BAB II

PENGATURAN BADAN USAHA MILIK DAERAH (BUMD) SEBELUM

DIBERLAKUKAN UU NOMOR 23 TAHUN 2014 TENTANG
PEMERINTAHAN DAERAH

E. Latar Belakang Lahirnya Badan Usaha Milik Daerah

Dalam perubahan regulasi, nomenklatur Badan Usaha Milik Daerah atau

disingkat BUMD keluarnya baru beberapa dekade terakhir, khususnya setelah

terbitnya Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 3 Tahun 1998 tentang Bentuk

Hukum Badan Usaha Milik Daerah (BUMD). Sebelum adanya BUMD, lebih

sering menggunakan nomenklatur Perusahaan Daerah, hal ini sebagaimana

terdapat pada UU 5/1962 tentang Perusahaan Daerah.

Keberadaan BUMD tidak terlepas dari perkembangan kebijakan terkait

dengan Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Pada awalnya, BUMN merupakan

perusahaan-perusahaan negara baik yang berbentuk badan-badan berdasarkan

hukum perdata maupun yang berbentuk badan hukum berdasarkan hukum publik

antara lain yang berdasarkan Undang-Undang Perusahaan Indonesia diatur dengan

Staatsblad Tahun 1927 Nomor 419. Dalam rangka mensingkronkan segala

kegiatan ekonomi pada saat itu, Pemerintah mengeluarkan Perpu nomor 17 Tahun

1960 tentang Perusahaan Negara. Selanjutnya, dalam rangka menertibkan usaha

negara berbentuk Perusahaan Negara terutama karena ada banyak usaha negara

dalam bentuk Perusahaan Negara yang inefisien, maka Pemerintah menerbitkan

Perpu Nomor 1 Tahun 1969 tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara. Dalam Perpu

ini, ditetapkan bahwa usaha-usaha negara berbentuk perusahaan dibedakan dalam

Perusahaan Jawatan (Perjan) yang didirikan dan diatur menurut ketentuan-

19
Universitas Sumatera Utara
 20

ketentuan dalam Indonesische Bedrijvenwet (Staatsblad Tahun 1927 Nomor 419),

Perusahaan Umum (Perum) yang didirikan dan diatur berdasarkan ketentuan

Undang-undang Nomor 19 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara, dan Persero

yang merupakan penyertaan negara pada perseroan terbatas sebagaimana diatur

dalam Kitab Undang-undang Hukum Dagang atau KUHD (Wetboek Van

Koophandel, Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23). 26

Seiring dengan perkembangan zaman serta dalam rangka menjamin

kepastian dan penegakan hukum mengingat terjadinya dualisme pengaturan pada

Perseroan Terbatas yang selama ini diatur dalam KUHD (Staatsblad Tahun 1847

Nomor 23) dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de

Indonesische Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717)

Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan

Terbatas sebagai penganti Buku Kesatu Titel Ketiga Bagian Ketiga Pasal 36

sampai dengan Pasal 56 Kitab Undang-undang Hukum Dagang (Wetboek van

Koophandel, Staatsblad 1847: 23) yang mengatur mengenai Perseroan Terbatas

berikut segala perubahannya, terakhir dengan Undang-undang Nomor 4 Tahun

1971 dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de Indonesische

Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717). 27

Sejalan dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995,

Pemerintah menerbitkan beberapa peraturan pemerintah sebagai peraturan

pelaksana Perpu Nomor 1 Tahun 1969 yaitu Peraturan Pemerintah Nomor Nomor

26
Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
27
Safri Nugraha, Privatisasi BUMD Dalam Upaya Meningkatkan Kinerja, (Jakarta : BPHN-
Departemen Kehakiman, 1996), hlm. 36

Universitas Sumatera Utara

 21

12 Tahun 1998 tentang Perusahaan Perseroan (Persero) dan Peraturan Pemerintah

Nomor 13 Tahun 1998 tentang Perusahaan Umum. Namun demikian, mengingat

bahwa Perpu 1 Tahun 1969 dan kedua Peraturan Pemerintah tersebut dianggap

sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman, serta didorong dengan

terbitnya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara,

Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan

Usaha Milik Negara yang hanya mengatur dua bentuk hukum badan usaha negara

yaitu Perum dan Persero. Sementara Perjan, dengan terbitnya undang-undang ini,

harus dirubah bentuk hukumnya menjadi Perum atau Persero.

Berbeda dengan BUMN yang definisinya telah ditetapkan Undang-

Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN, istilah BUMD baru dikenal

dalam Peraturan Mendagri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD,

tertuang dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang dirubah menjadi

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dan

dirubah kembali menjadi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang

Pemerintahan Daerah. Hal ini dapat dimaklumi karena pendirian dan pengaturan

BUMD sampai saat ini masih tunduk dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun

1962 Tentang Perusahaan Daerah walaupun undang-undang ini telah dicabut

dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1969, namun karena ditegaskan bahwa

Undang-undang nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah tidak berlaku

sejak diterbitkannya undang-undang pengganti, dan sampai sekarang belum ada

undang-undang penggantinya, maka Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang

Perusahaan Daerah masih berlaku sampai sekarang.

Universitas Sumatera Utara

 22

Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah

merupakan undang-undang yang penyusunannya diilhami dari terbitnya Perpu

Nomor 17 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara. Berdasarkan Undang-undang

Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, Perusahaan Daerah adalah

perusahaan yang seluruh atau sebagian besar modalnya berasal dari kekayaan

daerah yang dipisahkan. Mengingat bahwa pembinaan Pemerintahan Daerah

berada di bawah tanggung jawab Menteri Dalam Negeri, maka peraturan

pelaksana Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah

diterbitkan oleh Mendagri baik berupa Peraturan menteri Dalam Negeri seperti

Peraturan Menteri Dalam Negeri 1 Tahun 1984 tentang Tata Cara Pembinaan dan

Pengawasan Perusahaan Daerah, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3

Tahun 1990 tentang Pengelolaan Barang Milik Perusahaan Daerah. Sejak

terbitnya Undang-undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas dan

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum

BUMD, maka sebagian BUMD ada yang berbentuk Perseroan Terbatas. 28

Bentuk hukum badan hukum BUMD menurut Peraturan Menteri Dalam

Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD dapat berupa

Perusahaan Daerah atau PD dan Perseroan Terbatas atau PT, kemudian dalam

oprasionalnya setiap BUMD tunduk pada masing masing ketentuan yang

mengatur tentang badan hukum masing-masing, dengan kata lain bagi Perusahaan

Daerah berlaku ketentuan tentang Perusahaan Daerah sebagaimana yang diatur

dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah

28
Murwadi Hastiar “Sekilas Sejarah BUMD, http://bumd.wordpress.com, diakses tanggal
01 Juli 2017

Universitas Sumatera Utara

 23

sedangkan untuk BUMD yang bentuk badan hukumnya Perseroan Terbatas

berlaku undang-undang yang mengatur tentang Perseroan Terbatas yang untuk

saat ini diatur dalam Undang-undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan

Terbatas.

Mensikronkan segala kegiatan ekonomi pada saat itu, Pemerintah

mengeluarkan Perpu nomor 17 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara.

Selanjutnya, dalam rangka menertibkan usaha negara berbentuk Perusahaan

Negara terutama karena ada banyak usaha negara dalam bentuk Perusahaan

Negara yang inefisien, maka Pemerintah menerbitkan Perpu Nomor 1 Tahun 1969

tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara.

Perpu ini, ditetapkan bahwa usaha-usaha negara berbentuk perusahaan

dibedakan dalam Perusahaan Jawatan (Perjan) yang didirikan dan diatur menurut

ketentuan-ketentuan dalam Indonesische Bedrijvenwet (Staatsblad Tahun 1927

Nomor 419), Perusahaan Umum (Perum) yang didirikan dan diatur berdasarkan

ketentuan UU 19 Prp. Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara, dan Persero yang

merupakan penyertaan negara pada perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam

Kitab Undang-undang Hukum Dagang atau KUHD (Wetboek Van Koophandel,

Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23).

Seiring dengan perkembangan zaman serta dalam rangka menjamin

kepastian dan penegakan hukum mengingat terjadinya dualisme pengaturan pada

Perseroan Terbatas yang selama ini diatur dalam KUHD (Staatsblad Tahun 1847

Nomor 23) dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op

Universitas Sumatera Utara

 24

deIndonesische Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717)

Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan

Terbatas sebagai penganti Buku Kesatu Titel Ketiga Bagian Ketiga Pasal 36

sampai dengan Pasal 56 Kitab Undang-undang Hukum Dagang (Wetboek van

Koophandel, Staatsblad 1847: 23) yang mengatur mengenai Perseroan Terbatas

berikut segala perubahannya, terakhir dengan Undang-undang Nomor 4 Tahun

1971 dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de Indonesische

Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717). 29

Sejarah BUMD dilihat dari sisi perubahan politik dalam negeri,

sebenarnya rujukan utama tentang sejarah BUMD adalah Penjelasan Umum

Undang-undang No.5 Tahun 1962 (UU 5/1962) tentang Perusahaan Daerah.

Kehadiran BUMD di Indonesia mempunyai latar belakang yang sama dengan

BUMN, yakni terkait dengan nasionalisasi perusahaan-perusahaan milik Belanda

di Indonesia.

Pada tahun 1957 Presiden Soekarno mengumumkan penyatuan Irian Barat

dengan Indonesia, karena Perserikatan Bangsa-bangsa (PBB) gagal mengeluarkan

resolusi yang menghimbau agar Belanda mau berunding dengan Indonesia untuk

masalah Irian Barat. Penyatuan Irian Barat tersebut menjadi titik awal

nasionalisasi perusahaan-perusahaan milik Belanda yang beroperasi di Indonesia.

Sejak itu, Pemerintah Pusat mendirikan berbagai perusahaan milik Negara

(BUMN). Pemerintah Pusat juga mendorong Pemerintah Swatantra Tk I dan Tk II

29
Ibid.

Universitas Sumatera Utara

 25

pada waktu itu (sekarang setingkat Provinsi dan Kabupaten) untuk mendirikan

perusahaan milik Daerah guna mendorong percepatan pertumbuhan ekonomi dan

meningkatkan jumlah produksi (berbagai barang dan jasa) yang waktu itu sangat

dibutuhkan masyarakat. Perkembangan di tingkat Pusat direspons dengan antusias

oleh Pemerintah Daerah Swatantra.

Perusahaan-perusahaan daerah yang didirikan oleh daerah waktu itu pada

umumnya merupakan perusahaan yang tidak mengutamakan mencari keuntungan

semata, melainkan ditujukan kepada terwujudnya fungsi sosial dari perusahaan itu

terhadap Daerah; misalnya dalam bentuk percepatan produksi dan penyaluran

barang dan jasa dan pembukaan lapangan kerja.

Memasuki tahun 1960-an, Pemerintah Pusat melihat indikasi bahwa

kegiatan ekonomi (bisnis) yang dilakukan di Daerah kurang tertata dan kurang

jelas kaitan dan kontribusinya terhadap pembangunan nasional. Karena itu,

dilakukan penataan kembali, baik statusnya maupun organisasinya. Sejalan

dengan itu, diterbitkan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara

(MPRS) No.I/MPRS/1960. Dalam Ketetapan tersebut antara lain disebutkna

bahwa dalam rangka pemberian otonomi yang riil dan luas kepada Daerah-daerah

dengan mengingat kemampuan Daerah masing-masing, dipandang perlu untuk

menetapkan dasar-dasar untuk mendirikan Perusahaan Daerah. 30

Prinsip desentralisasi dalam pemerintahan sebagaimana diamanatkan oleh

Undang-undang Dasar (UUD) waktu itu, menghendaki agar Daerah Swatantra

30
Ibid.

Universitas Sumatera Utara

 26

dapat mengatur dan mengurus rumahtangganya sendiri dengan sebaik-baiknya.

Untuk dapat melaksanakan maksud tersebut, maka diperlukan adanya sumber-

sumber keuangan yang memberikan cukup kemampuan dan kekuatan kepada

Daerah Swatantra. Hasil Perusahaan Daerah adalah salah satu pendapatan pokok

di Daerah. Berhubung dengan itu, makaselain perusahaan yang mengutamakan

kemanfaatan umum, dapat pula didirikan perusahaan yang khusus dimaksudkan

untuk menambah penghasilan Daerah, sekaligus untuk mempertinggi produksi. 31

Titik berat kegiatan Perusahaan Daerah ditujukan ke arah pembangunan

Daerah, dan pembangunan ekonomi nasional umumnya, untuk memenuhi

kebutuhan rakyat, dengan mengutamakan industrialisasi. Oleh karena itu,

sebagian dari laba yang diperoleh Perusahaan Daerah diwajibkan disediakan bagi

dana pembangunan Daerah yang bersangkutan.

Di samping itu, untuk kepentingan pembangunan Daerah, segala dana dan

sumberdaya (funds and forces) masyarakat juga dimobilisasi dan koperasi dan

swasta harus diikutsertakan secara aktif dalam pendirian Perusahaan Daerah.

Namun, pengikutsertaan swasta tersebut tetap dengan pokok pikiran bahwa

Perusahaan Daerah adalah perusahaan yang modalnya untuk seluruhnya terdiri

dari kekayaan Daerah yang dipisahkan. Artinya, Perusahaan Daerah adalah

perusahaan yang sepenuhnya dikuasai oleh Pemerintah Daerah.

31
Gunawan Sumodiningrat, Pembangunan Daerah dan Pemberdayaan Masyarakat,
(Jakarta : Bina Rena Pariwara, 2007), hlm.8

Universitas Sumatera Utara

 27

Dengan latar belakang pemikiran seperti itu, saham Perusahaan Daerah

dibedakan menjadi saham prioritet dan saham biasa, dimana saham prioritet hanya

bisa dikuasai oleh Daerah, baik Daerah Tingkat I ataupun Daerah Tingkat II.

Namun, apabila modal Perusahaan Daerah seluruhnya terdiri atas kekayaan satu

Daerah, maka modalnya tidak perlu dirupakan saham-saham.

F. Dasar Hukum Pembentukan Badan Usaha Milik Daerah

Istilah BUMD terdapat di dalam Undang-undang Nomor 22 tahun 1999

tentang Pemerintah Daerah, Pasal 84 undang-undang tersebut menyebutkan

bahwa Pemerintah Daerah mendirikan BUMD, didirikan dengan Peraturan

Daerah. Ketentuan tersebut belum memberikan definisi yang jelas tentang

BUMD. Selanjutnya Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 dirubah dengan

Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, dan terakhir

dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah juga

belum memberikan definisi yang tegas tentang defenisi BUMD, namun pada

Pasal 331 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 disebutkan bahwa Pemerintah

Daerah dapat mendirikan BUMD yang pembentukan, penggabungan, pelepasan

kepemilikan, dan/atau pembubarannya ditetapkan dengan Peraturan Daerah yang

berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Perundang-undangan di atas

tidak memberikan definisi maupun batasan yang jelas tentang BUMD.

Sebenarnya jika merujuk pada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962

Tentang Perusahan Daerah, Undang-undang ini memberikan definisi yang jelas

tentang Perusahaan Daerah, Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962

menyebutkan bahwa Perusahaan Daerah ialah semua perusahaan yang modalnya

Universitas Sumatera Utara

 28

untuk seluruhnya atau untuk sebagian merupakan kekayaan Daerah yang

dipisahkan, kecuali jika ditentukan lain dengan atau berdasarkan undang-undang”.

BUMD merupakan perusahaan yang modalnya seluruhnya atau sebahagian

merupakan kekayaan daerah yang dipisahkan, sehingga Perusahaan Daerah juga

merupakan BUMD. Ketentuan didalam Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 Tahun

1962 tersebut memberikan batasan tentang BUMD atau Perusahaan Daerah,

dinyatakan bahwa BUMD merupakan perusahan yang modalnya berasal dari

kekayaan Pemda yang dipisahkan, kekayaan daerah yang dipisahkan dapat

diartikan sebagai kekayaan daerah yang dilepaskan dari penguasaan umum yang

semula pertanggungjawabannya melalui angaran belanja daerah yang kemudian

setelah dipisahkan menjadi modal BUMD akan dipertanggung jawabkan

tersendiri. 32

Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha

Milik Negara yang menyatakan modal BUMN merupakan dan berasal dari

kekayaan negara yang dipisahkan, pengertian kekayaan negara yang dipisahkan

dijelaskan dalam penjelasan Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003

tentang BUMN sebagai pemisahan kekayaaan negara dari Anggaran Pendapatan

dan Belanja Negara (APBN) pada BUMN untuk selanjutnya di bina dan dikelola

tidak lagi didasarkan pada sistem APBN namun pembinaan dan pengelolaannya

didasarkan pada prinsip-prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat. 33 Jika di

perhatikan dengan seksama bahwa tidak ada perbedaan yang mendasar tentang

pengertian kekayaan yang dipisahkan antara kedua undang-undang tersebut,

32
Penjelasan Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
33
Penjelasan Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik
Negara (BUMN)

Universitas Sumatera Utara

 29

namun Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN lebih jelas

memberikan arahan tentang pembinaan dan pengelolaan kekayaan yang

dipisahkan tersebut dengan didasarkan pada prinsip-prinsip pengelolaan

perusahaan yang baik.

Pasal 6 Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara

menyatakan Perusahan Daerah adalah badan usaha yang seluruhnya atau

sebahagian modalnya dimiliki oleh Pemerintah Daerah. Selanjutnya Menteri

Dalam Negeri melalui keputusannya Nomor 153 tahun 2004 tentang Pedoman

Pengelolaan Barang Daerah Yang Dipisahkan pada konsideran huruf “b”

menyatakan bahwa Perusahaan Daerah atau BUMD merupakan badan usaha yang

seluruh atau sebahagian modalnya berasal dari kekayaan daerah yang dipisahkan.

Pasal 5 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah

menjelaskan bahwa Perusahaan Daerah atau BUMD merupakan suatu kesatuan

produksi yang sifatnya memberi jasa dengan menyelenggarakan usaha yang

memberikan kemanfaatan bagi masyarakat banyak serta memupuk pendapatan.

Dalam penjelasan pasal ini ditegaskan bahwa Perusahaan Daerah itu adalah

kesatuan produksi (regional), yaitu kesatuan produksi dalam arti yang luas, yang

meliputi perusahaan yang memberi jasa, menyelenggarakan kemanfaatan umum

yang bersifat nasional untuk kebutuhan seluruh masyarakat dan tidak termasuk

dalam bidang usaha yang diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat. Perusahaan

Daerah dalam menunaikan tugasnya selalu memperhatikan daya guna yang

sebesar-besarnya dengan tidak melupakan tujuan perusahaan untuk ikut serta

dalam pembangunan daerah khususnya dan pembangunan ekonomi nasional

Universitas Sumatera Utara

 30

umumnya dalam rangka ekonomi terpimpin untuk memenuhi kebutuhan rakyat

dengan mengutamakan industrialisasi dan ketentraman serta kesenangan kerja

dalam perusahaan menuju masyarakat yang adil dan makmur materiil dan

spiritual. 34

Sangat sulit untuk merinci dengan tegas tentang urusan rumah tangga

daerah dan urusan rumah tangga pemerintah pusat, karena perincian yang

mungkin dibuat tidak akan sesuai dengan perkembangan kehidupan masyarakat

baik di daerah maupun di pusat. Urusan-urusan yang tadinya termasuk lingkungan

daerah karena perkembangan keadaan dapat dirasakan tidak sesuai lagi apabila

masih diurus oleh daerah itu karena urusan tersebut sudah meliputi kepentingan

yang lebih luas dari pada daerah itu sendiri. Sehubungan dengan hal itu, Pasal 5

Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah menetapkan

bahwa Perusahaan yang dapat didirikan oleh daerah ialah: perusahaan-perusahaan

yang bergerak dalam lapangan yang sesuai dengan urusan rumah tangganya

menurut kemampuan/kekuatan masing-masing Daerah. Demikian pula tidaklah

mungkin memberi perincian secara tegas dari cabang-cabang produksi yang

penting bagi Daerah dan yang menguasai hajat hidup di Daerah oleh karena segala

sesuatu erat hubungannya dengan perkembangan dan kemajuan masyarakat di

Daerah. Sebagai contoh yang harusnya diusahakan oleh Perusahaan Daerah yang

modalnya untuk seluruhnya merupakan kekayaan Daerah dapat disebutkan

Perusahaan Air Minum. Perusahaan Tanah untuk Pembangunan Perumahan,

Perusahaan Pasar, Perusahaan Pembangunan Perumahan Rakyat. 35

34
Penjelasan Pasal 5 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah
35
Ibid.

Universitas Sumatera Utara

 31

Berdasarkan penjelasan Pasal 5 di atas dapat disimpulkan bahwa ada dua

jenis atau pola BUMD, yaitu : 36

1. BUMD yang berorientasi pada pelayanan masyarakat (public service),

bertujuan untuk sebesar besarnya memberikan pelayaan yang memadai kepada

masyarakat, sehinga untuk jenis ini didirikanlah BUMD yang core bisnisya

berhubungan dengan penyaluran kebutuhan yang mempengaruhi hajat hidup

masyarakat banya.

2. BUMD yang berorientasi pada pencapaian keuntungan atau laba (provit

orientied) didirikan hanya semata-mata untuk memberikan kontribusi kepada

Pemerintah Daerah, biasanya BUMD ini memiliki core bisnis yang lebih

kompetitif, seperti BUMD yang bergerak dalam bidang perbankan maupun

perkebunan.

G. Perkembangan Badan Usaha Milik Daerah di Indonesia

Badan usaha milik negara yang dikelola oleh pemerintah daerah disebut

badan usaha milik daerah (BUMD). Perusahaan daerah adalah perusahaan yang

didirikan oleh pemerintah daerah yang modalnya sebagian besar/seluruhnya

adalah milik pemerintah daerah. Tujuan pendirian perusahaan daerah untuk

pengembangan dan pembangunan potensi ekonomi di daerah yang bersangkutan.

Contoh perusahaan daerah antara lain : Perusahaan Air Minum (PDAM) dan Bank

Pembangunan Daerah (BPD). Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) memiliki

kedudukan sangat panting dan strategis dalam menunjang pelaksanaan otonomi.

36
Rustian Kamaludin, Op.Cit, hlm. 70

Universitas Sumatera Utara

 32

Badan Usaha Milik Daerah (sub-national State Owned Enterprise) telah

menjadi salah satu bentuk badan usaha yang diakui di Indonesia semenjak

diundangkannya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan

Daerah. Kehadiran Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) ini diharapkan menjadi

salah satu pilar perekonomian di Indonesia pada era otonomi daerah saat ini. Hal

ini terbukti dari banyaknya potensi bisnis di setiap daerah yang sangat prospektif.

Buktinya hingga tahun 2015 tercatat sudah berkembang 1.007 BUMD dengan

total aset mencapai Rp.500 triliun. Dari jumlah tersebut secara umum di berbagai

daerah terbagi dalam lima sektor andalan yakni perbankan, jasa penyedia air

minum, pertambangan, perdagangan (pasar) dan aneka usaha dan industri. 37

Perusahaan milik daerah atau BUMD adalah perusahaan yang didirikan

dan dimiliki oleh Pemerintah Daerah, baik tingkat Provinsi atau tingkat

Kabupaten/Kota. 38 Pembentukan dan pengelolaan BUMD ini adalah kewenangan

Pemerintah Daerah yang secara tegas diamanatkan dalam Peraturan Pemerintah

No.25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi

Sebagai Daerah Otonom. Pemerintah Daerah memiliki peran penting dalam suatu

BUMD yaitu sebagai pemilik tunggal untuk BUMD yang berbentuk hukum

Perusahaan Daerah atau pemilik secara mayoritas untuk BUMD yang berbentuk

hukum Perseroan Terbatas. 39

37
Wawan Zulmawan, Kenapa Harus BUMD, (Jakarta : Jala Permata Aksara, 2016), hlm.6
38
Ibid, hlm.1
39
Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 Tentang Bentuk Hukum
Badan Usaha Milik Daerah

Universitas Sumatera Utara

 33

Hakikat BUMD yang memiliki peran strategis tidak diikuti dengan

pengeloaannya yang optimal. Data yang diperoleh dari Badan Pengawasan

Keuangan dan Pembangunan (BPKP) di tahun 2014 menunjukkan bahwa dari

1.007 BUMD dengan aset sebesar Rp. 340,118 triliun hanya mendapat laba

sebesar Rp. 10,372 triliun atau rata-rata rasio laba terhadap aset (ROA) sebesar 3,0

persen. 40 Data dari Badan kerjasama BUMD seluruh Indonesia memperlihatkan

bahwa dari 1.113 BUMD, hanya sekitar 40% (empat puluh persen) yang masuk

kategori sehat. Mayoritas BUMD dengan nilai aset totalnya mencapai Rp 400

triliun sekarang ini, dalam kondisi stagnan atau dalam kondisi tinggal papan nama

BUMD yang sehat tersebut berada di Pulau Jawa. 41

Permasalahan yang sering ada di banyak BUMD adalah kinerja keuangan

yang rendah sehingga fungsinya sebagai salah satu sumber pendapatan daerah

tidak tercapai karena bagi hasil/laba yang diberikan ke Pemerintah Provinsi atau

Kabupaten/kota sangat kecil dan bahkan banyak yang merugi. 42 Sebagai salah

satu contoh yaitu Provinsi Sumatera Utara, di Sumatera Utara sedikitnya ada 8

BUMD milik Pemerintah Provinsi Sumut baik berbentuk Perusahaan Daerah (PD)

maupun Perseroan Terbatas (PT) yaitu PD Aneka Industri dan Jasa, PD Air

Minum (PDAM) Tirtanadi, Perseroan Terbatas Bank Sumatera Utara, Perseroan

40
Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, ”Reviu Literatur Pengelolaan Badan
Usaha Milik Daerah (BUMD)”, http://www.bpkp.go.id/,diakses tanggal 01 Juli 2017
41
Wawan Zulmawan, Op.Cit, hlm..96
42
Sherly Simanjuntak & Mahendra Putra Kurnia, 2013, “Analisis Yuridis Terhadap
Perubahan Status Badan Hukum Bank Pembangunan Daerah Kaltim (BPD Kaltim) Dari Perusahaan
Daerah Menjadi Perseroan Terbatas”, Jurnal Beraja Niti Volume 2 Nomor 10, Samarinda, 2014,
hlm. 2 diakses melalui http//www. http://id.portalgaruda.org. tanggal 01 Juli 2017.

Universitas Sumatera Utara

 34

Terbatas Prasarana Pembangunan Sumatera Utara (PT PPSU), PT Kawasan

Industri Medan, PT Asuransi Bangun Askrida dan PD Perhotelan Provinsi

Sumatera Utara. 43 Namun yang terjadi di tahun 2014 BUMD- BUMD di Sumatera

Utara tidak memberikan profit yang setara dengan input yang diberikan berupa

penyertaan modal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD),

sehingga menjadi beban keuangan daerah, seperti PT Tirtanadi, PT PPSU dan PD

Perhotelan Provinsi Sumatera Utara (PD Perhotelan Provsu) hanya mencapai

12,19% dari jumlah laba yang seharusnya. 44

Kinerja keuangan yang rendah ini disebabkan oleh berbagai problematika

BUMD : 45

1. Dasar hukum pengaturan BUMD yaitu UU Perusda telah dicabut dengan

Undang-Undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah namun belum

melahirkan peraturan pelaksana yang dapat dijadikan acuan bagi BUMD di

seluruh Indonesia, melainkan hanya berdasarkan pada Perda masing-masing

daerah yang belum tentu sama.

2. Prinsip pengelolaan BUMD masih terkontaminasi dengan sistem birokrasi.

Campur tangan pemerintah daerah dalam kinerja BUMD membuat lambannya

43
Sinar Indonesia Baru, 2014, “Pengelolaan 8 BUMD Sumut Jangan Sarat Kepentingan
Politisasi”, http://hariansib.cm, diakses tanggal 01 Juli 2017
44
Sinar Indonesia Baru, 2014, “Likuidasi BUMD yang Merugi”, http://hariansib.com,
diakses tanggal 01 Juli 2017
45
Reydonnyzar Moenek, “Rakernas Revitalisasi BUMD, Pemantapan Penerapan
PPKBLUD dan Optimalisasi Pengelolaan Barang Milik Daerah tentang “Problematik, Peluang,
Tantangan dan Strategi Pengelolaan BUMD, BLUD dan BMD”, Direktur Jenderal Bina Keuangan
Daerah (Kemendagri), melalui http://sitikhoiriyah.blogspot.co.id, diakses pada tanggal 01 Juli
2017

Universitas Sumatera Utara

 35

kinerja badan usaha menghadapi perubahan situasi dan kondisi bisnis

dikarenakan segala keputusan bisnis baik yang bersifat strategis maupun

keputusan-keputusan konvensional lainnya harus melalui ijin pemerintah.

Ketiga, tidak efisiennya pengoperasian suatu BUMD. Hal ini mengakibatkan

pemborosan dana disana-sini dan para pengelolanya tidak memiliki keahlian

yang cukup. Selain faktor tersebut, kinerja BUMD dipengaruhi oleh bentuk

hukumnya. Pemilihan jenis badan usaha ataupun badan hukum yang akan

dijadikan sebagai sarana usaha tergantung pada keperluan pendirinya.

H. Tujuan Pendirian Badan Usaha Milik Daerah

Pasal 5 ayat (2) Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan

Daerah menegaskan tujuan pendirian Perusahaan Daerah adalah untuk turut serta

melaksanakan pembangunan Daerah khususnya dan pembangunan ekonomi

nasional umumnya dalam rangka memenuhi kebutuhan rakyat menuju masyarakat

yang adil dan makmur.

Tidak berbeda dengan otonomi daerah yang memberikan kesempatan

seluas luasnya kepada Pemda untuk mencari sumber-sumber penghasilan bagi

peningkatan pendapatan asli daerah sebagai salah satu modal pembangunan

daerahnya, sehingga Pemerintah Daerah mendirikan BUMD yang berbasis pada

sumber daya alam yang dimiliknya. Pendirian BUMD oleh Pemda merupakan

salah satu cara untuk memenuhi pendapatan asli daerah, pendirian ini merupakan

upaya Pemda untuk menambah sumber pendapatan daerah dari hasil pengelolaan

kekayaan daerah yang dipisahkan. sebagai mana yang diatur didalam Pasal 285

Universitas Sumatera Utara

 36

huruf “a” angka 4 Undang-undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan

Daerah. Ada beberapa hal yang mendasari pendirian suatu BUMD antara lain : 46

1. Alasan ekonomis, yaitu sebagai langkah mengoptimalisasikan potensi

ekonomi di daerah dalam upaya menggali dan mengembangkan sumber daya

daerah, memberikan pelayanan masyarakat (public services) dan mencari

keuntungan (provit motive).

2. Alasan strategis, yaitu mendirikan lembaga usaha yang melayani kepentingan

publik, yang mana masyarakat atau pihak swasta lainnya tidak (belum)

mampu melakukannya, baik karena investasi yang sangat besar, risiko usaha

yang sangat besar, maupun eksternalitasnya sangat besar dan luas.

3. Alasan budget, yaitu sebagai upaya dalam mencari sumber pendapatan lain di

luar pajak, retribusi dan dana perimbangan dari pemerintah pusat untuk

mendukung pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintahan di daerah.

Pasal 8 ayat (3) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan

Daerah, menegaskan bahwa selain Pemerintah Daerah pihak swasta juga dapat

menyertakan sahamnya dalam suatu BUMD yang didirikan Pemerintah Daerah,

masuknya pemegang saham lain selain Pemerintah Daerah dapat memberikan

modal yang lebih banyal lagi, yang kemudian akan digunakan untuk

pengembangan usaha BUMD, sehingga masuknya pihak diluar Pemerintah

Daerah dalam suatu BUMD memberikan manfaat untuk peningkatan pendapatan

asli daerah.

46
Chairil Furkan “Badan Usaha Milik daerah Sudah Rawan”, http://www.wordpress.com,
diakses pada tanggal 01 Juli 2017

Universitas Sumatera Utara

 37

Sejak diundangkannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang

Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan

Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015, Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) baru

didefinisikan secara jelas, yaitu dalam BAB XII tentang BUMD yang terdiri dari

13 pasal. Terhadap perusahaan-perusahaan milik daerah yang sudah mulai

beroperasi sebelum undang-undang ini berlaku, wajib untuk menyesuaikan

dengan ketentuan dalam undang-undang ini dalam jangka waktu paling lama tiga

tahun terhitung sejak undang-undang berlaku. 47

Sebelumnya, BUMD sebagai perusahaan milik daerah diatur dengan UU

No. 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, sehingga seluruh perusahaan milik

pemerintah daerah disebut Perusahaan Daerah. Namun, dengan berlakunya UU

No. 23 Tahun 2014, UU No. 5 Tahun 1962 tersebut menjadi tidak berlaku, 48

hanya saja peraturan pelaksananya selama tidak bertentangan dengan UU No. 23

Tahun 2014 dinyatakan masih tetap berlaku. 49

Istilah perusahaan daerah berubah menjadi BUMD sejak adanya Instruksi

Menteri Dalam Negeri No. 5 Tahun 1990 tentang Perubahan Bentuk BUMD ke

dalam dua bentuk Perumda dan Perseroda, penggunaan istilah perusahaan daerah

bergeser menjadi BUMD. Sesuai Instruksi Menteri Dalam Negeri No. 5 Tahun

1990 tersebut, Menteri Dalam Negeri telah memerintahkan kepada para Kepala

Daerah untuk mengganti bentuk Perusahaan Daerah menjadi Perusahaan Umum

47
Pasal 402 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan
Daerah
48
Pasal 409 huruf a Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan
Daerah
49
Pasal 405 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah

Universitas Sumatera Utara

 38

Daerah (Perumda) atau Perusahaan Perseroan Daerah (Perseroda). Namun,

instruksi tersebut tidak diikuti terbitnya peraturan pelaksana pengelolaan BUMD

dengan bentuk yang baru.

Selanjutnya, pada tahun 1998, tepatnya berdasarkan Peraturan Menteri

Dalam Negeri (Permendagri) No. 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD,

BUMD dibagi dalam dua bentuk yaitu Perusahaan Daerah dan Perseroan

Terbatas, sehingga istilah Perusahaan Daerah kembali muncul, dan jika dilihat

dari penggunaan istilahnya, Permendagri No. 3 Tahun 1998 mengelompokkan

Perusahaan Daerah sebagai salah satu bentuk dari BUMD.

Dibandingkan antara satu peraturan dengan peraturan perundang-

undangan lainnya terkait BUMD, tidak dipungkiri masih terdapat aturan yang

berbeda dalam menginterpretasikan BUMD dan beberapa penjelasannya tidak lagi

relevan dengan UU No. 23 Tahun 2014. Bahkan, masih terdapat BUMD yang

belum siap mengganti penyelenggaraan perusahaan daerahnya dengan mekanisme

BUMD sesuai UU No. 23 Tahun 2014 karena masih menggunakan mekanisme

Perusahaan Daerah berdasarkan UU No. 5 Tahun 1962, sedangkan UU tersebut

sudah tidak berlaku lagi. Kondisi ini berpotensi menimbulkan permasalahan

legalitas penyelenggaraan BUMD di masa depan, terlebih lagi dengan belum

diterbitkannya peraturan pemerintah sebagai ketentuan lebih lanjut pengelolaan

BUMD sebagaimana dimaksud pada Pasal 343 ayat (2) UU No. 23 Tahun 2014.

Universitas Sumatera Utara