1

BAB II

PEMBAHASAN

TEORI-TEORI KEBIJAKAN PUBLIK: TEORI PROSES KEBIJAKAN

A. Pengertian Kebijakan Publik

Kebijakan publik mempunyai banyak pemahaman teoritis. Harold Laswell dan
Abraham Kaplan mendefinisikan sebagai suatu program yang diproyeksikan dengan
tujuan-tujuan tertentu, nilai-nilai tertentu, dan praktik-praktik tertentu. David Easton
mendefinisikannya sebagai akibat dari aktivitas pemerintah.1
Carl I. Friedrick mendefinisikannya sebagai serangkaian tindakan yang
diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu,
dengan ancaman dan peluang yang ada. Kebijakan yang diusulkan tersebut ditujukan
untuk memanfaatkan potensi sekaligus mengatasi hambatan yang ada dalam rangka
mencapai tujuan tertentu.2
Dari pemahaman tersebut, kita dapat merumuskan definisi sebagai berikut:
“kebijakan publik adalah keputusan yang dibuat oleh Negara, khususnya pemerinta h,
sebagai strategi untuk merealisasikan tujuan dari Negara yang bersangkutan. Kebijak an
publik adalah strategi untuk mengantar masyarakat pada masa awal, memasuk i
masyarakat pada masa transisi, untuk menuju kepada masyarakat yang dicita-citaka n. ”3
Kebijakan publik adalah sebuah fakta strategis daripada fakta politisi ataupun fakta
teknis. Sebagai sebuah strategi, dalam kebijakan publik sudah terangkum preferensi-
preferensi politis dari para aktor yang terlibat dalam proses kebijakan, khususnya pada
proses perumusan. Sebagai sebuah strategi, kebijakan publik tidak saja bersifat positif,
namun juga negatif, dalam arti pilihan keputusan selalu bersifat menerima salah satu
dan menolak yang lain.
Selain itu pula, dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik adalah serangkaian
tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan atau tidak dilaksanakan oleh pemerinta h
yang mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu demi kepentinga n
seluruh rakyat.4

1 H.A.R Tilaar & Riant Nugroho, Kebijakan Pendidikan; Pengantar untuk Memahami Kebijakan
Pendidikan dan Kebijakan Pendidikan sebagai Kebijakan Publik, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2012),cet.iii .,
hlm. 183.
2 Riant Nugroho, Public Policy, (Jakarta: Elex Media Komputindo, 2009), hlm. 83.
3 H.A.R Tilaar & Riant Nugroho, Op. Cit., hlm. 184.
4 Muhlis Madani, Dimensi Interaksi Aktor dalam Proses Perumusan Kebijakan Publik¸(Yogyakarta:

Graha Ilmu, 2011), hlm. 20.

 2

Meskipun terdapat ruang bagi win-win solution dimana sebuah tuntutan dapat
diakomodasi, namun pada akhirnya ruang bagi win-win solution sangat terbatas,
sehingga kebijakan publik lebih banyak pada ranah zero-sum-game, yaitu menerima
yang ini, dan menolak yang lain. Dalam pemahaman ini, istilah “keputusan” termasuk
juga etika Pemerintah memutuskan untuk “tidak mengurus” isu terkait. Dengan
demikian, pemahaman disini mengacu kepada pemahaman Dye, bahwa kebijakan
publik adalah segala seuatu yang dikerjakan dan yang tidak dikerjakan oleh
pemerintah.5
Berbagai definisi dan pengertian kebijakan publik seperti dijelaskan di atas,
memberikan implikasi sebagai berikut:
1. Kebijakan negara selalu mempunyai tujuan tertentu atau merupakan tindakan yang
berorientasi kepada tujuan.
2. Berisikan tindakan-tindakan atau pola-pola tindakan pejabat pemerintah.
3. Merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah.
4. Bersifat positif dalam artian merupakan beberapa bentuk tindakan yang dilakukan
pemerintah mengenai sesuatu masalah tertentu. Demikian juga dapat bersifat
negatif dalam arti merupakan keputusan pejabat pemeritah untuk tidak melakukan
sesuatu.
5. Berlandaskan pada peraturan perudang-undangan dan bersifat otoratif.6

Hakikat suatu kebijakan negara sebagai tindakan yang mengarah pada suatu
tujuan, akan dapat dipahami dengan baik dengan memerinci ke dalam lima kategori,
menurut Hagwood dan Gunn, yaitu:

1. Tuntutan kebijakan (policy demands)

Di dalam sistem politik, proses formulasi suatu kebijakan negara, merupakan
berbagai desakan atau tuntutan dari para aktor pemerintah maupun swasta kepada
pejabat pemerintah untuk melakukan ataupun tidak melakukan tindakan terhadap
suatu masalah tertentu. Tentunya, desakan ataupun tuntutan ini bervariasi, dalam
arti dari yang bersifat umum sampai kepada usulan untuk mengambil tindakan
konkrit tertentu terhadap sesuatu masalah yang terjadi dalam masyarakat.
2. Keputusan Kebijakan (policy decision)

5 H.A.R Tilaar & Riant Nugroho, Op. Cit., hlm. 185.

6 Muhlis Madani, Op. Cit., hlm. 16-17.
 3

Merupakan keputusan-keputusan yang dibuat oleh para pejabat pemeritah, dengan

maksud untuk memberikan keabsahan, kewenangan atau memberikan arah
terhadap pelaksanaan kebijakan negara.
3. Pernyataan Kebijakan (policy statement)
Merupakan pernyataan resmi atau artikulasi (penjelasan) mengenai kebijakan
negara tertentu. Apabila dicermati secara mendalam, pernyaataan kebijakan dari
seorang pejabat dengan pejabat lainnya, seringkali bertentangan dengan satu
dengan lainnya. Disini, diperlukan adanya koordinasi agar pernyataan kebijakan
dimaksud menjadi sinkron. Hal ini dipandang perlu, mengingat masyarakatlah yang
terkena dampaknya.
4. Keluaran Kebijakan (policy outputs)
Meruapakan wujud kebijakan negara yang paling dapat dilihat dan dirasakan karena
menyangkut hal-hal yang senyatanya dilakukan guna merealisasikan apa yang telah
digariskan dalam keputusan dan pernyataan kebijakan negara.
5. Hasil Akhir Kebijakan (policy outcomes)
Setelah suatu kebijakan selesai diimplementasikan terdapat hasil akhir kebijakan,
yaitu berupa akibat-akibat atau dampak yang benar-benar dirasakan oleh
masyarakat, baik yang diharapkan maupun yang tidak diharapkan sebagai
konsekuensi dari adanya tindakan ataupun adanya tindakan pemerintah dalam
bidang-bidang atau masalah-masalah tertentu.7
B. Proses Kebijakan Publik
Proses analisis kebijakan publik adalah serangkaian aktivitas intelektual yang
dilakukan dalam proses kegiatan yang bersifat politis. Aktivitas politis tersebut nampak
dalam serangkaian kegiatan yang mencakup penyusuna n agenda, formulasi kebijakan,
adopsi kebijakan, implementasi kebijakan, dan penilaian kebijakan. Sedangkan
aktivitas perumusan masalah, forecasting, rekomendasi kebijakan, monitoring, dan
evaluasi kebijakan adalah aktivitas yang lebih bersifat intelektual.8
Proses pembuatan kebijakan publik merupakan proses yang kompleks karena
melibatkan banyak proses maupun variabel yang harus dikaji. Memang, tidaklah mudah
membuat kebijakan publik yang baik dan benar, namun bukannya tidak mungkin. 9

7 Ibid., hlm. 17-18.

8 AG. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik; Konsep, Teori, dan Aplikasi , (Yogyakarta: Pustaka Ilmu,
2008),cet.ii., hlm. 8.
9 Riant Nugroho, Op. Cit., hlm. 144.
 4

Model yang dikembangkan oleh para ilmuwan kebijakan publik mempunya i

satu kesamaan, yaitu bahwa proses kebijakan berjalan dari formulasi menuju
implementasi, untuk mencapai kinerja kebijakan. Namun demikian, ada satu pola yang
sama bahwa model formal proses kebijakan adalah dari “gagasan kebijakan”,
“formalisasi dan legalisasi” kebijakan”, “implementasu”, baru kemudian menuju pada
kinerja atau mencapai prestasi yang diharapkan –yang didapatkan setelah dilakukan
evaluasi kinerja kebijakan –seperti yang disampaikan pada gambar berikut ini.10

Proses Kebijakan

Proses Politik Evaluasi

Kebijakan
1 2 3 4
Isu Kebijakan Formulasi Implementasi Kineja
(Agenda Kebijakan Kebijakan Kebijakan
Pemerintah)

Input Proses Output

Lingkungan Kebijakan

1. Tahap Isu Kebijakan (Penyusunan Agenda Pemerintahan)

Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada agenda
publik. Sebelumnya masalah-masalah ini berkompetisi terlebih dahulu untuk dapat
masuk ke dalam agenda kebijakan. Pada akhirnya, beberapa masalah masuk ke
agenda kebiajakan para perumus kebijakan. Pada tahap ini suatu masalah mungk in
tidak disentuh sama sekali, sementara masalah yang lain ditetapkan menjadi fokus
pembahasan, atau ada pula masalah karena alasan-alasan tertentu di tundaa waktu
yang lama.11

10 Ibid., hlm. 388.

11 Budi Winarno, Kebijakan Publik; Teori & Proses, (Yogyakarta: MedPress, 2008),cet.ii., hlm. 33.
 5

Dalam penyusunan agenda kebijakan ada tiga kegiatan yang perlu

dilakukan, yakni;
1. Membangun persepsi dikalangan stakeholders bahwa sebuah fenomena
benar-benar dianggap sebagai masalah. Sebab bisa jadi suatu gejala oleh
kelompok masyarakat tertentu dianggap masalah, tetapi oleh sabagian
masyarakat yang lain atau elite politik bukan dianggap sebagai masalah.
2. Membuat batasan masalah.
3. Memobilisasi dukungan agar masalah tersebut dapat masuk dalam agenda
pemerintah. Memobilisasi dukungan ini dapat dilakukan dengan cara
mengorganisir kelompok-kelompok yang ada dalam masyarakat, dan
kekuatan-kekuatan politik, publikasi melalui media masa dan sebagainya. 12

Proses masuknya isu ke dalam agenda kebijakan lebih cenderung bersifat

politis dari pada rasional. Ada empat faktor yang berpengaruh pada proses
penyusunan agenda kebijakan, yaitu 1) perkembangan sistem pemerintahan yang
demokratis, 2) sikap pemerintah dalam proses penyusunan agenda kebijakan, 3)
partisipasi masyarakat, dan 4) realitas pemerintahan daerah. 13
Menurut Cobb dan Elder, agenda dapat diklasifikasikan ke dalam dua tipe.
Pertama, agenda yang bersifat sistematis yaitu agenda yang mencakup seluruh isu
yang umumnya diakui dan mendapat perhatian publik serta termasuk persoalan
yang masuk di dalam yurisdiksi legitimasi pemerintah, contohnya persoalan
pendidikan. Kedua, agenda institusional yang mencakup seluruh isu-isu dimana
para pembuat keputusan yang memang memiliki kewenangan secara eksplisit, aktif
dan serius mempertimbangkan sebuah isu untuk diagendakan. Misalnya menjadi
agenda legislatif atau eksekutif.14
2. Tahap Formulasi Kebijakan
Masalah yang sudah masuk ke agenda kebijakan kemudian dibahas oleh
para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi didefinisikan untuk kemudia dicari
pemecahana masalah terbaik. Dalam tahapan ini masing- masing alternatif bersaing
untuk dapat dipilih sebagai kebijakan yang diambil untuk memecahkan masalah.

12 AG. Subarsono, Op.Cit., hlm. 11.

13 Muhlis Madani, Op. Cit., hlm. 23.
14 Ibid., hlm. 24.
 6

Pada tahap formulasi dan legimitasi kebijakan, analisis kebijakan perlu

mengumpulkan dan menganalisa informasi yang berhubungan dengan masalah
yang bersangkut, kemudian berusaha mengembangkan alternatif-alterna tif
kebijakan, membangun dukungan dan melakukan negoisasi, sehingga sampai pada
sebuah kebijakan yang dipilih.15
3. Tahap Implementasi Kebijakan
Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan-catatan elit, jika
program tersebut tidak diimplementasikan. Oleh karena itu, keputusan program
kebijakan yang telah diambil sebagai alternatif pemecahan masalah harus
diimplemetasikan, yakni dilaksanakan oleh badan-badan administrasi maupu agen-
agen pemerintahan di tingkat bawah. Pada tahap implementasi ini berbagai
kepentingan akan saling bersaing. Beberapa implementasi kebijakan mendapat
dukungan para pelaksana (implementors), namun beberapa yang lain mungkin akan
ditentang oleh para pelaksana.16
4. Tahap Kinerja Kebijakan (Evaluasi Kebijakan)
Pada tahap ini kebijakan yang telah dilakukan akan dinilai atau dievaluas i,
untuk melihat sejauh mana kebijakan yang dibuat telah mampu memecahkan
masalah. Kebijakan publik pada dasarnya dibuat untuk meraih dampak yang
diinginkan. Dalam hal ini, memecahkan masalah yang dihadapi masyarakat. Oleh
karena itu, ditetukanlah ukuran-ukuran atau kriteria-kriteria yang menjadi dasar
untuk menilai apakah kebijakan publik telah meraih dampak yang diinginkan (hasil
kinerja/prestasi yang diharapkan).17

15 AG. Subarsono, Op.Cit., hlm. 12.

16 Budi Winarno.Op. Cit., hlm. 34.
17 Ibid., hlm. 34.
 7

BAB III

KESIMPULAN

Kebijakan publik adalah keputusan yang dibuat oleh Negara, khususnya pemerinta h,
sebagai strategi untuk merealisasikan tujuan dari Negara yang bersangkutan. Kebijakan publik
adalah strategi untuk mengantar masyarakat pada masa awal, memasuki masyarakat pada masa
transisi, untuk menuju kepada masyarakat yang dicita-citakan.

Kebijakan publik adalah sebuah fakta strategis daripada fakta politisi ataupun fakta
teknis. Sebagai sebuah strategi, dalam kebijakan publik sudah terangkum preferensi-prefere ns i
politis dari para aktor yang terlibat dalam proses kebijakan, khususnya pada proses perumusan.
Sebagai sebuah strategi, kebijakan publik tidak saja bersifat positif, namun juga negatif, dalam
arti pilihan keputusan selalu bersifat menerima salah satu dan menolak yang lain.

Proses analisis kebijakan publik adalah serangkaian aktivitas intelektual yang

dilakukan dalam proses kegiatan yang bersifat politis. Aktivitas politis tersebut nampak dalam
serangkaian kegiatan yang mencakup penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi
kebijakan, implementasi kebijakan, dan penilaian kebijakan. Sedangkan aktivitas perumusan
masalah, forecasting, rekomendasi kebijakan, monitoring, dan evaluasi kebijakan adalah
aktivitas yang lebih bersifat intelektual.

Model yang dikembangkan oleh para ilmuwan kebijakan publik mempunyai satu
kesamaan, yaitu bahwa proses kebijakan berjalan dari formulasi menuju implementasi, untuk
mencapai kinerja kebijakan. Namun demikian, ada satu pola yang sama bahwa model formal
proses kebijakan adalah dari “gagasan kebijakan”, “formalisasi dan legalisasi” kebijakan”,
“implementasu”, baru kemudian menuju pada kinerja atau mencapai prestasi yang diharapkan
–yang didapatkan setelah dilakukan evaluasi kinerja kebijakan –seperti yang disampaikan pada
gambar berikut ini.
 8

DAFTAR PUSTAKA

Madani, Muhlis. 2011. Dimensi Interaksi Aktor dalam Proses Perumusan Kebijakan Publik .
Yogyakarta: Graha Ilmu.

Nugroho, Riant. 2009. Public Policy, Jakarta: Elex Media Komputindo.

Subarsono, AG. 2009. Analisi Kebijakan Publik; Konsep, Teori dan Apilkasi. Yogyakarta:
Pustaka Pelajar.

Tilaar, H.A.R & Riant Nugroho. 2012. Kebijakan Pendidikan; Pengantar untuk Memahami
Kebijakan Pendidikan dan Kebijakan Pendidikan sebagai Kebijakan Publik.
Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Winarno, Budi. 2008. Kebijakan Publik; Teori & Proses. Yogyakarta: Media Pressindo.
 9

TEORI-TEORI KEBIJAKAN PUBLIK: TEORI PROSES KEBIJAKAN

Disusun Oleh:
AFIF ALFIYANTO
NIM. 1520410060

Dosen Pengampu:
Dr. Sabarudin, M.Si
Mata Kuliah:
Analisis Kebijakan Pendidikan Islam

KONSENTRASI MANAJEMEN DAN KEBIJAKAN PENDIDIKAN ISLAM

PRODI PENDIDIKAN ISLAM
PROGRAM PASCASARJANA (S2)
FAKULTAS ILMU TARBIYAH DAN KEGURUAN
UNIVERSITAS ISLAM NEGERI SUNAN KALI JAGA YOGYAKARTA
2015
 10

BAB I
PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Pendefinisian mengenai kebijakan diperlukan agar kita dapat menjaga kejelasan
pemikiran kita dalam pembahasan selanjutnya. Kebijakan adalah salah satu konsep
dalam ilmu politik. Kebijakan (policy) adalah suatu kumpulan keputusan yang diambil
oleh seorang pelaku atau kelompok politik, dalam usaha memilih tujuan dan cara untuk
mencapai tujuan itu. Pada prinsipnya, pihak yang membuat kebijakan-kebijakan itu
mempunyai kekuasaan untuk melaksanakan. Proses pembuatan kebijakan publik
merupakan suatu konsep yang komplek karena melibatkan banyak alur proses. Tahap
penilaian kebijakan seperti yang tercantum dalam bagan ini, bukan termasuk proses
akhir dari kebijakan publik, sebab masih ada satu tahap lagi, yakni tahap perubahan
kebijakan dan terminasi atau penghentian kebijakan. Di dalam setiap proses terdapat
tahap-tahap kebijakan publik.
Pendefinisian mengenai kebijakan diperlukan agar kita dapat menjaga kejelasan
pemikiran kita dalam pembahasan selanjutnya. Kebijakan adalah salah satu konsep
dalam ilmu politik.1 Kebijakan (policy) adalah suatu kumpulan keputusan yang diambil
oleh seorang pelaku atau kelompok politik, dalam usaha memilih tujuan dan cara untuk
mencapai tujuan itu. Pada prinsipnya, pihak yang membuat kebijakan-kebijakan itu
mempunyai kekuasaan untuk melaksanakan. Proses pembuatan kebijakan publik
merupakan suatu konsep yang komplek karena melibatkan banyak alur proses. Tahap
penilaian kebijakan seperti yang tercantum dalam bagan ini, bukan termasuk proses
akhir dari kebijakan publik, sebab masih ada satu tahap lagi, yakni tahap perubahan
kebijakan dan terminasi atau penghentian kebijakan. Di dalam setiap proses terdapat
tahap-tahap kebijakan publik.
B. Rumusan Masalah
1. Apa definisi kebijakan publik?
2. Bagaimana proses kebijakan publik?
3. Bagaimana tahap-tahap untuk menghasilkan kebijakan publik?