh rasa pengabdian terhadap masyarakat umum. Seperti
misalnya mana yang lebih menguntungkan bila disuatu tempat membangun
taman kota bila dibandingkan dengan menbangun pusat perbelanjaan, atau

membangun sekolah dengan membangun pasar. Jadi disini paktor untung dan
rugi bukan menjadi pertimbangan yang utama, namun yang jelas ditujukan untuk
memberikan pelayanan yang terbaik bagi masyarakat.
5. Bahwa keberhasilan yang dicapai oleh administrasi negara dalam memberikan
pelayanan kepada masyarakat sangat tergantung pada penilaian mata rakyat
banyak. Oleh karena itulah administrasi negara dituntut untuk bersikap adil, tidak
memihak, proporsional, bersih serta mengutamakan kepentingan umum diatas
kepentingan pribadi. Sebab disini keberhasilan yang dicapai sangat relatif serta
masing-masing orang mempunyai penilaian yang berbeda-beda tergantung
kepentingan masing-masing fihak.
Bahan diskusi/ latihan :

1. Diskusikan mengenai identifikasi administrasi negara.
2. Jelaskan secara singkat masing-masing indentifikasi dari administrasi negara
tersebut.
3. Apakah orientasi sikap yang keluar semata-mata dimiliki oleh administrasi negara?
4. Mengapa setiap orang dalam melakukan suatu tindakan selalu dipengaruhi oleh
keputusan administrasi negara.
5. Mengapa hanya administrasi negara yang dikatakan memiliki kakuasaan yang
bersifat memaksa.
6. Jelaskan, mengapa banyak harapan yang ditimpakan pada administrasi negara.

PERKULIAHAN KEDELAPAN
ARTI PENTING STUDI ADMINISTRASI NEGARA
6.1. Pengantar
Walaupun administrasi negara telah dikenal sejak jaman dahulu, namun wajah
modernya baru mulai nampak pada akhir abad ke 19 atau awal abad ke 20. Bila
dibandingkan dengan ilmu sosial yan lainnya seperti sosiologi, ilmu politik maupun
ilmusosial yang lainnya dapat dikatakan bahwa administrasi negara tergolong ilmu yang
masih baru. Sebagai sesuatu yang baru sudah barang tentu ada paktor yang menjadi
penyebabnya, yaitu paktor yang lekat dengan kebutuhan serta tuntutan masyarakat.
Dalam dunia keilmuan sering administrasi negara dipandang dengan rasa takjub, karena
sumbangannya yang begitu besar terhadap proses kemajuan serta peradaban manusia.
Bahkan ada seseorang yang mengatakan bahwa adanya peradaban tergantung dari ada atau
tiadanya administrasi.
Perkembanan kehidupan masyarakat semakin hari semakin bertambah. Hal ini
sejalan dengan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi. Dalam hal ini manusia
sebagai anggota masyarakat kebutuhannyapun semakin bertambah pula. Hal ini akan
menimbulkan suatu persoalan tatkala pemenuhan kebutuhanya tidak sebanding dengan apa
yang akan dibutuhkan. Ini merupakan persoalan hidup manusia, jika persoalan itu terus
berkembang akan menjadi persoalan masyarakat, dan jika persoalan itu mengkristal akan
menjadi persoalan negara, barulah orang akan sadar bahwa persoalan tersebut memerlukan
pengaturan serta dalam pelaksanaannya perlu adanya pengawasan.
Menurut Gerald E. Caiden,39 membayangkan bahwa duania ini ibarat “binatang
jalang” bila tidak ada hal-hal yang bersifat publik, yang sebenarnya dimaksudkan untuk
melindungi keselamatan serta kenyamanan individu dari segala macam ancaman. Bila kita
mengambil suatu contoh, maka sebuah kota harus memiliki fasilitas-fasilitas yang bersifat
publik, seperti misalnya dengan pengadaan sekolah, perpustakaan, museum, sarana
dibidang kesehatan taman kota dan lain sebagainya. Jadi disini segala bentuk kegiatan
yang ditujukan untuk kepentingan umum itulah yang menjadi cakupan dari administrasi
negara. Berkaitan dengan hal tersebut maka administrasi negara erat kaitannya dengan soal
pemberian barang dan jasa yang bersifat publik.
39
Ali Mufiz, Op.Cit,h: 48

Dalam beberapa hal dapat kiranya dikatakan bahwa administrasi negara berkaitan
dengan pelaksanaan hukum dan pemberian pelayanan kepada umum, yang sedapat
mungkin kedua fungsi tersebut berlaku secara efektif dan efisien, selaras dengan cita rasa
rakyat dan sesuai dengan keinginan atau kebutuhan rakyat. Dalam hal ini Administrasi
negara merupakan titik temu antara kainginan dan harapan rakyat dengan pemerintah. Jadi
dalam hal ini dapat dikatakan bahwa Administrasi negara merupakan ilmu yang
mempelajari apa yang dikehendaki rakyat melalui pemerintah serta bagaimana cara
memperolehnya.
Bagi negara-negara yang sedang berkembang yang sedang giat-giatnya
melaksanakan pembagunan, sering kita mendengar berita-berita melalui media yang ada
bahwasanya kegagalan-kegagalan yang terjadi dalam pelaksanan pembangunan
dilimpahkan kepada ketidak mampuan administrasi negara. Walaupun hal tersebut tidak
semuanya benar, namun cukup impormatif untuk menilai betapa besarnya peranan
administrasi negara dalam pembangunan bangsa dan negara.
6.2. Peranan Administrasi Negara Dalam Pembangunan

Kalau kita sepakat bahwa tujuan negara adalah untuk menciptakan kemakmuran
dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat, maka sasarannya adalah Administrasi Negara.
Namun disini bukan berarti Administrasi negara sebagai sarana atau alat dalam arti fisik
mati tetapi sebagai alat atau sarana dalam pengertian organisme yang dinamik. Namun
apabila kita cerna lebih dalam lagi bahwa pembangunan akan mengakibatkan berbagai
perubahan. Pembangunan itu sendiri pada hakekatnya adalah suatu proses perubahan
untuk mencapai suatu kondisi yang lebih baik. Konsekuensinya bagi administrasi negara
adalah disatu fihak administrasi negara harus menyelenggarakan pembangunan, tetapi di
lain fihak, administrasi negara harus melakukan penyelesaian terhadap kasus-kasus atau
kotroversi yang timbul akibat dari pembangunan itu sendiri. Maka dari itu disini
diperlukan adanya kemampan dari administrasi negara dalam mengambil suatu keputusan
yang bijaksana sehingga segala sesuatunya dapat berjalan sesuai dengan tujuan yang telah
ditetapkan sebelumnya. Hal ini akan mendorong administrasi negara untuk meningkatkan
kemampuannya untuk membuat determinasi kabijakan publik yang lebih berdaya guna dan
berhasil guna.
Dalam kehidupan masyarakat dan negara dimasa yang akan datang, peranan
administrasi negara akan semakin penting, yakni dengan perubahan pola kehidupan
disegala bidang menjadi pola kehidupan yang terorganisir, yang mana pola kehidupan

berorganisasi ini berkaitan dengan pola kehidupan masyarakat modern baik cara berpikir
maupun bekerja secara rasional.
Dari beberapa beberapa pendapat yang ada, bahwa peranan studi administasi
negara erat kaitannya dengan pentingnya administrasi negara itu sendiri, yang dapat
dijabarkan sebagai berikut :
1. Peranan administrasi negara sebagai stabilisator
2. Peranan administrasi negara dalam perubahan sosial
3. Peranan administrasi negara sebagai kunci masyarakat modern.
Bahwa pembangunan yang dilaksanakan tidak mustahil akan menimbulkan suatu
perubahan, yang kadangkala amat mendasar. Adapun perubahan yang dimaksud disini
adalah adanya sesuatu ang hilang, tetapi yang baru belumditemukan. Nilai-nilai lama akan
terpinggirkan oleh lalu lintas kehidupan modern, tetapi nilai-nilai yang baru belum mampu
untuk menggantikannya. Hal seperti inilah merupakan kewajiban dari administrator
negara untuk :
1. Melestarikan nlai-nilai dasar yang telah menjadi konsensus nasional;
2. Menegakkan aturan dan ketentuan hukum kepada setiap anggota masyarakat,
3. Melakukan tindakan preventif terhadap kecendrungan untuk melawan standar
perilaku yang telah dibakukan.
Dari ketiga hal tersebut diatas merupakan kewajiban dari administasi negara untuk
menciptakan suatu kestabilan dalam peri kehidupan masyarakat, sehingga tidak terjadi
kepincangan yang pada akhirnya akan merugikan masyarakat itu sendiri. Disini
administrasi negara tidak hanya menjalankan apa yang telah ditentukan sebelumnya, akan
tetapi juga mengusahakan perubahan sosial dimasyarakat.
Bagi negara-negara yang sedang berkembang, motor utama roda penggerak
pembangunan adalah Administrasi Negara. Sedangkan inti dari pembangunan itu sendiri
adalah berkaitan dengan manusia itu sendiri, maka manusia disamping sebagai pelaku
juga secara otomatis sebagai pengguna hasil pembanunan itu sendiri. Disinilah
Administrasi negara bertugas untuk menyediakan fasilitas bagi perubahan sosial, yang
sesuai dengan harkat serta martabat manusia.
Charles A beard,40menyatakan bahwa tidak ada subyek lai yang lebih penting dari
administrasi . Dikatakan bahwa masa depan masyarakat beradab itu sangat tergantung dari
kemampuan untuk mengembangkan ilmu pengetahuan dan filosofi serta kemampuan
40

administrasinya, maka dari itu ilmu pengetahuan dan teknologi yang telah diadaftasi oleh
administrasi negara semata-mata ditujukan untuk memberikan kemudahan hidup serta
untuk meningkatkan kualitas hidup manusia itu sendiri. Dengan demikian administrasi
negara merupakan penyelenggara cita-cita masyarakat modern.
Dalam masyarakat modern, keberadaan administrasi negaranya dapat dilihat
dalam dua hal sebagai berikut :
1. Dalam masyarakat modern setiap orang selalu dipengaruhi oleh keputusan dalam
administrasi negara.
2. Tersedianya banyak saluran control sosial terhadap penampilan administrasi
negara.
Dari uraian tersebut diatas dapat dikatakan bahwa administrasi negara memiliki
peranan yang sangat besar dalam mewujudkan cita-cita suatu negara yaitu untuk
meningkatkan kesejahteraan serta mencapai masyarakat yang adil dan makmur.
Bahan diskusi /latihan :

1. Jelaskan secara singkat mengenai peranan administrasi negara dalam
pembangunan.
2. Mengapa administrasi negara mempunyai peranan penting dalam perubahan
soaial.
3. Mengapa dalam masyarakat modern setiap orang selalu dipengaruhi oleh
keputusan administrasi negara.

PERKULIAHAN KESEMBILAN DAN KESEPULUH
ORGANISASI
7.1. Pengantar
Bahwa kehidupan manusia tidak bisa lepas dari adanya organisasi, bahkan
dewasa ini organisasi dapat dikatakan sebagai suatu penomena sosial yang paling menonjol
yang bersifat semesta, yang dirasakan sebagai suatu kebutuhan mutlak bagi manusia
modern. Setiap individu akan selalu berhubungan dengan bermacam-macam orang yang
begitu kompleks dan bersangkutan dengan kebutuhan baik dari segi ekonomi, sosial,
rekreasi, pendidikan dan lain sebagainya. Disadari atau tidak disadari, sengaja atau tidak
sengaja, setiap individu akan selalu berada , dibesarkan dalam lingkungan organisasi (di
Bali misalnya anda menjadi anggota Banjar, Desa, subak dan sebagainya). Ini berlangsung
sejak manusia lahir sampai meninggal dunia.
Hidup seseorang banyak bergantung serta dipengaruhi oleh organisasi, sebab
sebagian besar kebutuhan hidup manusia tidak dapat dipenuhi secara individu-individu.
Apa yang anda pakai, apa yang anda makan, naik apa anda pergi dan lain sebagainya,
semuanya itu merupakan produk atau output dari organisasi. Jelasnya seseorang masuk
atau membentuk suatu organisasi adalah untuk memuaskan kebutuhannya.41
Mengapa organisasi diperlukan ?. Organisasi diperlukan karena manusia sadar
bahwa suatu gagasan atau ide tidak mungkin dapat atau bisa melembagakan dirinya
sendiri, namun perlu adanya suatu institusi yang digunakan sebagai wadah untuk dapat
menyalurkan ide tersebut., salah satunya adalah melalui oranisasi. Dengan organisasi
segala sesuatu akan lebih mudah dicapai, karena organisasi dapat dijadikan wadah atau
sarana dalam mencapai tujuan.
7.2. Pengertian
Apakah sebenarnya organisasi tersebut.? Mengenai perumusan organisasi
sebenarnya sangat tergantung dari kontek dan perspektif dari seseorang yang
merumuskannya. Seperti misalnya rumusan dari ThomsonVictor yang menyataka bahwa
suatu organisasi adalah suatu integrasi dari sejumlah spasialis-spesialis yang bekerja sama
sangat rasional dan impersonal untuk mencapai beberapa tujuan yang spasiik yang telah
diumumkansebelumnya.42
41
Ulbert Silalahi, Op.Cit, h : 121
42
Miftah Toha, Op.Cit,h: 124

Chestaer Barnard merumuskan organisasi sebagai suatu sistem dari aktivitas-
aktivitas orang yang terkoordinasikan secara sadar atau kekuatan-kekuatan yang terdiri dari
dua orang atau lebih.
Pandangan klasik tentang organisasi dikemukakan oleh Max Weber mengenai
birokrasinya. Menurut Weber membedakan suatu kelompok kerja sama dengan organisasi
kemasyarakatan. Kelompok kerja sama adalah suatu tata hubungan sosial yang
dihubungkan dan dibatasi oleh aturan-aturan. Dengan adanya aturan tersebut sedapat
mungkin dapat memaksa seseorang untuk melakukan apa yang seharusnya mereka
lakukan sesuai dengan fungsinya masing-masing. Maksud beliau (Max Weber) kerja sama
yang dimaksud disini adalah kerja sama yang bersifat asosiatif dan bukan kerja sama yang
bercorak komunal , seperti keluarga, marga dan lain sebagainya.
Menurut Anderson dan Frederick B. Barker, organisasi dikatakan sebagai satu
struktur hubungan manusia yang didalamnya terdapat tujuan-tujuan tertentu dan memiliki
unit-unit yang diatur secara sistematis untuk memajukan dan mengejar tujuan atau
kepentingan bersama. 43.
Menurut Sondang P. Siagian, mendefinisikan organisasi sebagai setiap bentuk
persekutuan antara dua orang atau lebih yang bekerja bersama serta secara formal terikat
dalam rangka pencapaian suatu tujuan yang telah ditentukan, dalam ikatan mana terdapat
seseorang atau beberapa orang yang disebut atasan dan seseorang atau kelompok orang
yang disebut bawahan. Dari apa yang dikemukakan oleh Sondang P. Siagian menunjukan
dua pandangan terhadap organisasi yakni : pertama memandang organisasi sebagai wadah
dan yang kedua memandang organisasi sebagai rangkaian hierarki.
Organisasi merupakan wadah dimana usaha kerja sama itu diselenggarakan. James
D. Mooney menyebutnya sebagai bentuk daripada perserikatan manusia untuk mencapai
dari suatu tujuan bersama (the form of every association for attainment of common
purpose). Sejalan dengan itu maka proses mengorganisir (organizing) adalah penyusunan
kerangkan kerja dengan membagi-bagi an menghubungkan orang-orang dalam wadah
tersebut. Dalam hal ini wewenang, tugas, dan tanggung jawab menjadi kesatuan yang
selaras.44
43
44
AW. Widjaja, Op.Cit, h: 39

Menurut Amitai Etziomi,45 menyatakan bahwa organisasi sebagai pengelompokan
orang-orang yang sengaja disusun untuk mencapai tujuan tertentu . Kelompok semacam ini
mempunyai karakteristik sebagai berikut :
1. Mempunyai pembagian kerja, kekuasaan dan pertanggungjawaban
2. Adanya suatu atau lebih pusat kekuasaan yang dapat dipergunakan untuk
mengendalikan usaha-usaha organisasi yang diarahkan untuk mencapai tujuan.
3. Adanya penggantian kepegawaian, misalnya seseorang yang cara kerjanya
dianggap tidak memuaskan dapat diganti atau digeser oleh orang lain.
Orang awam secara sederhana merumuskan organisasi sebagai berkumpulnya dua
orang atau lebih untuk mencapai tujuan tertentu. Organisasi juga dikatakan sebagai
sarana atau alat untuk mencapai tujuan. Namun disini bukan berarti alat dalam pengertian
fisik mati seperti pisau untuk memotong, tetapi sebagai organisme yang dinamis.
Dari beberapa rumusan mengenai organisasi terdapat tiga konsep mengenai
organisasi, yakni : 1. Spesialisasi. 2. Koordinasi. 3. Tujuan.
Istilah-istilah seperti himpinan, perkumpulan asosiasi, ikatan federasi dan lain
sebagainya itu merupakann sinonim dari istilah organisasi tersebut. Contoh mengenai
oranisasi sangat gampang kita lihat disekitar kita, seperti misalnya, persatuan sepak bola,
ikatan dokter Indonesia, asosiasi advokat Indonesia dan lain sebagainya. Dan yang tidak
kalah pentingnya adalah negara itu sendiri yang merupakan salah satu bentuk organisasi.
7.3. Bentuk-Bentuk Organisasi

Mengenai bentuk organisasi , banyak ragam serta tife dari organisasi itu sendiri
yang tergantung dari sudut pandang orang yang mengkatagorikannya. Bila bentuk
organisasi kita pandang berdasarkan pada hubungan otoritas, maka dapat dikatagorikan
bentuk dari organisasi tersebut adalah : organisasi lini dan staf.
1. Organisasi Lini atau garis; yang mana otoritas mengalir dari puncak organisasi
yang dilimpahkan kepada unit-unit organisasi dibawahnya dalam semua sektor
pekerjaan. Demikian juga pertanggung jawabanya akan mengalir dari tingkat
yang paling bawah hingga ke tingkat yang paling atas secara bertahap
berdasarkan hierarki. Unit lini ini secara langsung akan berhubungan dengan
masyarakat atau para penggunanya.
45
Ulbert Silalahi, Op.Cit, h: 125

2. Organisasi Staf; ini merupakan satuan unit yang membantu pimpinan dalam
bidang tertentu yang tidak ikut serta dalam otoritas lini. Unit ini senantiasa
menyibukan diri dalam pengembangan dan implementasi kebijaksanaan-
kebijaksanaan organisasinya.
Bila kita lihat dalam sistem pemerintahan kita, Presiden, Mentri, gubernur,
Bupati, Walikota, Camat, Lurah, Kepala Desa adalah merupakan unit lini. Sedangkan para
Sekretaris Jendral, Sekretaris Wilayah, Sekretaris Desa merupakan unit staf. Namun
demikian dalam kenyataanya pembagian fungsinya tidak selamanya dapat dinyatakan
dengan jelas.
Disamping bentuk organisasi tersebut diatas masih ada model organisasi yang
berkaitan dengan karakteristik dari organisasi itu sendiri yakni :model tertutup, model
terbuka dan model sintesa.46
Model tertutup, model ini merupakan model teori yang paling berpengaruh
dalam pemikiran-pemikiran administrasi negara. Istilah yang lekat dengan model ini
seperti birokratik, hierarki, formal, rasional dan sebagainya.
Model terbuka, model ini yang secara traditional mempunyai pengaruh yang
besar pada administrasi niaga. Istilah yang lekat dengan model ini adalah :kolegial,
kompetitif, pasaran bebas, informal, natural dan sebagainya.
Model sintesis,Ini merupakan model baru yang bertitik tolak dari model terbuka
yang menjelaskan perilaku organisasi sebagai kondisi yang dimotivasi oleh kebutuhan
untuk merutinkan dan merasionalkan kerja internal organisasi serta hubungannya dengan
lingkungan. Model sintesa ini didasarkan atas tiga asumsi yakni:
1. Organisasi dan lingkungannya dapat melakukan perubahan
2. Organisasi dan anggotanya bertindak untuk mempertahankan hidupnya
3. organisasi dan anggotanya dapat membuat dan belajar dari kesalahan.
7.4. Koordinasi
Seperti telah disebutkan diatas, bahwa kualifikasi suatu kelompok untuk dapat
dikatakan sebagai suatu organisasi adalah : Spasialisasi, Koordinasi, dan Tujuan.
Koordinasi menurut James D. Mooney dan Alan C. Reiley, adalah pengaturansecara tertib
usaha kelompok, untuk memberikan kesatuan tindakan dalam mengejar satu tujuan
tertentu.47
46
47

Dikalangan ahli, koordinasi dikatakan sebagai konsekuensi dari spesialisasi yang
dilakukan dalam suatu organisasi. Setiap anggota organisasi akan mendapat satu status
dan peran formal tertentu, yang berbeda satu sama lainnya. Untuk dapat menyatu padukan
masing masing peran tersebut, untuk dapat mencapai tujuan yang diinginkannya maka
perlu adanya koordinasi. Kalau kita ambil contoh seperti kesebelasan sepak bola, yang
masing-masing individu mempunyai peran yang berbeda-beda, namun mempunyai satu
tujuan yakni dapat memasukan bola ke gawang lawan. Maka dari itu koordinasi sangat
diperlukan.
Dari uraian tersebut diatas, Pariata Westra mengemukakan hal yang dapat terjadi
bila kurangnya koordinasi , yaitu :
1. Akan terjadi perebutan yurisdiksi, masing-masing orang atau bagian akan
mengklaim bahwa itu merupakan wewenang bidang kerjanya.
2. Terdapat saling lempar tanggung jawab, karena masing-masing merasa bahwa hal
tersebut bukan bidang kerja yang termasuk dalam lingkungannya.
3. Keputusan yang dibuat tidak akan sempurna, karena tidak terpenuhinya secara
lengkap semua keterangan dari satuan-satuan organisasi yang bersangkutan.
4. Tumbuhnya banyak badan-badan khusus, seperti misalnya panitia, komisi, tim dan
sebagainya yang asing-masing berdiri sendiri untuk menyelesaikan suatu tugas
yang sebenarnya telah dapat dicakup untuk dimasukakan dalam susunan organisasi
yang sudah ada.
Untuk menghidari hal tersebut diatas sebagai sesuatu yang tidak diinginkan, maka
beliau (Pariata westra), mengemukakan beberapa usaha yang dapat dilakukan untuk
mengefektifkan fungsi koordinasi yaitu :
1. Pembagian kerja yang jelas
2. Pegembangan semangat kerjasama yang benar
3. Tersedia fasilitas kontak serta tata hubungan bagi semua piak dalam
organisasi
4. Menciptakan tahap kegiatan, dan mempertahankannya sebagai satu konsep
yang kontinyu.
7.5. Pengendalian
Pengendalian merupakan segala aktivitas yang dilakukan untuk membuat kegiatan-
kegiatan yang dilakukan oleh unit-unit kerja organisasi sesuai dengan rencananya. Dengan

kata lain pengawasan dimaksudkan untuk mencegah terjadinya penyimpangan ataupun
penyelewengan dari apa yang telah direncanakan sebelumnya.
Adapun yang dijadikan tolak ukur dari pengendalian itu adalah rencana itu sendiri. Dalam
hal ini semakin jelas dan terperincinya suatu rencana, maka akan semakin mudah untuk
melaksanakannya.
Berkaitan dengan pengawasan ini, apakah pengawasan tersebut dilakukan pada
saat pelaksanaan suatu kegiatan atau pada akhir kegiatan. Terus siapa yang melakukan
pengawasan, kapan dan dimana ?. Hal seperti ini sebenarnya sudah terselesaikan pada
saat proses perencanaan. Karena dengan perencanaan yang matang akan memudahkan
untuk melaksanakan suatu kegiatan termasuk juga dalam melakukan pengawasan ataupun
pengendalian, sehingga apa yang akan menjadi tujuannya akan dapat terlaksana secara
optimal.
Bahan diskusi/ latihan

1. Merumuskan pengertian organisasi dari masing-masing pendapat yang berbeda
2. Mengapa koordinasi dipandang sebagai konsekuensi dari adanya pembagian tugas
atau spesialisasi.
3. Mengapa organisasi dikatakan sebagai fenomena sosial yang paling menonjol
dewasa ini?.

PERKULIAHAN KESEBELAS
MANAJEMEN
8.1. Istilah dan Pengertian

Istilah manajemen yang kita kenal dewasa ini adalah berasal dari kata
“management” yang bentuk dasarnya adalah “to manage”. Disamping masih banyak
istilah-istilah dari bahasa asing, seperti Latin, Perancis, Italiaseperti misalnya : manus,
mano, manage/menege, meneggiare dan sebagainya. Dalam banyak kepustakaan
“maneggiare” lebih banyak disebut sebagai asal kata” management”, yang artiya melatih
kuda atau secara harfiah berarti mengendalikan. Adapun kata “to manage”, dalam kamus
inggris Indonesia dari john M, Echols dan Hassan Shadily (1983), diartikan sebagai
mengurus, mengatur, melaksanakan, mengelola. Di Indonesia kata “management”
(Inggris) diterjemahkan dalam berbagai istilah, seperti: kepemimpinan,tata pimpinan,
ketatalaksanaan, pengaturan, pengelolaan, pengendalian, pengurusan, pembinaan,
penguasaan dan sebagainya.48
Diluar dari pada itu kebanyakan para penulis menggunakan kata aslinya yaitu
management atau melakukan pembakuan ke dalam bahasa Indonesia menjadi
managemen/manajemen.
Menurut Waldo, dalam bukunya yang terkenal “ Pengantar studi Administrasi
Negara” merumuskan manajemen sebagai suatu rangkaian tindakan dengan maksud untuk
mencapai hubungan kerja sama yang rasional dalam suatu sistem administrasi. Sondang P.
Siagian menyebutkan manajemen sebagai kemampuan atau keterampilan untuk
memperoleh suatu hasil dalam rangka pencapaian tujuan melalui kegiatan yang dilakukan
orang lain.49
Disisi lain The Liang Gie menganggap manajemen sebagai konsep dari
administrasi, beliau mengatakan bahwa manajemen adalah suatu proses, yaitu rangkaian
kegiatan penataan yang berupa penggerakan orang-orang dan pengerahan fasilitas kerja
agar tujuan kerja sama benar-benar tercapai.50
Menurut Koontz dan Donnell, , merumuskan manajemen sebagai usaha unuk
mendapatkan hal-hal yang dikerjakan melalui usaha orang lain. Pendapat yang hampir
48
49
50

sama juga dikemukakan oleh GR. Terry, yang menyatakan manajemensebagai pencapaian
suatu sasaran yang telah ditentukan sebelumnya melalui usaha orang lain.
Secara umum manajemen dapat dianggap sebagai suatu proses yang menggerakkan
kegiatan dalam administrasi, sehingga tujuan yang telah dibentuk benar-benar dapat
tercapai.
8.2. Fungsi-fungsi Manajemen

Dalam pembahasan sebelum yaitu berkaitan dengan paradima (paradigma 2) dalam
administrasi negara telah disinggung mengenai funsi-fungsi manajemen yang bersivat
universal yang dapat diterapkan dimana saja dalam suatu unit organisasi. Dalam
paradigm,a ini telah tumbuh suatu keyakinan bahwa ada prinsip-prinsip administrasi yang
berlaku secara universal, seperti yang dikemukakan oleh “Luther Gullick dan Lyndall
Urwick”. Adapun prinsip-rinsip tersebut adalah “POSDCoRB”, sebagai satu akronim yang
menggambarkan aktivitas manajer yang pada umumnya ditemui pada setiap organisasi.
POSDCoRB, adalah singkatan dari: planing, organizing, staffing, directing,
coordinating, reporting dan budgeting. POSDCoRB,hendak mengubah prinsip-prinsip dari
teori administrasi menjadi praktek administrasi, yang mana pusat perhatiannya adalah
bagaimana organisasi seharusnya di srtukturkan. Adapun penjelasan dari ke tujuh fungsi
administrasi yang universal tersebut adalah sebagai berikut :
1. Perencanaan (Planing).
Perencanaan adalahsuatu kegiatan yang berkenaan dengan penyusunan garis-garis
besar yang memuat apa yang harus dikerjakan dan metode-metode untuk melaksanakan
dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Pada dasarnya perencanaan adalah penetapan
sasaran-sasaran dan pengembangan alternatif terpilih untuk tindakan mendatang guna
mencapai suatu sasaran/tujuan.Suatu perencanaan akn melibatkan satu prosedur sistematis
untuk mengurangi banyaknya pilihan yang mungkin tersedia untuk suatu kegiatan terentu
yang telah ditetapkan.
Dalam pengertian perencanaan tidak saja terkandung mengenai penetuan sasaran,
akan tetapi juga bagaimana mengantisipasi terhadap segala kemungkinan yang terjadi
selama proses pelaksanaan itu berlangsung. Menurut Henry Fayol , (Ali Mufiz ; 152),
mengemukakan kualifikasi rencana yang baik adalah sebagai berikut :
1. Didasarkan atas tujuan yang ditetapkan dengan jelas dan lugas;
2. Meliputi seluruh tindakan yang diperlukan bagi implementasi/pelaksanaan suatu
rencana;

3. Fleksibel, sehingga memungkinkan penyesuaian terhadap kondisi-kondisi yang
tidak diharapkan;
4. Berisi rencana-rencana yang meliputi wilayah-wilayah yang amat tidak menentu;
5. Memungkinkan penecekan yang berulang kali;
6. Secara layak, harus disebarkan terhadap siapa saja yang berkepentingan dengan
rencana tersebut;
7. Adanya keseimbangan antara sumber dengan kegiatan yang akan dilakukan.
Perencanaan pada dasarnya dibagi dalam pencanaan jangka pendek, jangka
menengah, dan jangka panjang, yang masing-masing telah disusun sedemikian rupa
sehingga apa saja yang akan dilaksanakan sesuai dengan rencana yang telahditetapkan
akan lebih mudah dilaksanakan.
2. Pengorganisasian (organizing)
Pengorganisasian adalah aktivitas-aktivitas yang berkaitan dengn penyusunan
struktur yang di rancang untuk membantu dalam pencapaian tujuan. Secara khusus
perencanaan merupakan suatu proses yang mengorganisasikan orang-orang untuk
melaksanakan misi utama mereka. Dalam administrasi negara, oranisasi dan personalia
merupakan dua factor utama yang siap untuk melakukan tugas-tugas dan juga perubahan-
perubahan yang diperlukan. Oleh karena itu suatu struktur organisasi yang baik akan
memungkinkan untuk melaksanakan tugas-tugas dengan baik, namun apabila
personalianya tidak termotivasi untuk itu maka yang kena getahnya adalah organisasi itu
sendiri. Namun apabila pengorganisasiannya baik maka apa yang telah direncanakan
niscaya akan mencapai sasaran seperti yang diinginkannya.
3. Penyediaan Staf (Staffing)

Penyediaan staf maksudnya adalah pengerahan dan latihan sekelompok orang
untuk mengerjakan sesuatu tugas, serta memelihara kondisi kerja yang menyenangkan.
Agar staf memiliki tanggung jawab, maka upaya yang dilakukan adalah dengan melakukan
pengembangan staf. Pengembangan staf adalah satu perangkat pengalaman yang
dirancang untuk memperbaiki keahlian dan penampilan pekerjaan dari para pekerja secara
individual.
Adapun metode yang digunakan untuk mengembangkan staf adalah :
1. Latihan jabatan;
2. Penugasan khusus/pengalaman terpimpin;

3. Konperensi, seminar, pertemuan dan lain-lain;
4. Diskusi, permainan peranan, simulasi serta latihan kelompok;
5. Satuan tugas, kelompok kerja penelitian;
6. Pengembangan diri, (seperti kursus).
4. Pengarahan (Directing)
Walaupun struktur atau bangun yang menetapkan pembagian tugas bagi setiap
individu dalam suatu organisasi, namun tidak dengan sendirinya organisasi tersebut dapat
bekerja. Akan tetapi harus ada pembuatan keputusan-keputusan serta yang menyatukan
mereka melaui instruksi-instruksi. Kegiatan semacam inilah yang dikatakan sebagai
pengarahan.
Untuk dapat melaksanakan apa yang telah digariskan dalam perencanaan, maka
perlu adanya orang yang mampu untuk mengarahkan atau mengendalikan setiap anggota
suatu organisasi untuk melaksanakan tugas sesuai dengan bidangnya masing masing dalam
rangka pencapaian suatu tujuan. Disinilah masalah kepemimpinan, komunikasi, motivasi
akan memegang peranan yang sangat besar, karena seorang pemimpin akan dituntut untuk
membuat suatu pilihan dari beberapa alternative yang ada.
5. Pengkoordinasian (Coordinating)
Menurut Luther Gullick, pengkoordinasian dimaksudkan untuk mempertalikan
atau menyatupadukan bagian-bagian pekerjaan dalam suatu organisasi. Koordinasi
menurut James D. Mooney dan Alan C. Reiley, adalah pengaturansecara tertib usaha
kelompok, untuk memberikan kesatuan tindakan dalam mengejar satu tujuan tertentu.51
Dikalangan ahli, koordinasi dikatakan sebagai konsekuensi dari spesialisasi yang
dilakukan dalam suatu organisasi. Setiap anggota organisasi akan mendapat satu status
dan peran formal tertentu, yang berbeda satu sama lainnya. Untuk dapat menyatu padukan
masing masing peran tersebut, untuk dapat mencapai tujuan yang diinginkannya maka
perlu adanya koordinasi.
Dalam manajemen koordinasi itu adalah sangat penting, agar segala sesuatu
kegiatan dapat dilakukan serempak dan terarah kepada tujuan yang dikehendaki
6. Pelaporan (Reporting)
51

Fungsi ini berkaitan dngan pemberian informasi kepada pimpinan, sehingga yang
bersangkutan dapat mengikuti setiap perkembangan serta kemajuan kerja yang telah
dilaksanakan. Dengan cara seperti ini pimpinan maupun anggotanya akan mendapatkan
informasi yang terperinci, malui catatan, penelitian maupun inspeksi.
Pelaporan kadangkala berdampingan dengan instruksi. Kalau instuksi berjalan dari atas ke
bawah sedangkan pelaporan berangkat dari bawah ke atas. Dalam hal ini apa yang
dilaporkan sudah barang tentu apa yag di instrusikan sebelumnya.
7. Penganggaran (Budgeting)
Fungsi ini berkaitan dengan masalah perencanaan fiskal serta akuntansi. Segala
urusan keuangan dalam pemerintahan diarahkan pada pelaksanaan kebijaksanaan-
kebijaksanaan dan program-program yang telah ditetapkan. Dalam hal ini masalah
penganggaran merupakan suatu yang sangat penting, sebab dengan d kalkuasi mengenai
anggaran akan dapat memberikan suatu gambaran mengenai kegiatan apa yang dapat
dilaksanakan dengan dana yang ada. Namun disisi lain masalah penganggaran sudah
diperhitungkan dalam perencanaan, sehingga dari penyusunan perencanaan sudah
diperhitungkan masalah anggaran yang diperlukan termasuk juga antisifasi terhadap
kenaikan harga barang dalam jangka waktu berjalan. Adapun penganggaran merupakan
penyusunan dan penetapan anggaran belanja yang diperlukan untuk pelaksanaan planning.
Planning tanpa budgeting tidak mungkin dapat dilaksanakan, sehingga planning akan gagal
apabila anggaran yang disediakan tidak dapat mencukupi biaya yang diperlukan dalam
melaksanakan suatu kegiatan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan.
Disamping fungsi-fungsi manajemen seperti yang dikemukakan oleh Luther Gulick
masih ada fungsi-fungsi manajemen ayang dikemukakan oleh orang lain, sebagaimana
dikemukakan oleh : GR Terry, Henri Fayol, Maupun oleh Koontz dan Donnell.
Berikut ini adalah perbandingan antara fungsi-fungsi manajemen yang dikemukakan
oleh ke empat sarjana tersebut adalah52 :
Tabel 2
G.R Terry Henri Fayol Koontz & Donnell Luther
Gulick
Planning Planning Planning Planning
Organizing Organizing Organizing Organizing
52
Sukarna,Op.Cit, h: 80

Stafing Stafing
Actuating Commanding Directing Directing
Coordinating Coordinating
Controling Controlling Controlling Reforting
Budgeting
8.3. Hubungan Antara Organisasi dengan Manajemen

Pembahasan mengenai organisasi pada gilirannya juga akan membahas mengenai
manajemen. Organisasi dan manajemen, di ibaratkan sekeping uang logam dengan dua sisi
yang berbeda (satu sisi organisasi, sedangkan sisi lainya adalah manajemen). Jika
organisasi lebih menekankan pada aspek statisnya, maka manajemen lebih menekankan
pada aspek dinamisnya. Organisasi tidak akan berjalan sebagaimana yang diharapkan
apabila tidak didukung oleh manajemen yang baik. Demikian juga halnya manajemen yang
baik tidak akan berdaya guna apabila tidak ada wadah yang akan melaksanakannya, yang
dalam hal ini adalah organisasi. Oleh karena itu antara organisasi dengan manajemen
mempunyai hubungan yang sangat erat bahkan sulit untuk dipisahkan.
Bahan diskusi/ latihan.

1. Jelaskan mengenai fungsi-fungsi manajemen yang bersifat universal yang
dikemukakan oleh ke empat sarjana seperti tersebut diatas.
2. Sebutkan rumusan mengenai manajemen dari beberapa pendapat yang anda
ketahui.
3. Diskusikan mengenai hubungan antara organisasi dengan manajemen.

PERKULIAHAN KEDUABELAS DAN KETIGABELAS
BIROKRASI
9.1. Pengantar
Pada umumnya pengertian birokrasi dalam masyarakat luas senantiasa dikaitkan
dengan segala sesuatu yang serba lamban, berbelit-belit dan seba formalitas didalam
penyelesaian urusan-urusan birokrasi.
Dalam kehidupan sehari-hari sering kita mendengar keluhan mengenai daya kerja
dari organ pemerintah., bahwa segala macam keburukan, kelemahan prestasi kerja organ
pemerintahan, diungkapkan dengan kata-kata seperti prosedur yang kaku, proses
penyelesaian yang bertele-tele, pelayanan yang membosankan dan segala sumpah serapah
serta caci maki tentang organ pemerintah. Dengan kata lain bahwa birokrasi merupakan
sumber dari segala kekeburukan fungsi serta aktivitas organ pemerintahan. Melihat hal
tesebut dapatlah dikatakan bahwa segala bentuk kelemahan dari birokrasi tersebut adalah
merupakan bentuk negative dari birokrasi itu sendiri, karena konsep yang sebenarnya
tidaklah demikian. Namun kalau kita mau jujur sebenarnya konsep birokrasi seperti yang
dikemukakan oleh pencetusnya yaitu Max Weber tidaklah demikian. Menurut beliau “Max
Weber” birokrasi adalah salah satu bentuk organisasi belaka, Dengan birokrasi
dimaksudkan sebagai suatu sistem otorita yang ditetapkan secara rasional oleh berbagai
peraturan. Disini Birokrasi dimaksudkan untuk mengorganisasikan secara teratur suatu
pekerjaan yang dilakukan oleh orang banyak yang mana penerapannya senantiasa
dikaitkan dengan tujuan yang hendak dicapai, yang tidak hanya berlangsung dikalangan
pemerintahan, tetapi juga berlangsung di dunia ekonomi, sosial.
9.2. Pengertian
Birokrasi di dalam webster’s New Collegiate Dictionary di beri penjelasan sebagai
berikut :
a. Suatu sistem untuk melaksanakan usaha-usaha melalui biro-biro/kantor-
kantor yang dikepalai oleh seorang kepala/ketua
b. Keresmian dalam pemerintah, sehingga menimbulkan kesan yang kaku,
aturan-aturan yang formal.
c. Jabatan-jabatan pemerintahan secara kolektif.
Menurut Advance Leaner’s Dictionary of Curent English, birokrasi diberi pengertian
sebagai berikut :

a. Pemerintahan yang dilaksanakan oleh pejabat-pejabat/pegawai-pegawai yang digaji
dan tidak dipilih oleh rakyat biasa;
b. Sistem pemerintahan dimana para pejabat mempunyai kekuasaan yang besar dan
rakyat biasa tidak diperbolehkan untuk menetapkan hal-hal yang berkaitan dengan
kepentingan mereka.
Harold J. Laski,53 mengatakan bahwa birokrasi adalah istilah yang biasanya
digunakan dalam sistem pemerintahan, dimana pengawasan terletak sepenuhnya dalam
tangan para pejabat yang kekuasaannya membatasi kemerdekaan warganegara”.
J. Pfiffner dan Frank P. Sherwood mengatakan bahwa “ Birokrasi adalah para
administrator yang melaksanakan hukum-hukum atau aturang-aturan dan kebijaksanaan-
kebijaksanaan pemerintah”.
Dari pengertian tersebut diastase terlihat bahwa pengertian birokrasi itu
kesemuannya dihubungkan dengan pemerintahan, meskipun “ Peter A. Blau dan Chales
H.Page” mengatakan bahwa birokrasi tidak hanya dikenal dalam organisasi pemerintahan
saja, tetapi juga pada semua organisasi-organisasi besar yang dihasilkan oleh proses
rasionalisasi, seperti organisasi militer serta organisasi-organisasi niaga .54
Menurut Fritz morstein Marx, Birokrasi sebagai tife organisasi yang dipergunakan
pemerintah modern untuk melaksanakan tugas-tugasnya yang bersifat spesialisasi
dilaksanakan dalam sistem administrasi dan khususnya oleh aparatur pemerintah.
Sedangkan menurut Dennis Wrong, Birokrasi organisasi diangkat sepenuhnya
untuk mencapai suatu tujuan tertentu dari berbagai ragam tujuan. Sebagai oarganisasi
secara hierarki dengan jalan komando yang tegas dari atas kebawah, ia amenciptakan
pembagian pekerjaan yang jelas menugasi setiap organisasi dengan tujuan yang spedifik.
Menurut Max Weber, birokrasi merupakan suatu otorita yang ditetapkan secara
rasional oleh berbagai peraturan. Dengan demikian birokrasi dimaksudkan untuk
mengorganisasikan secara teratur suatu pekerjaan yang harus dilakukan oleh banyak orang.
Dalam pemikiran Webwer, bahwa setiap aktivitas yang menuntut koordinasi yang ketat
terhadap kegiatan-kegiatan dari sejumlah orang melibatkan keahlian khusus, maka satu-
satunya peluang adalah dengan mengangkat atau menggunakan organisasi birokratis.55
Istilah birokrasi pada umumnya selalu dikaitkan dengan pemerintah, sehingga
dapat dikatakan bahwa birokrasi merupakan administratieve body atau badan administrasi
53
Sukarna, Op.Cit, h: 49
54
AW. Widjaja, Op.Cit,h: 26
55

atau organisasi administrasi yang melaksanakan tugas-tugas dan kebijaksanaan-
kebijaksanaan yang telah ditetapkan untuk mencapai tujuan pemerintah.
Sebagai badan administrasi pemerintahan, maka didalamnya terdapat hierarki
(susunan tingkatan) jabatan dar iyang paling tinggi sampai yang paling rendah untuk
mempermudah serta memperlancar jalannya pekerjaan. Hal ini sesuai dengan pendapat
dari Prof. DR.PJ. Bouman, yang menyatakan bahwa “birokrasi adalah suatu susunan
jabatan yang bertingkat-tingkat dengan pengangkatan yang merdekan dan pada orang-
orang yang ahli pada jabatan-jabatan tepat dan kekuasaannya ditetapkan dengan teliti”.
Sedangkan menurut Victor Thomson,56 menganggap birokrasi sebagai suatu susunan yang
terdiri dari hierarki otorita dan pembagian kerja yang amat diperinci.
Dari kedua perumusan tersebut pada dasarnya menggunakan pendekatan
Structural, disamping itu ada pula pendekatan behavioral (perilaku), yaitu dengan
menambahkan karakteristik structural dari birokrasi (perilaku positif birokrat ), dan juga
pendekatan pencapaian tujuan, yaitu menganggap birokrasi sebagai suatu organisasi yang
memaksimalkan efesiensi dalam administrasi dalam kerangkan usaha pencapaian tujuan
organisasi.
9.3. Karakteristik Birokrasi.

Menurut “Dennis H. Wrong”,57 mengungkapkan bahwa birokrasi mempunyai ciri
structural utama sebagai berikut :
a. Pembagian tugas;
b. Hierarki otorita;
c. Peraturan dan ketentuan yang terperinci;
d. Hubungan impersonal (tidak mengenai pribadi) diantara pekerja.
Bahwa dalam setiap oarganisasi ada dua kelompok, apapun namannya yaitu :
1. Mereka yang diatas atau kelompok superior atau pemimpin atau penguasa dan
sebagainya;
2. Mereka yang ada di bawah atau kelompok sub ordinasi atau mereka yang dikuasai,
bawahan, pengikut dan sebagainya.
Agar kedua kelompok tersebut terjalin kerja sama, maka diperlukan adanya sistem
hubugan yankni yang lebih tinggi akan memberi perintah kepada yang lebih bawah,
sementara yang bawah harus melaoporkan apa yang dikerjakan sesuai dengan aperintah
56
57

yang diterima. Karekter ini dapat diterima disemua jenis struktur birokrasi dengan tidak
memandang jenis dan tujuan organisasi Menurut “Max Weber”58 di dalam membicarakan
karakteristik birokrasi memberikan enam buah ciri sebagai berikut :
1. Terdapat prinsip yang pasti dan wilayah yurisdiksi yang resmi, yang pada
umumnya diatur dengan hukum atau peraturan-peraturan administrasi;
Pada ciri ini tedapat tiga elemen, yaitu :
1. aktivitas yang teratur
2. otorita untuk memberi komando
3. metodologi (tata kerja).
Ketiga elemen tersebut diatas sangat menonjol dalam bidang pemerintahan.
2. Terdapat prinsip hierarki dan tingkat otorita yang mengatur sistem.
Dalam hal ini bahwa setiap organisasi selalu ada dua kelompok orang yaitu
kelompok pertama adalah mereka yang merupakan kelompok superior atau diatas
yang merpakan unsure pimpinan atau penguasa, dan kelompok kedua adalah
merekan yang ada di bawah atau kelompok subordinasi atau kelompok yang
dipimpin. Agar keduanya dapat berlangsung seperti yang diharapkan maka
diperlukan adanya suatu sistem hubungan (human relation), yaitu keseluruhan
rangkaian hubungan antara atasan dengan bawahan, yang mana atasan memberikan
perintah kepada bawahan, sedangkan bawahan akan memberikan laporan kepada
atasan mengenai apa yang telah mereka kerjakan sesuai dengan perintah yang
diterimanya.
3. Manajemen didasarkan atas dokumen-dokumen yang dipelihara dalam bentuk
aslinya. Jadi dalam hal ini peranan staf sangat diperlukan
4. Terdapat spesialisasi dan pengembangan pekerja melalui latihan-latihan;
5. Berlakunya aturan-aturan umum mengenai manajemen;
6. Aktifitas organisasi menuntut kapasitas pekerja secara penuh.
9.4. Tipe Ideal Birokrasi

Menurut “Max Weber”59 mengemukakan tiga tipe ideal dari birokrasi berkaitan
dengan otorita yaitu :
1. Otorita Tradisional., otorita ini meletakkan dasar-dasar legitimasi pada
pengawasan sebagaimana diberlakukan di masa yang lampau yang dewasa ini
58
Ali Mufiz, Op.Cit, 184
59
Ali MUfiz, Op. Cit, h: 176

masih berlaku. Para pemegang kekuasaan merasa takut untuk tidak mengikuti
cara-cara lama yang bersifat tradisional, karena perubahan-perubahan berikutnya
akan menggerogoti sumber-sumber legitimasinya. Jiksa penguasa meninggalkan
cara-cara lama, maka kepribadianya aka menjadi luntur. Akan tetapi setiap
penggantian penguasa, maka akan dipilih melalui cara-cara tradisional, sehingga
dengan demikian sistem otorita akan tetap berlanjut.
2. Otorita Kharismatik, hal ini timbul karena penghambaan seseorang kepada
individu yang memiliki hal-hal yang tidak biasa atau luar biasa. Individu yang
dipatuhi itu misalnya memiliki sifat heroik, ciri-ciri atau sifat pribadi lainnya
yang amat menonjol. Seorang pemimpin yang khartismatik akan selalu dipatuhi
oleh para pengikutnya yang dianggap akan dapat membawa mereka pada tujuan
yang ingin dicapainya. Pada otorita ini pada umumnya tetap membuka peluang
bagi terjadinya perubahan.
3. Otorita legal rasional, otorita ini didasarkan atas aturan-aturan yang ditetapkan
secara legal. Dalam hal ini kesetiaan, kepatuhan hanya dengan legalitas formal
dari pemimpinnya, serta hanya terbatas urusan-urusan yang bersifat formal, yang
terikat oleh aturan-atuan yang berlaku.
9.5. Peranan Birokrasi

Peranan birokrasi sebagaimana yang dikemukakan oleh Sukarna adalah sebagai
berikut yaitu 60:
1. Mencukupi kebutuhan yang selalu berubah-ubah dari masyarakat;
2. Memberi saran-saran politik dan kebijaksanaan kepada pemerintah; (adanya
pemisahan yang tegas antara perumus kebijaksanaan dengan pelaksana
kebijaksanaan).
3. Mempengaruhi anggota badan leguislatif(badan perwakilan rakyat);
4. membuat peraturan pelaksana dari ketentuan-ketentuan politik yang diwujudkan
dalam Undang-undang;
5. Menjalankan pekerjaan sehari-hari, yaitu yang bertalian dengan kegiatan
pemerintah.
60
Ali Mufiz, Op. Ciut, h: 192

Sedangkan Robert Presthus, menyebutkan peranan birokrasi adalah sebagai
berikut :
1. Pembuatan peraturan dibawah Undang-undang (delegated legislation);
2. Pemrakarsa kebijaksanaan; peranan ini munculkarena birokrasilah yang
mempunyai pengetahuan teknis. Hal ini sering dikatakan sebagai peranan
kritis birokrasi dalam permulaan (pemrakarsa kebijaksanaan, sehingga
tidaklah aneh apabila sebagian besar Undang-Undang yang ada
rancangannya berasal dari birokrasi.
3. Hasrat internal birokrasi untuk memperoleh kekuasaan, keamanan dan
kepatuhan atau loyalitas.
9.6. Kelemahan Birokrasi

Kelemahan atau problem birokrasi akan berkisar pada empat hal, yaitu :
1. Standard efisiensi fungsional,
Dengan maksud untuk menghindari birokrasi tidak efisien, kacau balau,
berbelit-belit, maka perlu adanya satu standard yang dapat dipergunakan
untuk mengukur tingkat pencapaian efisiensi secara fungsional.
2. Penekanan yang berlebihan terhasdap rasionalitas, impersonalitas dan
hierarkie,
Bahwa poenekanan yang berlebihan (sangat formal), menyebabkan birokrasi
menjadi kaku, tidak fleksibel sehingga menghalangi perubahan-perubahan
yang sebenarnya amat diperlukan.
3. Adanya penyelewengan tujuan.
Kecendrungan birokrasi untuk setia dan patuh kepada peraturan yang
dipandang sebagai preseden bagi tujuan organisasinya
4. Pita merah (red tape),
Pita merah ini disebabkan oleh adanya kecendrungan alamiah dari
manusia yang berada dalam lingkungan birokrasi untuk merutinkan aktivitas-
aktivitas yang dilakukan. Pita merah adalah suatu istilah yang dimaksudkan
untuk menunjukan adanya prosedur-prosedur birokratik yang mempunyai ciri
ketaatan mekanis pada peraturan, formalitas, yang berlebihan. Konsep pita
merah ini memberikan ekspresi yang negative yang akan mempengaruhi
biokrasi.

Bahan diskusi/ latihan :
1. Diskusikan mengenai disfungsi dari birokrasi.
2. Uraikan mengenai konsep birokrasi seperti yang dikemukakan oleh pencetusnya
(Max Weber).
3. Jelaskan mengenai otoritas legal rasional dalam sistem administrasi di negara kita.

PERKULIAHAN KEEMPATBELAS
ETIKA ADMINISTRASI NEGARA
10.1. Pengertian dan Ruang Lingkup.

Secara etimologi kata “Etika” berasal dari bahasa Yunani yaitu ethos yang dalam
bentuk tunggal mempunyai arti tempat tinggal biasa; kandang; padang rumput; kebiasaan;
adat; perasaan; watak; akhlak; dan atau cara berfikir. Kata ini kemudian diserap kedalam
bahasa indonesia dan sampai saat ini merupakan bagian dari perbendaharaan kata ejaan
yang disempurnakan. Menurut kamus besar bahasa Indonesia, /eti·ka/ /étika/ n ilmu tentang
apa yang baik dan apa yang buruk dan tentang hak dan kewajiban moral (akhlak). Dari
pengertian tersebut dapat dilihat bahwa etika merupakan suatu cabang ilmu yang berkaitan
atau berhubungan erat dengan moralitas mengenai apa yang baik dan buruk dalam
pelaksanaan hak dan kewajiban yang melekat pada manusia dalam kehidupan sosial
kemasyarakatan.
Kata etika selalu dihubungkan dengan tata kehidupan serta karakter dari manusia yang
tercermin dalam tindakan yang dilakukan oleh manusia dalam pergaulan serta interaksi
dengan manusia lainnya. Kata etika juga tidak bisa terlepas dari istilah moral, nilai dan
norma-norma yang kemudian diakui sebagai suatu patokan perbuatan. Frankena
menyatakan bahwa etika (ethics) merupakan salah satu cabang filsafat yang mencakup
moral atau pembenaran-pembenaran yang bersifat filosofis (philosophical judgements).61
Secara epistimologis pengertian etika dan moral mempunyai kemiripan, dimana
keduanya mengandung nilai-nilai sebagai ukuran serta arahan dalam perbuatan. Walupun
sering dikaitkan dan bahkan ada yang menganggap istilah-istilah tersebut mengandung
pengertian yang sama, namun kenyataannya istilah tersebut mengandung pengertian yang
berbeda. Menurut De Vos, etika cenderung dipandang sebagai suatu cabang ilmu dalam
filsafat yang mempelajari nilai-nilai baik dan buruk bagi manusia. Secara ekspilisit
dikatakan bahwa etika adalah ilmu pengetahuan tentang kesusilaan dan moral, sedangkan
moral mendorong manusia untuk melakukan tindakan-tindakan yang baik sebagai
kewajiban atau norma.62
Dilihat dari Konsep dalam konteks, etika dapat dibedakan bahwa etika dilihat dari
sumber dan lapangan penerapannya. Dari sumbernya etika berasal dari nilai-nilai yang ada
61
William K. Frankena, Ethics, Prentice-Hall, New Delhi, 1982, h: 4-11.
62
H. De Vos dalam Wahyudi Kumorotomo, 2014, Etika Administrasi Negara, PT. Rajagrafindo
Perdasa, Jakarta, h: 9.

pada tradisi adat istiadat pada suatu kelompok masyarakat tertentu, agama dan filsafat yang
merupakan nilai ideal dari hasil berfikir manusia. Kemudian penerapan etika dalam
kehidupan sosial lebih banyak dikaitkan dengan prinsip-prinsip moral yang menjadi
landasan bertindak seseorang yang mempunyai profesi dalam politik, ekonomi, hukum,
seni, administrasi, dan lainnya. Terkai dengan sumber etika, menurut Tri Widodo W
Utomo munculnya etika sebagai suatu pedoman bertingkah laku dapat terbentuk dalam dua
macam proses, yaitu 63:
1. Secara alamiah terbentuk dari dalam (internal) diri manusia karena pemahaman dan
keyakinan terhadap suatu nilai-nilai tertentu (khususnya agama / religi).
2. Diciptakan oleh aturan-aturan eksternal yang disepakati secara kolektif, misalnya
sumpah jabatan, disiplin, dan sebagainya. Sumpah jabatan dan peraturan disiplin
PNS, pada gilirannya akan membentuk etika birokrasi. Sedangkan kasus Singapura
menunjukkan bahwa etika berdisiplin (antri, membuang sampah) dibentuk oleh
denda yang sangat besar bagi pelanggarnya.
Dari pandangan tersebut kemudian dapat dikaitkan bahwa sumber munculnya konsep
dalam konteks etika ada 2 yaitu etika yang secara alami terbentuk yang bersumber dari
nilai agama/ religi dan etika yang diciptakan melalui kebiasaan sosial dalam adat istiadat
dan kajian filosifis.
10.2. Pendekatan Etika dalam Administrasi

Sebagai ilmu dalam kajian filsafat, berbagai pendekatan dalam aliran filsafat mewarnai
kajian dan pendekatan mengenai fungsi serta arti penting etika dalam setiap
perkembangannya. Jika dilihat dari berbagai aliran filsafat ada beberapa pendekatan dalam
fungsi dan arti penting etika dalam administrasi, adapun pendekatan tersebut adalah :
1. Pendekatan Teologi
Tujuan utama dari pendekatan ini adalah nilai kemanfaatan yang akan diperoleh
atau dihasilkan, yakni baik atau buruk dilihat dari konsekuensi keputusan atau
tindakan yang diambil. Ukuran dalam konteks administrasi negara pendekatan
teleologis dilihat dari pencapaian sasaran kebijakan-kebijakan publik, pemenuhan
pilihan masyarakat atau perwujudan kekuasaan organisasi, bahkan kekuasaan
perorangan kalau itu menjadi tujuan dari administrasi. Pendekatan ini juga terdiri 2
kategori yaitu:
63
Tri Widodo W Utomo, 2000, Etika dan Hukum Administrasi Publik, Lembaga Administrasi
Negara Perwakilan Jawa Barat, h:5.

a. Ethical Egoismyang menekankan pada mengembangkan kebaikan bagi
dirinya. Tokoh yang terkenal adalah Niccolo Macheavelli, yang
menganjurkan bahwa kekuasaan dan survival pribadi adalah tujuan yang
benar untuk seorang administrator pemerintah
b. Utilitarianism, yang pangkal tolaknya adalah prinsip
kefaedahan (utility), yaitu mengupayakan yang terbaik untuk sebanyak-
banyaknya orang.
2. Pendekatan Deontology
Pendekatan ini berdasar pada prinsip-prinsip moral yang harus ditegakkan karena
kebenaran yang ada dalam dirinya, dan tidak terkait dengan akibat atau konsekuensi
dari keputusan atau tindakan yang dilakukan. Pada pendekatan ini proses
administrasi harus berlandaskan pada nilai-nilai moral yang mengikat. Pendekatan
ini bersumber pada falsafah Immanuel Kant (1724-1809), yaitu bahwa moral adalah
imperatif dan kategoris, yang tidak membenarkan pelanggaran atasnya untuk tujuan
apa pun, meskipun karena itu masyarakat dirugikan atau harus jatuh korban. Fox
merumuskan tiga pandangan yang menggambarkan pendekatan deontologi dalam
etika administrasi diantaranya yaitu :
a) Pandangan mengenai keadilan sosial, yang muncul bersama berkembangnya
“Administrasi Negara Baru” penganut pandangan ini diantaranya
Frederickson dan Hart. Menurut pandangan ini administrasi negara haruslah
secara proaktif mendorong terciptanya pemerataan atau keadilan
sosial (social equity).
b) Pandangan Kedua disebut regime values atau regime norms. Pandangan ini
terutama bersumber dari Rohr yang berpendapat bahwa etika administrasi
negara harus mengacu kepada nilai-nilai yang melandasi keberadaan negara
yang bersangkutan.
c) Pandangan Ketiga mengenai tatanan moral universal atau universal moral
order (Denhardt) Pandangan ini berpendapat bahwa ada nilai-nilai moral
yang bersifat universal yang harus menjadi pegangan bagi administrator
publik.
3. Pendekatan Virtue ethic
Etika kebajikan (ethics of virtue) ini berbicara mengenai karakter yang dikehendaki
dari seorang administrator. Konsep ini merupakan koreksi terhadap paradigma yang
berlaku sebelumnya dalam administrasi, yaitu etika sebagai aturan (ethics

as rules), yang dicerminkan dalam struktur organisasi dan fungsi-fungsi serta
prosedur, termasuk di dalamnya sistem insentif dan disinsentif dan sanksi-sanksi
berdasarkan aturan.Pandangan etika kebajikan bertumpu pada karakter individu.
Pandangan ini seperti juga pandangan “Administrasi Negara Baru” bersumber dari
konperensi Minnowbrook di New York pada akhir dasawarsa 1960-an, yang ingin
memperbaharui dan merevitalisasi bidang studi administrasi negara.
Disisi lain Poedjawijatna mengklasifikasikan mengenai aliran yang mempengaruhi
pendekatan etika sebagai berikut:64
1. Sosialisme. Menurut aliran ini, Orang yang mengikuti dan berpegang teguh pada
adat dipandang baik, dan orang yang menentang dan tidak mengikuti adat istiadat
dipandang buruk, dan kalau perlu dihukum secara adat.
2. Hedonisme (hedone adalah perasaan akan kesenangan). Perbuatan yang dianggap
baik adalah yang mendatangkan kesenangan, kenikmatan atau rasa puas kepa-da
manusia. Menurut paham ini, perbutan yang baik adalah perbuatan yang banyak
mendatangkan kelezatan, kenikmatan dan kepuasan nafsu biologis.
3. Intuisisme. Paham ini berpendapat bahwa setiap manusia mempunyai kekuatan
naluri batin yang dapat membedakan baik dan buruk dengan sekilas pandang.
Kekuatan batin ini terkadang berbeda refleksinya, karena pengaruh masa dan
lingkungan, akan tetapi ia dasarnya tetap sama dan berakar pada tubuh manusia.
Apabila ia melihat sesuatu perbuatan, ia mendapat semacam ilham yang dapat
memberi tahu nilai perbuatan itu, lalu menetapkan hukum baik dan buruknya.
4. Utilitarianisme. Secara harfiah,utilis berarti berguna. Perbuatan yang dianggap baik
secara susila ialah “guna atau manfaat”. Penganut utamanya adalah Jeremy
Bentham dan John Stuart Mill. Bentham mengatakan bahwa the greatest happiness
of the greatest number. Menurut paham ini, bahwa yang baik adalah yang berguna.
Jika ukuran ini berlaku bagi perorangan, disebut individual, dan jika berlaku bagi
masyarakat dan negara disebut sosial.
5. Vitalisme. Menurut paham ini yang baik ialah yang mencerminkan kekuatan dalam
hidup manusia. Kekuatan dan kekuasaan yang menaklukkan orang lain yang lemah
dianggap sebagai yang baik.
6. Religiusisme. Menurut paham ini, yang dianggap baik adalah perbuatan yang sesuai
dengan kehendak Tuhan, sedangkan perbuatan buruk adalah perbuatan yang tidak
64
Poedjawijatna. 1986. Etika: Filsafat Tingkah Laku. Jakarta: Bina Aksara, h: 139.

sesuai dengan kehendak Tuhan. Dalam paham ini, keyakinan teologis, yakni
keimanan kepada Tuhan sangat memegang peranan penting, karena tidak mungkin
orang mau berbuat sesuai dengan kehendak Tuhan, jika yang bersang-kutan tidak
beriman kepada-Nya.
7. Evolusisme. Mereka yang mengikuti paham ini mengatakan bahwa segala sesuatu
yang ada di alam ini mengalami evolusi, yaitu berkembang dari apa adanya menuju
kesempurnaannya. Pendapat seperti ini bukan hanya berlaku pada benda-benda
yang tampak, seperti binatang, manusia, dan tumbuh-tumbuhan, tetapi juga benda
yang tak dapat dilihat atau diraba oleh indera, seperti akhlak dan moral.
10.3. Relevansi Etika Administrasi dalam Mewujudkan Wibawa Birokrasi

Dewasa ini sering terjadi pelanggaran ataupun penyalahgunaan kewenangan (mal-
adminsitrasi) yang mengarah pada Korupsi Kolusi dan Nepotisme (KKN) oleh para
administratur publik. Tindakan Mal-Administrasi ini merupakan tindakan bertentangan
dengan nilai-nilai kepatutan sebagaimana pakem dalam etika administrasi, yang dapat
menyebabkan tujuan dari penyelenggaraan akuntabilitas birokrasi menjadi terganggu.
Walaupun pasca reformasi lembaga negara yang bertugas memberikan pengawasan,
pembinaaan serta penegakan hukum terhadap oknum birokrasi seperti Ombudsman dan
KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi) telah bekerja dengan baik namun tidak menutup
kemungkinan tindakan Mal administrasi maupun KKN masih tetap terjadi sampai saat ini.
Menurut Edwin Flippo, bentuk Mal-Administrasi yang sering dilakukan oleh aparat
birokrasi dalam menjalankan tugasnya sebagai berikut65:
1. Ketidakjujuran (dishonesty).
2. Perilaku yang buruk (unethical behaviour).
3. Konflik kepentingan.
4. Melanggar peraturan perundang-undangan.
5. Perlakuan yang tidak adil terhadap bawahan.
6. Pelanggaran terhadap prosedur.
7. Tidak menghargai kehendak pembuat Undang-Undang.
8. Inefisiensi atau pemborosan.
9. Menutupi kesalahan.
10. Kegagalan mengambil prakarsa.
65
Edwin, Flippo. 1983. Administrative Responsibility dalam Felix A. Nigro & Lloyd G. Nigro,
Modern Public Administration, terjemahan DS. Widodo. Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, h:188.

Bentuk Mal-Administrasi tersebut secara garis besar banyak terjadi dalam
penyelenggaraan adminstrasi negara yang berimbas pada terkikisnya prinsip-prnsip
penyelenggaraan pemerintahan yang baik (good governance) seperti akuntabilitas, efekti
dan efisien. Apabila hal tersebut dibiarkan makan lambat laun wibawa birokrasi akan
menurun drastis dan tentu saja pemerintah (administratur) akan dipandang sebelah mata,
sehingga tujuan bernegara akan sulit untuk dicapai. Menurut Tri Widodo W Utomo, mal-
administrasi publik disebabkan karena dua faktor sebagai berikut:66
1. Faktor internal berupa ke-pribadian, yang berwujud niat, kemauan, dorongan yang
tumbuh dari dalam diri seseorang. Hal ini disebabkan karena lemahnya mental,
dangkalnya agama dan keimanan seseorang. Selain itu faktor tersebut juga
disebabkan faktor eksternal seperti kebutuhan keluarga, kesempatan, lingkungan
kerja dan lemahnya pengawasan, dan lain sebagainya.
2. Faktor ekternal adalah faktor yang berada di luar diri seorang seperti lemahnya
peraturan, lemahnya kontrol, lingkungan kerja dan hal lain yang memberikan
peluang untuk melakukan tindakan korupsi.
Berbeda dengan amerika Serikat yang pada tahun 1989 sudah mempunyai kode etik
administrasi publik sebagaimana yang disebut dengan ASPA (America Society for Public
Administration), di Indonesia sendiri etika adminstrasi dalam bentuk kode etik smpai saat
ini belum ada, namun dalam pelaksanaan kinerjanya bikrokrasi pemerintahan berpedoman
pada Undang-Undang No. 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, Peraturan
Pemerintah No.53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil serta Undang-
Undang No.30 Tahun 2014 tentang Adminstrasi Pemerintahan. Walaupun telah terdapat
pengaturan hukum mengenai aparatur birokrasi, kodifikasi kode etik masih tetap
diperlukan sebagai kesatuan gerak/ keseragaman dalam pelaksanaan kinerja khususnya
dalam mewujudkan pelayan prima administrasi pemerintahan.
Sebenarnya tindakan Mal-administrasi yang mengarah pada prilaku yang
menyimpang seperti Korupsi Kolusi dan Nepotisme dapat dicegah apabila etika
administrasi disadari dan dilaksanakan dengan konsekuen oleh para birokrat.
Bagaimanapun juga etika administrasi adalah pakem atau kerangka acuan prilaku kinerja
sekaligus standar dalam menilai akuntabilitas kinerja dari para birokrat. Apabila etika telah
66
Tri Widodo W Utomo, op.cit, h: 264-267.

diterapkan oleh seluruh lini administratur maka secara sinergi budaya organisasi maupun
manajemen birokrasi akan serta merta terbentuk baik juga.
Bahan diskusi/ latihan

1. Diskusikan mengenai perkembangan transformasi etika administrasi pasca
reformasi !
2. Klasifikasikan berbagai pendekatan etika dari berbagai aliran yang ada sampai saat
ini. !
3. Bagaimanakah pengaruh etika terhadap wibawa birokrasi?

DAFTAR PUSTAKA
Ali Mufiz, 1988, Pengantar Administrasi Negara, Universitas Terbuka
Bintoro Tjoktroamidjojo dan Mustopadidjaja, AR, 1993, Kebijaksanaan Dan Administrasi
Pembangunan, Perkembangan teori dan penerapan, Cet. 3, LP3ES
Felix A. Nigro & Lloyd G. Nigro, 1983, Modern Public Administrationterjemahan DS.
Widodo,. PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Frankena William K., 1982, Ethics, Prentice-Hall, New Delhi, India
Inu Kencana Syafiie dkk, 1999, Djamaludin Tanjung, Supardan Modeong , Ilmu
Administrasi Publik, Rineka Cipata, Jakarta
Irfan Islamy, M, 1997, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Cet Kedelapan,
Jakarta
Miftah Thoha, 1997, Dimensi-dimensi Prima Ilmu Administasi Negara, PT. Raja
Grafindo Persada, Jakarta
Poedjawijatna. 1986. Etika: Filsafat Tingkah Laku,Bina Aksara, Jakarta.
Riant Nugroho D, 2003, Kebijakan Publik, Formulasi, Implementasi, dan Evaluasi, PT.
Elex Media komputindo, Jakarta
Sondang P. Siagian, 1986, Filsafat Administrasi, Gunung Agung, Jakarta
Sukarna, 1989, Pengantar Ilmu Administrasi, CV. Mandar Maju, Bandung
Ulbert Silalahi, 2002, Studi tentang ilmu administrasi, konsep, teori dan dimensi, Sinar
Baru Algesindo, Bandung
Wahyudi Kumorotomo, 2014, Etika Administrasi Negara, PT. Raja grafindo Perdasa,
Jakarta.
Widjaja, A.W, 2004, Etika Administrasi Negara, Bumi Aksara, Jakarta.
Widodo Tri W Utomo, 2000, Etika dan Hukum Administrasi Publik, Lembaga
Administrasi Negara Perwakilan Jawa Barat..

Pengantar Ilmu Adm Negara

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Pengantar Ilmu Adm Negara

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

DIKTAT

ILMU ADMINISTRASI NEGARA

BAGIAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Denpasar, Juli 2017

Tabel 1. Skema hubungan administrasi negara dengan politik

BAB I. PENGERTIAN DASAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA

BAB II. SEJARAH PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA

BAB III. PERKEMBANGAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA

BAB IV. HUBUNGAN ADMINISTRASI DENGAN ILMU LAINNYA

BAB V. KARAKTERISTIK ADMINISTRASI NEGARA

BAB VI. ARTI PENTING STUDI ADMINISTRASI NEGARA

BAB VII. ORGANISASI

BAB VIII. MANAJEMEN

BAB IX. BIROKRASI

BAB X. ETIKA ADMINISTRASI NEGARA

1. Pertemuan I Perkuliahan I 1. Pengertian Ilmu Administrasi Negara

1. Hubungan Administrasi dengan Ilmu

1. Hubungan Administrasi dengan

1. Identifikasi Administrasi Negara

9. Pertemuan IX Perkuliahan VIII Arti Penting Studi Administrasi

10. Pertemuan X Perkuliahan IX Organisasi:

1. Istilah dan Pengertian

1. Tipe Ideal Birokrasi

1. Pengertian dan Ruang Lingkup

1.1. Latar Belakang.

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 1

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 2

ad.1 Menurut Sondang P. Siagian, administrasi adalah ‘Keseluruhan proses

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 3

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 4

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 5

1.4. Hakikat Administrasi Negara

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 6

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 7

Bahwa perkembangan administrasi negara dalam kehidupan masyarakat dewasa

2.1. Mesir kuno.

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 8

2.2. Cina kuno

2.3. Yunani kuno

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 9

2.4. Romawi kuno.

2.5. Abad Pertengahan.

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 10

2.7. Amerika Serikat

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 11

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 12

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 13

Bahan diskusi dan latihan

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 14

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 15

3.2. Perkembangan paradigma

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 16

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 17

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 18

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 19

4.1. Latar Belakang

4.2. Hubungan Administrasi Dengan Ilmu Sejarah.

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 21

4.3. Hubungan Administrasi dengan Antropologi Budaya.

4.4. Hubungan Administrasi dengan Sosiologi

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 22

4.5. Hubungan Administrasi dengan Psikologi

ILMU ADMINISTRASI NEGARA Page 23

4.7. Hubungan Administrasi dengan Ilmu Ekonomi