Teori Akuntansi: Development of The Institutional Structure of Financial

Accounting

Sebelum tahun 1930, akuntansi tidak diatur dengan baik di Amerika Serikat
sehingga terjadi praktik akuntansi dan pelaporan yang sangat bervariasi antar perusahaan,
bahkan dalam satu industri. Hal ini mengurangi kualitas daya banding laporan keuangan
sehingga sering menyesatkan dalam proses pengambilan keputusan investasi. Periode
perkembangan akuntansi dibagi menjadi tiga, yaitu:
1.      Formative Year (1930 - 1946)
Seiring dengan meningkatnya jumlah investasi warga Amerika setelah Perang Dunia
Pertama serta terjadinya market crash pada tahun 1929, muncul pertanyaan apakah
akuntansi menyesatkan investor untuk menanamkan modalnya pada investasi yang
kurang baik. AICPA mengajukan solusi dual purpose yaitu memberikan edukasi kepada
para pengguna mengenai keterbatasan laporan dan mengadakan perbaikan laporan agar
lebih informative bagi pengguna. New York Stock Exchange (NYSE) bekerjasama dengan
American Institute of Certified Public Accountant (AICPA) membuat draft yang berisi
peraturan bahwa perusahaan yang terdaftar di bursa saham bebas memilih dari beberapa
alternative praktik akutansi yang terbatas tetapi ia diminta untuk mengungkapkan
kebijakan atau peraturan akuntansi yang diadopsinya. Draft ini kemudian menjadi cikal
bakal pengembangan GAAP. Pada tahun 1934, dibentuk Securities and Exchange
Commission (SEC) oleh kongres yang bertujuan untuk mengatur Securities Act tahun
1993 tentang penerbitan sekuritas dan Securities Act tahun 1994 tentang perdagangan
sekuritas. SEC menentukan bentuk dan isi laporan keuangan yang harus dipenuhi seluruh
perusahaan yang terdaftar. Pada masa ini, komite khusus yang dibentuk oleh AICPA
yaitu Commission on Accounting Procedures (CAP), mendapat pengawasan ketat dari
SEC dalam proses pembuatan prosedur akuntansi. SEC mengancam akan mengambilalih
wewenang pembuatan standar akuntansi bila CAP tidak menunjukkan kemajuan dalam
waktu dekat. Tekanan tersebut membuat CAP memilih untuk menangani masalah
akuntansi yang saat itu banyak dihadapi daripada melakukan penelitian deduktif yang
akan memakan waktu yang lama. CAP memiliki dua kontribusi penting antara lain
penyeragaman laporan keuangan dan sector privat digunakan sebagai sumber pembuatan
kebijakan akuntansi. Pengembangan pembuatan aturan akuntansi mulai tersendat dengan
dimulainya Perang Dunia ke 2.

2.      Postwar Period (1946 - 1959)

Isu akuntansi dan pelaporan menjadi semakin krusial seiring dengan peningkatan
minat masyarakat untuk berinvestasi pada perusahaan public setelah Perang Dunia ke 2.
SEC dan financial press meminta AICPA untuk menyeragamkan metode yang dipakai
untuk transaksi yang sama. Meskipun CAP telah menerbitkan 18 Accounting Research
Bulletin (ARB) dari tahun 1946-1953, CAP gagal memberikan rekomendasi positif
tentang GAAP karena tidak adanya teori akuntansi yang mendasari. Terjadi konflik
antara SEC dengan CAP mengenai isu penyajian laporan laba rugi. CAP menerbitkan
ARB 32 yang menyatakan bahwa extraordinary gain and losses tidak dimasukkan dalam
perhitungan net income. Namun SEC melakukan amandemen terhadap regulasi S-X yang
bertentangan dengan ARB 32. Akhirnya, disepakati bersama bahwa extraordinary items
dicantumkan pada bagian akhir laporan laba rugi. Isu selanjutnya yang menjadi perhatian
 bagi CAP mengenai perubahan harga. Perdebatan mengarah pada masalah biaya
depresiasi yang berdasarkan historical cost dianggap tidak mencerminkan pengurangan
nilai asset tetap dengan akurat. Masalah ini ditunda selama beberapa tahun dan CAP
mengalihkan perhatiannya kembali pada pengembangan pembuatan standar akuntansi.

Kritikan banyak ditujukan kepada CAP yang dianggap lambat dan tidak mendasarkan
pengembangan standar akuntansi dengan metode research yang benar. Selama ini, CAP
menggunakan piecemeal method yang mengarah pada isu- isu akuntansi pada saat itu
tanpa didasari dengan deductive research yang lebih menekankan pada prinsip- prinsip
dan konsep akuntansi yang lebih fundamental. Oleh karena itu, Alvin R. Jenning,
Presiden AICPA, mengajukan pendekatan baru dalam proses pengembangan standar
akuntansi. Ia meminta komite pengembangan standar akuntansi untuk melakukan
research atau study yang mendalam dengan menggunakan pendekatan konseptual dan
meninggalkan piecemeal approach yang selama ini dipakai. Sebagai tindakan nyata,
AICPA menunjuk komite khusus untuk melaksanakan program research. Komite tersebut
memberikan laporan yang menekankan pentingnya pelaksanaan research dalam
pengembangan standar akuntansi. Laporan ini menjadi “report of incorporation” untuk
Accounting Principles Board (APB) dan Accounting Research Division. Hasil dari
proyek divisi riset akan diumumkan dalam bentuk Accounting Research Studies (ARSs).
Selama keberadaannya, CAP berhasil menerbitkan 51 ARB.

3.      Modern Period (1959 - Present)

Pada awalnya, APB mengalami kegagalan, keraguan, serta kritikan dari berbagai
pihak. Isu pertama adalah membahas mengenai perlakuan akuntansi terhadap kredit pajak
investasi dimana terdapat dua alternative yaitu dengan flow-through method dan deferral
method.  APB Opinion no.2 memilih untuk menggunakan deferral method. Namun hal
ini mendapat tantangan dari KAP dan SEC. KAP tidak akan menganjurkan kliennya
untuk memenuhi APB tersebut, sedangkan SEC mengeluarkan ASR 96 yang
memperbolehkan perusahaan yang ingin mendaftar di bursa untuk menggunakan kedua
alternative tersebut. Setelah itu, APB mengeluarkan APB Opinion no. 4 yang mendukung
ASR 96. Dari hal tersebut dapat kita lihat bahwa APB Opinion tidak memiliki kekuatan
yang mengikat, otoritasnya masih diragukan. Akhirnya dewan AICPA mengeluarkan
peraturan bagi perusahaan yang tidak mematuhi APB harus mengungkapkannya dan
auditor harus mengungkapkan konsekuensi dari tindakan kliennya tersebut. Hal ini
menunjukkan bahwa proses pembuatan standar pelaporan belum menggunakan
pendekatan dual purpose.

Kontroversi lain muncul dalam pembahasan akuntansi kos dana pension,

extraordinary items dan EPS, dan alokasi pajak pendapatan. Dalam periode ini, APB
berusaha menggunakan pendekatan dual purpose yang menyebabkan berkurangnya
alternative praktik akuntansi dengan menghapuskan keberagaman pilihan dengan
ditetapkannya konsep all-inclusive untuk laporan laba rugi serta menetapkan alokasi
pajak pendapatan secara komprehensif. Riset pun dilakukan dengan kombinasi antara
pendekatan deduktif dan induktif. Melihat berbagai kegagalan yang dialami, komite
khusus APB merekomendasikan agar dewan menetapkan tujuan dan keterbatasan laporan
keuangan, menentukan prinsip akuntansi yang dapat diterima, serta mendefinisikan
GAAP. Rekomendasi ini pun diterima.

Kritik tetap berlanjut atas dua hal yaitu: 1) pengungkapan opini sementara APB
terlalu sempit dan lambat dalam proses pembuatan standar, 2) masalah kombinasi bisnis
yang ditunjukkan dalam proses pembuatan standar terlalu lama serta terdapat tekanan
dari berbagai pihak luar yang dimasukkan dalam proses pembuatan standar dengan tidak
tepat. Pada akhirnya, dibentuk dua kelompok study yaitu Wheat dan Trueblood. Laporan
dari Wheat memberikan usulan untuk mendirikan Financial Accounting Foundation,
Financial Accounting Standard Board (FASB), dan Financial Accounting Standards
Advisory Council. Pada 1 Juli 1973, FASB resmi didirikan. Sedangkan laporan dari
Trueblood dijadikan sebagai rerangka konsep dalam proses pembuatan standar.

FASB bertugas untuk membuat standar akuntansi keuangan dan pelaporan secara
efisien dan lengkap. FASB menciptakan conceptual framework project sebagai usaha
menyediakan sebuah konstitusi untuk fungsi pembuatan standar. Prosedur pembuatan
standar dimulai dengan identifikasi masalah serta seluruh aspek permasalahannya. Proses
tersebut menghasilkan seluruh isu dan solusi yang kemudian disebarkan ke semua pihak
yang berkepentingan. FASB menerima feedback dari berbagai pihak, kemudian
menerbitkan draft standar dan meminta feedback secara tertulis. Setelah
mempertimbangkan berbagai feedback yang diterima, draft tersebut direvisi dengan
menerbitkan draft baru (bila perlu) untuk diputuskan oleh dewan. Sebelum ditetapkan
menjadi standar, draft tersebut harus disetujui oleh 4-3 mayoritas suara (vote). Proses ini
sangat kental dengan unsur politis karena melibatkan berbagai elemen atau lingkungan.

Meskipun FASB dapat dikatakan jauh lebih baik daripada pendahulunya yaitu CAP
dan APB, kritik tetap dilontarkan oleh beberapa pihak yang mengatakan bahwa standar
yang dibuat FASB terlalu konseptual, tidak dilakukan riset terlebih dahulu, dsb. Sebagai
respon terhadap kritikan tersebut, Structure committee of the Board of Trustee of the FAF
mengalakukan review terhadap dewan (FASB) yang kemudian menghasilkan beberapa
rekomendasi. Selanjutnya terjadi perubahan yang signifikan dengan melibatkan lembaga
dan proses standard-setting yang lebih terbuka.

Beberapa organisasi seperti AICPA, SEC, dan GASB (diciptakan oleh FAF) berusaha
membatasi kekuasaan FASB sebagai pembuat standar. Pada saat tanggungjawab
pembuatan standar dialihkan dari AICPA ke FASB, AICPA membentuk Accounting
Standards Executive Committee (AcSEC) untuk merespon memoranda diskusi,
pengungkapan draft, memberikan komentar tertulis, dan menyiapkan paper mengenai
suatu isu untuk FASB yang dapat menjadi agenda tambahan bagi dewan. AcSEC
mengeluarkan dua tipe pronouncement yaitu Statement of Position (SOP) dan Accounting
Guides. Tantangan terbesar datang dari GASB yang menyebabkan terjadinya overlap
kekuasaan. Entitas tertentu seperti rumah sakit, sekolah dan universitas, serta organisasi
pemerintah yang lain harus menggunakan standar dari FASB kecuali bila GASB
mengeluarkan standar yang berbeda untuk aktivitas atau program yang sama, maka
entitas tersebut harus menggunakan GASB.
 FASB sebagai organisasi terpisah yang memiliki staff dan dewan tersendiri dapat
bersikap netral daripada pendahulunya. Namun pada bulan Juli 1985, FEI dan
Accounting Principles Task Force of Business Roundtable mendesak dimasukkannya
wakil dari kalangan bisnis ke dalam jajaran dewan FASB dan trustee FAF. Pada tahun
1990, FAF mengubah peraturan 4-3 vote menjadi 5-2 vote yang dibutuhkan untuk
meluluskan suatu standar. Namun pada tahun 2002, FASB kembali pada peraturan
semula yaitu 4-3. Disamping itu, SEC semakin berpengaruh terhadap FASB karena
berperan sebagai penyedia dana. Isu mengenai independensi FASB yang dinilai menurun
akibat terjadinya beberapa skandal akuntansi.
Selain ketidakpuasan berbagai pihak dalam proses pembuatan standar, FASB juga
mendapat tekanan akibat investigasi yang dilakukan oleh kongres terhadap profesi audit
dan aparat pembuat standar. Laporan pertama mengkritisi mengenai konsentrasi kekuatan
delapan KAP terbaik saat itu di badan FASB. Kongres terus mengawasi profesi akuntan
public secara ketat dan mengusulkan untuk meningkatkankan tanggungjawab akuntan
public dalam pendeteksian fraud dalam pelaporan laporan keuangan.

Skandal Enron menyebabkan terjadinya perubahan besar pada profesi akuntan public.
SEC menerbitkan Sarbanes-Oxley Act (SOX) serta mendirikan Public Company
Accounting Oversight Board (PCAOB) yang bertugas mengatur sector privat. PCAOB
bertanggungjawab mendaftar KAP, mengatur standar audit, menginspeksi perusahaan
public yang terdaftar, serta memastikan dipatuhinya SOX. Meskipun PCAOB harus
berkonsultasi dengan kalangan professional seperti ASB yang dulunya mengatur standar
audit, kewenangan menetapkan standar tetap berada pada PCAOB. Dengan adanya SOX,
peer review diganti dengan inspeksi yang dilakukan oleh PCAOB. Lebih jauh lagi, SOX
meminta agar FASB mengubah anggarannya terutama dalam hal sumber pendanaan
yang  selama ini berasal dari kontribusi sector privat menjadi seperti PCAOB yang
didanai dari biaya assessment pada perusahan public dan CPA. Saat ini SEC
mengendalikan pendanaan FASB melalui proses anggaran. FASB menjadi lebih condong
sebagai lembaga kuasi-pemerintah.

Krisis kepercayaan menjadi masalah yang saat ini dihadapi oleh para akuntan public.
Terdapat tekanan besar agar audit berfungsi sebagai pendeteksi adanya fraud. Akuntan
public memiliki tanggungjawab melapor kepada SEC apabila manajemen atau dewan
komisaris tidak mengambil tindakan yang tepat. Selain itu masih terdapat beberapa
kewajiban tambahan seperti apabila auditor gagal memberikan opini yang sesuai
sehingga merugikan klien, maka auditor wajib memberikan ganti rugi, dsb.

Sedangkan AICPA sendiri saat ini sudah tidak memiliki otoritas eksklusif sebagai
badan pembuat standar karena telah digantikan oleh FASB dan PCAOB. Kolaborasi
terbaru antara FASB dan AICPA mengajukan proposal bahwa AICPA berpartisipasi
dalam proses pembuatan standar yang terpisah untuk perusahaan privat yang lebih kecil.
Proposal ini dianggap berbahaya. Namun AICPA masih memiliki peran penting untuk
membatasi apa yang disebut”shopping for accounting principles” yang menyebabkan
ketatnya persaingan KAP untuk mendapatkan klien.
 Di lain pihak, SEC yang mendapatkan kekuasaan dari pemerintah masih memegang
peranan penting dalam pengaturan dan proses pembuatan standar. Peningkatan operasi
SEC juga terlihat dengan digunakannya Electronic Data Gathering, Analysis, and
Retrieval System (EDGAR) untuk mengisi data financial secara elektronik. Seiring
dengan perkembangan jaman, pihaknya juga memanfaatkan jaringan internet.

Saat ini, selain AICPA terdapat setidaknya tiga asosiasi yang berkepentingan dengan
proses pembuatan standar di USA antara lain: American Accounting Association (AAA),
Financial Executives International (FEI), dan Institue of Management Accountants
(IMA).

Source: Harry I. Wolk, James L. Dodd, and John J. Royzycki. 2008. Accounting
Theory, Conceptual Issues in a Political and Economic Environment 7th Edition.
USA:  Sage Publication