ID Kebijakan Kesehatan Proses Implementasi Analisis Dan Penelitian
ID Kebijakan Kesehatan Proses Implementasi Analisis Dan Penelitian
ABSTRACT
Health Policy frameworks can be described as systemic, where basic objectives or principles of the health system are
decided, and programmatic, where intervention priorities are set and translated into operational guidelines for service delivery.
There are many ways of thingking about the policy process as there are about the concept of policy itself. The health policy
PD\WDNHWKHIRUPRISODQRUDPRUHJHQHUDOLVHGVWDWHWHPHQWRIDSSURDFK%DNHU,PSOHPHQWDWLRQKDVEHHQGH¿QHG
DVZKDWKDSSHQVEHWZHHQSROLF\H[SHFWDWLRQVDQGSHUFHLYHGSROLF\UHVXOWV'H/HRQ&OHDUO\LPSOHPHQWDWLRQLV
a process of turning a health policy into practice. Analysis of policy tends to be restrospective and descritive. Analysis of
policy looks back at why or how a policy made its way to agenda. Analysis fro policy tends to be prospective. It is usually
carried out to inform the formulation of a policy or anticipate how policy might fare if introduced. At times such analysis will
UHVXOWLQWKHGHFLVLRQWRDEDQGRQDSDUWLFXODUFRXUVHRIDFWLRQGXHWRLWVSRRUSROLWLFDOIHDVLELOLW\%XVH0D\V :DOW
Health research is a systematic process for generating new knowledge and relating it to existing knowledge in order to
improve understanding about the natural and social world. It uses a wide variety of methods, theories and assumptions
about what counts as valid knowledge. Health reseach results may be used to inform policy.
1 Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem dan Kebijakan Kesehatan. Jalan Percetakan Negara No. 23A Jakarta 10560
Korespondensi: E-mail: roymassie@litbang.depkes.go.id
409
Buletin Penelitian Sistem Kesehatan – Vol. 12 No. 4 Oktober 2009: 409–417
& Manning, 2003). Tanpa ada kesepakatan dan Kebijakan kesehatan harus berdasarkan
tidak ada koordinasi akan mengakibatkan hasil yang pembuktian yang menggunakan pendekatan problem
diharapkan sia-sia belaka. solving secara linear. Penelitian kesehatan adalah
'H¿QLVLNHELMDNDQNHVHKDWDQEHUYDULDVL.HELMDNDQ suatu kegiatan untuk mendapatkan bukti yang akurat.
kesehatan didefinisikan sebagai suatu cara atau Setelah dilakukan penelitian kesakitan dan penyakit
tindakan yang berpengaruh terhadap perangkat dari masyarakat, termasuk kebutuhan akan kesehatan,
institusi, organisasi, pelayanan kesehatan dan sistem kesehatan, tantangannya selanjutnya adalah
pengaturan keuangan dari sistem kesehatan (Walt, mengetahui persis penyebab dari kesakitan dan
1994). Kebijakan kesehatan merupakan bagian penyakit itu. Walaupun disadari betapa kompleksnya
dari sistem kesehatan (Bornemisza & Sondorp, pengertian yang berbasis bukti untuk dijadikan dasar
2002). Komponen sistem kesehatan meliputi sumber dari kebijakan (Fafard, 2008).
daya, struktur organisasi, manajemen, penunjang Tujuan dari kebijakan kesehatan adalah untuk
lain dan pelayanan kesehatan (Cassels, 1995). menyediakan pola pencegahan, pelayanan yang
Kebijakan kesehatan bertujuan untuk mendisain terfokus pada pemeliharaan kesehatan, pengobatan
program-program di tingkat pusat dan lokal, agar penyakit dan perlindungan terhadap kaum rentan
dapat dilakukan perubahan terhadap determinan- (Gormley, 1999). Kebijakan kesehatan juga peduli
determinan kesehatan (Davies 2001; Milio 2001), terhadap dampak dari lingkungan dan sosial ekonomi
termasuk kebijakan kesehatan internasional (Hunter terhadap kesehatan (Poter, Ogden and Pronyk, 1999).
2005; Labonte, 1998; Mohindra 2007). Kebijakan kesehatan dapat bertujuan banyak terhadap
Kebijakan kesehatan adalah suatu hal yang peduli masyarakat. Untuk kebanyakan orang kebijakan
terhadap pengguna pelayanan kesehatan termasuk kesehatan itu hanya peduli kepada konten saja.
manajer dan pekerja kesehatan. Kebijakan kesehatan Contohnya, pembiayaan kesehatan dari pemerintah
dapat dilihat sebagai suatu jaringan keputusan yang dan swasta atau kebijakan dalam hal pemantapan
saling berhubungan, yang pada prakteknya peduli pelayanan kesehatan ibu dan anak (Walt, 1994).
kepada pelayanan kesehatan masyarakat (Green & Kebijakan kesehatan berpihak pada hal-hal
Thorogood, 1998). yang dianggap penting dalam suatu institusi dan
Kebijakan-kebijakan kesehatan dibuat oleh masyarakat, bertujuan jangka panjang untuk mencapai
pemerintah dan swasta. Kebijakan merupakan sasaran, menyediakan rekomendasi yang praktis
produk pemerintah, walaupun pelayanan kesehatan untuk keputusan-keputusan penting (WHO, 2000).
cenderung dilakukan secara swasta, dikontrakkan Kebijakan kesehatan dapat bermanifestasi dalam
atau melalui suatu kemitraan, kebijakannya berbagai hal dan tidak selalu dalam bentuk dokumen-
disiapkan oleh pemerintah di mana keputusannya dokumen (Ritsatakis, 1987). Kebijakan kesehatan
mempertimbangkan juga aspek politik (Buse, May & diexpresikan dalam bentuk suatu konstitusi, undang-
Walt, 2005). Jelasnya kebijakan kesehatan adalah undang dan peraturan-peraturan termasuk juga
kebijakan publik yang merupakan tanggung jawab platform dari partai-partai politik atau kertas-kertas
pemerintah dan swasta. Sedangkan tugas untuk kebijakan (Ritsatakis, 2000).
menformulasi dan implementasi kebijakan kesehatan Kebijakan kesehatan tidak saja terdiri dari
dalam satu negara merupakan tanggung jawab dokumen-dokumen strategi dalam suatu negara,
Departemen Kesehatan (WHO, 2000). tetapi juga bagaimana kebijakan itu diimplementasi
Pengembangan kebijakan biasanya top-down di oleh pengambil keputusan dan pemegang program
mana Departemen Kesehatan memiliki kewenangan kesehatan, dan bagaimana melakukannya
dalam penyiapan kebijakan. Implementasi dan secara praktis pada masing-masing tingkatan
strateginya adalah bottom-up. Kebijakan seharusnya pemerintahan.
dikembangkan dengan partisipasi oleh mereka yang
Komponen Kebijakan
terlibat dalam kebijakan itu. Hal ini untuk memastikan
bahwa kebijakan tersebut realistik dan dapat mencapai Para ahli kebijakan kesehatan membagi kebijakan
sasaran. Untuk itu perlu komitmen dari para pemegang ke dalam empat komponen yaitu konten, process,
dan pelaksana kebijakan. konteks dan aktor (Frenk J. 1993; Buse, Walt and
410
Kebijakan Kesehatan: Proses, Implementasi, Analisis dan Penelitian (Roy G.A. Massie)
411
Buletin Penelitian Sistem Kesehatan – Vol. 12 No. 4 Oktober 2009: 409–417
rinci, sehingga dapat membuat keputusan untuk Pada kebijakan dilihat apakah ada kesenjangan
dapat diimplementasi (Sutton, 1999). antara yang direncanakan dan yang terjadi sebagai
Proses pengembangan kebijakan menurut suatu akibat dari kebijakan. Sebagai contohnya
Brehaut dan Juzwishin adalah mengumpulkan, ada banyak studi kasus dari dampak kebijakan.
memproses, dan mendesiminasikan informasi Contohnya, studi kebijakan upaya penanggulanggan
yang berhubungan dengan kebijakan yang akan kekurangan garam yodium di mana kesenjagaan
dikembangkan; mempromosikan pilihan-pilihan antara aktor-aktor yang berperan dan proses juga
untuk langkah yang akan diambil; mengimplementasi implementasi tidak terlibat.
pada pengambil keputusan; memberikan sanksi bagi Pendekatan pengembangan kebijakan oleh
yang tidak bisa mentaati; dan mengevaluasi hasil pembuat kebijakan biasanya berdasarkan hal-hal
pencapaian (Brehaut & Juzwishin, 2005). yang masuk akal dan mempertimbangkan informasi-
Pendekatan yang paling sering digunakan untuk informasi yang relevan. Namun demikian apabila pada
mengerti suatu proses kebijakan adalah yang disebut implementasi tidak mencapai apa yang diharapkan,
“stages heuristic” yaitu memilah proses kebijakan kesalahan sering kali bukan pada kebijakan itu,
tersebut ke dalam suatu rangkaian tingkatan dengan namun kepada faktor politik atau managemen
menggunakan teori dan model serta tidak mewakili implementasi yang tidak mendukung (Juma & Clarke,
apa yang terjadi pada keadaan sebenarnya. Langkah- 1995). Sebagai contoh, kegagalan dari implementasi
ODQJNDKQ\DDGDODK3HUWDPDLGHQWL¿NDVLPDVDODKGDQ kebijakan bisa disebabkan oleh karena tidak adanya
pengenalan akan hal-hal yang baru termasuk besar dukungan politik, managemen yang tidak sesuai atau
persoalan-persoalannya. Pada langkah ini dieksplorasi sedikitnya sumber daya pendukung yang tersedia
bagaimana hal-hal yang menjadi perhatian masuk (Sutton, 1999).
dalam ke dalam agenda. Kedua, formulasi kebijakan Suatu kebijakan kesehatan dapat berubah saat
yang mengexplorasi siapa-siapa saja yang terlibat diimplementasikan, di mana bisa muncul output dan
dalam perumusan kebijakan, bagaimana kebijakan dampak yang tidak diharapkan dan tidak bermanfaat
itu disepakati dan bagaimana akan dikomunikasikan. untuk masyarakat (Baker, 1996).
Ketiga, implementasi kebijakan. Tahap ini sering kali
Analisis Kebijakan
diabaikan namun demikian merupakan fase yang
sangat penting dalam membuat suatu kebijakan, Menurut Springate, Baginski & Soussan, 2007,
karena apabila kebijakan tidak diimplementasikan ada beberapa tujuan untuk melaksanakan suatu
maka dapat dianggap keliru. Keempat, evaluasi analisis dari kebijakan yaitu:
NHELMDNDQGLPDQDGLLGHQWL¿NDVLDSDVDMD\DQJWHUMDGL - Untuk dapat memahami proses kebijakan yang
termasuk hal-hal yang muncul dan tidak diharapkan dikembangkan dan diimplementasi.
dari suatu kebijakan (Pollard & Court, 2005). - Untuk mengetahui tujuan dan motivasi di balik
Agenda-agenda dari kebijakan kesehatan kebijakan yang diimplementasi termasuk fokus
didominasi oleh hal-hal yang spesifik yang pada pendekatan pendapatan keluarga dan
berhubungan dengan kebutuhan yang dirasakan kemiskinan.
dalam konteks sistem kesehatan untuk menjawab - Untuk memahami cara kebijakan tersebut
persoalan kesehatan masyarakat, penyebab penyakit- berpengaruh terhadap area keberadaan
penyakit atau hal-hal yang behubungan dengan pendapatan keluarga.
organisasi dan manajemen kesehatan. Contohnya, - Untuk memahami area-area yang potensial untuk
obat-obatan, peralatan, akses terhadap fasilitas diintervensi dalam proses kebijakan. Dalam
kesehatan dan lain sebagainya (Leppo, 2001). hal ini untuk mendapatkan efek pemantapan
dalam pengembangan kebijakan dan proses
Implementasi Kebijakan implementasi.
,PSOHPHQWDVLGLGH¿QLVLNDQVHEDJDLDSD\DQJWHUMDGL
sesuai dengan harapan dan akibat dari kebijakan yang Analisis dari kebijakan umumnya bersifat
dirasakan (DeLeon, 1999). Implementasi kebijakan retrospektif yaitu dengan mengexplorasi determinan-
cenderung untuk memobilisasi keberadaan lembaga determinan kebijakan (bagaimana memasukkan
(Blakie & Soussan, 2001). dalam agenda yang diawali dari perumusan) dan
412
Kebijakan Kesehatan: Proses, Implementasi, Analisis dan Penelitian (Roy G.A. Massie)
apa kontennya. Di sini termasuk hasil monitoring dan Hal-hal yang berpengaruh dalam pada point
evaluasi, apakah kebijakan itu mencapai sasaran atau ini antara lain strategi yang digunakan oleh aktor-
tidak. Demikian juga, analisis dari kebijakan bersifat aktor yang terlibat dalam proses kebijakan untuk
prospektif dengan melihat ke depan hal-hal yang memenuhi atau mengalihkan tujuan-tujuan daripada
berhubungan. Contohnya kemungkinan apa yang implementasi kebijakan; aktor-aktor utama yang
akan terjadi apabila suatu kebijakan dikembangkan. sangat memengaruhi proses formal di tingkat
Pemikiran-pemikiran strategi ke depan, yang implementasi; aksi dari kelompok masyarakat lokal
terkadang menggunakan advokasi dan lobi (Buse, serta ketergantungan pada hubungan antar pusat
Mays & Walt, 2005). dan daerah.
Untuk melakukan analisis hubungan antara
+DVLO/XDUDQGDQ'DPSDNXQWXN.HVHMDKWHUDDQ
proses kebijakan dan implementasi ada beberapa
Masyarakat
langkah yang diusulkan (Blaikie et al 2001),
Dengan mempertimbangkan proses
Milestones Kunci Kebijakan pengembangan kebijakan, perhatian ditujukan
Pada umumnya kebijakan baru dikembangkan kepada proses implementasi. Hal ini ditandai dengan
dari kebijakan dan aturan-aturan yang sudah ada aksi terhadap output, outcome dan impak terhadap
kemudian digabungkan dengan pengalaman- kesejahteraan masyarakat. Institusi yang membuat
pengalaman di waktu lampau serta prioritas-prioritas suatu kebijakan pada hakikatnya akan mengalihkan
yang akan dikembangkan. Milestones kunci kebijakan kepada pemegang manajemen di tingkat bawah, dan
adalah keseluruhan dari kebijakan yang lampau, yang diharapkan hasilnya dapat berpengaruh terhadap
sudah ada, peraturan-peraturan, program-program kesejahteraan masyarakat.
yang sementara dijalankan. Ilustrasi analisis kebijakan yang dapat dikemukakan
dalam tinjauan kepustakaan ini adalah kebijakan
Konteks Pemerintahan dan Politik
kesehatan untuk keluarga miskin. Pengertian dari
Kelanjutan proses kebijakan adalah antara
keluarga miskin adalah tidak memiliki kemampuan
konteks dan gaya birokrasi serta kemampuan institusi
atau tidak memiliki uang untuk membayar jasa atau
publik, termasuk unsur-unsur sosial dan politik serta
barang. Dalam kenyataan sehari-hari keluarga
kecenderungan perubahannya.
miskin cenderung menggunakan fasilitas kesehatan
Pendekatan Isu-isu Kunci Kebijakan dan yang disediakan oleh publik termasuk pengobatan
Hubungannya dengan Pendapatan Keluarga tradisional dibandingkan dengan fasilitas swasta.
3HQHOLWLDQKDUXVGDSDWPHQJLGHQWL¿NDVLNXQFLKDO Dari keadaan ini hal-hal yang perlu dialamatkan
hal kebijakan yang mendesak sehubungan dengan kepada kebijakan kesehatan untuk keluarga miskin
hal-hal yang baru. antara lain: bagaimana memantapkan status
Proses Pengembangan Kebijakan kesehatan mereka? bagaimana memastikan
Inti daripada proses pengembangan kebijakan apakah pelayanan kesehatan berkualitas jelasnya
adalah menganalisis proses pengembangan kebijakan apakah pelayanan tersebut terjangkau? Bagaimana
WHUVHEXW8QWXNPHPDKDPLSURVHVLQLLGHQWL¿NDVL memastikan masyarakat tidak akan jatuh miskin
dan pengertian termasuk interaksi dan respons dari disebabkan oleh biaya untuk kesehatan?
aktor sangatlah penting dalam hal mengformulasikan Kebijakan kesehatan oleh karena sebab-
kebijakan, di mana hasil daripada proses ini dapat sebab di atas adalah untuk memastikan bahwa
berbentuk suatu formulasi kebijakan makro. pertanyaan-pertanyaan di atas harus dapat dijawab
Pada proses ini dibutuhkan suatu pengertian dan kebijakan kesehatan perlu dikembangkan dan
dari struktur formal organisasi yang berhubungan diimplementasikan. Tujuan untuk memantapkan
dengan pengembangan dan implementasi kebijakan. kesehatan keluarga miskin di sini harus lebih implisit
Demikian juga identifikasi dari aktor-aktor utama apakah benar-benar berpihak kepada keluarga miskin
di setiap tingkatan pada proses pengembangan (Brehaut & Juzwushin, 2005).
kebijakan, yang meliputi peran dan kekuatan, dan Demikian juga apakah kebijakan kesehatan
bagaimana kebijakan tersebut dilakukan pengujian. terhadap keluarga miskin tersebut untuk
413
Buletin Penelitian Sistem Kesehatan – Vol. 12 No. 4 Oktober 2009: 409–417
Masalah
Basis Bukti
Transfer Pengetahuan
Action (decision-maker)
414
Kebijakan Kesehatan: Proses, Implementasi, Analisis dan Penelitian (Roy G.A. Massie)
kebijakan, dan memastikan bahwa masyarakat tidak Penelitian kesehatan yang dapat memberikan
bingung dengan kebijakan yang akan dikeluarkan bukti akurat akan memiliki dampak yang sangat
yang mungkin saja tidak bermanfaat (Wooding besar terhadap kebijakan kesehatan (Fafard, 2008).
et al., 2004). Dukungan dari penelitian untuk mengembangkan
Testing dan evaluasi dari kebijakan program- kebijakan kesehatan harus dilakukan lebih banyak
SURJUDPNHVHKDWDQ\DQJGLDQJJDSHIHNWLIGDQH¿VLHQ lagi agar supaya dapat mengetahui ciri-ciri, proses,
dapat menentukan hal-hal apa saja yang seharusnya analisis kebijakan kesehatan dan menciptakan
dilakukan, tentu saja yang berbasis bukti yang kebijakan kesehatan yang berbasis bukti.
metodenya dilakukan secara hati-hati dan ilmiah.
Hal yang berbasis bukti tersebut nantinya menjadi PENUTUP
dasar dalam penerapan suatu kebijakan dari pilihan
program-program. Jelasnya empirical evindence Berbagai disiplin dari tinjauan kepustakaan
adalah menjadi pegangan yang sangat kuat, bukan yang berkaitan dengan kebijakan kesehatan telah
sekedar bukti untuk kebijakan. didiskusikan. Namun demikian, kepustakaan-
Gambar di bawah ini menunjukkan alur dari bukti- kepustakaan tersebut tidaklah mutual exclusive.
bukti yang menginformasikan kebijakan (Boven & Dengan kata lain, ada kepustakaan yang mendukung
Zwi, 2005). dan ada yang tidak. Intinya adalah tinjauan kepustakaan
ini dapat dimanfaatkan dalam kontribusinya sebagai
Gagasan/ide dari kebijakan beralur melalui tiga
pertimbangan, untuk hal-hal yang berhubungan
proses yaitu sumber, penggunaan dan pelaksanaan dari
dengan pengembangan kebijakan kesehatan.
pembuktian. Alur ini juga melibatkan faktor-faktor yang
Sebagai kesimpulan kebijakan kesehatan
berhubungan dengan keputusan melalui suatu proses
dapat dikembangkan dan akan terlaksana apabila
yang diartikan sebagai mengadopsi, mengadaptasi
ada bukti-bukti yang menunjang dan lengkap,
dan melakukan. Saat diadopsi, pembuktian biasanya
NHPXGLDQGDSDWPHQGH¿QLVLNDQVXDWXPDVDODKGDQ
diadaptasi atau dirubah sebelum digunakan dalam
mengklarifikasikannya sesuai dengan tujuan dan
konteks kebijakan. Di sini aktor kebijakan dan praktisi
sasaran yaitu untuk menangani persoalan-persoalan
harus mengerti dan mampu memutuskan yang terbaik
kesehatan demi meningkatkan status kesehatan
dari bukti-bukti tersebut yang akan diimplementasi pada
masyarakat.
setiap keadaan. Alur ini memperhatikan keragaman
individu, organisasi dan nilai-nilai yang telah tersistem
(Bowen & Zwi, 2005).
Gambar 2. Evidence-Informed Policy and Practice Pathway (Boven and Zwi, 2005)
415
Buletin Penelitian Sistem Kesehatan – Vol. 12 No. 4 Oktober 2009: 409–417
416
Kebijakan Kesehatan: Proses, Implementasi, Analisis dan Penelitian (Roy G.A. Massie)
Sutcliffe S and Court J, 2006. A Toolkit for Progressive World Health Organisation (WHO), 2000. The World Health
Policymakers in Developing Countries. Overseas Report: Health System: Improving Perfomance
Development Institute. Research and Policy in (p. 1–125). Geneva.
Development Programme. London UK. Wooding S, Scoggins A, Lundin P, Ling T, 2004. Talking
Walt G, 1994. Health policy: an introduction to process and Policy An examination of public dialogue in science
power. London: Zed Books. UK. and technology policy. RAND Corporation Santa
Walt G and Gilson L, 1994. Reforming the health sector Monica, CA US.
in developing countries: the central role of policy
analysis. Health Policy and Planning 9(4): 353–70.
417